בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
3964/97
ע"א 5551/97
בפני: כבוד
הנשיא א' ברק
כבוד
השופטת ד' דורנר
כבוד
השופט א' א' לוי
המערערת
בע"א 3964/97
(המשיבה
בע"א 5551/97): מדינת ישראל
נ
ג ד
המשיב
בע"א 3964/97
(המערער
בע"א 5551/97): יהודה אריה בורז'יקובסקי
ערעורים
על החלטת ביניים מיום 13.6.96 ועל פסק-דין סופי מיום 8.5.97 של בית-המשפט המחוזי
בירושלים בה"פ 129/96 שניתנו על-ידי כבוד השופט ד"ר א"צ בן-זמרה
תאריך
הישיבה: כ"ה בשבט תשס"א (18.2.01)
בשם
המערערת בע"א 3964/97
(המשיבה
בע"א 5551/97): עו"ד טליה ששון; עו"ד איל ינון
בשם
המשיב בע"א 3964/97
(המערער
בע"א 5551/97): עו"ד משה שוב; עו"ד מרים דונין
פסק-דין
השופטת ד' דורנר:
העובדות, ההליכים והטענות
1. המשיב בע"א 3964/97 (המערער בע"א
5551/97) (להלן: הבעלים או המשיב) היה בעליה של חלקת מקרקעין ב"אזור
התפר" שבשכונת שמואל הנביא בירושלים (להלן: החלקה). חטיבת קרקע של כ485- דונם
באותו אזור, ובכללה החלקה, הופקעה בשלמותה לאחר מלחמת ששת-הימים. בהודעה שפורסמה
ברשומות בתאריך 11.1.68 הודיע שר האוצר כי הקרקע דרושה לצורכי ציבור, כי בדעתו
לתפוס בה חזקה מיד, וכי על כל אדם המחזיק בקרקע הנ"ל למסור למדינה את החזקה
בה מיד. בפועל, הקרקע שהופקעה נרשמה על-שם מדינת ישראל בלשכת המקרקעין רק בשנת
1984 - כ16- שנים לאחר פרסום ההודעה.
2. בשנת 1995 ביקש הבעלים מן המדינה להחזיר לו את
החלקה, ומשלא נענה תבע פיצויים. המדינה לא הסכימה לשלם את סכום הפיצויים שתבע. או
אז הגיש הבעלים תובענה נגדה לבית-המשפט המחוזי בירושלים, שבגידרה תבע כי יינתן לו
מגרש חלופי, ולחלופין פיצויים בגין החלקה שהופקעה. בתובענה נטען, כי הבעלים זכאי
לפיצויים עבור שווי החלקה בשלמותה ביום ההפקעה, כלומר יום מתן ההודעה, בשיעור שקבע
השמאי מטעמו ליחידת שטח, בתוספת פיצויים בשל אובדן דמי חכירה שנתיים, וכן הפרשי
הצמדה וריבית על-פי חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א1964- (להלן: חוק הריבית),
החל מיום פרסום ההודעה ועד למועד התשלום בפועל. את דרישתו זו ביסס הבעלים על סעיפים
12 ו13- לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הרכישה) - סעיף
12(ב) לפקודת הרכישה המזכה את הבעלים לפיצויים במחיר השוק במועד ההפקעה, וסעיף
13(1) לפקודה המזכה את הבעלים בפיצויים בגין אובדן דמי חכירה שנתיים על-פי ערך
המקרקעין אותה שנה, למעט עליית מחיר הנובעת מהפקעה, עד למועד תשלום בפועל. וכך
קובע סעיף 13(1) לפקודת הרכישה ביחס למועד שממנו מתחילים לחשב את הפיצוי:
מקום
שקנה שר האוצר אחיזה בקרקע כל שהיא... ישלם פיצויים לבעליה של אותה קרקע... בשל
אבדן דמי חכירה לתקופה שבין הזמן, אשר בו קנה שר האוצר אחיזה כנ"ל...
ואילו את דרישתו לשערוך ותשלום ריבית ביסס
הבעלים על סעיף 8(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד1964- (להלן:
החוק המתקן). סעיף 8(א) הוסף לחוק המתקן בחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור
(תיקון מס' 8), תשנ"ה1995- (להלן: תיקון מס’ 8), ותחולתו החל מתאריך 1.4.93.
סעיף 3 לחוק המתקן מזכה את הבעלים בפיצויים בסכום שווי הקרקע ביום פרסום ההודעה.
ואילו סעיף 8(א) לחוק המתקן קובע את הזכות להפרשי הצמדה וכן לריבית לא צמודה
בשיעור 4% עד לתאריך 30.1.93, ומכאן ואילך לריבית צמודה בשיעור 1.5% - הכול על
שווי הזכויות. אלא שבעניין זה טען הבעלים, כי זכאי הוא לריבית על פי חוק הריבית.
המדינה מצידה טענה, כי הבעלים זכאי לתשלום
בגין 75% משווי החלקה ביום ההפקעה, בשיעור ליחידת שטח שקבע השמאי הממשלתי, וכי
מסלולי הפיצויים בחוק המתקן ובפקודת הרכישה הם חלופיים. נטען, כי במסלול על-פי
פקודת הרכישה, שבו בחר המשיב בתובעו פיצויים בגין דמי החכירה האבודים, אין הסדרי
הצמדה וריבית, וכי פיצויים אלה יש לחשב החל מיום תפיסת הקרקע בידי המדינה. עוד
נטען, כי חוק הריבית אינו חל על המסלול הקבוע בחוק המתקן. זאת מכוח סעיף
6(ב)(3)(א) לחוק הריבית, הקובע שחוק הריבית לא יחול אם "נקבעה בחיקוק הוראה
בדבר תשלום הפרשי הצמדה או סעד אחר, למעט ריבית, מחמת פיגור בתשלום".
3. בית-המשפט המחוזי (השופט ד"ר אליהו צ'
בן-זמרה) קבע בהחלטת ביניים, כי את דמי החכירה האבודים יש לחשב החל מיום פרסום
ההודעה בדבר ההפקעה, וכי פיצויים אלה הם חלופיים להסדרי ההצמדה והריבית שנקבעו
בחוק המתקן; כי בחישוב דמי החכירה האבודים אין לקחת בחשבון עלייה הנובעת אך מן
ההפקעה; וכי הפיצויים שלא שולמו במועד נושאים הפרשי הצמדה וריבית, על-פי חוק
הריבית, עד למועד התשלום בפועל.
בפסק-דינו, שבוסס על עקרונות חישוב אלה, קבע
בית-המשפט המחוזי את שיעור הפיצויים ליחידת שטח בהסתמכו, באופן חלקי, על קטעים
מחוות-דעת שני השמאים - השמאי מטעם המשיב והשמאי הממשלתי, והפחית 25% מסכום
הפיצויים בגין הפקעת החלקה, שהוא השיעור שניתן להפקיעו ללא תמורה על-פי סעיף 20
לפקודת הרכישה. בית-המשפט המחוזי אף נמנע מלפסוק למשיב הוצאות-משפט, בציינו כי
טענותיו נדחו בחלקן.
4. שני הצדדים ערערו, הן על שיעור הפיצויים שנפסק
והן על דרכי החישוב.
המדינה טענה, כי שווי החלקה ליום ההפקעה נקבע
ביתר, וכי בית-המשפט שגה בדחותו את טענותיה בדבר היום הקובע לחישוב דמי החכירה
האבודים ולעניין פסיקת הפרשי הצמדה וריבית על דמי החכירה.
המשיב, מצידו, טען כי הפיצויים שנקבעו לו
נישומו בחסר. בגדר טענתו זו ציין, כי חלקתו הופקעה בשלמותה וכי, על-כן, לא היה
מקום להפחתת הפיצויים. לעניין דרכי החישוב טען המשיב, כי מסלולי הפיצויים שנקבעו
בפקודת הרכישה ובחוק המתקן משלימים ולכן מצטברים זה לזה. בעוד שפקודת הרכישה קובעת
את הזכות המהותית, כלומר הזכות לקבל פיצויים בגין הפקעת הנכס ואובדן דמי חכירה,
החוק המתקן קובע את דרך שערוך הפיצויים.
המשיב הוסיף וטען כנגד הימנעות בית-המשפט
המחוזי מלפסוק לטובתו הוצאות-משפט, בציינו כי זכאי הוא להוצאות אלה, שכן הסכום
שפסק בית-המשפט המחוזי גבוה לאין ערוך מן הסכום שהמדינה הציעה למשיב בטרם פנייתו
לערכאות.
המדינה, בתשובתה לערעור המשיב, תמכה את
יתדותיה בנימוקי פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי.
5. ביני לביני, ובעוד הערעורים תלויים ועומדים,
ניתנו שלושה פסקי-דין בסוגיית ההפקעות, ששניים מהם נוגעים באופן ישיר לשאלות
שבמחלוקת. בע"א 2405/91, 2912/93 מדינת ישראל נ' עיזבון המנוח הרב פנחס
דוד הורוביץ ז"ל, פ"ד נא(5) 23 (להלן: פסק-דין הורוביץ),
שניתן פה-אחד בהרכב של חמישה שופטים, נפסק, ראשית, כי שיטות הפיצוי בשני
החיקוקים - פקודת הרכישה והחוק המתקן - הינן חלופיות זו לזו. נקבע, כי כל אחד מן
החיקוקים נוקט דרך שונה להשגת אותה תכלית. כן נקבע, כי צבירת פיצויים על-פי שתי
השיטות תאפשר לבעלים לזכות בכפל פיצוי, ולכך אין מקום. ובלשון פסק-הדין:
חד
וחלק: מי שקיבל פיצויי-הפקעה לפי החוק המתקן, אינו זכאי להוסיף ולקבל פיצוי בגין
דמי-חכירה אבודים אף-הם. זו הוראת סעיף 13 לחוק המתקן, זה הגיון הדברים; זו
ההלכה... בחירה בשיטה אחת מבין השתיים היא בחירה מונוגמית, והעיקרון הקובע הוא
שאין נוטלים מכאן ומכאן.
[שם,
בע' 49-48].
שנית, נפסק שחוק
הריבית איננו חל על פיצויי-הקרן של המקרקעין המופקעים או על דמי חכירה אבודים,
ששולמו מכוח סעיפים 12 ו13- לפקודת הרכישה: לגבי פיצויי-הקרן, הרי שהפיצויים בגין
דמי החכירה האבודים מהווים "סעד אחר" כאמור בסעיף 6(ב)(3)(א) לחוק
הריבית, המסייג במקרה כזה את תחולת חוק הריבית על פיצויי-הקרן. לגבי תחולת חוק
הריבית על דמי החכירה האבודים, הרי שהמושג "אובדן דמי חכירה" שבסעיף 13
לפקודת הרכישה אינו מבטא נזק, אלא דרך לחישוב "הסעד האחר", המגיע לבעל
הקרקע; הפיצוי בגין אובדן דמי חכירה ממילא בא במקום ריבית, ועל-כן, החלת חוק
הריבית על הפיצוי בגין אובדן דמי חכירה תיצור כפל פיצוי, וזאת - בהיעדר הוראת חוק
מפורשת - שלא כדין (שם, בע' 59).
בע"א 5546/97, 6417 הוועדה המקומית
לתכנון ולבניה קרית-אתא נ' הולצמן (טרם פורסם) (להלן: פסק-דין הולצמן)
נפסק, כי "לאור עקרונות חוקתיים, שהתחזקו עם חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם
וחירותו, המורים כי חוק לא יפורש כפוגע בזכות, אלא ככל שהפגיעה היא במידה שאינה
עולה על הנדרש, הפירוש שמן הדין לאמץ כי הסמכות להפחית פיצויים בגין הפקעת קרקע
לצורכי ציבור אינה חלה כאשר המגרש מופקע בשלמותו" (בסעיף 10 לפסק-דיני).
לבסוף, בבג"ץ 2390/96, 360/97, 1947 קרסיק
נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625 (להלן:
פסק-דין קרסיק), שאינו עוסק בפיצויים אלא בתוקפן של הפקעות, נפסק כי אם
המטרה הציבורית שלשמה הופקעה קרקע חדלה להתקיים לאחר ההפקעה, הרי שניתן, לאור
עקרונות חוקתיים, לבטל את ההפקעה.
6. לנוכח ההלכה שנפסקה בפסק-דין הולצמן
הסכימה המדינה לקבלת ערעורו של הבעלים, ככל שהוא נוגע להפחתת הפיצויים בשיעור 25%.
כן חזרה בה המדינה מערעורה כנגד שיעור הפיצויים שנקבע ליחידת שטח, ומטענתה כי
המועד הקובע לחישוב הפיצויים בגין אובדן דמי חכירה הוא יום תפיסת הקרקע על-ידי
המדינה.
המשיב, בסיכומיו, חזר וטען כנגד שיעור
הפיצויים ליחידת שטח, וכן כנגד הימנעות בית-המשפט המחוזי מלפסוק לו הוצאות-משפט.
באשר לדרכי חישוב הפיצויים טען המשיב, כי הנימוקים הפרשניים שביסוד פסק-דין הורוביץ
שוללים פיצויים הוגנים ואינם יכולים עוד לעמוד לנוכח העקרונות החוקתיים שעל-פיהם
פורשו דיני ההפקעה בפסק-דין קרסיק. המשיב הוסיף וביקש כי ההרכב הדן בערעורו
יורחב, וזאת - כך טען - לאור קשיות ההלכה שנפסקה בפסק-דין הורוביץ ונוכח
ההשלכה שיש לפסיקה זו על מקרהו. כן טען המשיב, כי פירוש סעיף 12 לפקודת הרכישה
ברוח פסק-דין קרסיק והפסיקה האנגלית מחייב לקבוע את הפיצויים על-יסוד מחיר
השוק של הקרקע המופקעת ביום התשלום.
המדינה תמכה לעניין חישוב הפיצויים בפסק-דינו
של בית-המשפט המחוזי (למעט לעניין סוגיית ההפחתה על-פי סעיף 20 לפקודת הרכישה),
ובאשר לדרכי החישוב הסתמכה על ההלכות שנפסקו בפסק-דין הורוביץ, ועל סעיף 12
לפקודת הרכישה, הקובע את המועד לחישוב הפיצויים, תוך שהטעימה, כי הטענה לגבי המועד
הקובע - יום התשלום, להבדילו מיום פרסום ההודעה - נטענה לראשונה בסיכומי המשיב.
בדומה למשיב, טענה המדינה בהרחבה בשאלות שהוכרעו בינתיים בפסק-דין הורוביץ.
הטענות בדבר שיעור הפיצויים ופסיקת הוצאות-משפט
7. לא מצאתי עילה להתערב, להוציא לעניין הפחתת
הפיצויים, בקביעת בית-המשפט המחוזי בעניין שיעור הפיצויים ליחידת שטח, המבוססת על
אותם חלקים שבחוות-דעת השמאים שנתקבלו על-דעת בית-המשפט.
מנגד, לא הייתה הצדקה שלא לפסוק הוצאות-משפט
למשיב, שאולץ לפנות לבית-המשפט המחוזי בשל הצעת פיצויים נמוכה מטעם המדינה, גם אם
לא זכה במלוא תביעתו.
השאלות שבמחלוקת
8. השאלות המתעוררות במישור העקרוני הן, איפוא, ראשית,
אם יש מקום לסטות מן ההלכות שנקבעו בפסק-דין הורוביץ. ושנית, אם יש
לחשב את הפיצויים על-פי שווי מחיר השוק של הנכס ביום ההפקעה, או שמא על-פי שוויו
ביום התשלום. בסוגייה זאת אדון למרות שהועלתה לראשונה בסיכומי המשיב.
הלכות פסק-דין הורוביץ
9. פסק-דין הורוביץ ניתן אך לאחרונה בהרכב
מורחב. בגדרי פסק-הדין התייחס בית-המשפט העליון להשלכות חוק-יסוד: כבוד האדם
וחירותו, שבו קבועה זכות הקניין, על התחיקה בסוגיית תשלום פיצויים בגין הפקעה.
בקשה לדיון נוסף על פסק-הדין נדחתה. ראו דנ"א 7453/97 עזבון המנוח הרב
פנחס הורוביץ ז"ל נ' מדינת ישראל (לא פורסם; ניתנה בתאריך 24.11.98).
פסק-דין קרסיק, שכאמור לא דן בסוגיית הפיצויים, אינו סותר את ההלכות שנקבעו
בפסק-דין הורוביץ, ואף לא מכרסם בהן. במצב משפטי זה, הביטחון והיציבות
מחייבים לדבוק בהלכות פסק-דין הורוביץ. ראו והשוו ע"א 6909/00 בנק
דיסקונט לישראל בע"מ נ' קבוצת אריה יצחקי בע"מ (טרם פורסם; ניתן
בתאריך 10.5.01), בסעיף 3.
משכך, אף לא מצאנו מקום להיענות לבקשה שהגיש
המשיב להרחבת ההרכב.
אכן, הפקעה ללא תשלום פיצוי שווה-ערך פוגעת
בזכות הקניין במידה העולה על הנדרש, תוך פגיעה בשוויון.
שכן,
רק בעלי המקרקעין הדרושים לשימוש הציבור, להבדילם מבעלי מקרקעין או נכסים אחרים,
יצטרכו לשאת במימון התועלת הציבורית, מבלי שקיימת הצדקה להטיל את המימון על בעלים
אלה בלבד. פגיעה בלתי-שוויונית בזכות היא פגיעה במידה העולה על הנדרש.
[פסק-דין
הולצמן, בסעיף 8 לפסק-דיני]
אלא שהתחיקה שכוחה נשמר אף לאחר חוק-היסוד,
כוללת הוראות - ובמרכזן סמכות ההפחתה - המצמצמות את הפיצויים שלהם זכאי בעל הנכס
המופקע. אומנם, החוק המתקן, שעניינו בהצמדה ותשלום ריבית ופיצויים, קובע עקרונות
שלאורם ניתן היה לפסוק פיצוי ראוי. אלא שבתיקון מס’ 8 צומצמה הריבית, תוך סטייה מן
ההוראות הכלליות שבחוק הריבית, החלות על חוב ששולם בפיגור. תיקון מס’ 8 הוסף לחוק
המתקן לאחר חקיקת חוק-היסוד, והוא כפוף לו איפוא. דא עקא, ששאלת החוקתיות של תיקון
מס’ 8 לא הועלתה בפנינו על-ידי המשיב, וממילא היא אינה עומדת לדיון במשפט זה.
טענות המשיב, ככל שהוכרעו בפסק-דין הורוביץ,
נדחות איפוא. לעומת זאת, יש לקבל את טענת המדינה ולקבוע כי חוק הריבית אינו חל על
דמי החכירה האבודים.
מועד קביעת שווי הנכס המופקע
10. המועד להערכת שווי הנכס נקבע בסעיף 12(ב)
לפקודת הרכישה, שבו נקבע:
בהתחשב
עם המותנה לקמן יקובל כשויה של הקרקע, אותו הסכום שהיה מתקבל ממכירת הקרקע אילו
נמכרה בשוק על-ידי המוכר מרצונו הטוב: בתנאי שבבוא בית המשפט להעריך פיצויים אלה,
יעריכם לפי השווי שימצאנו כשוויה של הקרקע, הזכות או טובת ההנאה על אותו בסיס,
בזמן ששר האוצר פרסם ברשומות את ההודעה על כוונתו לרכוש אותה, ובלי להביא בחשבון
כל השבחה או עבודות שנעשו או שנבנו או שתעשינה או שתבנינה על אותה קרקע...
פקודת הרכישה קובעת איפוא, בלשון ברורה, שאין
להביא בחישוב הפיצויים עליית ערך בשל השבחה הנובעת מן ההפקעה, וכי יש לחשב את ערך
הקרקע ביום פרסום ההודעה. כך גם נכתב בפסיקה. ראו, למשל, דברי הנשיא מאיר שמגר
בע"א 474/83 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ערים, ראשון-לציון נ' חממי,
פ"ד מא(3), 370 בע' 384; פסק-דין הולצמן, בסעיף 9.
פירוש הוראה זו כפשוטה אף משתלב במכלול התחיקה
שלעניין. כך, החוק המתקן קובע כי ביום פרסום ההודעה רוכשת המדינה בעלות במקרקעין
(סעיף 3), ובאותו מועד חייבת היא בתשלום פיצויים. הקרקע הופכת איפוא לרכוש המדינה,
וככל בעלים היא זו שנהנית מעליית ערכה מכאן ואילך. ואילו הבעלים המקורי זכאי למחיר
הקרקע ביום פרסום ההודעה, שבו היא נרכשה היא מידיו. משלא שולמו לו הפיצויים ביום
ההפקעה, זכאי הבעלים, על-פי החוק המתקן, להפרשי הצמדה וריבית. מבחינה זו זכותו של
הבעלים שווה לזכות כל מוכר מקרקעין (להוציא שיעורי הריבית שהוגבלו בחוק המתקן).
אכן, סעיף 13 לפקודת הרכישה, המזכה את הבעלים
בפיצויים עבור אובדן דמי חכירה המשתנים על-פי ערך הקרקע, יוצר מראית-עין של זיקה
בין הבעלים לבין הקרקע עד לתשלום הפיצויים. אלא שמדובר בפיקציה, אשר באה במקום
הסדרי ההצמדה המודרניים המשתקפים בחוק המתקן.
בין כך ובין כך, למועד המוצע על-ידי המשיב אין
עיגון בלשון החוק ובתכליתו והוא אף אינו נדרש לצורך קביעת פיצויים ראויים.
אני מציעה איפוא לקבל את ערעורו של המשיב
באופן חלקי ולבטל את הפחתת הפיצויים כאמור לעיל; ולקבל חלקית את ערעורה של המדינה
לענין תחולת חוק הריבית על דמי החכירה האבודים. כן אני מציעה לחייב את המדינה לשלם
למשיב שכר-טרחת עורך-דין בערכאה הראשונה בסך 60,000 ש"ח, ולהימנע מלפסוק
הוצאות בערכאה זו.
ש
ו פ ט ת
הנשיא א' ברק:
אני מסכים.
ה
נ ש י א
השופט א' א' לוי:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת דורנר.
ניתן היום, ה' בכסלו תשס"ב (20.11.01).
נ ש י א ש ו פ ט ת ש
ו פ ט
_________________
העתק
מתאים למקור 97039640.L05
נוסח
זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
בבית
המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444