שרה גינסברג נ. הועדה הארצית לתכנון ובניה

פסק-דין בתיק בג"ץ 396/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 396/16 לפני: כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט א' שהם העותרים: 1. שרה גינסברג 2. אהרן גינסברג נ ג ד המשיבים: 1. הוועדה הארצית לתכנון ובניה 2. מטה הדיור – משרד האוצר עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים בשם העותרים: בעצמם בשם המשיבים: עו"ד נטע אורן פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. עניינה של עתירה זו בשינוי תכנית המתאר הארצית מס' 1/35/ב, בהתאם להצעה שנדונה בישיבה מס' 589 של הוועדה הארצית לתכנון ובניה מיום 1.12.2015. בעתירה נטען כי השינוי המוצע מפלה בין בעלי נחלות ובין משקי עזר, כמפורט להלן. הרקע לעתירה 2. תמ"א 35 היא תכנית מתאר ארצית אשר אושרה על-ידי ממשלת ישראל בשנת 2005. תכנית מתאר ארצית זו משתרעת על פני כל שטח מדינת ישראל, ומטרתה לקבוע עקרונות כלליים להתפתחות המרחב הפיזי בישראל. במסגרת התכנית, נקבעו הגבלות על היקף יחידות הדיור בישובים המוגדרים ישובים כפריים. מגבלות אלו נדונות בסעיף 8.1 של התכנית, שבו מפורטים הכללים להרחבת ישובים כפריים; ישובים אלו פורטו בשמותיהם בלוח 2 המצורף לתכנית, בלוח זה פורטה גם כמות יחידות הדיור המקסימליות שניתן יהיה להקים בהם. 3. סעיף 18 לתכנית המתאר הארצית קובע מנגנון לעניין מעקב ועדכון התמ"א. לפי סעיף 18.3 לתכנית, אחת לארבע שנים על המועצה הארצית לבחון את הצורך בשינוי התכנית לצורך עדכונה. היה ותמצא לנכון לעדכן את התכנית, תורה המועצה על הכנת עדכון כאמור בהתאם לסעיף 50 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. הליך עדכון נספחי התכנית (ובכללם לוח 2 הנזכר) מפורט בסעיף 18.4 לתכנית, והוא קובע כי המועצה הארצית רשאית להחליט על תיקון נספחי התכנית, בהתקיים מספר תנאים. 4. בהתאם להוראות סעיף 18 לתכנית, נוסד בשנת 2008 צוות רב תחומי לליווי הליך מעקב ועדכון לתמ"א. בין יתר פעולותיו, הגיש הצוות דוח ובו הצעות לעדכון מסמכי התמ"א. במסגרת דוח זה הומלץ לאפשר הקמת יחידת דיור שלישית בשטח של 2.5 דונם בראש נחלה (כלומר, באזור המגורים שבנחלה), בכפוף לתנאים שונים. דיון בהמלצה זו התקיים בוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן: ולנת"ע) ביום 10.11.2015, שם הוחלט לאמץ את המלצת הצוות בעניין זה, בשינויים מסוימים. דיון בוועדה הארצית לתכנון ובניה בעניין זה התקיים ביום 1.12.2015. המועצה אימצה את המלצת הולנת"ע והורתה כי מסמכי התכנית יועברו להערות הוועדות המחוזיות למשך כ-60 יום. התיקון המוצע הועבר לוועדות המקומיות ביום 3.1.2016, והן התבקשו להעביר הערותיהן להצעה עד ליום 29.2.2016. העתירה 5. העותרים, אהרון ושרה גינסברג, הם בעלי משק עזר בשטח של 2.457 דונם, בחכירה לדורות שחכרו מאת מינהל מקרקעי ישראל בשנת 1991. לטענת העותרים, השינוי המוצע יגרום לקיפוח בלתי סביר ובלתי מתקבל על הדעת במימוש זכויות במקרקעין במושבים, בכך שלחלק מהתושבים – בעלי נחלות – יעניק השינוי אפשרות לבנות שלוש יחידות דיור בשטח קרקע של עד 2.5 דונם, בעוד לשכניהם באותם הישובים, המכונים בעלי משקי עזר, לא תינתן זכות זו. לפי הנטען, תכנית זו נוגדת כל צדק חלוקתי וגורמת להפליה פסולה בין בני אדם באותו ישוב. 6. בעתירה נטען כי השינוי הנדון מתייחס אך ורק לבעלי נחלות בישובים הכפריים, קרי בעלי מקרקעין האוחזים בזכות לעבד חלקות חקלאיות דרך האגודה השיתופית במושב (אף שבפועל רבים מבעלי הנחלות כלל אינם עוסקים בפעילות חקלאית). לעומת זאת, בעלי משקי עזר בישובים אלו לא יהיו זכאים להנות מן השינוי האמור. עוד נטען, כי משקי העזר סובלים מהפליה מתמשכת ביחס לתנאים ולהטבות שלהם זכאים בעלי נחלות בישובים כפריים. 7. מחמת הפליה זו, מתבקש בית המשפט בעתירה "להורות למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע מסרבים לכלול את משקי העזר במושבים במסגרת שינוי תכנית המתאר הארצית [...]", וכן התבקש צו ביניים "האוסר על המשיבים לאשר את תיקון תכנית מתאר ארצית מס' 35/ 1/ ב ולהעבירה לאישור הממשלה עד אשר תינתן החלטה סופית בעתירה זו". תגובת המשיבים 8. בתגובת המשיבים נטען כי יש לדחות את העתירה, בהיותה עתירה מוקדמת. לעמדתם, הליכי התכנון במסגרתם נבחן השינוי המדובר בתמ"א 35 טרם הסתיימו. העתירה הוגשה ביום 14.1.2016, שעה שהוועדות המחוזיות טרם הגישו לוועדה הארצית את הערותיהן להצעה. מדובר אפוא בהליכי תכנון שטרם הסתיימו, ולפיכך אין מקום להידרש לעתירה. 9. נוסף לכך, בשלב התכנוני בעת הגשת העתירה (היינו, בטרם העברת הערותיהן של הוועדות המחוזיות), היה לעותרים סעד חלופי בדמות העברת התייחסותם להצעה לוועדה המקומית בתחומה הם מתגוררים, ולבקש ממנה להעביר את התייחסותם זו לוועדה המחוזית, אשר תשקול אם להעבירה לוועדה הארצית. זאת, בהתאם לסעיף 52(ב) לחוק התכנון והבניה, הקובע כי ועדה מחוזית אשר קיבלה מאת הוועדה הארצית תכנית מתאר ארצית לצורך מתן הערותיה, תודיע לוועדות המקומיות שלדעתה יש להן עניין בתכנית, על קבלת התכנית והוראותיה. הכרעה 10. לאחר העיון בעתירה ובתשובת המשיבים לה, הגעתי לכלל מסקנה כי הצדק עם המשיבים, ודין העתירה – בשלב זה – להידחות. 11. אכן, בעת שהוגשה העתירה עמד לרשות העותרים מסלול חלופי, של הגשת התייחסות להצעת השינוי לוועדה המקומית שבתחום מגוריהם. נדמה כי העותרים אינם שוקטים על שמריהם והם פעילים נמרצים למען שיפור מעמדם של משקי העזר; אין לדעת אם פעלו אף באפיק זה אם לאו, אולם מכל מקום בעת הגשת העתירה לא היה מוצדק להיזקק לה, ולו מן הטעם הזה. 12. אף עתה, לאחר חלוף הזמן האמור, אין מקום להיזקק לעתירה זו בשל היותה מוקדמת. על פני הדברים, אף שהמועד להגשת הערותיהן של הוועדות המחוזיות חלף, הרי שההליך התכנוני טרם הסתיים. בשלב זה, אפוא, אין מקום לכך שבית משפט זה כבית משפט גבוה לצדק ידון בחוקיות של הצעה תכנונית שטרם באה לעולם: "נפסק באופן עקבי ושיטתי, כי מקום בו טרם מוצו הליכי ההתנגדות הקבועים בדין, אין מקום לכך שבית המשפט ישים עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ויקדים לדון בהשגות תכנוניות; וכי ככלל, אין מקום לעריכתה של ביקורת שיפוטית על החלטותיהן של רשויות התכנון שעה שההליכים התכנוניים תלויים ועומדים. העמדה המקובלת היא, אפוא, כי זמנה של ביקורת שיפוטית מעין זו יגיע, כאשר הליכי התכנון יבואו אל סיומם" (עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 12 והאסמכתאות שם (17.10.2010) (להלן: עניין אחלה); וראו בג"ץ 2206/12 המועצה האזורית באר טוביה נ' הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות (24.5.2012)). בעניין אחלה הנ"ל, הוזכרה העמדה שבמצבים חריגים במיוחד ניתן יהיה להפעיל ביקורת שיפוטית על הליכי תכנון כאשר הללו עודם בעיצומם, עמדה זו הושארה שם בצריך-עיון, ומכל מקום המצב שלפנינו אינו בגדרי אותם החריגים שצוינו שם (ראו שם, פסקאות 12-13; כן ראו בג"ץ 2269/13 העמותה להגנת הסביבה כרמל מנשה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 16 (13.10.2013)). 13. על סמך האמור, דין העתירה להידחות על הסף מחמת היותה מוקדמת. למותר לציין שטענות העותרים שמורות להם, כך גם טענות המשיבים, לכשיסתיים ההליך התכנוני. ניתנה היום, ‏ה' באדר ב התשע"ו (‏15.3.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16003960_O02.doc עב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il