קרית חיים (ארלוזורוב) בע"מ נ. מועצת הרשות הממשלתית לעני

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3977/23 לפני: כבוד השופט נעם סולברג כבוד השופט יחיאל כשר כבוד השופטת רות רונן העותרים: 1. קרית חיים (ארלוזורוב) בע"מ 2. שכונה שיתופית של הפועל המזרחי בעמק זבולון קרית שמואל בע"מ 3. עדינה לוסטיג 4. עליזה ברקן 5. אורית קדוש 6. אבי דהן 7. פנחס אינדיג נגד המשיבות: 1. מועצת הרשות הממשלתית לענייני מים וביוב 2. הרשות הממשלתית לענייני מים וביוב עתירה למתן צו על תנאי תאריך ישיבה: כ"ט בתמוז התשפ"ד (4.8.2024) בשם העותרים: עו"ד אליעד שרגא; עו"ד אדווה בן יוסף בשם המשיבות: עו"ד ענת גולדשטיין; עו"ד אסתי אוחנה פסק-דין השופטת רות רונן: עניינה של העתירה שלפנינו בתעריפים שקובעות המשיבות לאספקת שירותי מים עבור אגודות מים המספקות מים לצריכה ביתית ממקורות חברה בע"מ (להלן: מקורות); ולאספקת שירותי ביוב עבור צרכניהן של אגודות אלה. תמצית הרקע לעתירה ביום 1.1.2010 נכנסה לתוקפה רפורמה במשק המים והביוב, אשר כללה בין היתר שינוי במנגנון קביעת תעריף צריכת המים והביוב בישראל. בבסיס הרפורמה ניצב חוק המים, התשי"ט-1959, המסמיך את המשיבה 1, מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: רשות המים או הרשות), לקבוע כללים לחישוב עלות שירותי מים שמספקת מקורות, וכן תעריפים לתשלום עבור שירותים אלה. כמו כן, ביסודה של הרפורמה עמד חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, אשר הורה על העברת ניהול משק המים והביוב לאחריותם של תאגידים פרטיים. חוק זה הסמיך את הרשות לקבוע כללים לחישוב עלויותיהם של תאגידי מים וביוב פרטיים (להלן: תאגידי המים או התאגידים); ותעריפים שישלמו צרכני קצה עבור השירותים האמורים. מכוח סמכויות אלה פעלה הרשות לקביעת מספר כללים חדשים. כך ובין היתר, נקבעו כללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות) (תיקון), התש"ע-2009, אשר תיקנו את כללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), תשמ"ז-1987 (האחרונים יכונו להלן: כללי תעריפי מקורות או הכללים); כללי המים (תעריפים למים ברשויות מקומיות) (תיקון), התש"ע-2009; כללי תאגיד מים וביוב (תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים וביוב), התש"ע-2009; וכללי תאגידי מים וביוב (חישוב עלות שירותי מים וביוב והקמת מערכת מים וביוב), התש"ע-2009 (כל הכללים שלעיל יכונו להלן: הכללים החדשים). הכללים החדשים הושתתו על שני עקרונות יסוד: האחד, עקרון העלות – לפיו תעריפי המים והביוב ייקבעו בהתאם לעלות הריאלית הנדרשת לאספקתם; והשני עקרון האחידות, המבטא שאיפה להאחדת התעריפים לכל סוגי הצרכנים ברמה הארצית (בג"ץ 6951/17 אפיקי מים אגודה שיתופית חקלאית נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה 2 (3.4.2019); בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י. בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 1 (5.1.2012) (להלן: עניין יובלים)). כך, ביקשה הרפורמה לקבוע תעריף ארצי אחיד לצרכני קצה עבור שירותי מים וביוב, תוך כיסוי העלויות הנורמטיביות לאספקתם – בתוספת רווח סביר (בג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה לד' (13.11.2014)). הכללים החדשים החליפו, ביחס לתאגידי המים, את התעריפים האחידים אשר חלו בעבר על כלל ספקי המים בעת רכישה ממקורות; ותחתם נקבעו תעריפים מבוססי נוסחאות המביאים בחשבון עלויות נורמטיביות ריאליות הנדרשות לאספקה (סעיף 7(3)(ב)3.1.2 בכללי תעריפי מקורות). בהקשר זה, יוער כי הואיל ולכל תאגיד מים ישנן עלויות שונות, הוחלט ליישם את העקרונות מנקודת מבט ארצית רחבה, במובן זה שמקורות תהווה מעין "מנגנון מאזן". כך, תעריף רכישה שנקבע לתאגיד מים שעלויותיו גבוהות היה נמוך מתעריף שנקבע לתאגיד מים שעלויותיו נמוכות. גם לאחר הרפורמה, תאגידי המים אינם היחידים המספקים מים לצרכנים. עם זאת, לעומת תאגידי המים, יתר ספקי המים המקומיים, ובכלל זה אגודות מים (כדוגמת העותרות 1-2) ורשויות מקומיות שבהן טרם הוקמו תאגידי מים (להלן: הרשויות המקומיות) – המשיכו לשלם למקורות תעריף מספרי אחיד אשר עודכן מעת לעת. בשנת 2016, פיצלו הכללים את הספקים המקומיים לשני סוגים – "ספק מקומי רשותי", הכולל רשויות מקומיות, אשר הוכפפו לנוסחאות חישוב עלויות (סעיף 7(3)(ב)3.1.1ג); ו-"ספק אחר בתחום רשות מקומית", הכולל אגודות מים, לגביהם נותרו בעינם התעריפים האחידים (סעיף 7(3)(ב)3.1.1ב). יוער כי בעוד תאגידי מים ורשויות מקומיות מספקים שירות אחוד של מים וביוב, צרכני אגודות מים מקבלים שירותים אלה בנפרד: אספקת מים מאגודות המים, ושירותי ביוב מהספק הרלוונטי בתחומם. בהתאם לכך, לצרכנים אלה נקבע תעריף אחיד בגין שירותי המים, ותעריף ביוב המשתנה בהתאם לספק הביוב. העתירה דנן העותרות 2-1 הן אגודות מים המספקות מים לצריכה ביתית לצרכנים המתגוררים בשכונות קריית חיים וקריית ביאליק בעיר חיפה (להלן: העותרות או אגודות המים). בהתאם לכללים, מוגדרות העותרות כ-"ספק אחר בתחום רשות מקומית", כך שבעת רכישת מים ממקורות הן נדרשות לשלם בהתאם לתעריפים מספריים אחידים. העותרים 7-3 הם צרכנים הרוכשים מים מהעותרות (להלן: צרכני העותרות; יחד להלן: העותרים). את שירותי הביוב, רוכשים צרכני העותרות ממי כרמל בע"מ, תאגיד המים הפועל ברוב שטחה המוניציפאלי של העיר חיפה. למען שלמות התמונה, יוער כי העותרת 1 הגישה עתירה קודמת נגד המשיבות בבג"ץ 7303/16 קריית חיים (ארלוזרוב) אגודה הדדית בע"מ נ' רשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: העתירה הקודמת). באותה עתירה, עתרה העותרת 1 לסעדים שונים שעניינם בתעריפי המים והביוב החלים עליה ועל צרכניה. בתום דיון בעתירה, קיבלה העותרת 1 את הצעת בית המשפט וחזרה בה מעתירתה. ביום 24.5.2023 הגישו העותרים את העתירה שלפנינו, בה ביקשו שורה של סעדים הנוגעים לאופן קביעת תעריפי מים וביוב על-ידי המשיבות. עיקר טענות העותרים נסב על פערים משמעותיים הקיימים לשיטתם בין ספקי המים השונים וצרכניהם. לתמיכה בטענותיהם צירפו העותרים חוות דעת כלכלית. טענות הצדדים לטענת העותרים, מקורות היא בעלת מונופולין, כהגדרתו בחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק התחרות). בהתאם לכך, נטען כי פעולות המשיבות – כרשויות הקובעות את התעריפים שמקורות גובה, פוגעות בתחרות ובציבור הצרכנים; ומהוות גם ניצול מעמד לרעה לפי החזקות המנויות בחוק התחרות. לצד האמור, הלינו העותרים על כך כי אין ברשותם די מידע לביסוס טענות אלה. זאת, הואיל ולשיטתם המשיבות אינן מגלות את מלוא התחשיבים עליהן מתבססת קביעת התעריפים. כך, לטענתם, בחינת הנתונים המתפרסמים באתר האינטרנט של הרשות – אליו מפנות המשיבות – חושפת ליקויים בעניין אופן קביעת התעריפים. העותרים הוסיפו כי בקביעת התעריפים מעורבים שיקולים זרים, שמטרתם להביא לפירוק אגודות המים. כמו כן, הם טענו כי קביעת התעריפים נעשית בהיעדר תשתית ראייתית ראויה, אמינה ורלוונטית, לאור הפערים בנתונים המפורסמים. לטענתם, התעריפים נקבעים באופן שרירותי מבלי שמלוא הנתונים חשופים לציבור; המשיבות הפרו את חובת ההנמקה החלה עליהן משנמנעו מלפרט את תחשיביהן; והן אף חרגו מסמכותן משלא ביססו את התעריפים על עקרונות אחידים. לבסוף, נטען כי הפערים בתעריפים מלמדים גם על פגיעה בעיקרון השוויון ועל אפליה פסולה; כי המשיבות פועלות בחוסר תום לב כלפיהם; כי קיים חוסר סבירות בקביעת תעריפים גבוהים יותר לצרכני אגודות המים ללא חישוב של עלויות ריאליות; וכי מטרתן של המשיבות להביא לסגירת אגודות המים אינה עומדת במבחני המידתיות. בתגובתן המקדמית מיום 7.8.2023 טענו המשיבות כי דין העתירה להידחות על הסף. ראשית, נטען כי נפל בעתירה שיהוי כבד, שכן מדובר בכללים שנכנסו לתוקף כבר בינואר 2010. שנית, נטען כי טענות העותרים הועלו ונדחו זה מכבר על-ידי בית משפט זה, לרבות בעתירה הקודמת, ואין מקום להידרש אליהן שוב. העותרים לא גילו על העתירה הקודמת, ויש לטענתן לדחות את העתירה דנן גם מטעם זה. מכל מקום, נטען כי דין העתירה להידחות גם לגופה. זאת, בהיעדר עילה להתערבות בכללים שנקבעו בסמכות, ובשים לב למתחם הסבירות ושיקול הדעת הנתונים לרשות. באשר לתעריף החל על צרכני העותרות – צוין כי הטענות בדבר חיוב נפרד על שירותי מים וביוב נדחו זה מכבר בעניין יובלים. על רקע הטענה לאפליה, הובהר כי תאגידים ורשויות מקומיות מספקים שירותי מים וביוב יחד, ובהתאם לכך צרכניהם משלמים תעריף ארצי אחיד. התעריף השונה החל על אגודות מים דוגמת העותרות אינו מהווה כלי לאכיפת תאגוד, אלא משקף עלות ריאלית של שירות מאוחד. בכל אופן, נטען כי קיימות אגודות מים שצרכניהן יוצאים נשכרים מהתעריף השונה ולכן קבלת העתירה תפגע בהן. ביחס לתעריף העותרות – נמסר כי הנתון הרלוונטי אינו התעריף המשולם למקורות על-ידי ספקי המים (ובכללם העותרות), אלא מרווח החלוקה – שהוא הסכום שנותר בידיהם בסופו של דבר. לצד האמור, הובהר כי החישוב עבור תאגידי מים נעשה לפי עלויות פרטניות; ואילו ככל שהדבר נוגע לספקים אחרים, לרבות העותרות, החישוב מתבצע לפי עלות נורמטיבית קבועה. לפיכך, לטענת המשיבות, בין העותרות לתאגידי מים קיימים הבדלים משמעותיים המעידים על שונות רלוונטית. עוד צוין כי עיקר טענות העותרים מתמקד בדיני התחרות, שאינם רלוונטיים לענייננו. זאת, בשים לב לכך שמשק המים והביוב מוסדר תחת רגולציה קפדנית; ושהכללים נקבעים לפי עקרונות ברורים בהתאם לשיקול דעתה של הרשות. בכל הנוגע להליך קביעת התעריפים – נטען כי אין צורך בפניה לבית המשפט לפירוט חישובי המשיבות, שכן הנתונים מפורסמים לכלל הציבור באתר הרשות. הכללים והתעריפים האמורים נקבעים בהליך תקין ומסודר המבוסס על תשתית עובדתית רלוונטית. כמו כן, הובהר כי לפני כל עדכון תעריפים, המתבצע פעמיים בשנה, נערך שימוע ציבורי לקבלת התייחסויות מהציבור, בו יכולות העותרות להעלות טענותיהן. העותרים השיבו כי אין לקבל את טענת השיהוי בשים לב לכך שהעתירה מתמקדת בתמורות שחלו לאחרונה; שעניינה אינו בכללים עצמם אלא באופן הפעלת שיקול הדעת ביישומם; ושמדובר במעשה מנהלי מתמשך. כמו כן, לשיטתם אין בעתירה הקודמת כדי להוביל לדחיית העתירה דנן. לגופם של דברים, הלינו העותרים בין היתר על כך שאגודות המים אינן זוכות לנוסחאות פרטניות לחישוב עלויות, בשונה מתאגידי המים. כמו כן, הם התייחסו לשאלת תחולת דיני התחרות על משק המים והביוב. לבסוף, חזרו העותרים על טענתם כי הנתונים המופיעים באתר הרשות אינם מספקים; וכי פניותיהם לקבלת הבהרות מהמשיבות נותרו ללא מענה הולם. הדיון לפנינו עוד בטרם הדיון, ביום 15.7.2024, הגישו העותרים הודעת עדכון בה ביקשו להציג לפני בית המשפט את הנתונים העדכניים של התעריפים הרלוונטיים. לגישתם, נתונים אלה מלמדים כי הפערים בין תעריפי המים לאגודות המים לבין התעריפים לספקי מים אחרים ממשיכים לגדול. ביום 4.8.2024 התקיים דיון בעתירה. לאור הערות בית המשפט בדיון, הודיעו העותרים ביום 18.8.2024 כי הם אינם עומדים על כל חלקי העתירה; וכי ברצונם להתמקד רק בסעד שעניינו בפירוט חישובי העלויות. במסגרת זו, הבהירו העותרים כי בכוונתם לעמוד על זכויותיהם בשימוע החצי-שנתי שעורכות המשיבות, וכי ללא מלוא הנתונים הדרושים להם – השימוע בעניינם יהיה עקר וחסר תכלית. העותרים חזרו וטענו כי הנתונים המתפרסמים באתר הרשות אינם מאפשרים התייחסות ראויה לאופן החישוב. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה, בתגובות לה ובהודעת העותרים; וכן שמיעת טיעוני הצדדים בדיון שלפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף לאור קיומו של סעד חלופי. כפי שצוין לעיל, בעקבות הדיון שהתקיים בעתירה, הודיעו העותרים לבית המשפט כי הם אינם עומדים על מרבית הסעדים שנתבקשו במסגרתה, למעט סעד אחד: בקשתם להורות למשיבות לפרט את חישובי העלויות הרלוונטיים עליהם הן מתבססות לצורך קביעת תעריפי המים והביוב. בהודעתם הבהירו העותרים כי המידע המבוקש הוא בעיקרו מסד הנתונים על-בסיסו מתקבלות החלטות המשיבות בדבר התעריפים האמורים. מדברים אלה עולה אפוא, כי עתה – לאחר צמצומה – ניצבת במוקד העתירה דרישתם היחידה של העותרים לקבלת מידע רלוונטי מהמשיבות על אודות אופן קביעת תעריפי המים והביוב. אלא שהדרך הראויה לקבלת מידע מרשויות ציבוריות – ובכללן המשיבות, היא בהתאם להוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1988 (להלן: חוק חופש המידע או החוק). כך, סעיף 1 לחוק מעגן הוראה כללית לפיה "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". בהתאם לכך, קובע החוק הסדר ברור לפנייה לקבלת מידע מרשות ציבורית כמו גם למתן מענה מטעמה; לשיקולים שעליה להביא בחשבון במסגרת בחינת כל פנייה; וכן לתהליכים שעל הממונה על החוק מטעם הרשות לקיים טרם מתן ההחלטה. בנסיבות אלה, מקום שבו קיים בדין מנגנון ברור המסדיר את הדרך הראויה לפנייה לרשויות ציבוריות לצורך קבלת מידע – ובכלל זה המידע שגילויו מבוקש בענייננו, על העותרים לעשות בו שימוש. דברים אלה אמורים גם בשים לב לכך שבדרך זו יש לעותרים זכות לקבל את המידע מהמשיבות בהתאם לחוק (אף בלא שהם נדרשים לנמק את בקשתם). לאור הדרך החלופית האמורה, אין כל צורך לדון בטענותיהם של העותרים על אודות התנהלותן הפסולה של המשיבות. לצד זאת, יוער כי לא נעלמו מעיניי טענות העותרים על כך שפניותיהם החוזרות והנשנות למשיבות נותרו ללא מענה מספק. הגם שדומה כי פניות אלה נעשו שלא במסגרת חוק חופש המידע, יש להבהיר כי ככל שלעותרים תהיינה השגות בהמשך על החלטת המשיבות בבקשתם, הם יהיו רשאים כמובן להגיש עתירה מתאימה לבית משפט לעניינים מנהליים, בהתאם למתווה הקבוע בסעיף 17 לחוק. לנוכח כל האמור, הואיל ועומד לעותרים סעד חלופי בדמות פנייה למשיבות לפי חוק חופש המידע – דין העתירה להידחות על הסף. זאת, בשים לב להלכה הידועה לפיה, ככלל, בית משפט זה לא יידרש לעתירה כאשר עומד לרשות העותר סעד חלופי (ראו למשל: בג"ץ 1159/21 הוועד למען שארית יהודי אתיופיה נ' משרד הפנים רשות האוכלוסין וההגירה (22.2.2021); בג"ץ 4112/19 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 13 (8.7.2019); בג"ץ 3913/19 העמותה לצייד חוקי וסיוע לחקלאות ולסביבה נ' רשות הטבע והגנים הלאומיים, פסקה 5 (21.11.2019)). העתירה נדחית אפוא. העותרים יישאו בהוצאות המשיבות בסך של 5,000 ש"ח. רות רונן שופטת השופט נעם סולברג: אני מסכים. נעם סולברג שופט השופט יחיאל כשר: אני מסכים. יחיאל כשר שופט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת רות רונן. ניתן היום, כ"ז תשרי תשפ"ה (29 אוקטובר 2024). נעם סולברג שופט יחיאל כשר שופט רות רונן שופטת