אל-נל ייבוא ושיווק בע"מ נ. משרד הכלכלה והתעשייה

13 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 3956/19 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערת: אל-נל ייבוא ושיווק בע"מ נ ג ד המשיב: משרד הכלכלה והתעשייה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 30.5.2019 בעת"מ 56812-03-19 שניתן על ידי כב' השופט עודד שחם תאריך הישיבה: ט' בחשון התש"ף (7.11.2019) בשם המערערת: עו"ד רנאטו יאראק בשם המשיב: עו"ד הואש איגר שרון פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: לפנינו ערעור עתירה מנהלית על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט עודד שחם) מיום 30.5.2019 בעת"מ 56812-03-19. במוקד הערעור ניצבת השאלה האם בדין דחה המשיב את בקשתה של המערערת להארכת תוקפו של רישיון שניתן לה לייבוא שומן חזיר לארץ, בהתאם לסעיף 3 לחוק בשר ומוצריו, תשנ"ד-1994. התשתית החקיקתית הרלוונטית לעניין – חוק בשר ומוצריו, התשנ"ד-1994 בטרם נציג את העובדות שביסוד הערעור שלפנינו, נביא את הרקע החקיקתי הרלוונטי לעניין. חוק בשר ומוצריו, התשנ"ד-1994 (להלן: "החוק" או "חוק הבשר") נחקק ביום 22.3.1994 (אז כונה חוק יבוא בשר קפוא, התשנ"ד-1994) על רקע הפרטת תחום ייבוא הבשר הקפוא לישראל מכוח החלטת הממשלה (החלטה מס' 132 מיום 8.9.1992). מאז חקיקתו תוקן החוק פעם אחת בלבד, ביום 4.1.1995, כאשר התיקון כלל, בין השאר, את שינוי שמו של החוק והרחבת ההגדרה של "בשר" לכל סוגי הבשר ומוצריו. תכליתו המוצהרת של החוק הייתה "להניח בסיס משפטי לכלל שרשיונות יבוא לבשר קפוא יוצאו לבשר כשר בלבד" (דברי ההסבר להצעת חוק יבוא בשר קפוא, התשנ"ד-1994 (הצעה שניה), ה"ח 206, 207), לשם שמירה על רגשות הציבור הדתי היהודי. להרחבה ברקע החקיקתי ראו פסקאות 7-1 לפסק דינו של השופט יצחק זמיר בבג"ץ 7198/93 מיטראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד מח(2) 844, 850-847 (1994); פסקאות 8-1 לפסק דינו של הנשיא אהרן ברק בבג"ץ 4676/94 מיטראל בע"מ נ' כנסת ישראל, פ"ד נ(5) 15, 22-20 (1996). כן ראו: דפנה ברק-ארז "גלגולו של חזיר: מסמל לאומי לאינטרס דתי?" משפטים לג(2) 403 (2003); דפנה ברק-ארז "איסורי החזיר כמקרה של רגולציית מזון: בין עולם הרוח והעולם הכלכלי" משפט חברה ותרבות – לחם חוק: עיונים במשפט ואוכל 413 (יופי תירוש ואייל גרוס עורכים, 2017). כבר עתה יוער, כי חוק הבשר הוא "חוק חורג" בלשון פסקת ההתגברות הקבועה בסעיף 8 לחוק-יסוד: חופש העיסוק – כלומר הוא חסין מפני ביקורת חוקתית, וזאת אף אם אינו תואם את פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק (וראו גם סעיף 5 לחוק הבשר). ככלל, קובע סעיף 2 לחוק איסור על ייבוא בשר שלא ניתנה לגביו תעודת הכשר על ידי מועצת הרבנות הראשית לישראל (או מי שהסמיכה אותו לעניין זה). החריג לאיסור מוסדר בסעיף 3 לחוק שכותרתו "מקרים מיוחדים" והוא קובע כך: שר התעשיה והמסחר רשאי לאשר מתן רשיונות לייבוא בשר שלא ניתנה לגביו תעודת הכשר, באותה מתכונת ובאותם מקרים כפי שהיה נהוג עד יום י"ב בתמוז תשנ"ב (13 ביולי 1992). (להלן יכונה יום 13.7.1992 "היום הקובע"). במילים אחרות, הוראת סעיף 3 לחוק קובעת כי השר המוסמך רשאי ליתן רישיון לייבוא בשר שלא ניתנה לגביו תעודת הכשר (להלן: "בשר שאינו כשר"), רק אם הבשר שלגביו מתבקש ההיתר יובא ברישיון לישראל עובר ליום הקובע (לעניין סעיף 3 לחוק ראו גם: בג"ץ 5009/94 מיטראל בע"מ נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל, פ"ד מח(5) 617 (1994) (להלן: "עניין מיטראל")). בתקופה שלאחר חקיקת החוק ערכו נציגים של מינהל המזון במשרד הכלכלה והתעשייה (משרד התעשייה והמסחר דאז) ושל מינהל המכס רשימה של חלקי פנים בלתי כשרים המותרים בייבוא בהתאם לסעיף 3 לחוק (להלן: "הרשימה של חלקי פנים המותרים בייבוא"). עד כאן הוראות הדין – ומכאן עובדות המקרה דנן. הרקע העובדתי והשתלשלות העניינים המערערת, חברת אל-נל ייבוא ושיווק בע"מ, היא חברה העוסקת בייבוא חלקי פנים של חיות לצרכי מאכל (להלן: "החברה"). ביום 12.6.2018 ניתן לחברה על ידי הממונה על רישוי ייבוא מוצרי מזון במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן: "הממונה על הרישוי") רישיון המתיר לה לייבא לארץ 800 טון שומן חזיר, וזאת על פי סעיף 3 לחוק הבשר. תוקף הרישיון נקבע עד לסוף השנה הקלנדרית הלועזית, קרי עד ליום 31.12.2018 (להלן: "רישיון 2018"). על בסיס רישיון 2018 החלה החברה במגעים עם ספק הולנדי בשם Vion NV לצרכי רכישת הכמות שהותרה בייבוא (להלן: "הספק ההולנדי") ועם מפעל ישראלי למוצרי בשר, חברת ולדמן בית חרושת לנקניק ובשר בע"מ (להלן: "הרוכשת"), למכירת כל שומן החזיר שנרכש מהספק ההולנדי. הליכי הרכישה בהולנד התעכבו ובתחילת אוגוסט 2018 (לטענת החברה) או במהלך הקיץ (לטענת המשיב) פנה מנהל החברה לממונה על הרישוי בבקשה להארכת תוקפו של רישיון 2018. הצדדים חלוקים ביניהם בנוגע לתוכן השיחה, אך לא לעצם קיומה: בעוד שלטענת החברה נמסר לה באותו מועד כי לא צפוי קושי בהארכת הרישיון ועליה להגיש בקשה מתאימה בנדון בחודש נובמבר 2018, הרי שעל פי הנטען על ידי הממונה על הרישוי נמסר למנהל החברה כי לא צפויה להיות בעיה טכנית בהנפקת הרישיון, מבלי שניתנה כל התייחסות לשאלת הזכות המהותית של החברה לקבלת הרישיון (להלן: "הפנייה מחודש אוגוסט 2018"). ביום 3.8.2018 התקשרה החברה בהסכם עם הרוכשת. בהמשך, במועד שאינו ידוע במדויק, התקשרה החברה בהסכם בעל-פה עם הספק ההולנדי לרכישת מלוא הכמות שהותרה בייבוא. בעקבות הפנייה מחודש אוגוסט 2018, הגישה החברה ביום 21.11.2018 בקשה מתאימה לממונה על הרישוי להארכת תוקפו של רישיון 2018 עד ליום 30.9.2019, וכן בקשה לקבלת רישיון נוסף לייבוא 1,200 טון שומן חזיר בשנת 2019. באותו יום פנה מנהל מינהל ייבוא במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן: "מנהל מינהל הייבוא") אל הממונה על הרישוי, והורה לה לעצור את מתן רישיונות הייבוא של שומן חזיר עד לעריכת בחינה מקיפה של המדיניות בנושא. בהתאם לכך, הודיעה הממונה על הרישוי למנהל החברה כי נוכח בדיקה המתנהלת לגבי מדיניות הייבוא, אין ביכולתה להאריך את תוקפו של רישיון 2018 או לתת רישיון נוסף לייבוא שומן חזיר בעת הנוכחית. החברה פנתה מספר פעמים נוספות בנוגע להארכת תוקפו של רישיון 2018, ונענתה כי העניין מצוי בבדיקה משפטית. בעקבות זאת, הגישה החברה ביום 18.12.2018 עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים, בה עתרה נגד ההחלטה שלא להאריך את תוקפו של רישיון 2018 מעבר ליום 31.12.2018 (עת"מ 41252-12-18. להלן "העתירה המנהלית הראשונה"). במהלך ניהול העתירה המנהלית הראשונה ניתן צו ביניים שאיפשר לחברה להמשיך לייבא שומן חזיר במגבלות רישיון 2018 עד להכרעה בעתירה (להלן: "צו הביניים הראשון"). בהתבסס על צו הביניים הראשון ייבאה החברה 100 טון מתוך 800 שהותרו לה לייבא על פי רישיון 2018. לאחר שנשמעו טענות הצדדים ובעקבות הערות בית משפט, הודיע משרד הכלכלה והתעשייה (הוא המשיב בהליך דכאן והמשיב 1 בהליך שם. להלן: "המשיב") כי יערוך לחברה הליך שימוע בכתב, במסגרתו תוכל לפרוס את מלוא טענותיה, ולאחריו תינתן החלטה חדשה בעניינה. כן הודיע המשיב על הסכמתו כי צו הביניים הראשון יעמוד בתוקפו עד חלוף 14 ימים מיום קבלת ההחלטה המנהלית החדשה, לאחר הליך השימוע. לפיכך, וחרף הסתייגויות מסוימות מצד החברה, ניתן ביום 17.2.2019 פסק דין בעתירה המנהלית הראשונה (כב' השופט עודד שחם) במסגרתו נמחקה העתירה המנהלית הראשונה, בכפוף להודעת המשיב בדבר קיום שימוע ומתן החלטה חדשה בנושא. ביום 27.2.2019 התקיים השימוע וכעבור שבועיים, ביום 14.3.2019, ניתנה החלטת מנהל מינהל הייבוא, שלא להאריך את תוקפו של רישיון 2018. נקבע כי המשיב כלל אינו מוסמך להעניק רישיון לייבוא שומן חזיר למאכל לארץ, ולפיכך רישיון 2018 ניתן מחמת טעות, ועל כן לא ניתן להיעתר לבקשת החברה להאריך את תוקפו. את הקביעה בדבר חוסר סמכות ביסס מנהל מינהל הייבוא על כך שעל פי סעיף 3 לחוק הבשר רשאי הממונה על הרישוי להתיר ייבוא בשר לא כשר שיובא לפני היום הקובע (דהיינו, 13.7.1992), ואולם החברה לא הוכיחה כי עובר למועד זה הותר לייבא לארץ שומן חזיר. עם זאת, נקבע כי נוכח הטעות שנפלה בעצם מתן רישיון 2018 ובגין טענת ההסתמכות שהעלתה החברה, ניתנה לה שהות נוספת לייבוא 100 טון מתוך המכסה לשנת 2018 עד ליום 1.5.2019. לטענת החברה, במועד מתן החלטה כבר יובאו 100 הטון האמורים (להלן: "החלטת מינהל הייבוא בשימוע"). על החלטת מינהל הייבוא בשימוע הוגשה עתירה מנהלית נוספת לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים – היא העתירה מושא הערעור שלפנינו (עת"מ 56812-03-19). בעתירה ביקשה החברה כי תוקף רישיון 2018 יוארך, ויותר לה להשלים את יתרת הייבוא על פיו, קרי 700 טון שומן חזיר הנותרים. בגדר העתירה המנהלית נשוא ההליך הוציא בית המשפט קמא צו ביניים לפיו רישיון הייבוא של החברה לשנת 2018 יעמוד בתוקפו עד למתן החלטה אחרת (להלן: "צו הביניים השני"). פסק דינו של בית המשפט קמא ביום 30.5.2019 ניתן פסק דינו של בית המשפט קמא (כב' השופט עודד שחם) בו נדחתה העתירה ברובה, וההחלטה שהתקבלה על ידי מינהל הייבוא בשימוע נותרה על כנה. הכרעתו של בית המשפט נסובה סביב שתי טענות עיקריות: טענת היעדר הסמכות שהעלה המשיב וטענת ההסתמכות שהעלתה החברה. תחילה, דן בית המשפט קמא בשאלת סמכות מינהל הייבוא ליתן את רישיון 2018, ופסק כי למינהל הייבוא לא הייתה סמכות כאמור. בית המשפט קמא קבע כי לנוכח חוק הבשר שאלת המפתח ממנה נגזרת סמכותו של מינהל הייבוא לתת רישיון ייבוא למערערת היא האם עד ליום הקובע, כהגדרתו בחוק, ניתנו רישיונות לייבוא שומן חזיר למאכל אדם. בית המשפט פסק כי המענה לשאלה זו הוא בשלילה, שכן לא הוצגה כל ראיה המלמדת על מתן רישיונות לייבוא שומן חזיר למאכל אדם עד ליום הקובע. לאחר מכן, בחן בית המשפט קמא האם בשנים שלאחר היום הקובע ניתנו רישיונות כאמור, כטענת החברה. גם על כך ענה בית המשפט קמא בשלילה. נפסק כי מהנתונים שהביאה החברה לא ניתן ללמוד כי ייבוא חלקי חזיר אושר בעבר, לא כל שכן שניתנו רישיונות לייבוא שומן חזיר למאכל אדם על ידי המשיב. עוד צוין, כי בחלק מן הנתונים שהביאה החברה הטובין הובאו על יסוד היתרי יבוא שניתנו לפי צו יבוא חופשי, התשס"ו-2006 (להלן: "צו ייבוא חופשי"), המתיר בכפוף לאישורים נדרשים ייבוא טובין ללא הצגת רישיון ייבוא, ולא על פי חוק הבשר, וכי ייבוא מכוח היתרים על פי הצו האמור אינו יכול להשליך על המקרה הנוכחי, מאחר שמדובר בחקיקת משנה שלא ניתן באמצעותה לעקוף את הוראות חוק הבשר, שהוא דבר חקיקה ראשית. בית המשפט קמא נדרש לקושי שעולה בין שני דברי החקיקה הללו, אך קבע כי ממילא אין בכך כדי ללמוד על מתן רישיונות כחוק, או על סמכות ליתן אותם, ככל שהדבר נוגע לשומן חזיר המיועד למאכל אדם. על בסיס כל אלה, נפסק כי מתן רישיון 2018 נעשה בהעדר סמכות. בכל הנוגע לטענת ההסתמכות שהעלתה החברה, קבע בית המשפט קמא כי הטעמים שביסוד החלטתו של מינהל הייבוא בסוגיית ההסתמכות מעוררים קושי, ואולם במצב דברים בו לא הייתה לממונה על הרישוי סמכות ליתן את רישיון הייבוא, הרי שלא ניתן לתת לחברה סעד שפירושו המעשי הוא מתן רישיון או הארכתו הצופים פני עתיד באופן המנוגד לחוק, וכי המקרה דנן איננו נמנה בגדר אותם מקרים יוצאי דופן המצדיקים חריגה מכלל זה. עם זאת, הותיר בית המשפט קמא את הפתח לחברה לתבוע פיצוי כספי עקב נזקים כספיים שנגרמו לה (ככל שיוכחו) בגין הסתמכותה. בנוסף, נקבע כי החברה הייתה רשאית להסתמך על צו הביניים השני שעמד בתוקפו עד למועד מתן פסק הדין (30.5.2019), ועל כן, ככל שהחברה תציג בפני המשיב תיעוד המלמד על הזמנות שהתשלום בגינן בוצע עובר למתן פסק הדין, היא תוכל להשלים את ייבואן ארצה. למען שלמות התמונה יצוין כי בתקופת הביניים – היינו מיום פקיעת רישיון 2018 (יום 31.12.2018) ועד למועד פסק הדין בעתירה השנייה (30.5.2019) – יובאו על ידי החברה 224 טון שומן חזיר מתוך 800 טון שליבואם ניתן היתר ברישיון 2008. ביום 11.6.2019 הגישה החברה ערעור על פסק דינו של בית משפט קמא ולצידו בקשה למתן סעד זמני לתקופת הערעור. ביום 27.6.2019 דחה בית משפט זה (השופט מני מזוז) את הבקשה לסעד זמני. טענות החברה טענתה העיקרית של החברה בערעור היא כי שגה בית המשפט קמא עת קבע כי הממונה על הרישוי אינו מוסמך להעניק רישיון לייבוא שומן חזיר לפי חוק הבשר. החברה כופרת בכך שרישיון 2018 ניתן בטעות, וטוענת כי ייבוא לישראל של שומן חזיר למאכל אדם נעשה במשך שנים ארוכות, וכי ברקע התנהלות המשיב עומד שיקול זר של כניעה ללחצים פוליטיים. החברה טוענת כי על המשיב היה לבסס את החלטתו בדבר ביטול רישיון 2018 על תשתית ראייתית איתנה נוכח הפגיעה הגלומה בביטול זה, ובפרט סבורה החברה כי מהבחינה הדיונית הנטל להראות כי לא היה ייבוא של חלקי פנים של חזיר עובר ליום הקובע מוטל על כתפי המשיב, ולא על כתפי החברה. מכל מקום, אף אם הנטל מוטל לפתחה, טענה החברה כי הביאה שלל ראיות מהן עולה בבירור כי היתר לייבוא שומן חזיר לישראל איננו חדש או תקדימי, וכי בפועל נעשה ייבוא חלקי פנים של חזיר במשך שנים, לאחר חקיקת החוק – וחזקה עליו שנעשה כדין. בהקשר זה נטען כי שגה בית המשפט קמא כאשר דחה את טענת החברה לפיה שומן הוא חלק מאיברי הפנים המופיעים ברשימה של חלקי פנים מותרים בייבוא, וכי הרשימה האמורה כלל לא הגבילה את סוג החיה ממנה מגיע חלק הפנים למעט מקרים ספציפיים שפורטו במפורש. לפיכך, סבורה החברה כי במשך השנים היה ברור למשיב כי שומן חזיר הוא אחד מאותם חלקי פנים לא כשרים שייבואם מותר מכוח סעיף 3 לחוק. בנוסף, החברה מבקשת להתבסס על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (אותם הציגה גם בפני בית המשפט קמא) מהם עולה כי בין השנים 2017-2007 היה ייבוא משמעותי של מאות ואולי אלפי טונות של חלקי פנים של חזיר. לשיטת החברה מהנתונים שהביאה, בשילוב חזקת התקינות המנהלית, יש ללמוד כי הייבוא האמור נעשה כדין, שהרי לא יעלה על הדעת כי במשך שנים יבוצע ייבוא אסור והמשיב לא יפעל להפסקתו. אף נטען כי אין כל היגיון וסבירות להניח כי כמויות גדולות מעין אלה החלו דווקא בשנת 2007, ומכאן שחזקה היא כי הייבוא היה קיים גם קודם לכן, לרבות ביום הקובע. עוד טוענת החברה כי החלטת המשיב נגועה בחוסר סבירות, שכן המדינה מתירה לייבא חלקי פנים של חזיר לאורך שנים ללא צורך בקבלת רישיון ייבוא מכוח חוק הבשר, בהתאם לצו ייבוא חופשי, ואילו במקרה דנן מתיימרת לבטל רישיון שכבר ניתן ושהחברה פעלה על פיו באמתלת סרק של חוסר סמכות. טענות נוספות בפי החברה הן הטענות הבאות: שגה בית המשפט קמא שעה שלא נתן דעתו להלכה לפיה נדרשות ראיות כבדות משקל על מנת לבטל רישיון קיים (להבדיל מאי מתן רישיון מלכתחילה), ובפרט כאשר מדובר ברישיון הנדרש למשלח יד; שגה בית משפט קמא שעה שלא נתן משקל מספק לעוצמת הפגיעה בחופש העיסוק של החברה; שגה בית משפט קמא כאשר קיבל רק בחלקה את טענת ההסתמכות של העותרת ואיפשר לה להשלים את הייבוא רק באופן חלקי, ובכך צמצם למעשה את היקף הייבוא שהותר לחברה לייבא בהתאם לרישיון 2018; שגה בית משפט קמא בהתעלמו מטענת החברה לפיה שינוי מדיניות, כפי שמבקש המשיב לעשות, יכול להיות צופה פני עתיד בלבד. יודגש, כי החברה אינה מלינה על הסירוב להתיר לה ייבוא של כמות נוספת של 1,200 טון שומן חזיר לשנת 2019, אלא אך לסירוב המשיב להאריך את תוקפו של רישיון 2018, באופן שיאפשר לה להשלים את מלוא הייבוא על פי רישיון זה, קרי ייבוא 800 טון. למען שלמות התמונה יצוין כי החברה הגישה בקשה לצירוף תצהיר של מר עודד ארז, אשר עבד במשרד הכלכלה והתעשייה בשנים 1979-1959, ובין תפקידיו כיהן כראש מינהל הסחר הממשלתי וראש מינהל המזון, כראיה בערעור. ביום 7.11.2019 דחינו את הבקשה לצירוף ראיה. טענות המשיב המשיב סבור כי החברה לא הצביעה על עילה כלשהי להתערבות בפסק דינו של בית משפט קמא ועל כן יש לדחות את הערעור. לשיטתו, קביעת בית משפט קמא ביחס לשאלה שעמדה לפניו – האם עד ליום הקובע ניתנו רישיונות לייבוא שומן חזיר לצורך מאכל אדם – היא קביעה עובדתית, והלכה היא כי אין ערכאת הערעור מתערבת בממצאי עובדה של הערכאה הדיונית אלא במקרים חריגים, שאינם מתקיימים בענייננו. המשיב שב ומדגיש כי על מנת להיכנס לגדר החריג הקבוע בסעיף 3 לחוק הבשר לצורך ייבוא בשר שלא ניתנה לגביו תעודת הכשר, יש להראות כי עובר ליום הקובע היה נהוג ליתן רישיון לייבוא חלק בשר לא כשר זה. בענייננו, אליבא דמשיב, לא רק שהחברה לא הביאה ראיות שמוכיחות שהיה ייבוא של שומן חזיר ברישיון במועדים הרלוונטיים, אלא שלאחר בדיקת המשיב הוכח להיפך – שלא היה ייבוא כאמור. לפיכך, קביעתו של בית המשפט קמא לפיה לא ניתן ללמוד על מתן רישיון לייבוא שומן חזיר עד ליום הקובע בדין יסודה. לתמיכה בקביעה העובדתית האמורה שב ופירט המשיב את האינדיקציות שהובאו לפני בית משפט קמא: בירור עם בעלי תפקידים במועדים הרלוונטיים, ובהם ראש מנהל מזון בשנים 2008-1987; פרוטוקול מס' 119 מישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת מיום 14.3.1994 במסגרתה נדונה הצעת החוק; מאמריה של פרופסור דפנה ברק-ארז שנזכרו בפסקה 1 לעיל; פרטים שנמסרו על ידי מנהל החברה בשימוע; העובדה שלא אותרו רישיונות ליבוא שומן חזיר זולת רישיון 2018 שניתן לחברה, וכן רישיון נוסף שניתן באותה שנה. בהתייחס לרשימת חלקי הפנים שהותרו בייבוא, טוען המשיב כי אין חולק ששומן מופיע ברשימה, אולם הרשימה אינה מתייחסת לשומן חזיר או חלקי פנים של חזיר דווקא, ועל כן לא ניתן לקבוע כל ממצא עובדתי ביחס לייבוא שומן חזיר לפני היום הקובע מכוח רשימה זו. ממילא, סבור המשיב, אין לקרוא רשימה זו במנותק מכלל הראיות בתיק. עוד מדגיש המשיב בסיכומיו כי הדיון בשאלה אילו חלקי פנים שמקורם בחזיר יובאו לישראל בפועל לאחר היום הקובע (בהתבסס על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה) נעשה בבחינת למעלה מן הצורך. עם זאת, לגופם של דברים נטען כי גם ביחס לתקופה זו לא הצליחה החברה להוכיח שניתנו על ידי המשיב רישיונות לייבוא שומן חזיר. ביחס לתקופה 2017-2007 נטען כי היקף הייבוא על פני העשור, כפי שעולה מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, משתווה לכמות שהותרה לחברה בייבוא ברישיון 2018, וכי היקף זה חורג מסמכות השר למתן רישיון מכוח סעיף 3 לחוק, שכן אין המדובר "באותה מתכונת ובאותם מקרים" כדרישת הסעיף. אפילו לא היה הדבר חריגה, הרי שלאור מטרת החוק להתיר את הייבוא באותה מתכונת שקדמה לו עדיין לא היה בכך כדי לחייב את השר להעניק את הרישיון המבוקש. עוד נטען כי מבדיקה של המשיב ביחס לתקופה 2017-2007 עולה כי לא אותרו רישיונות שניתנו מטעם המשיב; כל שאותר הוא היתרים מכוח צו ייבוא חופשי, ואולם הללו ניתנו בעבור יבוא שומן חזיר שאינו מיועד למאכל, בשונה מהטובין אותם מבקשת החברה לייבא. בהתייחס לעניינה של החברה, מדגיש המשיב כי הרישיון שניתן לחברה מקורו בטעות, וכי אין בטעות זו כדי לחייב את המשיב להעניק רישיון זה גם בעתיד בניגוד להוראותיו הברורות של חוק הבשר. עוד מדגיש המשיב כי אין מדובר במצב של ביטול רישיון קיים, כטענת החברה, ועל כן טענות החברה בדבר הנטל המוטל על כתפי המשיב בהליך של ביטול רישיון כלל אינן רלוונטיות למקרה דנן. לבסוף, טוען המשיב כי יש לדחות את יתר הטענות שהעלתה החברה, ובכלל זאת: הטענה בדבר חוסר סבירות; הטענה לפגיעה בחופש העיסוק של החברה; טענת ההסתמכות שהעלתה החברה; הטענה בדבר אופן השפעתו של שינוי המדיניות על רישיון 2018; והטענה כי החלטת המשיב חסרה תשתית ראייתית מספיקה. דיון והכרעה האם בדין דחה המשיב את בקשתה של החברה להארכת תוקפו של רישיון 2018 שניתן לה לייבוא שומן חזיר לארץ, בהתאם לסעיף 3 לחוק בשר? זו השאלה שעומדת להכרעתנו במסגרת הערעור שלפנינו. כידוע, המשיב, בהיותו גוף שלטוני, כפוף לכללי המשפט המינהלי, ובכלל זאת האיסור לחרוג ממסגרת הסמכויות שנקבעו לו בחוק, האיסור לשקול שיקולים זרים בהחלטתו והחובה לנהוג בשוויון (עניין מיטראל, עמ' 624-623; בג"ץ 7471/05 בלדי בע"מ נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל, פסקה 6 לפסק דינה של הנשיאה דורית ביניש (20.6.2007)). מכאן, שאם יימצא כי החלטת המשיב אינה מתיישבת עם אחד או יותר מהכללים המחייבים שחלים עליו, הרי שעשויה לקום הצדקה להתערבותו של בית משפט זה. נפנה, אפוא, לבחון את החלטת המשיב. המשיב דחה את בקשת החברה בנימוק כי הוא לא היה מוסמך על פי החוק להעניק את הרישיון מלכתחילה, וכפועל יוצא גם לא להאריך את תוקפו. לצורך בחינת טענה זו, עלינו להידרש לחוק המסמיך להוציא את הרישיונות בהם עסקינן – חוק הבשר. נקודת המוצא של דיוננו היא סעיף 3 לחוק מכוחו הוענק רישיון 2018. המחלוקת בין הצדדים נסובה על שאלת קיומו של התנאי המרכזי למתן הרישיון מכוח סעיף זה: האם הרישיון המבוקש הוענק "באותה מתכונת ובאותם מקרים" לפני היום הקובע. במילים אחרות, האם שומן חזיר לצרכי מאכל, אותו מבקשת החברה לייבא, יובא ברישיון לישראל עובר ליום הקובע. המענה לשאלה זו משליך על שאלת הסמכות בהוצאת הרישיון, ומכאן על נפקות נימוק הדחייה בעטיים סורבה הבקשה להארכת תוקפו של רישיון 2018: אם התשובה לשאלה זו היא שלילית, הרי שהמשיב נעדר סמכות בהוצאת הרישיון מלכתחילה; אם התשובה היא חיובית, נימוקו של המשיב לדחיית הארכת תוקפו של הרישיון אינו יכול לעמוד. בעוד המשיב טוען כי מבדיקות שערך לא ניתנו רישיונות כאמור מכוח החוק, החברה מצידה טוענת כי הלכה למעשה בידיה נתונים וראיות רבים המצביעים על כך שהוענקו רישיונות לייבוא שומן חזיר. ויובהר, אין מדובר במחלוקת פרשנית בדבר האופן שבו יש לפרש את הוראות סעיף 3 לחוק הבשר. המדובר, איפוא, במחלוקת עובדתית, אשר אליה הקדישו הצדדים את מרבית טענותיהם. בית המשפט קמא בחן היטב את הראיות שהוצגו לפניו, וקבע כי לא ניתן ללמוד על מתן רישיון לייבוא שומן חזיר עד ליום הקובע. כלל ידוע ומושרש הוא כי לא בנקל בית משפט זה יתערב בממצאים עובדתיים מסוג זה, והחברה לא הציגה טעם טוב להתערבות (עע"מ 8804/10 חלקה 6 בגוש 6950 בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 11 (4.9.2012); (עע"מ 1370/07 קרמר נ' המועצה המקומית אבן-יהודה, פסקה 31 (28.12.2011)). זאת, גם בשים לב לפרוצדורה ולדיני הראיות החלים במסגרת הליכים כגון דא, ולגבולות התערבותו של בית המשפט בקביעות הרשות (ראו, למשל: עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים, פ"ד נט(6) 411, 419-418 (2005)). לפיכך, קביעה זו בדין יסודה ולא מצאתי עילה להתערב בה. אשר לטענת החברה כי ההחלטה נתקבלה על בסיס לחצים פוליטיים, המהווים שיקולים זרים, הרי שהיא מבוססת על השערות ולא על ראיות של ממש. על הטוען טענה בדבר קיומו של שיקול זר מוטל הנטל להעמיד תשתית ראייתית מוצקה דיה. כפי שכבר צוין: "הוכחת שיקולים זרים היא בדרך כלל משימה קשה המחייבת פענוח 'כליות ולב' של רשות מינהלית" (בג"ץ 4500/07 יחימוביץ' נ' מועצת הרשות השניה לרדיו ולטלוויזיה, פסקה 12 (21.11.2007). ראו גם: בג"ץ 446/12 האגודה לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 23 (26.8.2012)). מכל מקום, החברה לא עמדה בנטל הבאת הראיות להוכחת קיומם של שיקולים זרים. בא-כוחה ציין אומנם בדיון לפנינו "אנחנו חושבים שזה לא מקרי, והסיבה שלא הוארך הרישיון היא למעשה [] מהלחץ של ח"כ[ים] חרדים" (עמ' 3 לפרוטוקול דיון 7.11.2019, ש' 17-16), ואולם תחושות בטן מסוג זה אינן יכולות להחליף הנחת תשתית ראייתית של ממש. גם בטענת חוסר הסבירות שהעלתה החברה לא מצאתי ממש. הטענה נשענת על השוואה לייבוא שהתאפשר מכוח צו ייבוא חופשי. ואולם, הרישיון של החברה לא הוצא מכוח צו ייבוא חופשי, אלא מכוח חוק הבשר. בשים לב לכך שמדובר בדינים שונים, בעלי תכליות שונות, ושהיבוא מבוצע למטרות שונות – לא ניתן ללמוד מהתם להכא. מכאן, עולה השאלה האם הטעות שנפלה במתן רישיון 2018 מלכתחילה מהווה טעם מספק לדחיית הבקשה להארכת תוקפו של הרישיון. החברה מבקשת ליתן משקל להסתמכותה על הרישיון שניתן לה (וכן על הפנייה מחודש אוגוסט 2018), בעוד המשיב סבור כי אין בטעות שנפלה במתן רישיון 2018 כדי לחייב אותו לחדש את תוקפו של הרישיון. המדובר בבקשה להארכת רישיון שניתן לתקופה קצובה, הדומה במהותה למצב של חידוש רישיון, להבדיל ממקרה של ביטול רישיון קיים. מכאן, שלעניין מידת ההגנה שיש להעניק לאינטרס ההסתמכות והציפייה של בעל הרישיון, אין לגזור דין שווה בין החלטה שלא לחדש רישיון, כאשר תוקפו פוקע, לבין החלטה לבטל רישיון בעודו בתוקף. ההחלטה מהסוג האחרון היא החלטה פוגענית יותר (לעמידה על ההבדלים בין סוגי ההחלטות, ראו: בג"ץ 237/81 דעבול נ' עיריית פתח-תקוה רשות הרישוי, פ"ד לו(3) 365, 377-374 (1982); בג"ץ 631/90 שני נ' חירם (פוחוטקה), פ"ד מד(2) 826, 829 (1990); בג"ץ 59/83 כהן נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד לז(3) 318, 320 (1983); בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 314-311 (1998); בג"ץ 799/80 שללם נ' מינהל נפת פתח-תקווה משרד הפנים, פ"ד לו(1) 317, 328-325 (1981)). אכן, לבעל רישיון ציפייה לגיטימית כי הרישיון יעמוד בתוקפו, ואף יחודש. ציפייה זו היא שיקול חשוב שעל הרשות המנהלית לשקול בהחלטתה (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 403 (2010); עע"מ 469/03 השרון שרות טקסי בע"מ נ' נבון, פ"ד נח(3) 729, 744 (2004); בג"ץ 1958/90 בן שטח נ' שר הפנים, פ"ד מה(1) 322, 327 (1990)). כפי שנפסק בעבר, "מתן ההיתר הקודם מעורר ציפיות בלבו של מקבל ההיתר, ועל סמך ציפיות אלה הוא מכלכל את צעדיו ומשקיע את אמצעיו בהקמת עסקו ובניהולו. אי-חידוש ההיתר עלול לגרום לו נזק כלכלי חמור. משום כך אין לסרב חידוש ההיתר, אלא אם קיים טעם מיוחד, המצדיק זאת" (בג"ץ 171/78 אשכר בע"מ נ' שר העבודה והרווחה החברתית, פ"ד לו(3) 141, 148 (1982)). בית המשפט קמא נתן משקל לשיקול זה כאשר איפשר לחברה להשלים את הייבוא עד למועד מתן פסק הדין (30.5.2019) – 4 חודשים מוקדם יותר מהמועד שביקשה החברה להארכתו. באיזון זה לא מצאתי כי יש מקום להתערב, וזאת בשים לב לכך שעסקינן ברישיון שהוגבל מראש לתקופה הקבועה בו, בהינתן הטעות שנפלה במתן הרישיון מלכתחילה, ובהתחשב בכך שבהליך דנן לא הובאו ראיות המבססות טענה שנגרמו למערערת נזקי הסתמכות, להבדיל מפגיעה בציפייה גרידא (ראו והשוו: ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל-אביב, פ"ד לז(1) 337, 353-352 (1983); בג"ץ 8634/08 אלחננוב נ' משטרת ישראל – אגף משאבי אנוש, פסקה 26 (16.11.2010)). מכל מקום, כפי שנקבע על ידי בית המשפט קמא, לחברה עומדת האפשרות להגיש תביעה על נזקי הסתמכות, ככל שנגרמו לה. סוף דבר: נוכח כל האמור לעיל, אמליץ לחבריי לדחות את הערעור החברה ולהותיר את פסק דינו של בית המשפט קמא על כנו. בנסיבות העניין, כל צד יישא בהוצאותיו. ש ו פ ט הנשיאה א' חיות: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ע' גרוסקופף. ניתן היום, ‏כ"א בשבט התש"ף (‏16.2.2020). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 19039560_Y08.docx למ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1