אומ"ץ- אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפט נ. ממשלת ישרא

11 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3948/23 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט ח' כבוב העותרת: אומ"ץ - אזרחים למען מינהל תקין נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. כנסת 3. המוסד לביטוח לאומי 4. היועצת המשפטית לממשלה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ח באדר ב התשפ"ד (7.4.2024) בשם העותרת: עו"ד יצחק מינא; עו"ד יצחק בורובסקי; עו"ד חנוך קינן בשם המשיבות 1 ו-4: עו"ד ענת גולדשטיין; עו"ד יעל קולודני בשם המשיבה 2: עו"ד יצחק ברט בשם המשיב 3: עו"ד רועי קרת פסק-דין השופט י' עמית: העתירה שלפנינו עוסקת בקצבה לאזרח ותיק המשתלמת על ידי המוסד לביטוח לאומי, ועיקרה בטענה כי הסכום הנמוך של הקצבה פוגע בזכויותיהם של אזרחים ותיקים לחיים בכבוד ולקניין. רקע קצר 1. סעיף 244(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: החוק או חוק הביטוח הלאומי) קובע את הקצבה המגיעה לאזרחים ותיקים (להלן: הקצבה או קצבת אזרח ותיק): 244(א) מבוטח שהגיע לגיל המזכה בקצבת אזרח ותיק, ישלם לו המוסד, בכפוף להוראות סימן זה, קצבה חודשית בשיעור של 17.7% מהסכום הבסיסי. סעיף 245(א) לחוק קובע גיל שונה לגבר ולאשה לשם קבלת קצבת אזרח ותיק: 245(א) הגיל לקצבת אזרח ותיק הוא – (1) בגבר – שבעים שנים ואם הכנסתו בשנת מס אינה עולה על ההכנסה המרבית – גיל הפרישה; (2) באשה – הגיל הקבוע לגביה, בהתאם לחודש לידתה, בחלק ד' בלוח א'1, ואם נתקיים בה אחד מאלה – גיל הפרישה: (א) נתמלאה לגביה כעובדת מבוטחת תקופת אכשרה המזכה בקצבת אזרח ותיק לפי סעיף 246(א) והכנסתה בשנת מס אינה עולה על ההכנסה המרבית; (ב) היא פטורה מתקופת אכשרה לפי סעיף 246(ב) והכנסתה בשנת מס אינה עולה על ההכנסה המרבית; (ג) קיבלה קצבת נכות לפי פרק ט', שנים עשר חודשים רצופים לפחות בתכוף לפני שהגיעה לגיל הפרישה. עסקינן בקצבה "אוניברסלית" (שעד שנת 2002 כונתה כ"קצבת זקנה") אשר מוענקת לכל מבוטח שהגיע לגיל המזכה, ללא קשר לאמצעים הכלכליים העומדים לרשותו (בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט(1) 729, 736 והאסמכתאות שם (2004) (להלן: עניין מנור); בג"ץ 890/99 חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד נד(4) 423 (2000)). "הסכום הבסיסי" עומד בהתאם להגדרה בסעיף 1 לחוק על 6,964 ש"ח, ומתעדכן מידי שנה בהתאם למדד המחירים לצרכן (להלן: המדד). נכון לשנת 2023, הקצבה עומדת על סכום של 1,680 ש"ח בחודש, כאשר לסכום זה מתווספים רכיבים שונים, אשר מעמידים את הקצבה של מרבית הזכאים על כ-2,500 ש"ח. בין היתר, מדובר בתוספת ילד (ועד שני ילדים) בגובה 5.6% מהסכום הבסיסי, אשר עומדת נכון להיום על סכום של 532 ש"ח לילד (סעיף 244(ב) לחוק), ותוספת ותק המוסיפה 2% עבור כל שנה שבה שולמו דמי ביטוח לאומי ועד למקסימום של 50%, ואשר שוויה הכלכלי יכול להגיע ל-840 ש"ח (סעיף 248 לחוק). כאמור, סעיף 245 לחוק קובע מקרים שבהם מבוטחים יהיו זכאים לקצבת אזרח ותיק עוד בטרם הגיעו לגיל 70, ואין צורך להרחיב עליהם במסגרת זו. 2. בעבר, חוק הביטוח הלאומי קבע כי קצבת אזרח ותיק תהיה צמודה לשכר הממוצע במשק, אך בשנת 2006 נכנס לתוקפו תיקון לסעיף ההגדרות של החוק, אשר קבע כי הקצבה תוצמד למדד המחירים לצרכן (סעיף 66 לחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003, ס"ח 386, 470-469 (תיקון עקיף לסעיף 1 לחוק הביטוח הלאומי). תיקון זה הוכנס לאחר שבשנת 2002 הופחתה הקצבה בשיעור של 4 אחוזים והצמדתה לשכר הממוצע במשק הוקפאה (עתירה נגד חוקתיות המהלך נדחתה בעניין מנור). טענות הצדדים 3. העותרים טוענים כי גובה הקצבה פוגע בזכויותיהם של האזרחים הוותיקים לקיום מינימלי בכבוד ולקניין. לטענתם, פגיעה זו נובעת מהסכום הנמוך של הקצבה הקבוע בחוק, ומביטול הצמדת הקצבה לשכר הממוצע במשק והצמדתה חלף זאת למדד המחירים לצרכן. עוד נטען כי במשך חייהם משלמים אזרחי המדינה דמי ביטוח לאומי, אשר חלקם מיועד לקצבת אזרח ותיק, ולפיכך יש לראות את הקצבה כמעין פוליסת ביטוח פרטית. אולם, האזרחים הוותיקים אינם נהנים מדמי הביטוח ששילמו לאורך השנים, וזאת הן כתוצאה מביטול ההצמדה של הקצבה לשכר הממוצע במשק, והן כתוצאה מכך שהחל משנת 2003 עודפי הגבייה שהצטברו בקופת הביטוח הלאומי (להלן: המל"ל) "הופקעו" והועברו לקופת המדינה לטובת כיסוי חורים בתקציב. העותרים טוענים כי סכום הקצבה הנוכחי של 1,680 ש"ח, אשר עלה לטענתם מאז שנת 2003 ב-6 ש"ח בלבד (לא כולל התוספות לקצבה), אינו משקף את הנדרש עבור קיום בסיסי בכבוד, ואינו משקף את אותו חלק מדמי הביטוח המשולם על ידי כל אזרח, ושאמור לעמוד לו לעת זקנה בדרך של קצבת אזרח ותיק. העותרים מציינים כי הקצבה בישראל נמוכה באופן משמעותי מקצבאות דומות הנהוגות במדינות ה-OECD. 4. על מנת לרפא את הפגיעה האמורה, מציעים העותרים, בין היתר, להעמיד את קצבת אזרח ותיק על סכום של 5,700 ש"ח, אשר משקף לטענתם את שכר המינימום במשק בתוספת הוצאות המחיה המינימליות ליחיד. בכל הנוגע לעודפי הביטוח הלאומי שהצטברו בקופת האוצר, מבקשים העותרים סעדים שונים וביניהם כי בית המשפט יורה על השבתם לקופת המל"ל. 5. המשיבות 1 ו-4 (להלן: הממשלה) טוענות כי דין העתירה להידחות על הסף בשל היעדר תשתית עובדתית ומשפטית לביסוס הסעדים המבוקשים, ונוכח השיהוי הרב שבו הוגשה העתירה, שנים רבות לאחר תיקון סעיף 244(א) שקבע את הצמדת הקצבה למדד המחירים לצרכן. לטענת הממשלה, אף לגופו של עניין לא הוכחה פגיעה בזכות חוקתית המצדיקה התערבות שיפוטית. כך, לא הוצגה תשתית ראייתית הנוגעת לאזרחים ותיקים ספציפיים המקבלים את הקצבה; לא ניתן לבודד את הקצבה משאר האמצעים העומדים לרשות האוכלוסייה המבוגרת לשם הבטחת קיומה בכבוד מינימלי; בניגוד להנחה עליה מתבססים העותרים, הפסיקה לא הכירה בקצבת אזרח ותיק כחלק מזכות היסוד לקניין; ולא ניתן לראות בתשלום דמי הביטוח הלאומי על ידי קהל המבוטחים לאורך השנים ככזה המקים להם זכות לקבל קצבת אזרח ותיק בגובה מסוים. בכל הנוגע לטענות העותרים כי עודפי הגבייה שבידי המל"ל "הופקעו" לטובת אוצר המדינה, נטען כי בניגוד לאופן הצגת הדברים, מדובר למעשה בהשקעה באג"ח של המדינה, המעוגנת בהסכם בין המל"ל למשרד האוצר משנת 1980, במטרה להשיא את רווחי הקופה הציבורית המנוהלת על ידי המל"ל. לפיכך, אין המדובר בכספים שניטלו על ידי האוצר מבלי להיות מוחזרים לקהל המבוטחים. גם ביחס לרגל זו של העתירה נטען כי היא לוקה בשיהוי כבד, שכן ההשקעה המתוארת מתקיימת מזה עשרות שנים. הכנסת והמל"ל העלו בתגובותיהם המקדמיות טענות דומות לאלה של הממשלה. דיון והכרעה 6. חרף ההבנה לכאבם ולמצוקתם של העותרים והאזרחים הוותיקים אותם הם מייצגים – שחלקם קמו ועלו לירושלים והתייצבו לדיון שהתקיים בבית משפט זה ביום 7.4.2024 על מנת להביע את תמיכתם בעתירה – מסקנתי היא כי דין העתירה להידחות. 7. טענתם המרכזית של העותרים היא כי גובה קצבת אזרח ותיק פוגע בזכותם של אזרחים ותיקים לקיום מינימלי בכבוד. הזכות לקיום מינימלי בכבוד, הוכרה על ידי בית משפט זה כמצויה בגרעינה של הזכות החוקתית לכבוד. כך קבעה הנשיאה ביניש בפסק הדין בבג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד סה(1) 782 (2012) (להלן: עניין חסן): "הזכות למינימום של קיום אנושי בכבוד מצויה בליבו ובגרעינו של כבוד האדם. [...] מינימום של קיום בכבוד הוא תנאי לא רק לשמירה ולהגנה על הכבוד האנושי, אלא גם למיצוי יתר זכויות האדם. אין כל פואטיקה בחיים בעוני ובמחסור. ללא תנאים חומריים מינימאליים, אין לאדם יכולת ליצור, לשאוף, לבחור את בחירותיו ולממש את חירויותיו" (עניין חסן, בעמ' 828). (להרחבה על זכות הבת לקיום אנושי מינימלי בכבוד ראו: אהרן ברק כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה כרך שני 614-547 (2014); אהרן ברק חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק פירוש לחוקי-היסוד בעריכת יצחק זמיר כרך ב 832-759 (2023). לביקורת על הגישה המרוסנת של בית המשפט ביחס לזכויות חברתיות-כלכליות, ראו דפנה ברק-ארז ואייל גרוס "הזכויות החברתיות והמאבק על אזרחות חברתית בישראל: מעבר לזכות לכבוד" 189 ספר דליה דורנר (שולמית אלמוג, דורית ביניש ויעד רותם עורכות, 2009); לביקורת בהיבט שונה ראו ברק מדינה "הגנה על הזכות לקיום אנושי בכבוד: הזכות החוקתית ומעבר לה" עבודה, חברה ומשפט יד 227, 256–262 (2015)). במקרים המתאימים, בהם הוכחה פגיעה בזכות לקיום בסיסי בכבוד בית משפט זה יעניק סעדים, במישור החוקתי או המינהלי, שמטרתם לרפא את הפגיעה (ראו לדוגמה, עניין חסן ובג"ץ 4988/19 רוזנצווייג מויסה נ' הרשות לשירותים ציבוריים חשמל (20.1.2022)). 8. בענייננו, העותרים מבקשים כי נתערב בחקיקה ראשית של הכנסת. עתירתם היא כי נורה על ביטול סעיף 244 לחוק, הגם שלמעשה הם מבקשים את שינוי הסעיף באופן שיביא להגדלת הקצבה. סולם הערכים של כל ממשלה בא לידי ביטוי במדיניותה הכלכלית ובסדרי העדיפויות שלה בהקצאת המשאבים בחברה. בנושאים אלה של מדיניות כלכלית ערכית וסדרי עדיפויות חברתיים בית המשפט נוטה שלא להתערב (בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 456, 497 (1999); בג"ץ 1053/21 עיריית רהט נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 17 (8.6.2022); בג"ץ 831/22 קו לעובד נ' ממשלת ישראל, פסקה 7 והאסמכתאות שם (20.7.2022)). מתחם ההתערבות של בית משפט זה הוא צר במיוחד, "על אחת כמה וכמה מקום בו הסעד המתבקש כרוך בפעולה אקטיבית כבנידון דידן, המצריכה מן הרשויות השקעה של משאבים" (בג"ץ 6906/13 טוהא נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה כ לפסק דינו של המשנה לנשיאה רובינשטיין (7.2.2017)). מכל מקום, העותרים לא הניחו טיעון וניתוח חוקתי סדור של פסקת ההגבלה והשלבים השונים של הביקורת החוקתית, לרבות מבחני המשנה (ראו, לדוגמה, בג"ץ 6972/07 לקסר נ' שר האוצר, פסקה 28 (22.3.2009); בג"ץ 2442/11 שטנגר נ' יו"ר הכנסת, פ"ד סו(2) 640, 664 (2013); בג"ץ 8568/19 אני ואתה-מפלגת העם הישראלית נ' כנסת ישראל, פסקה 7 (22.1.2020)). 9. דין העתירה להידחות אף מן הטעם שלא הונחה לה תשתית עובדתית מספקת. לאורך השנים הובאו לפני בית משפט זה עתירות שונות התוקפות את חוקתיותם של הסדרים הנוגעים לזכויות סוציאליות. לדוגמה, בעניין מנור נדונו קיצוץ בקצבת אזרח ותיק והקפאת הצמדתה של הקצבה לשכר הממוצע במשק. בבג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס(3) 464 (2005) נדונו שינויים בחוק ביטוח לאומי אשר הובילו, בין היתר, לצמצומה של גמלת הבטחת הכנסה (להלן: עניין מחויבות). כפי שהבהיר בית המשפט באותם מקרים, עותר המבקש להוכיח כי פגיעה בזכות סוציאלית מסוימת עולה לכדי פגיעה בזכות לקיום מינימלי בכבוד, נדרש להציג תשתית עובדתית המתייחסת למכלול הזכויות הסוציאליות להן הוא זכאי (ואשר יש להן קשר רלוונטי לעניין), לאפשרות קיומם של מקורות הכנסה אחרים מהם הוא נהנה (כמו קצבת פנסיה), ולשאלה מדוע אין באלה כדי לתת מענה לצרכיו החומריים: "כדי שיתאפשר לבית המשפט לתת [ציווי למדינה לספק את האמצעים הדרושים לקיום בכבוד – י"ע], יש להניח לפניו תשתית עובדתית מלאה שממנה יהיה ניתן להסיק את הפגיעה בכבוד. כך ייזקק בית המשפט לפירוט המבוסס בתיעוד מתאים, של מקורות ההכנסה ושל ההוצאות השוטפות והקבועות שבהן אותו אדם נושא [...]. ייבחן תפקודם של כלל מערכי התמיכה המדינתיים והאחרים המסייעים לאותו אדם, ופעולתו שלו מולם למיצוי זכויותיו" (עניין מחויבות, בעמ' 485). בהתאם לכך, עתירות שאינן מבססות מבחינה עובדתית את הטענה לפגיעה בזכות לקיום בכבוד, נדחות מטעם זה (ראו עניין מחויבות, בעמ' 483, 485; בג"ץ 494/03 עמותת רופאים לזכויות אדם נ' שר האוצר, פ"ד נט(3) 322, 334 (2004); בג"ץ 4511/12 גמליאלי נ' המוסד לביטוח לאומי (6.1.2013); בג"ץ 7245/10 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' משרד הרווחה, פ"ד סו(2) 442, 484 (2013) (להלן: עניין עדאלה)). 10. העותרים טענו כי יש בגובה הקצבה כדי לפגוע בזכות היסוד לכבוד, אך טענה זו לא גובתה בראיות של ממש. אכן, דומה כי קיימת 'ידיעה שיפוטית' שסכום הקצבה של אזרחים ותיקים הוא על הצד הנמוך ואינו מאפשר, כשלעצמו, ובמנותק מזכויות נוספות, מינימום של קיום אנושי בכבוד. ברם, המדינה הצביעה על מארג הזכויות הסוציאליות האחרות שלהן עשויים להיות זכאים מי שמקבלים את הקצבה, ובראשן זכותם של אזרחים ותיקים מעוטי אמצעים לתוספת השלמת הכנסה מכוח הוראות חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980. השלמת ההכנסה מבטיחה כי סך הכנסותיו של משק בית, שגר בו אזרח ותיק, לא יהיו נמוכות מסך של 4,000 ש"ח ליחיד ו-6,320 ש"ח לזוג מתחת לגיל 70. כפי שציינה המדינה בתשובתה, יש כיום כ-210,000 משקי בית ותיקים הזכאים להשלמת הכנסה. לכך יש להוסיף שורה של זכויות שעוגנו בחוק האזרחים הותיקים, התש"ן-1989, הכוללת הנחות בתשלומי ארנונה, נסיעה בתחבורה ציבורית וסיוע ברכישת תרופות. זכויות נוספות עוגנו בדברי חקיקה אחרים, כמו סיוע בתשלום שכר דירה ממשרד הבינוי והשיכון, מענק חימום, והנחות בתשלומי מים, חשמל ושירותי בזק. כמו כן, בתגובת המדינה נאמר כי על פי נתוני הלמ"ס, עבור כמחצית מאוכלוסיית האזרחים הוותיקים משולמת לאחר פרישתם לגמלאות קצבת פנסיה חודשית, כאשר החל משנת 2017 חובת החיסכון הפנסיוני חלה גם על עובדים עצמאיים. עוד נטען כי על פי נתוני הלמ"ס, אוכלוסיית האזרחים הוותיקים מתאפיינת בשיעור גבוה יחסית של בעלות על דירות (כ-78% מהאזרחים מעל גיל 75). בהיעדר תשתית עובדתית ראויה, הקושי מתחזק בהתחשב בקביעה בעניין מנור כי קיצוץ של 4% בקצבת אזרח ותיק והקפאת הצמדתה לשכר הממוצע במשק אינם פוגעים בזכות לקיום מינימלי בכבוד (בעמ' 737). חרף הקשר ההדוק של עניין מנור לענייננו העותרים לא התייחסו אליו בטיעוניהם, ולא הוכיחו כי הפגיעה לה הם טוענים עוצמתית במידה כזו אשר מבחינה את עניינם מעניין מנור ומצדיקה כי בית המשפט יעניק להם סעד. 11. באשר לזכות הקניין, הובעה בפסיקה העמדה כי קצבת אזרח ותיק עשויה להיכלל בגדריה של זכות זו. כך, בעניין מנור סבר הנשיא ברק שיש לראות את קצבת הזקנה (כך כונתה הקצבה באותה עת) כנכללת בזכות החוקתית לקניין, וזאת מן הסיבה שאותה מדגישים העותרים בעתירה דכאן, לפיה הזכאים לקצבה שילמו במשך שנות עבודתם דמי ביטוח לאומי שנועדו בין היתר למימון הקצבה. לעומת זאת, השופטים גרוניס וריבלין הסתייגו מקביעה זו ומצאו להותירה בצריך עיון. השופט ריבלין הסביר שאין הוא משוכנע כי "יש מקום לראות, תמיד, בהסתמכות, בהתחייבות או אפילו בזכות קניין – כפי שהיא מוכרת במשפט הפרטי – משום קניין הראוי להגנה חוקתית" (עניין מנור, בעמ' 743). 12. לא מצאתי להידרש למחלוקת זו בדבר מאפייניה הקנייניים של קצבת אזרח ותיק, וזאת משום שהעותרים טענו טענותיהם בעניין זה כבדרך אגב ומבלי לפרוס את התשתית המשפטית הנדרשת להכרעה בה. שאלה כבדת משקל זו תיוותר לעת מצוא. יחד עם זאת, אזכיר את דבריה של השופטת ברק-ארז בעניין עדאלה, שם נדונה חוקתיותה של הוראת חוק שקבעה כי קבלת קצבת ילדים תותנה בחיסונם של הילדים בגיל הינקות. השופטת ברק-ארז התייחסה בחוות דעתה להבדל בין קניין "קלאסי", הנוגע לנכסים המצויים בבעלותו הפרטית של אדם, לבין קניין "חדש", הנוגע לזכויות כלכליות כלפי המדינה, ולמשמעותה של הבחנה זו בכל הנוגע לדיון החוקתי בפגיעה בזכות לקניין: "כאשר המדינה מבקשת ליטול לעצמה חלקת קרקע בבעלותו של אדם זוהי פגיעה בקניין הטעונה הצדקה חוקתית וצריכה לעמוד במבחניה של פיסקת ההגבלה. אין מקום להחיל אותו משטר משפטי בדיוק על מצב שבו המדינה מבקשת לצמצם זכאות שניתנת לאדם מאוצר המדינה. זכאות לתשלום של קצבת ילדים, למשל, מבטאת בין השאר מדיניות כלכלית וחברתית שהייתה נהוגה בעת הענקתה. אימוץ הגישה לפיה היקף הזכאות לקצבה כפי שנקבע בעבר הפך לזכות קניין במובן הקלאסי היה מוביל למסקנה שהמדינה מוגבלת מאד, למעלה מן הראוי, באפשרויות הפתוחות בפניה לשנות את מדיניותה החברתית והכלכלית [...]. תפיסה זו עומדת בניגוד לתפיסה הדמוקרטית, לצרכים של חיי המעשה ולרתיעה המוצדקת מפני 'קידוש' הסטטוס-קוו (אשר עשוי לשקף לעתים גם הטיות לא מוצדקות לטובת קבוצות חזקות שפעלו לחקיקת חוקים המיטיבים עמן בעבר). כמובן, אילו הזכאות לקצבת ילדים הייתה נדרשת לשם הגנה על הקיום האנושי בכבוד, אזי היה זה טעם טוב להטלת הגבלה על הפחתתה" (עניין עדאלה, בעמ' 512) [יוער כי בהמשך התייחסה השופטת ברק-ארז לפסק דין מנור ולאפשרות שתשלום דמי ביטוח לאורך השנים יצדיק התייחסות שונה לזכות הכלכלית הנובעת מכך, ואולם הדברים נאמרו באופן תיאורטי ומבלי להכריע בהם]. אותיר בצריך עיון את השאלה אם טענה לפגיעה בקניין הנובעת מצמצומה או אי-הגדלתה של זכות כלכלית הניתנת מן המדינה מצריכה התייחסות שונה מטענות הנוגעות לפגיעה בקניין "קלאסי", ואם יש להבחין בין סוגים שונים של קצבאות וגמלאות, ובהם קצבת אזרח ותיק, קצבת ילדים, גמלת הבטחת הכנסה, גמלת פנסיה (עוד על סוגיית ההגנה החוקתית על קניין "חדש", ראו: בג"ץ 6792/10 די.בי.אס שרותי לווין (1998) בע"מ נ' כנסת ישראל, פסקאות 45-37 לפסק דינה של המשנה לנשיא נאור ופסק דינה של השופטת חיות (20.7.2014)). העתירה שלפנינו אינה פורסת את המצע הנדרש לשם דיון מעמיק בסוגיה זו ואסתפק לפיכך בדברים אלה. 13. ומכאן לטענת העותרים כי יש להתייחס לקצבת אזרח ותיק כאל מעין "ביטוח פרטי", ולפיכך יש להעמידה ביחס הולם לדמי הביטוח הלאומי ששולמו על ידי המבוטחים לאורך שנות עבודתם. טענה זו אינה מתיישבת עם תכליתו של הביטוח הלאומי, וכבר נדחתה על ידי הפסיקה בעבר, כפי שמובהר בדברים הבאים: "הביטחון הסוציאלי בישראל, הבנוי על תפיסה של סולידריות ועזרה הדדית, נשען על ההנחה כי המבוטח ישלם על-פי יכולתו בהתאם לרמת הכנסתו, ויקבל על-פי מידת נזקקותו ברף המינימאלי הנדרש לסיפוק הצרכים הבסיסיים לקיום בכבוד. מעצם רעיון זה נגזרת התוצאה כי לא מתחייבת זיקה בין גובה דמי הביטוח המשתלמים למוסד, לבין גובהן של הגמלאות המשולמות לזכאים – שהראשון בנוי על מימד היכולת הכלכלית, והשני נשען על סיפוק צרכים בסיסיים לקיום בכבוד" (בג"ץ 6304/09 לה"ב – לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 57 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (2.9.2010)). ובהמשך הדברים: "רעיון הביטחון הסוציאלי אינו קושר בהכרח בין גובה דמי הביטוח לגובה הגמלאות המשולמות, אלא בנוי על תפיסה לפיה יש להבטיח מאגר של מקורות מימון לביטוח מצד אחד, ולהגדיר את הצרכים והעדיפויות בתשלום הגמלאות מצד שני, בלא שמתחייב קשר גומלין אינדיבידואלי הכרחי בין גובה דמי הביטוח הנגבים לגובה הגמלה המשתלמת" (שם, בפסקה 84). ניתן להבין לליבם של העותרים, אשר שילמו במשך שנות עבודתם דמי ביטוח לאומי, ומבקשים ליהנות כעת, לאחר פרישתם, מ"פרוסה" עבה יותר מזו שלה הם זכאים. ואולם, תשלום דמי ביטוח בקצה האחד אינו מבטיח כי בקצה האחר תצמח זכאות לגמלה בגובה מסוים דווקא. 14. יש לדחות גם את טענת העותרים לגבי "הפקעת" עודפי הגבייה של המל"ל לטובת כיסוי גירעונות תקציביים של המדינה. על מנת שלא נמצא חסרים, תובא תמצית העובדות כפי שתוארה על ידי הממשלה והמל"ל בתגובותיהם המקדמיות: במשך השנה מצטברת למל"ל יתרה כתוצאה מגביית דמי ביטוח, מסכומים המתקבלים מאוצר המדינה ומריבית (להלן: היתרה השנתית). היתרה השנתית מיועדת לשמש את המל"ל לתשלום התחייבויותיו העתידיות כלפי המבוטחים. בהתאם לסעיף 34 לחוק הביטוח הלאומי, על המל"ל להשקיע את "כספי המוסד שאינם מיועדים לכיסוי הוצאות והתחייבויות שוטפות" במסגרת "השקעות קונסטרוקטיביות" (מונח שאינו מוגדר בחוק). בהתאם לכך, ביום 19.10.1980 נחתם הסכם בין המל"ל לממשלה, לפיו המל"ל יעביר לאוצר את היתרה השנתית, וזו תושקע באג"ח מדינה שיונפקו למטרה זו. נכון לשנת 1990, עבור מחצית מן האג"ח זכאי המל"ל לריבית קבועה של 5.5% ואילו עבור המחצית השנייה הוא זכאי לריבית השוק נכון לאותה עת. יוער כי בדו"ח של מבקר המדינה משנת 2015 נמתחו ביקורות שונות על ההסכם, אך משום שלא על טיבו של ההסכם נסבה העתירה, אין מקום להביאן. עוד יוער כי במהלך השנים 2020-2018 התקיים שיח בין המל"ל לאוצר על המשך קיום ההסכם, ונכון להיום הוא עומד על כנו. 15. הנה כי כן, בניגוד לנטען בעתירה, אין המדובר בכספים ש"הופקעו", אלא בכספים המושקעים מכוח סמכות חוקית ובהתאם להסכם. אף אין עסקינן בכספים שנועדו לכסות על גירעונות תקציביים של המדינה, אלא בכספים המושקעים מזה שנים רבות במטרה למקסם את טובת המבוטחים ושהמדינה מחויבת להשיבם (בתוספת הצמדה וריבית), ולפי האמור בתגובה המקדמית של המל"ל – כך נעשה בפועל. הפער בין הנטען בעתירה למציאות כפי שמשתקפת מתגובותיהם המקדמיות של המל"ל והממשלה הוא כה רב, שאין אלא לדחות את טענות העותרים בעניין זה על הסף (ראו לדוגמה: בג"ץ 7977/20 הפורום המשפטי למען ישראל נ' נציב שירות המדינה (30.11.2020); בג"ץ 3194/20 הליכוד תנועה לאומית ליבראלית נ' היועץ המשפטי לממשלה (29.12.2020); ובכל הנוגע להסתמכות על פרסומים עיתונאיים חלף ראיות קונקרטיות: בג"ץ 2876/23 התנועה לטוהר המידות נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 11 והאסמכתאות שם (3.5.2023)). יובהר, כי ככל שקיימות טענות לגבי דרך השקעת היתרה השנתית של המל"ל, הרי שאלה לא פורטו כהלכה על ידי העותרים ולא נתמכו בראיות בעלות משקל, וממילא העתירה הנוכחית אינה מהווה מסגרת מתאימה לדון בהן. 16. לסיכום: העתירה שלפנינו מציפה סוגיה בעלת משקל של ממש – יכולתם של האזרחים הוותיקים בישראל להתקיים בכבוד, בבחינת "אל תשליכנו לעת זקנה". מבלי לגרוע בחשיבות הדברים והאהדה שהעתירה מעוררת, אין מקום להעניק את הסעד המבוקש בעתירות. זאת בשים לב לתשתית העובדתית והמשפטית שהונחה לפנינו, בין היתר לעניין מארג הזכויות הסוציאליות להן עשויים להיות זכאים מקבלי הקצבה לאזרחים ותיקים, ובשים לב למתחם ההתערבות של בית המשפט בנושאים המשקפים מדיניות כלכלית-ערכית. אשר על כן, אציע לחבריי לדחות את העתירה, ובנסיבות העניין, לנוכח נושא העתירה, לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת י' וילנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ח' כבוב: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ‏ז' באייר התשפ"ד (‏15.5.2024). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 23039480_E06.docx גק מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1