שחף נהריה נ. נייר חדרה בע"מ

פסק-דין בתיק עע"מ 3974/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 3974/14 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט א' שהם כבוד השופטת ע' ברון המערערת: שחף נהריה (שותפות שאינה רשומה) נ ג ד המשיבים: 1. נייר חדרה בע"מ 2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה נהריה 3. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נהריה 4. ועדת ערר מחוז צפון 5. המשרד להגנת הסביבה 6. אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 24.4.2014 בעת"מ 7555-06-13 שניתן על ידי כב' השופט ר' סוקול תאריך הישיבה: כ"ז בשבט התשע"ה (16.2.2015) בשם המערערת: עו"ד נעמי וייל בשם המשיבה 1: עו"ד דן צפריר; עו"ד קרן שורצברג בשם המשיבה 2: עו"ד עודד דונג בשם המשיבים 3-5: עו"ד דניאל מארקס בשם המשיבה 6: עו"ד אורלי אריאב פסק-דין השופטת א' חיות: ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (כב' השופט ר' סוקול) בעת"מ 7555-06-13‏ מיום 24.4.2014, שהורה למשיבה 2 (להלן: הוועדה המקומית) ולמשיבה 3 (להלן: הוועדה המחוזית) לשקול בשנית ולנמק את החלטתן לקדם את תכנית מתאר ג/4870 (להלן: התכנית) ולאשר את נספח הבינוי שהגישה המערערת לתכנית זו. רקע הדברים 1. בשנת 1988 יזמה הוועדה המקומית את התכנית במטרה לשנות את ייעודם של מקרקעין באזור התעשייה הצפוני של העיר נהריה (להלן: המקרקעין) מתעשייה למגורים, תיירות ונופש. התכנית אושרה על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה וכן על ידי הוועדה המחוזית, וביום 1.9.1994 פורסם דבר אישורה בילקוט הפרסומים. סעיף 16 לתקנון התכנית (מע/23, להלן: התקנון) קובע כי תנאי למתן היתר בנייה במקרקעין שבתחום התכנית הוא הכנת נספח בינוי מנחה שיוגש לאישור הוועדה המקומית והוועדה המחוזית; סעיף 17 לתקנון קובע כי תקפו של נספח בינוי כאמור הוא לתקופה של 5 שנים מיום אישורו וכי "בתום תקופת תוקפו של נספח הבינוי, לא תותר בניה אלא לאחר דיון מחודש בנספח הקודם ואישורו מחדש או בהתאם לנספח בינוי חדש"; סעיף 25 לתקנון קובע כי "המועד לביצוע תכנית זאת הינו עשר שנים מיום אישורה כחוק. תוכניות מפורטות בתחום התכנית תוקפם בהתאם לסעיף 17 דלעיל". 2. בשנת 2007 פנתה המערערת לוועדה המקומית בבקשה לקבלת מידע תכנוני בנוגע למקרקעין וביום 31.7.2007 ניתנה על ידי היועץ המשפטי לוועדה המקומית חוות דעת (מש4/1) בה נאמר כי "הפירוש הסביר היחיד לסע' 25 לתקנון התכנית הוא שבתום 10 שנים מיום אישורה לא ניתן לפעול על פיה, וכפועל יוצא מכך אין לה תוקף". ואולם, זמן קצר לאחר מכן, ביום 16.8.2007, הוציא היועץ המשפטי לוועדה המקומית חוות דעת חדשה (מש5/1) בה נאמר כי סעיף 25 לתקנון התכנית אינו מפקיע את תקפה לאחר 10 שנים מיום אישורה אלא רק קובע מועד משוער לביצועה. בהתאם לכך ובניגוד לאמור בחוות הדעת הראשונה, נאמר בחוות הדעת החדשה כי התכנית עודנה בתוקף, אך צוין כי "מאחר ומדובר בענין שבפרשנות, אנו ממליצים להבהיר במידע התכנוני שזו עמדתה הפרשנית של הועדה המקומית, המתבססת על חוות דעת משפטית שקיבלה, תוך המלצה לפונים לברר עמדה זו עם עורכי דינם". 3. לאחר הדברים האלה רכשה המערערת בשנת 2010 חלק מחלקה המצויה בתחום התוכנית במטרה לבנות עליה פרויקט מגורים ונופש. המערערת אף הכינה נספח בינוי מנחה לתכנית (להלן: נספח הבינוי) ובחודש פברואר 2011 הגישה אותו לאישורה של הוועדה המקומית. ביום 11.3.2010 דנה ועדת משנה של הוועדה המקומית באשרור עקרוני של דבר המשך תוקף התכנית והחליטה להמליץ על קידום ההליכים למימושה וכשנה לאחר מכן, ביום 5.5.2011, אישרה הוועדה המקומית את נספח הבינוי שהגישה המערערת. נספח הבינוי אושר ביום 14.11.2011 גם על ידי הוועדה המחוזית, בכפוף למספר תנאים ושינויים שעליהם הורתה, ובהם ההוראה כי שני מגרשים שייעודם מלונאות המצויים בקרבה לחוף הים, לא יהיו חלק מתכנית הבינוי. מגרשים אלו, כך נקבע, יתוכננו בנפרד ויובאו לדיון נוסף בוועדה. כמו כן, ציינה הוועדה המחוזית בהחלטתה כי "על אף שהתוכנית קובעת מועד משוער לביצוע של 10 שנים מיום אשורה סבורה הועדה שהתוכנית שמטרתה לשנות יעוד קרקע משטח תעשיה לשטח מגורים ותיירות עדיין רלוונטית ויש מקום לביצועה בהיבטים התכנוניים גם היום" (ראו, עמ' 32 למע/30). 4. לאחר שהוועדה המחוזית אישרה את נספח הבינוי שהגישה המערערת, פנתה אליה המשיבה 1 בבקשה להתנות את הארכת תוקף התכנית ואת אישורו של הנספח בביצוע סקר סביבתי במקרקעין ובניית קיר אקוסטי שיפריד בין שטחי המגורים שיבנו במקרקעין לאזור התעשייה הסמוך שבו שוכן מפעלה. משפנייתה לא נענתה, הגישה המשיבה 1 לוועדה המחוזית ערר על ההחלטה לאשר את נספח הבינוי, אשר נדחה על ידי ועדת הערר ביום 21.4.2013. בהחלטתה קבעה ועדת הערר כי הואיל ונספח הבינוי איננו תכנית מתאר אין זכות לערור על ההחלטה לאשרו. עוד ציינה ועדת הערר כי הזכות לערור לוועדה המחוזית קיימת רק בנוגע להחלטות של הוועדה המקומית, ומכיוון שההחלטה לאשר את נספח הבינוי ניתנה על ידי הוועדה המחוזית אין למשיבה 1 זכות לערור על החלטה זו. לבסוף, ציינה ועדת הערר כי לא ניתן להגיש ערר על אישור למתן היתר שהוצא בהתאם לתכנית מתאר מאושרת אלא רק על אישור למתן היתר הסוטה מתכנית כאמור. למעלה מן הצורך הביעה ועדת הערר את דעתה כי חלוף המועד הקבוע בסעיף 25 לתקנון אינו מפקיע את תקפה של התכנית ומשכך ניתן לבצעה גם אם אינה תואמת את תפיסות התכנון המקובלות כיום. לאחר שנדחה הערר אותו הגישה לוועדה המחוזית, הגישה המשיבה 1 עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בה עתרה לעצור את מימוש התכנית ולבטל את האישור שניתן לנספח הבינוי, בטענה כי על פי פירושו הנכון מפקיע סעיף 25 לתקנון את תקפה של התכנית בתום המועד הקבוע בו. לחלופין טענה המשיבה 1 כי גם אם אין לראות בסעיף 25 הוראה המפקיעה את תקפה של התכנית בחלוף המועד הקבוע בה, היה על רשויות התכנון לבחון את התאמתה של התכנית למצב התכנוני העדכני בטרם החליטה לקדם את מימושה ולאשר את נספח הבינוי. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים 5. בפסק דינו קבע בית המשפט קמא כי סעיף 25 לתקנון אינו מפקיע את תקפה של התכנית בתום 10 שנים מיום אישורה כחוק. בית המשפט קמא עמד על כך שבהתאם להוראת סעיף 84 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, על תכנית מתאר לציין את התאריך המשוער לביצועה ועל כך שנפסק כי גם בחלוף מועד זה ממשיכה התכנית להיות תקפה. אמנם, כך ציין בית המשפט קמא, ייתכן שתכנית מתאר תקבע הוראה המפקיעה את תקפה בחלוף זמן מסוים, אך לגישתו יש להיזהר מקביעה כזו בתכנית מתאר ופירוש כזה של האמור בתכנית יש לו מקום רק כאשר ברור מלשונה של ההוראה ומהקשר הדברים כי אכן מדובר בהוראה שנועדה להפקיע את תקפה של התכנית בחלוף מועד כלשהו. במקרה דנן, כך נקבע, אין בנוסחה של הוראת סעיף 25 דבר המחייב את המסקנה כי מדובר בהוראה המפקיעה את תקפה של התכנית בחלוף המועד הקבוע בה ועוד נקבע כי לו היו מבקשים מתקיני התכנית להפקיע את תקפה בחלוף המועד הקבוע בסעיף 25 לתקנון, חזקה עליהם שהיו נוקטים בלשון מפורשת, כפי שהדבר נעשה בסעיף 17 לתקנון בנוגע למועד פקיעת תוקפו של נספח בינוי מנחה שהוצא על פי התכנית. כמו כן, עמד בית המשפט קמא על כך שאין בתכנית הוראות המסדירות את המצב התכנוני במקרקעין לאחר פקיעתה ומטעמים אלו כולם סבר, כאמור, בית המשפט קמא כי אין לפרש את סעיף 25 לתקנון כהוראה המפקיעה את תקפה של התכנית בחלוף המועד שנקבע בה, אלא רק כהוראה מנחה הקובעת מועד משוער לביצוע התכנית. 6. עם זאת, בית המשפט קמא הוסיף וקבע כי בחלוף המועד המשוער לביצוע התכנית הקבוע בסעיף 25 לתקנון, קמה חובה לבחון אותה מחדש ולהחליט האם היא דורשת עדכון, שינוי, ביטול או תיקון, או שמא ניתן להמשיך ולקדמה ככתבה וכלשונה. בחינה זו, כך נקבע, אינה יכולה להיעשות למראית עין בלבד והיא חייבת להיות מעמיקה ולכלול בדיקה של התאמת התכנית לצרכים העדכניים ולתפיסות התכנון העדכניות. עוד קבע בית המשפט קמא כי רק לאחר שרשויות התכנון יבצעו בחינה כאמור של התכנית ויגיעו למסקנה כי חרף חלוף המועד לביצועה היא עודנה רצויה, תואמת את צרכי התכנון העדכניים ואינה סותרת דברי חקיקה או תכניות אחרות, רשאיות הן להמשיך ולבצע פעולות לשם קידומה ומימושה. במקרה דנן, כך קבע בית המשפט קמא, לא הוכח כי נערכה בחינה כאמור של התכנית. הוא מציין כי מפרוטוקול הדיון שהתקיים בוועדה המקומית עולה אמנם כי נבחנה הנחיצות והרלבנטיות של התוכנית נוכח חלוף המועד המשוער לביצועה, אך הפרוטוקול אינו מפרט את תוכנו של הדיון שנערך בנושא זה ולא ניתן להבין ממנו האם הבחינה שנערכה הייתה מעמיקה וענתה לדרישות הפסיקה בעניין זה. עוד קבע בית המשפט קמא כי החלטת הוועדה המקומית לאשרר את תקפה של התכנית אינה מנומקת כראוי ולא ניתן להבין ממנה האם נשקלו על ידה מכלול השיקולים הרלבנטיים, ובפרט האם אין בתכנית כדי לסתור את הוראות חוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004, את תכנית המתאר הארצית לחופים או את תכנית המתאר המחוזית. כמו כן ציין בית המשפט קמא כי הן בפרוטוקול הדיון שהתקיים בוועדה המקומית בנושא נספח הבינוי שהגישה המערערת והן בהחלטה המאשרת אותו, אין התייחסות לשאלת נחיצותה של התכנית והתאמתה למציאות התכנונית העכשווית. באשר לדיונים הנוגעים לנספח הבינוי שהתקיימו בוועדה המחוזית, עמד בית המשפט קמא על כך שהם הוגבלו אך לנושאים הקשורים לאישור הנספח ואף במסגרתם לא התקיימה בחינה של התכנית ולפיכך, אין בדיונים אלו כדי לענות על הדרישה לקיים בחינה מחודשת של התכנית. אמנם, הוועדה המחוזית לא התעלמה כליל מהצורך להתאים את התכנית לשינויים החקיקתיים והתכנוניים שחלו מאז חלוף המועד המשוער לביצועה, ועל כן גם החריגה מנספח הבינוי שני מגרשים שנקבע לגביהם כי בשל קרבתם לחוף הים יתוכננו בנפרד משאר השטח. ואולם, פרט לכך לא קבעה הוועדה לגבי אותם מגרשים דבר ומכאן שלא ניתן לראות בהחלטה זו תחליף לדיון מעמיק ברלבנטיות של התכנית ובנחיצותה כיום. עוד ראה בית המשפט קמא לציין כי החלטת הוועדה המחוזית בנוגע לשני המגרשים האמורים היא פגומה משום שהיא מהווה תיקון עקיף של התכנית במסגרת הליך לאישור נספח בינוי שלא נועד לכך. בית המשפט קמא קבע, אפוא, כי יש להורות על החזרת הדיון לוועדות התכנון על מנת שיקבלו החלטות חדשות, מושכלות ומנומקות בנוגע לצורך בתכנית, לשינויים הנדרשים בה ולהתאמתה למסגרות החוקיות והתכנוניות העדכניות. אשר לטענת המערערת לפיה ביצוע שינויים והתאמות בתכנית יפגע בה מן הטעם שכלכלה את צעדיה בהסתמך על האמור בתכנית ומתוך הנחה שמדובר בתכנית מאושרת, קבע בית המשפט קמא כי היה על המערערת לקחת בחשבון כי בחלוף המועד המשוער לביצועה תובא התכנית לדיון מחודש בוועדות התכנון וככל שהניחה כי התכנית אינה ניתנת לשינוי אין לה להלין אלא על עצמה. ההתפתחויות שחלו לאחר מתן פסק דינו של בית המשפט קמא 7. המערערת הגישה ערעור על פסק דינו של בית המשפט קמא לבית משפט זה, אך לא הוגשה על ידה בקשה לעיכוב ביצועו של פסק הדין. ביני לביני, קיים משרד מהנדס העיר בנהריה בחינה מחודשת של נחיצות התכנית והתאמתה למצב החוקי והתכנוני העכשווי והמליץ לקבוע כי התכנית "רלבנטית ותואמת את צרכי העיר גם כיום, כמו גם את מגמות התכנון הקבועות בחוק הסביבה החופית ובתכניות המתאר הארציות והמחוזיות הרלבנטיות". בהתאם לכך, הומלץ לאשר גם את נספח הבינוי המעודכן שהגישה המערערת בעקבות פסק דינו של בית המשפט קמא (להלן: נספח הבינוי המעודכן; ראו, עמ' 9 לחוות דעתו של מנהל מחלקת תכנון ועיר בנהריה; מש1/2). ועדת המשנה של הוועדה המקומית החליטה לאמץ את האמור בחוות דעתו של מנהל מחלקת התכנון וביום 11.11.2014, לאחר שקיימה דיון מחודש בנחיצות וברלבנטיות של התכנית, החליטה מליאת הוועדה ברוב קולות "להמשיך ולקיים את תכנית ג/4870 כפי שהיא, בהיותה תכנית רלבנטית וחשובה להמשך הפיתוח העירוני והשתלבותה עם כל מגמות התכנון מכל הרמות" (עמ' 5 לפרוטוקול ישיבת מליאת הוועדה המקומית מיום 11.11.2014; מש2/2). כמו כן, החליטה מליאת הוועדה ברוב קולות על אישורו של נספח הבינוי המעודכן. 8. במהלך הדיון בערעור שהתקיים בפנינו עדכנה באת כוח המשיבים 5-3 כי הוועדה המחוזית עתידה לקיים דיון בבקשה לאישור נספח הבינוי המעודכן ובא כוח המשיבה 1 הצהיר לפרוטוקול כי במידה והליך הבחינה המחודשת של התכנית יהיה שקוף, רציני ויסודי המשיבה 1 לא תערער עליו לבית המשפט. לאור זאת, ובהסכמת הצדדים, הוחלט לדחות את הדיון בערעור על מנת להתעדכן בהחלטת הוועדה המחוזית ובהשלכותיה. ואכן, ביום 23.3.2015 קיימה הוועדה המחוזית דיון פומבי בבקשה לאישור נספח הבינוי המעודכן שבסופו החליטה ברוב דעות לאשרו, והיא הוסיפה וקבעה בהחלטתה כי התכנית עודנה רלבנטית, תואמת את מדיניות התכנון העדכנית ויש מקום לפעול למימושה גם כיום. 9. נוכח התפתחויות אלו, טענו המשיבים 3-5 כי הדיון בערעור התייתר וביקשו להורות על מחיקתו. המערערת טענה מצדה כי הגם שוועדות התכנון קיימו את החלק האופרטיבי בפסק דינו של בית המשפט קמא, עדיין יש מקום לדון ולהכריע בערעור לגופו. לטענת המערערת, אם לא תבוטל קביעתו של בית המשפט קמא לפיה יש חובה לקיים דיון מחודש בנחיצותן של תכניות מתאר שהמועד המשוער לביצוען חלף, תוכל המשיבה 1 להמשיך ולהעלות טענות נגד התכנית ולהוסיף ולעכב את מימושה. המערערת מדגישה בהקשר זה כי בדיון בו אושר נספח הבינוי המעודכן בוועדה המחוזית העלתה המשיבה 1 שלל טענות נגד התכנית ולפיכך היא גורסת כי הותרת פסק דינו של בית המשפט קמא על כנו תעכב ואף תאיין כל יזמה לפיתוח המקרקעין. עוד נטען על ידי המערערת כי אם ייוותר פסק דינו של בית המשפט קמא על כנו יאבדו סיכוייה לקבל מהמשיבה 1 שיפוי בגין הנזקים שנגרמו לה לטענתה בעקבות הגשת העתירה לבית המשפט קמא, והיא מוסיפה וטוענת כי לא היה מקום להטיל עליה לשלם הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין למשיבות 1 ו- 6. דיון 10. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי הערעור שבפנינו הפך תיאורטי ומשכך התייתר הדיון בו. המערערת לא ביקשה לעכב את ביצוע פסק דינו של בית המשפט קמא ובעוד הערעור מתנהל פעלו ועדות התכנון על פי האמור בו, דנו פעם נוספת בתכנית ואישורו אותה ואת נספח הבינוי המעודכן. בנסיבות אלו, מופנה הערעור נגד מעשה עשוי. לא אחת פסקנו כי אין מקום להידרש לבירור סוגיה שהיא בבחינת "תורה לשמה" להוציא מקרים חריגים שהמקרה דנן אינו נמנה עמם (ראו, עע"ם 4881/08 אלמוג אילת (מ.ד.ע) 2000 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה אילת (10.2.2010), בפסקה י"א לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין; עע"ם 5933/05 אוליצקי עבודות עפר כבישים ופיתוח בע"מ נ' רכבת ישראל בע"מ, אגף רכש והתקשרויות (3.8.2006), בפסקה 10 (להלן: עניין אוליצקי); ע"א 7175/98 המוסד לביטוח לאומי נ' בר מימון בע"מ (בפירוק) (17.12.2001); למקרים בהם נפסק כי יש מקום לדון בערעור על אף שהפך לתיאורטי ראו, ע"א 6472/10 דקל נ' בנק מזרחי - טפחות בע"מ (25.12.2011) (להלן: עניין דקל); ע"א 506/88 שפר נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 87, 99-97 (1993)). העובדה שהמערערת מבקשת להכריע בטענותיה לצרכי הליכים אשר ייתכן ותרצה להגיש בעתיד אין בה בנסיבות המקרה דנן כדי לשנות ממסקנה זו (ראו והשוו, עניין אוליצקי, בפסקה 10; עוד ראו, עניין דקל, בפסקה ד'). 11. משהגעתי למסקנה כי אין לדון בערעור בשל הנסיבות החדשות שנוצרו מאז הגשתו אשר הפכו אותו לענין תיאורטי, ניתן להותיר לעת מצוא את השאלות המשפטיות שעלו בו. בשולי הדברים ראיתי להעיר עם זאת כי שיקול דעתן של רשויות התכנון לסרב להעניק היתר בנייה התואם תכנית מתאר בת תוקף, מוגבל בכל מקרה למצבים מיוחדים וחריגים "שבהם גלוי וברור כי התכנית שעל פיה מבוקש ההיתר שוב אינה הולמת את הצרכים החדשים שנתהוו מאז אישורה, ושהתרת הבנייה על פיה תפגע בציבור" (בג"ץ 3212/93 בנין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד מח(5) 309, 317 (1994); עוד ראו, בעניין זה, ע"א 1216/98 אבוטבול נ' ועדת ערר מחוז המרכז, פ"ד נה(5) 114, 136 (2001); עע"מ 6856/13 הרשות הממשלתית למים ולביוב נ' ועדת ערר לתכנון ולבניה מחוז מרכז (‏4.8.2014), בפסקה 6 לפסק דינה של המשנה לנשיא (כתוארה אז) מ' נאור), דברים אלה יפים ביתר שאת מקום שבו קיימו רשויות התכנון בחינה מחודשת של תכנית המתאר והחליטו לאשרר את תקפה, כפי שאירע בענייננו. אשר לטענות שהעלתה המערערת בנוגע להוצאות המשפט ולשכר טרחת עורך הדין שנפסקו לחובתה על ידי בית המשפט קמא, הכלל הוא כידוע כי בסוגיות אלה ממעטת ערכאת הערעור להתערב ולא מצאתי כי המקרה הנדון מצדיק סטיה מכלל זה. 12. מן הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לדחות את הערעור, ועוד אציע להימנע מחיוב בהוצאות בערכאתנו. ש ו פ ט ת השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, ‏כ"ז בסיון התשע"ה (‏14.6.2015). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14039740_V13.doc שצ/גק מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il