חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ נ. רשות מקרקעי ישראל

25 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3907/17 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד המשנה לנשיאה ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז העותרת: חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. רשות מקרקעי ישראל 2. מועצת מקרקעי ישראל 3. שר האוצר 4. שר הבינוי ושיכון התנגדות למתן צו על-תנאי; הודעה משלימה מטעם המשיבים מיום 21.9.2022; הודעה מטעם העותרת מיום 21.9.2022; תגובת העותרת להודעה המשלימה מיום 9.12.2022 תאריך הישיבה: י"ב בתמוז התשפ"ג (11.7.2022) בשם העותרת: עו"ד בעז בן צור, עו"ד חגי הלוי, עו"ד דוד בסון בשם המשיבים: עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופטת ד' ברק- ארז: 1. האם אמות המידה שאימצה מועצת מקרקעי ישראל ביחס לתחולת ההחלטה הדנה בהעברת זכויות ושינוי יעוד בקרקעות שהוחכרו ל"מטרות ציבוריות" עומדות במבחן הדין? זוהי, בתמצית, השאלה המתעוררת בהליך זה, לצדן של שאלות משנה הנגזרות ממנה. 2. ההליך שבפנינו נסב על החלטה מס' 1487 מיום 5.9.2016 (להלן: החלטה 1487 או ההחלטה) שקיבלה מועצת מקרקעי ישראל, היא המשיבה 2 (להלן: המועצה), בכל הנוגע לתנאים להעברת זכויות והסכמה לשינוי יעוד על-ידי רשות מקרקעי ישראל, המשיבה 1, בעבר מינהל מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), במקרקעין שהוחכרו מלכתחילה למטרות ציבוריות ללא מכרז. ההחלטה הנתקפת בעתירה היא חלק משרשרת של החלטות קודמות שהתקבלו על-ידי המועצה, ושהטילו, כל אחת בתורה, מגבלות על העברת הזכויות בנכסי מקרקעין כאמור, בשלב שבו החוכר מבקש לשנות את יעודם. יש להעיר כי בעלי זכות החכירה במקרקעין אלו מכונים לעיתים בהחלטות מועצה "מוסדות ציבוריים" או "חוכרים ציבוריים", ובדרך זו הם יכונו גם בפסק דיננו. זאת, להבדיל ממי שחוכרים קרקע עירונית לשימוש פרטי, ללא מחויבות לשימוש בה למטרות ציבוריות, וכן להבדיל מהחוכרים החקלאיים, הכפופים להגבלות אחרות הנוגעות לשימוש בה לצורכי חקלאות. הכול – כמפורט להלן. רקע עובדתי ונורמטיבי 3. העותרת – חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ – הוקמה בשנת 1920 כזרוע הכלכלית של ההסתדרות הכללית, ומאז היא מנהלת את נכסי המקרקעין של הסתדרות העובדים הכללית והגופים שהוקמו על-ידה. לאורך השנים חכרה העותרת מרמ"י (בעיקר בשמה הקודם, מינהל מקרקעי ישראל) מקרקעין שונים בדמי חכירה מופחתים, ללא מכרז, על מנת שזו תוכל לממש מטרות ציבוריות, כגון הקמת "בית ההסתדרות", בית ספר מקצועי, אצטדיונים, בית תרבות ועוד. העותרת מחזיקה בזכויות חכירה ביותר מ-200 נכסי מקרקעין שהוקצו לה למטרות ציבוריות. 4. על-פי עקרון היסוד שנקבע בהחלטתה הראשונה של המועצה, במחצית שנות השישים של המאה הקודמת, "מסירה של קרקע עירונית, למעט קרקע המיועדת למטרות ציבוריות, תיעשה על פי מכרז פומבי" (סעיף 6ב להחלטת מועצה מס' 1 מיום 17.5.1965; להלן: החלטה 1). בהמשך לכך, החלטה נוספת כללה רשימת דוגמאות של "יעדי קרקע למטרות ציבוריות" המאפשרים הקצאת קרקע ללא חובת מכרז פומבי. רשימה זו מנתה מטרות מוניציפליות, לצד מטרות כלליות, כגון כבישים ומתקני חניה, מתקני מים וניקוז, מוסדות חינוך, תרבות ואמנות, בתי חולים ומרפאות, שירותי סעד, בתי כנסת ומוסדות דת, שווקים, מכבי אש, שירותי בידור ונופש ועוד (החלטת מועצה מס' 2 מיום 7.9.1965, להלן: החלטה 2). 5. לצד הפטור מעריכת מכרז במקרה של הקצאת מקרקעין למטרה ציבורית, קבעה המועצה עיקרון שלפיו "זכות המחזיק בקרקע שנמסרה בהתאם להחלטה הנ"ל ללא מכרז תעמוד רק כל עוד תשמש את המטרה הציבורית שלשמה ניתנה ואת המטרה הזו בלבד" (ראו: סעיף ב' להחלטת מועצה מס' 3 מיום 7.9.1965, להלן: החלטה 3). 6. החלטות המועצה הנזכרות ביטאו אפוא נקודת מוצא שהחילה את חובת המכרז ביחס למקרקעי ישראל, באופן עקרוני, הגם שבאותה עת זו טרם נקבעה בחקיקה (ראו גם: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג' – משפט מינהלי כלכלי 561-559 (2013)). החכרה למטרות ציבוריות הוחרגה מכך, משום שנחשבה כזו שנעשתה לטובת אינטרס הכלל. בהמשך, כמעט שלושה עשורים לאחר כינון רמ"י, נחקק חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 שעיגן את חובת המכרז גם כלפי השלטון המרכזי, ובכלל זה רמ"י. לצדו, נקבעו בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 פטורים מעריכת מכרז בנסיבות מסוימות, בין השאר כאשר מדובר בהקצאת קרקע למטרות ציבוריות (ראו: תקנות 3(19), 3(30) ו-25(31) לתקנות האמורות). יצוין כי בעקבות חקיקת החוק והתקנות על-פיו, בוטלו החלטות 2 ו-3 (ראו: סעיפים 2 ו-3 להחלטת מועצה מס' 1099 מיום 27.3.2007). 7. עוד יש לציין, כי לאורך השנים קבעה מועצת מקרקעי ישראל מספר סייגים למדיניות של הקצאת קרקע למטרות ציבוריות בפטור ממכרז. סייגים אלו נועדו להבטיח כי ההצדקה למתן פטור ממכרז – קיומה של מטרה ציבורית – תוסיף להישמר. כך, בהחלטה משנת 1972 נקבע, בין יתר התנאים להקצאה, התנאי שלפיו "בכל מקרה יחתום המינהל הסכם עם המוסד הציבורי לפיו תשמש הקרקע אך ורק למטרה לה הוקצתה והיא תוחזר למינהל אם יחדלו להשתמש בה כך" (סעיף 3(5) להחלטת מועצה מס' 115, מיום 17.7.1972). בהחלטה נוספת משנת 1985 נקבע כי ככל ששונה יעודה של קרקע שהוקצתה למוסד ציבורי, בתוך תקופת החכירה, ישלם המוסד הציבורי לרמ"י "תשלום מלא של הפרשי ערך הקרקע" (סעיף 3 להחלטת מועצה מס' 302, מיום 19.3.1985, להלן: החלטה 302), וכי אם נעשה בקרקע שימוש שונה מהשימוש שאושר, יחויב המוסד הציבורי להשיב את הקרקע לרמ"י או, אם תחליט רמ"י שאין לה עניין בקבלתה, לשלם את "מלוא הפרשי ערך הקרקע" (בסעיף 4 לאותה החלטה). 8. בשנת 2007 התקבלה החלטת מועצה מס' 1105 המשקפת את המדיניות העדכנית בנוגע להקצאת קרקע למוסדות ציבור ללא מכרז. בהחלטה זו הוגדר המונח "מטרה ציבורית" כמתייחס ל"מטרה שעניינה דת, תרבות חינוך, מדע, בריאות, סעד או ספורט וכן מטרה שהוגדרה ע"י הועדה למוסדות ציבור כמטרה ציבורית ואושרה ע"י יו"ר מועצת מקרקעי ישראל כמטרה ציבורית". בהמשכה של אותה החלטה נקבעו מספר תנאים למתן הפטור ממכרז, לרבות הדרישות שצריכות להתקיים במוסד הציבורי ושעיקרן בכך שהוא אינו מפיק רווח מפעילותו (רישום המוסד כעמותה, וכן תנאים נוספים). החלטה זו ביטלה את החלטה 302, אך לצד זאת חזרה ואימצה את תנאיה בכל הנוגע לחובת התשלום של הפרשי ערך הקרקע במקרה של שינוי יעוד או במקרה של שימוש שונה מהמטרה הציבורית שאושרה מלכתחילה (ראו סעיפים 3 ו-4 להחלטת מועצה מס' 1105 מיום 27.3.2007 (להלן: החלטה 1105)). 9. כפי שעולה מתגובתם המקדמית של המשיבים לעתירה (כמפורט שם בפסקה 24), לאורך השנים מדיניותה של רמ"י הייתה כי הקצאת קרקע למטרות ציבוריות נעשתה לרוב ללא דרישה לתשלום דמי חכירה ראשוניים, וכן תוך חיוב בדמי חכירה שנתיים בשיעור מופחת (בגובה של 1% עד 5% משומת הקרקע בייעוד ציבורי). בחלק מהמקרים אף שולמו דמי חכירה סמליים בלבד. בשנת 1995 התקבלה החלטת מועצה מס' 721 שעיגנה מדיניות זו, ונקבע בה כי מקום שבו המוסד הציבורי מעוניין לשלם דמי חכירה שנתיים בלבד, ייגבו ממנו דמי חכירה שנתיים בשיעור של 2% מערך הקרקע (החלטת מועצה מס' 721 מיום 20.6.1995). בהמשך, במסגרת החלטה 1105, עוגנה האפשרות להיוון התשלומים בגין חכירת קרקע שהוקצתה למוסד ציבורי, כך שישולמו דמי חכירה מהוונים בשיעור של 36.4% משווי ערך הקרקע בייעודה הציבורי (תוך שצוין כי חישוב זה מניח תשלום של דמי חכירה שנתיים בשיעור של 2%) (סעיף 7 להחלטה 1105). זאת, בהשוואה לתשלום דמי חכירה ראשוניים בשיעור של 40%-80% מערך הקרקע ותשלום דמי חכירה שנתיים בשיעור של 5% במקרה של קרקע לשימוש מסחרי. 10. בהתאם למתואר עד כה, ועד לשינוי שחל בשנת 2005 ויפורט להלן, ההיקף המדויק של ההטבה הכספית שלה זכה מוסד החוכר קרקע למטרה ציבורית לא היה אחיד. עם זאת, והדבר ראוי להדגשה, בכל חוזי החכירה שנחתמו בין רמ"י לחוכרים לצורך יעוד הקרקע למטרה ציבורית נכללה תניה שקבעה איסור להשתמש בקרקע שלא בהתאם למטרת החכירה, וכן תניה המחייבת קבלת הסכמה של רמ"י כתנאי להעברת זכויות בה. 11. ביום 27.7.2005 קיבלה המועצה את החלטה מס' 1062 "בדבר התנאים למתן הסכמת המינהל להעברת זכויות ושינוי יעוד או ניצול בנכסים שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז" (להלן: החלטה 1062). בעיקרו של דבר, מטילה החלטה 1062 מגבלות על העברת הזכויות בנכסי מקרקעין שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז, מקום שבו החוכר הציבורי מבקש לשנות את יעודם. על-פי האמור בסעיף 1 להחלטה זו, היא חלה על "כלל הנכסים אשר הוקצו ללא מכרז למטרות ציבוריות, למעט קרקעות לצורכי ציבור אשר הוקצו בחוזים מיוחדים לרשויות המקומיות מכוח תכנית כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965". 12. ואלו עיקריה של החלטה 1062: ראשית, במקרה של העברת נכסים לצד שלישי ללא שינוי יעוד עומדת זכות סירוב ראשונה לרשות המקומית שבשטחה נמצא הנכס. אם הרשות המקומית לא תהיה מעוניינת בנכס, ניתן יהיה להעבירו לצד שלישי אחר, ובלבד שזה יתחייב להמשיך ולממש את המטרה הציבורית שלשמה הוקצה הנכס. שנית, נקבע כי שינוי יעוד הקרקע יתאפשר בתמורה לתשלום של דמי היתר בשיעור 41% מעליית ערך הקרקע, בהתקיימם של ארבעה תנאים מצטברים נוספים – גודל הקרקע אינו עולה על 7 דונם; תקופת החכירה החלה לא מאוחר משנת 1980; הקרקע שימשה לייעוד הציבורי במשך תקופה של 15 שנים לפחות; וכן שולמו בגין הקרקע "דמי חכירה שאינם סמליים". ברקע הדברים יצוין כבר עתה כי השיעור האמור של דמי ההיתר גבוה משיעור דמי ההיתר שנקבעו בהחלטת מועצה מס' 1500 מיום 9.11.2016 (להלן: החלטה 1500), המסדירה את שינוי יעוד הקרקע לחוכרים עירוניים (שהועמד על 31% בלבד). שלישית, ההחלטה הוסיפה וקבעה, כי במקרה של קרקעות שאינן עומדות בתנאים האמורים, לא ניתן יהיה לבצע שינוי יעוד, אלא צריך יהיה להשיב את הקרקע לידי רמ"י. התמורה שתתקבל בעבור השבת הקרקע תשתנה ממקרה למקרה. רביעית, נקבע כי כל קרקע שהוקצתה ללא מכרז, שאינה משמשת עוד למטרה הציבורית ואשר שטחה עולה על 7 דונם – תושב לרמ"י לאלתר, בתמורה ל"החזר השקעות" בשווי 5% מתקבולי רמ"י כתוצאה משיווק הנכס, לאחר ניכוי "חלף דמי השבחה" (מכוח סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה)). 13. ביום 30.11.2005 העותרת הגישה עתירה קודמת לבית משפט זה (בג"ץ 11087/05; להלן: העתירה הקודמת), שההכרעה בה משמשת נקודת מוצא להליך שבפנינו. באותה עתירה התבקש ביטולה של החלטה 1062, בשל פגיעתה הנטענת בזכות הקניין של העותרת. טענותיה של העותרת התמקדו בתחולתה הרחבה של ההחלטה האמורה. בעיקרו של דבר, נטען כי היה מקום להפריד בין מקרה של קרקע שהוקצתה בתמורה לדמי חכירה בשיעור משמעותי, לבין קרקע שהוקצתה ללא תמורה או בעבור תמורה סמלית בלבד. העותרת הדגישה, כי בחלק מן המקרים הרלבנטיים להחלטה זו שילמה דמי חכירה מהוונים מלאים (גם אם על-פי שווי הקרקע בייעוד ציבורי), ואילו במקרים אחרים שילמה דמי חכירה מהוונים בשיעור דומה למקובל בחכירה עירונית פרטית (כ-4%-5% לשנה). 14. ביום 27.1.2008, בטרם ניתן פסק דין בעתירה הקודמת, קיבלה המועצה החלטה מתקנת – החלטה מס' 1136 (להלן: החלטה 1136). בהחלטה זו נקבע כי במקרים שבהם החוכר הציבורי יהיה רשאי לשנות את יעוד הקרקע "ילקח בחשבון שיעור התשלום אשר שולם על ידו למימוש המטרה הציבורית". כמו כן, החלטה זו תיקנה את מנגנון הפיצוי לחוכר ציבורי שישיב לרמ"י קרקע ששטחה 7 דונם ומעלה. 15. ביום 21.8.2012 בית משפט זה דחה בעיקרה את העתירה הקודמת, בכפוף לתיקון מסוים שיוכנס בהחלטה 1136 (להלן: פסק הדין הקודם). פסק הדין ניתן בהרכב מורחב, מפי המשנה לנשיא (בדימ') א' ריבלין, ובהסכמת הנשיא א' גרוניס, המשנה לנשיא מ' נאור, והשופטים ע' ארבל, ס' ג'ובראן, א' חיות ו-נ' הנדל. בפסק הדין, קבע בית משפט זה כי נקודת המוצא העקרונית של רמ"י בדבר החמרתם של התנאים למימוש קרקע המוחזקת בידי חוכרים ציבוריים שזכו להטבה – היא ראויה. יחד עם זאת, כך נקבע, ההחלטה אינה ניתנת ליישום, בהציבה כלל גורף ביחס לכל החוכרים הציבוריים. לפיכך, בית המשפט הורה לרמ"י לקבוע הסדר שיכלול הבחנות משנה בין חוכרים ציבוריים שונים בהתבסס על שלוש "הטבות", קרי, אמות מידה שעניינן הקלה שקיבלו החוכרים הציבוריים בהשוואה לחוכרים פרטיים. אמת המידה הראשונה היא מידת ההפחתה של דמי החכירה שממנה נהנו. בעניין זה נקבע, כי ההבחנה המשמעותית היחידה שעורכת החלטה 1136 היא בין חוכרים ששילמו דמי חכירה סמליים לבין כל יתר החוכרים, מבלי להבחין בין שיעורים שונים של דמי חכירה. אמת המידה השנייה היא פטור ממכרז. בקשר לכך נקבע כי ככלל יש לראות פטור ממכרז כהטבה בדרך חכירת הקרקע, אך לא כך הדבר מקום בו מדובר בקרקעות שהוחכרו בעת שלא נהגה כלל חובת מכרז (קרי, קודם להחלטה 1 בשנת 1965). אמת המידה השלישית מתמקדת בשאלה אם נערכה שומה לקרקע על-פי שווי יעודה הציבורי, הנמוך באופן ניכר בהשוואה לשווי השומה לייעוד של מגורים או מסחר. 16. בהתאם לאמות מידה אלה נקבע בפסק הדין הקודם כי חוכרים הקרובים במאפייניהם לחוכרים פרטיים (קרי, אלו שזכו בהטבות קלות ערך בלבד) זכאים לכך שיחול עליהם דין דומה לזה שחל על חוכרים פרטיים, ומכל מקום דין שונה מדין החוכרים שזכו להטבות משמעותיות. זאת, כך נקבע, משום שמשקלה של ההטבה הקלה שניתנה לחוכרים ציבוריים אלו לא יכול להצדיק את ההפחתה הקיצונית בגובה התמורה שיקבלו בעת מימוש הנכס. עוד נקבע, כי החלטה 1136 תיושם רק לאחר שיוכנסו בה תיקונים אלו. 17. המשנה לנשיא נאור, שהצטרפה לפסק הדין ולנימוקיו, הוסיפה כי: "יש לבחון את סוגיית ההשקעות שנעשו במקרקעין בין על ידי בניה ובין על ידי תשלומים למינהל... יש להיכנס לרזולוציות דקות יותר וליצור קריטריונים המביאים בחשבון פרמטרים שונים. בלי כוונה למצות את כולם יש לתת את הדעת למועד ההחכרה (אם לפני 1965 או לאחר מכן). האם היה בעת ההחכרה צורך במכרז, ואם כן האם ניתן בשעתו פטור ממכרז. יש לבחון מה המשמעות הכלכלית של תשלומי החוכרים, האם הוקמו מבנים על הקרקע ועוד. כמו חברי אבהיר כי אפשר ובסופו של דבר לא יהיה מקום לשנות דבר, אך יש צורך בבחינת התשתית העובדתית המורכבת. עד אז אין ליישם את החלטה 1136. בחינה כזו ראוי שתעשה בהקדם" (פסק הדין הקודם, בפסקאות 2-1 לחוות דעתה של המשנה לנשיא נאור). 18. ביום 15.6.2015, ובהמשך לפסק הדין הקודם, התקבלה החלטת מועצה מס' 1471 (להלן: החלטה 1471). החלטה זו אכן כללה הבחנות בין סוגים שונים של חוכרים ציבוריים שלהם הוקצתה קרקע למטרות ציבוריות, וזאת בהתחשב בשלוש אמות המידה שהוזכרו לעיל: קיומו של פטור ממכרז; קיומה של הטבה בדמי חכירה (ביחס לקרקעות שהוקצו אחרי יום 17.5.1965 – דמי חכירה בשיעור נמוך מ-4% מערכה המלא של הקרקע כקבוע בחוזה החכירה); וכן קיומה של שומת קרקע בייעוד ציבורי (כהגדרתו של מונח זה בסעיף 1.3.2 להחלטה), הפחותה ב-40% ומעלה ביחס לשומה שהייתה נערכת לקרקע אילו מטרת החכירה הייתה מסחרית. בהתאם לכך, נקבע כי החלטה 1136 תחול רק על חוכרים ציבוריים שנהנו לפחות משתי הטבות (מתוך השלוש שצוינו). 19. לעניין אמת המידה הנסבה על פטור ממכרז, מבחינה החלטה 1471 בין שתי תקופות: התקופה הראשונה מתייחסת לקרקעות שהוקצו עד ליום 17.5.1965, כאשר לא הייתה קיימת חובת מכרז, ואילו התקופה השנייה היא החל מהמועד האמור, שבו התקבלה החלטה 1 אשר החילה את חובת המכרז על התקשרות במקרקעי ישראל. בהתאם לאמור בפסק הדין הקודם, הנחת המוצא של החלטה 1471 היא כי ביחס לקבוצת החוכרים שהקרקע הוקצתה להם בתקופה הראשונה, אין לראות בפטור ממכרז משום הטבה. לפיכך, לגביהם די בכך שתוכח רק הטבה אחת בלבד על מנת להחיל עליהם את המגבלות שנקבעו במקרה של שינוי יעוד. 20. לצד זאת, החלטה 1471 העניקה הקלה מסוימת לקבוצת החוכרים בתקופה הראשונה, בכך שקבעה כי ביחס לקרקעות שהוקצו לפני יום 17.5.1965 יש לראות תשלום דמי חכירה בשיעור מופחת כהטבה רק אם שיעור זה עמד על 2% או למטה מכך (להבדיל מ-4% ביחס לקרקעות שהוקצו בתקופה השנייה). 21. ראוי להצביע על שלושה הבדלים נוספים בין החלטה 1136 להחלטה 1471. ראשית, החלטה 1136 קבעה כי אחד ממאפייני הקרקע שביחס אליה יתאפשר שינוי יעוד הוא כי שטחה אינו עולה על 7 דונם, ואילו החלטה 1471 הגמישה תנאי זה במידת מה, בקבעה כי באזורי עדיפות לאומית יתאפשר שינוי יעוד בקרקע ששטחה עד 15 דונם. שנית, בעוד שהחלטה 1136 קבעה כי בגין שינוי יעוד ישלם החוכר דמי היתר בשיעור של 41%, החלטה 1471 הוסיפה כי "מיום אישור החלטה זו ולמשך שנתיים, שיעור דמי ההיתר, בגין שינוי יעוד אשר עיקרו למגורים, יעמוד על 31% מההפרש בין היעוד/השימוש עפ"י חוזה החכירה לבין היעוד השימוש או הניצול החדש. עבור נכס שטרם הופקדה בגינו תכנית לשינוי יעוד, יימנו השנתיים מיום הפקדת התוכנית ולא יותר מ-5 שנים מיום אישור החלטה זו" (סעיף 3.4 להחלטה 1471). לבסוף, בעוד שהחלטה 1136 קבעה מנגנון פיצוי המעניק חלק יחסי בזכויות הבנייה תמורת השבת קרקע ששטחה 7 דונם ומעלה, החלטה 1471 קבעה מנגנון פיצוי אחר, שלפיו כנגד השבת קרקע ששטחה 7 דונם ומעלה או 15 דונם ומעלה באזורי עדיפות לאומית "יקבל החוכר זכויות ייזום בשיעור של 20% משווי המקרקעין ביעוד החדש בפטור ממכרז ובתשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91%, על תשלום זה תחול הנחת אזורי עדיפות לאומית" (סעיף 7.3 להחלטה 1471). 22. ביום 5.9.2016 התקבלה החלטת מועצה מס' 1487 (להלן: החלטה 1487) המתקנת את החלטה 1471. נקבע בה כי מיום אישור ההחלטה (12.9.2016) ועד ליום 31.12.2018 יינתן תמריץ כספי נוסף להשבת אותם נכסים. בדברי ההסבר להחלטה זו הובהר כי השינוי לעומת החלטה 1471 נעשה "כחלק מפעולות המועצה להביא לפתרון משבר הדיור... בהחלטה זו יש כדי לתמרץ כאמור את החוכרים להשיב מקרקעין למגורים לידי הרשות". 23. בשלב זה, ולצורך פרישת התמונה בשלמותה, יש להביא את פרטי הנתונים ביחס למקרקעי ישראל שבידי העותרת. כמפורט בתגובה המקדמית מטעם המשיבים, העותרת מחזיקה בזכויות חכירה ב-209 נכסי מקרקעין שהוקצו לה למטרות ציבוריות, כאשר 116 מתוכם הוקצו לה לפני שנת 1965 ואילו 75 נכסים הוקצו לה לאחר מכן. מבין כלל הנכסים, ביחס ל-110 נכסים שולמו דמי חכירה שנתיים בשיעור של עד 2%, ביחס ל-18 נכסים שולמו דמי חכירה שנתיים בשיעור של 4%-5%, 38 נכסים הוונו וביחס ל-35 נכסים שולמו דמי חכירה שלא על-פי שומה. לצד זאת, ישנם כ-18 נכסי מקרקעין ש"לא זוהו", במובן זה שלא ברורה ההיסטוריה הנוגעת לדמי החכירה ולשומת הקרקע. מתוך כלל הנכסים שזוהו, שטחם של כ-20 נכסים הוא מעל 7 דונם, ולפיכך לגביהם בלבד חל סעיף 1 להחלטה 1471. כפי שיתואר בהמשך הדברים, עם התקדמות ההליך הצטמצמה חזית המחלוקת כך שהיא נסבה על כ-10 נכסים בלבד מתוך כלל אלה שזוהו. 24. העתירה שבפנינו הוגשה ביום 11.5.2017, והיא מכוונת כלפי החלטה 1487. המשיבים לעתירה הם רמ"י, המועצה, שר האוצר ושר השיכון (להלן יחד: המשיבים). בעיקרו של דבר נטען בעתירה כי נפלו פגמים מהותיים בקבלת אותה החלטה, כי היא נגועה בהפליה כלפי העותרת, וכי ביסודה עומדת פרשנות מוטעית של פסק הדין הקודם. כל אלו, לשיטת העותרת, מצדיקים את ביטולה. זוהי תמצית הדברים, ומכאן אפנה לפרטם. טענות הצדדים לעתירה 25. העותרת העלתה טענות הן במישור הנוגע להליך שבו התקבלה ההחלטה והן לגופה של ההחלטה. 26. במישור ההליך, העותרת טענה כי המועצה קיבלה את ההחלטה מבלי ליתן לה זכות טיעון. העותרת הדגישה כי החל ממועד פרסומו של פסק הדין הקודם ועד לפרסום ההחלטה היא שבה ופנתה לרמ"י על מנת לקיים פגישות עם נציגיה שבהן תציג את עמדתה בשאלות העומדות על הפרק, אלא שזו דחתה אותה ברצוא ושוב. עוד היא הטעימה כי גם כאשר הגישה העותרת לרמ"י את עמדתה ביחס לטיוטת ההצעה, לא נשקלו טענותיה ולא נערך כל שינוי בעקבותיהן. ממילא, כך נטען, ההחלטה התקבלה מבלי שנפרשה בפני המועצה התשתית העובדתית המורכבת ביחס להשקעה הפרטנית מצידה של העותרת בכל אחד מהנכסים הרלוונטיים. לשיטת העותרת, התנהלות זו מנוגדת להנחיות שניתנו לרמ"י במסגרת פסק הדין הקודם, ובנוסף לכך אינה עולה בקנה אחד עם החובה לשקוד על גיבוש ואיסוף נתונים ולהביא בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים בטרם קבלת החלטה בהליך מינהלי. 27. במישור שיקול הדעת, טענה העותרת כי ההחלטה והקריטריונים שנקבעו בה חורגים ממתחם הסבירות באשר הם מתעלמים משיקול מהותי, והוא מידת ההשקעה שהשקיע החוכר הציבורי בנכס שהוחכר לו, כאשר במקרים רבים עלתה השקעה זו עשרת מונים על שווי הקרקע במועד ההחכרה. בקשר לכך הפנתה העותרת במיוחד לחוות דעתה של המשנה לנשיא נאור בפסק הדין הקודם, שבה צוין, כזכור, כי "יש לבחון את סוגיית ההשקעות שנעשו במקרקעין בין על ידי בניה ובין על ידי תשלומים למינהל". העותרת הדגישה כי מרבית הקרקעות הוקצו לה לפני עשרות שנים, ובאותה עת הן היו שוממות, מצויות באזורי פריפריה או בשולי ערים, ושווין היה נמוך מאוד. לטענת העותרת, היא השקיעה השקעות ניכרות בעבודות פיתוח בקרקעות ובבניית מבני ציבור עליהן, בסכומים העולים פי כמה וכמה על שוויין. לפיכך, לשיטת העותרת, החלטת המועצה הייתה צריכה לכלול "מבחן כלכלי" הבוחן את היחס בין השקעות החוכר הציבורי בפיתוח המקרקעין ובבנייה עליהם לבין שוויים בעת ההקצאה. בנסיבותיה שלה, לשיטתה של העותרת, היקף השקעותיה בקרקעות עולה "במאות אחוזים" על דמי חכירה מהוונים ומלאים שהיה משלם חוכר עירוני בגין אותן קרקעות לייעוד מסחרי. העותרת הדגישה כי התעלמותה של המועצה מהשיקול של מידת ההשקעה בקרקע גוזרת כשלעצמה את התוצאה של בטלות ההחלטה. 28. העותרת הוסיפה והעלתה טענות נוספות לגבי תוכן ההחלטה, וזאת בארבעה "מקבצים" של טענות. 29. מקבץ אחד של טענות נגע להבחנה שערכה ההחלטה בין קרקע שהוקצתה קודם לשנת 1965 לקרקע שהוקצתה לאחר מועד זה. לעמדתה של העותרת, אמות המידה "הפכו את היוצרות" לנוכח הקביעה כי בכל הנוגע לקרקעות שהוקצו לפני 1965, ההחלטה תחול גם אם היא עומדת באמת מידה אחת בלבד, בה בשעה שמפסק הדין הקודם עולה דווקא מגמה הפוכה, של צמצום תחולתה של ההחלטה ביחס לקרקעות אלו. העותרת טענה עוד, כי האבחנה בין קרקע שהוקצתה לפני שנת 1965 לקרקע שהוקצתה לאחר מועד זה לא יכולה להתמצות רק בהיעדרה של חובת מכרז, ויש לבחון גם אם נערכה שומה מסודרת המתייחסת לייעודי הקרקע השונים. בקשר לכך טוענת העותרת כי הקצאת מקרקעין לפני שנת 1965 נעשתה במקרים רבים ללא חוזי חכירה ומבלי שנערכה שומה מסודרת של השמאי הממשלתי. עוד ציינה העותרת, בכלליות, כי יש להביא בחשבון את השוני שחל במצב המשפטי בתחומים הרלוונטיים עם חקיקתו של חוק התכנון והבניה. כמו כן, לשיטת העותרת, בשנים הראשונות שלאחר קום המדינה זכויות הבנייה היו מוגבלות והבנייה לגובה הייתה מצומצמת, כך שההבדלים בין שומה לייעוד ציבורי לבין שומה לייעוד מסחרי לא היו משמעותיים ביותר. לבסוף, טענה העותרת כי קודם לשנת 1965 גם חוכרים פרטיים שילמו דמי חכירה שנתיים בשיעור של 2%, ולפיכך אין לראות בתשלום דמי חכירה בשיעור זה משום הטבה. לנוכח כל זאת, כך נטען, אין להעניק משקל ל"הטבות" שניתנו במסגרת הקצאות לפני שנת 1965, שכן אין מדובר בתנאים ייחודיים להחכרת מקרקעין למטרות ציבוריות, אלא בנורמות כלליות שנהגו ביחס לכל סוגי ההחכרות. לפיכך, לשיטתה של העותרת, ראוי להחריג את כל הקרקעות שהוקצו לחוכרים ציבוריים לפני שנת 1965 מתחולת ההחלטה. 30. מקבץ שני של טענות נגע לאמת המידה של שומת הקרקע בייעודה הציבורי. העותרת ציינה כי למרות בקשות חוזרות ונשנות היא לא קיבלה מרמ"י את שומות כל הנכסים שהיא בעלת הזכויות בהם, על מנת להעריך אם זכתה להטבה של שומה מופחתת. למעשה, כך נטען, רמ"י העבירה לעותרת מסמכים חלקיים רק ביחס לשומות של חמישה נכסים מתוך מאות נכסים שהוקצו לה. העותרת הדגישה, כי הנטל להראות שהתקבלה הטבה בדמות שומה לייעוד ציבורי חל על רמ"י, ועליה בלבד. העותרת הוסיפה וטענה כי אין הצדקה לקבוע כלל גורף שלפיו כל שומה לייעוד ציבורי ששימשה בסיס להקצאה תיחשב להטבה. בקשר לכך ציינה העותרת כי שווי שומת קרקע בייעוד ציבורי נע בין 60% ל-90% משווי קרקע סמוכה בייעוד מסחרי, וכי מכך יש ללמוד כי קיים מנעד של הערכות שמאיות ביחס לקרקע בייעוד ציבורי (שחלקן קרובות להערכות השמאיות ביחס לקרקע בייעוד מסחרי). 31. מקבץ שלישי של טענות התייחס לאמת המידה של תשלום דמי חכירה מופחתים. טענתה המרכזית של העותרת היא כי אין לראות בתשלום דמי חכירה בשיעור של 2% (ביחס לקרקע שהוקצתה לפני שנת 1965) משום הטבה, שכן תשלום בשיעור זה נגזר מהערך הריאלי של הקרקע. העותרת ציינה כי תשלום של דמי חכירה בשיעור של 2% הוא גבוה באופן משמעותי משיעורם של דמי החכירה "בשיעור זניח" במקרה של חוכרים חקלאיים. לפיכך, לשיטת העותרת אין הצדקה להטיל עליה מגבלות קשיחות בעת שינוי הייעוד של הקרקע, ובכך להשוות בין עניינה לבין עניינם של החוכרים החקלאיים כפי שזה נדון בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן: עניין שיח חדש), בהתחשב בשוני בשיעור דמי החכירה שנגבה ממנה לבין זה שנגבה מחוכרים חקלאיים. 32. מקבץ רביעי של טענות התייחס לקווי הגבול שנקבעו במסגרת ההחלטה באשר למקרים שבהם יתאפשר שינוי יעוד. בקשר לכך נטען כי הקביעה שרק במתחמים שגודלם עד 7 דונם יוכל החוכר הציבורי להותיר בידיו את זכות הייזום בקרקע היא שרירותית, ואינה לוקחת בחשבון את האזור בארץ שבו ממוקם הנכס. עוד נטען כי השתת דמי היתר בשיעור של 41% מפלה את החוכר הציבורי בהשוואה לחוכר העירוני (שנדרש לשלם רק 31% דמי היתר), ולמעשה קביעת דמי היתר בשיעור כה גבוה משמעותה הפקעה בפועל של הקרקע מידי החוכר הציבורי. 33. נוכח כל האמור, העתירה כוונה להענקתם של שני סעדים. הסעד הראשון הוא ביטול תחולת ההחלטה ביחס לקרקעות שהוקצו לעותרת לפני יום 5.9.1965 (שבו התקבלה החלטה 3), קודם לקביעתה של חובת מכרז. לטענת העותרת, על קרקעות שהוקצו קודם למועד זה יש להחיל את החלטה 1500 אשר קובעת כי במקרה של שינוי יעוד ישלם חוכר עירוני דמי היתר בשיעור של 31%. הסעד השני המבוקש בעתירה הוא שינוי אמות המידה בהחלטה, כך שבראש ובראשונה תיבחן מידת ההשקעה שהשקיע החוכר הציבורי בפיתוח ובניית הקרקע. 34. בתשובתם המקדמית לעתירה מיום 5.2.2018 טענו המשיבים כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות בהחלטותיה של המועצה. לשיטת המשיבים, החלטה 1487 וכן החלטה 1471 שקדמה לה מבוססות על איזון ראוי בין זכויותיהם של חוכרים ציבוריים שהוקצו להם קרקעות ללא מכרז ובדמי חכירה מופחתים, לבין האינטרס הציבורי לניצול יעיל ושוויוני של משאב הקרקע ולקבלת תמורה נאותה לקופת המדינה בגין מימוש הקרקעות שבבעלותה. 35. במישור ההליך, טענו המשיבים כי לעותרת לא עומדת זכות טיעון פרטנית, מכיוון שהחלטה 1487 היא החלטה של המועצה, שלה תחולה כללית המשקפת מדיניות בלתי מסוימת של הרשות. ביחס להחלטות מסוג זה מתפרסמת טיוטה להערות הציבור כשבוע לפני הבאתן לדיון בפני המועצה, וכך אכן נעשה גם במקרה דנן. יתר על כן, המשיבים הדגישו כי עמדת העותרת נשמעה במסגרת הדיון בעתירה הקודמת, ומעבר לכך, התקיימו מספר פגישות בעניין תיקון ההחלטה שבהן נכחו נציגיה של העותרת, ועמדתה הובאה בחשבון. כמו כן, המשיבים טענו כי ההחלטה התבססה על תשתית עובדתית נרחבת, ובכלל זה על נתוניה הפרטניים של העותרת. 36. המשיבים הוסיפו וטענו כי אף במישור שיקול הדעת אין עילה להתערבות שיפוטית. המשיבים הדגישו כי מדובר בהחלטה סבירה המשקפת מדיניות "ראויה ואחראית" ביחס לאינטרס הציבורי. לא זו בלבד, אלא שלשיטת המשיבים, החלטה 1487 פוסעת עקב בצד אגודל בעקבות קביעותיו של פסק הדין הקודם, ונותנת ביטוי לשלוש אבחנות רלוונטיות שצוינו בו: פטור ממכרז, הטבה בדמי החכירה, ושומת הקרקע בייעוד הציבורי. 37. אשר לטענות העותרת בדבר החלת ההחלטה על קרקעות שהוקצו לפני 1965 גם אם מתקיימת הטבה אחת בלבד, טוענים המשיבים כי ניתן לכך מענה באבחנה הנוספת שנקבעה באמת מידה זו – והיא כי ביחס לקרקעות אלו רק דמי חכירה בשיעור של 2% או למטה מכך ייחשבו לדמי חכירה מופחתים. זאת, בניגוד לשיעור דמי חכירה של 4% ומטה לאחר שנת 1965. לשיטת המשיבים, אבחנה נוספת זו נועדה לוודא שמדובר ב"הטבה משמעותית בצורה מובהקת", וממילא בכוחה "לייצר איזון בהסדר". אשר לשומת הקרקע בייעודה הציבורי, צוין כי בניגוד לטענות העותרת, רק ביחס לארבעה נכסים של העותרת יש צורך לערוך בירור של השמאי הממשלתי. 38. אשר לטענות העותרת בדבר "מבחן ההשקעות", טענו המשיבים כי אלו נשענות על הערה בחוות דעתה של המשנה לנשיא נאור, שאינה חלק מהתוצאה האופרטיבית המחייבת, וכי מכל מקום אף הערה זו סויגה באמירה שלפיה "אפשר ובסופו של דבר לא יהיה מקום לשנות דבר". לפיכך, לשיטת המשיבים, אין כל הכרח לכלול מבחן מסוג זה במסגרת אמות המידה שנקבעו בהחלטה. יתר על כן, לטענת המשיבים, באופן מהותי אין להעניק משקל למידת ההשקעה שהשקיע החוכר הציבורי בקרקע בנסיבות שבהן הוא מבקש לחדול מקיום המטרה הציבורית שלשמה הוקצתה לו, בשל טעמים כלכליים. המשיבים הוסיפו כי המדיניות שלא לפצות בגין השבחת הנכס נהוגה ברמ"י לאורך שנים והיא באה לידי ביטוי גם בהחלטות נוספות של המועצה העוסקות בשינוי יעוד. עוד צוין, כי בחלק מחוזי החכירה שנחתמו עם העותרת נקבע במפורש כי לא תינתן תמורה בגין השקעה בקרקע בעת השבתה במקרה של שינוי יעוד. על כן, לשיטת המשיבים, כל מקרה של השבת קרקע יידון לגופו בשים לב להוראות חוזה החכירה ולנסיבותיו הפרטניות. מכל מקום, הובהר כי ברירת המחדל היא שאין להתחשב בשאלת מידת ההשקעה בנכס. 39. המשיבים טענו עוד, כי בניגוד לטענות העותרת, ההחלטה אינה משווה בין חוכרים ציבוריים לחוכרים חקלאיים. למעשה, המשיבים טענו כי נסיבותיו של החוכר הציבורי המבקש לשנות את יעוד הקרקע קרובות יותר לאלו של חוכר קרקע עירונית, וממילא, לשיטתם, מוצדק לדרוש מהחוכר הציבורי המבקש להפסיק את השימוש בקרקע לטובת המטרה הציבורית ולשנות את יעוד הקרקע – לשלם דמי היתר בשווי הקרוב לשוויה הריאלי של הקרקע. עם זאת, לשיטת המשיבים מוצדק לגבות מהחוכר הציבורי דמי היתר בשיעור גבוה יותר בהשוואה לזה של החוכר העירוני, בשל השוני בתנאי החכירה הראשוניים, ובפרט בשל כך שהקרקע הוקצתה לחוכר העירוני ללא פטור ממכרז ובתשלום שווי הקרוב לשוויו הריאלי של הנכס. המשיבים הבהירו עוד כי רמ"י ראתה לנכון לתמרץ שינוי יעוד לצורך מגורים בלבד (ומכאן החריג הזמני שנקבע בהחלטה 1487 כמפורט בפסקה 22 לעיל). 40. אשר לטענה בדבר גודל המתחמים שבהם יתאפשר שינוי יעוד, המשיבים טענו כי גודל השטח שנקבע בהחלטה (קרקע ששטחה קטן מ-7 דונם או קרקע ששטחה קטן מ-15 דונם באזורי עדיפות לאומית) תואם את הנחת היסוד של הקרקע כמשאב ציבורי. בהתאם להנחה זו, כאשר הופסק השימוש בקרקע למטרה הציבורית, והרשות המקומית אינה מעוניינת בה לצורך ציבורי אחר – מן הראוי להביא ל"פיתוח כלכלי" שלה. עוד נטען, כי קריטריון זה עולה בקנה אחד עם העובדה שבמתחמים קטנים אין לרמ"י יתרון יחסי על-פני גורמים פרטיים, ועם התפיסה שסדרי עדיפויות לאומיים מחייבים להתרכז במתחמים גדולים שתרומתם למשק משמעותית יותר. מכל מקום, המשיבים הדגישו כי לא ניתן לקבל את הטענה ש"קו הגבול" שנקבע אינו סביר באופן המצדיק התערבות בו. מהלך הדיון בעתירה 41. הדיון הראשון בעתירה התקיים ביום 5.12.2018 בפני הרכב השופטים המשנה לנשיאה ח' מלצר, והשופטים הנדל ו-א' שטיין. 42. ביום 21.4.2021 ניתן צו-על-תנאי (המשנה לנשיאה מלצר והשופטים הנדל ושטיין) שהורה למשיבים להתייצב וליתן טעם כדלהלן: "מדוע לא תתוקן החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1487, כך שההחלטה לא תחול על נכסים שהוקצו לפני תאריך 07.09.1965 (מועד החלטת מועצת המינהל מס' 3, אשר קבעה את חובת המכרז), כך שעל נכסים אלה תחול החלטה מס' 1500 (המסדירה שינוי יעוד בנכסים במגזר העירוני); – בנוסף, או לחילופין – מדוע לא תתוקן החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1487, כך שהיא תחול על נכסים שהוקצו לאחר שנת 1965 ללא מכרז בתנאים המצטברים הבאים: א. שולמו דמי חכירה שנתיים בשיעור הנמוך מ-2%. ב. לא בוצעו השקעות מהותיות בנכס. ג. הוכח על ידי המינהל שהקרקע הוקצתה בשומה לייעוד ציבורי הנמוכה ב-40% משומת הקרקע לייעוד מסחרי; בנוסף, או לחילופין – מדוע לא תתוקן ההחלטה במספר תיקונים משלימים נוספים, אשר נמנו בפרק ט"ז לעתירה; לחילופי חילופין – מדוע לא יוחזר הדיון בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1487 למשיבות 1 ו-2 כדי שתישמענה טענות העותרת, לצורך תיקון החלטה מס' 1487 הנ"ל ברוח הצווים על-תנאי הנ"ל". 43. ביום 9.1.2022, לאחר ארכות שניתנו, הוגש תצהיר תשובה מטעם המשיבים, שבו הם שבו על טענותיהם כפי שהוצגו בתגובה מטעמם. המשיבים הדגישו, כי אין להסתמך על הערתה של המשנה לנשיא נאור, שלא הייתה חלק מהתוצאה האופרטיבית של פסק הדין הקודם, ויתר השופטים, למעט השופט הנדל, אף לא הצטרפו לאמור בה. המשיבים הדגישו עוד, כי רמ"י אינה מעוניינת לעודד או לתמרץ חוכרים ציבוריים לשנות את הייעוד של הקרקע, אלא דווקא להיפך: היא חותרת לכך שהחוכר הציבורי ימשיך להחזיק בקרקע ויממש בה את הייעוד הציבורי שלשמה היא הוקצתה. ממילא, כך נטען, גובה דמי ההיתר משקף את סדר העדיפויות של הרשות ונועד להוות תמריץ שלילי לשינוי הייעוד. 44. המשיבים צירפו לתצהיר התשובה מטעמם טבלה מעודכנת של הנכסים הציבוריים הרלוונטיים שבהם מחזיקה העותרת (מש/15). כעולה מהנתונים שהוצגו בשלב זה, החלטה 1471 חלה על 10 מתוך כ-200 נכסים ציבוריים שבהם מחזיקה העותרת, בהתחשב בכך שרק שטחם של נכסים אלה עולה על 7 דונם (מבין הנכסים שאינם נמצאים באזור עדיפות לאומית). עוד הוטעם כי מתוך הנכסים האמורים, 9 הוחכרו לפני יום ה- 16.5.1965, ועל כן, ביחס אליהם די בקיומה של הטבה אחת (תשלום דמי חכירה מופחתים מובהקים או שומת קרקע בייעוד ציבורי) כדי להחיל את ההחלטה. בגין 8 מתוך אותם נכסים שולמו דמי חכירה מופחתים בגובה של עד 2%, ועל כן ההחלטה חלה לגביהם. ביחס לשני הנכסים הנוספים, שלגביהם שולמו דמי חכירה בשיעור גבוה יותר, צוין כי יש צורך בבירור אצל השמאי הממשלתי לצורך הכרעה בשאלה אם נקבעה שומה בייעוד ציבורי, על מנת להכריע האם ההחלטה חלה לגביהם. כמו כן, מבין נכסיה הציבוריים של העותרת, נכס אחד מעל 7 דונם הוחכר לאחר שנת 1965 ולגביו מתקיימות שלוש אמות המידה המנויות בהחלטה (פטור ממכרז, דמי חכירה בשיעור של 2% ושומה לייעוד ציבורי). בשורה התחתונה, כך נטען בתצהיר התשובה, ההחלטה חלה לכל היותר על 10 נכסים (כאשר ביחס לשניים מתוכם נדרש בירור נוסף). 45. ביום 11.7.2022 התקיים דיון בהתנגדות לצו-על-תנאי בפני הרכב השופטים הנשיאה א' חיות, המשנה לנשיאה ע' פוגלמן ואנוכי. במהלך הדיון שב בא-כוח העותרת על הטענות שהועלו בעתירה, והתמקד בכך שהיה על המשיבים לשמוע את טענותיה של העותרת ולקבל ממנה מסד נתונים רלוונטיים בטרם קבלת ההחלטה המעודכנת. כמו כן, הודגש בטיעון כי ביחס לנכס שהוחכר לפני שנת 1965, תשלום דמי חכירה בשיעור של עד 2% מערך הנכס אינו מהווה חכירה בתנאים מיטיבים, וכך גם תשלום של דמי חכירה בשיעור של פחות מ-4% לגבי נכסים שהוחכרו לאחר שנת 1965. לבסוף, הוטעם כי החלטות שונות של המועצה מלמדות כי חוכרים עירוניים למטרות מגורים שילמו דמי חכירה בשיעור דומה במהלך אותן שנים. 46. בהמשך לכך, ביום 12.7.2022 הורינו למשיבים להגיש הודעה משלימה באשר למסד הנתונים ששימש בסיס להחלטה 1487. לצד זאת הורינו כי העותרת תוכל להגיש את החלטותיה של המועצה שעליהן סמכה את טענותיה. עוד הורינו כי הצדדים יוכלו להגיש תגובות להודעות שיוגשו. המועד להגשת התגובות נדחה מעת לעת, לבקשת הצדדים, כך שהתגובה האחרונה (מטעם העותרת) הוגשה בסופו של דבר ביום 9.12.2022. 47. בהודעה המשלימה מיום 21.9.2022 ציינו המשיבים כי ערכו בדיקה מדגמית (ביחס לכ-100 נכסים שהוחכרו לפני שנת 1965 לחוכרים עירוניים שונים) באשר לשיעור דמי החכירה השנתיים שנקבעו לנכסים שיועדו למטרת בנייה נמוכה, וממנה עלה כי ב-4 מקרים בלבד שיעור דמי החכירה השנתיים עמד על 2% ומטה. עוד פורט, כי ב-4 מקרים נוספים דובר בדמי חכירה בשיעור של כ-3%-3.5%. לעומת זאת, ב-42 מקרים אחרים שיעור דמי החכירה עמד על 4%. ביחס ליתר המקרים לא נמצאו נתונים באשר לשיעור דמי החכירה. לטענת המשיבים, ממצא זה תומך בעמדתם לפיה עד לשנת 1965 הכלל הנוהג היה תשלום דמי חכירה שנתיים בשיעור של 4%, וממילא תשלום דמי חכירה בשיעור פחות מכך מהווה הטבה מובהקת. המשיבים ביקשו לסמוך עמדתם זו גם במחקר (ובקשר לכך הפנו לספרו של יוסי כץ מחזון לחוזה – תולדותיו ומורשתו של חוזה החכירה של הקרן הקיימת לישראל עם ההתיישבות העובדת, 1960-1901 77-76 (2012)) וכן באמור בדין וחשבון לשנת 1961/62 שהגיש שר החקלאות לכנסת ביולי 1962 (להלן: דו"ח 1962), שבו נכתב, בין היתר, כי "גובה דמי-חכירה בשיכונים עירוניים קבוע למעשה מזה שנים רבות על-ידי הקרן הקיימת בשיעור 4% מערך הקרקע בזמן מסירתה למשתכן ונערך מחדש בכל שבע שנים" (שם, בעמ' 21). לבסוף, המשיבים צירפו דו"ח של כלל הנכסים שהוקצו לעותרת (93 נכסים) שבו צוינו, בין היתר, ביחס לכל אחד מהנכסים, מיקומו, מועד תחילת החכירה, מטרת החכירה ואחוז דמי החכירה השנתיים. בכלל הנכסים האמורים נמנו גם 18 נכסים שלגביהם צוין כי "אינם מזוהים", הגם שחלק מנתוניהם פורטו. 48. העותרת מצדה הגישה אף היא ביום 21.9.2022 שבע החלטות מועצה המתייחסות להסדרת היוון דמי החכירה ביחס לחוזי חכירה בגין קרקע עירונית. לשיטתה, מהחלטות אלו עולה כי חוכרים עירוניים רבים שילמו דמי חכירה שנתיים בשיעור נמוך מ-4% מערך הקרקע. לטענת העותרת, יש ללמוד מכך כי תשלום דמי חכירה בשיעור האמור אינו בגדר הטבה המצדיקה להחיל את ההחלטה על חוכרים ציבוריים, לא לפני שנת 1965 ולא לאחריה. 49. בהמשך לכך, בתגובת העותרת להודעה המשלימה מטעם המשיבים מיום 9.12.2022 היא מוסיפה וטוענת כי גם חוכרים עירוניים למטרות מגורים שילמו קודם לשנת 1965 דמי חכירה בשיעור של 2% בלבד, ולכן אין לראות בתשלום של דמי חכירה בשיעור זה משום הטבה, ודאי לא הטבה מובהקת שדי בה לבדה כדי להביא לתחולת ההחלטה על קרקעות שהוחכרו לפני שנת 1965. בהקשר זה מפנה העותרת לאמור בספרו של גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל 763 (מהדורה רביעית, 2009) (להלן: ויתקון), לפיו תשלום דמי חכירה בקרקע עירונית למגורים נקבע לעתים לפי שווי הקרקע "בדרך כלל 2% משווי הקרקע". העותרת מוסיפה וטוענת שלא ניתן ללמוד דבר מהמדגם שהציגו המשיבים בהודעתם המשלימה, משום שבמרבית ההסכמים שנבחנו (52 מתוך 100) לא צוין כלל גובה דמי החכירה, ומאחר שלא ניתן לדעת אם באותם מקרים שבהם צוין בחוזה החכירה תשלום בשיעור של 4%, התקבלה הנחה כך שהחוכר שילם בפועל רק 2% ומטה. העותרת מדגישה בהקשר זה כי במסמך המכונה כאן דו"ח 1962, ושאליו הפנו המשיבים, נכתב כי גובה דמי החכירה בשיכונים עירוניים היה אמנם 4% אך "נהוג היה להקל על המשתכן בשבע השנים הראשונות כך שאינו משלם את מלוא 4% מערך הקרקע, אלא סכום מופחת שנקבע אחרי קום המדינה ל-4-3 ל"י לחדר" (שם, בעמ' 21). לנוכח האמור, סבורה העותרת כי במישור העובדתי לא ניתן לקבל שתשלום דמי חכירה בשיעור של 2% לפני שנת 1965 ו-4% לאחריה, מהווה הטבה שראוי להביאה בחשבון לצורך תחולת ההחלטה. דיון והכרעה 50. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. נקודת המוצא לדיוננו היא כי ביקורת שיפוטית על החלטות מינהליות תחומה לבחינת חוקיותן, מתוך נקודת מוצא של הכרה בשיקול הדעת הרחב המסור לגורמים האמונים על קביעת מדיניות (באופן כללי, ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 625-620 (2010), ובהקשרים של החלטות בתחומים של משק וכלכלה, ראו: פסק הדין הקודם, בפסקה 13; בג"ץ 4124/00 יקותיאלי נ' השר לענייני דתות, פסקה 26 (14.06.2010); דפנה ברק-ארז "מקרקעי ישראל בין ניהול ציבורי להפרטה: צדק חלוקתי בהליך המינהלי" צדק חלוקתי בישראל 203, 2012-206 (מנחם מאוטנר עורך, 2000) (להלן: ברק-ארז, מקרקעי ישראל)). במקרה דנן, מצאתי כי החלטה 1487, כמו גם החלטה 1471 שקדמה לה, ניתנו כדין ובסמכות. יתר על כן, לא זו בלבד שהן אינן חורגות ממתחם הסבירות, אלא שיש לכאורה טעמים התומכים בהן לגופן. 51. אפתח בכך שבניגוד לטענת העותרת, לא מצאתי כי נפל פגם בהליך קבלתה של החלטה 1487, ודאי לא כזה המצדיק את פסילתה. בהקשר זה העותרת העלתה שתי טענות: ראשית, ההחלטה התקבלה מבלי שקדם לה הליך של איסוף וסיכום הנתונים הרלוונטיים; שנית, ההחלטה התקבלה תוך פגיעה בזכות הטיעון של העותרת, הגם שהיא משליכה בעיקר על נכסים שבבעלותה. איני מקבלת טענות אלו. 52. אשר לתשתית העובדתית שעמדה בפני המועצה בעת קבלת ההחלטה, לא שוכנעתי כי נפל פגם באיסוף הנתונים ובהצגתם בפני המועצה, ולא כל שכן כזה היורד לשורשם של דברים. כמתואר על-ידי העותרת עצמה, היא פנתה לרמ"י בהזדמנויות רבות לאחר מתן פסק הדין הקודם ועובר למתן ההחלטה, והציגה בפניה את עמדתה, לרבות התייחסות מפורטת לנכסים שבבעלותה. במסגרת הדיון בעתירה דנן, המשיבים שבו והציגו נתונים רלוונטיים ביחס לנכסיה של העותרת – והבהירו כי אלו עמדו לנגד עיניהם של הגורמים המוסמכים בטרם התגבש נוסח ההחלטה. להשלמת התמונה יוער, כי ביחס לחלק מהנכסים לא הוצגו השומות שנערכו בזמן אמת, נוכח חלוף הזמן מאז נכרתו חוזי החכירה לגביהם. ביחס לאותם נכסים, המשיבים הדגישו כי אם לא יעלה בידה של רמ"י להתחקות אחר גובה השומה ששימשה בסיס לחישוב, ייקבע מנגנון שיבטיח את בירור טענותיה של העותרת ביחס אליהם. במכלול הנסיבות ובהתחשב באילוצים שתוארו, דומה שזוהי תשובה ראויה. 53. אף טענות העותרת ביחס לכך שלא ניתנה לה הזדמנות נאותה להשמיע את עמדתה בטרם קבלת ההחלטה, מעוררות קושי. בכל הנוגע לזכות הטיעון, הרי שהיקפה נגזר ממעמדה של ההחלטה. בענייננו, מדובר בהחלטת מועצה, המשקפת מדיניות של הרשות, ולפיכך – תחולתה כללית ובלתי מסוימת. ברגיל, נוסחן של החלטות המועצה מתפרסם באתר של רמ"י כשבוע לפני הבאתן לדיון במועצה, אגב מתן הזדמנות לציבור להעיר את הערותיו. ככל שמתקבלות הערות, הן נדונות במסגרת ההכנות שנערכות לדיונים במועצה. כך נעשה גם במקרה של ההחלטה דנן. יתר על כן, מהמתואר בעתירה עולה כי נציגי העותרת נפגשו עם נציגי רמ"י לפחות שש פעמים קודם לקבלת ההחלטה (בימים 7.8.2013, 12.9.2015, 7.1.2016, 11.1.2016, 14.4.2016 ו-15.5.2016). העותרת אף מציינת כי מסרה את הערותיה בכתב לטיוטת ההחלטה שפורסמה, הגם שנאלצה לעשות זאת בסד זמנים דוחק. משקל מסוים יש לייחס גם לכך שעמדתה של העותרת הוצגה, לפחות באופן חלקי, במסגרת כתבי הטענות שהוגשו והדיונים שהתקיימו בעתירה הקודמת. 54. במכלול הנסיבות, לא ניתן אפוא לומר שקולה של העותרת לא נשמע בטרם התקבלה ההחלטה. אכן, היה מקום לשמוע את עמדתה של העותרת כמי שנוגעת בדבר, כפי שאכן נעשה. לעומת זאת, לא ניתן לקבל את טענתה המשתמעת, לפיה צריך היה לתת לה "מעמד על" ולאפשר לה לנהל משא ומתן עם רמ"י קודם לקבלת החלטה זו או אחרת, בשל כך שהיא מחזיקה בנכסים רבים וההחלטה עשויה להשפיע עליה באופן מיוחד. עקרון השוויון מחייב כי זכות הטיעון תמומש בצורה שווה. לא תשא פני דל ולא תהדר פני גדול. 55. ומכאן, לגופה של ההחלטה. בעיקרו של דבר, נחה דעתי כי ההחלטה הנדונה משקפת מדיניות סבירה ואף ראויה. העותרת – כחוכרים ציבוריים אחרים – קיבלה הטבות בתנאי החכירה של הנכסים מתוך הנחה שייעשה בהם שימוש למטרות ציבוריות שאושרו ככאלה, על-פי החלטתה של המועצה. הנכסים שהוקצו לה הם מקרקעי ציבור, משאב ציבורי מן המעלה העליונה. יש אפוא אינטרס ציבורי ברור בכך שעם הפסקת השימוש בנכס למטרה שלשמה הוקצה ייהנה הציבור מעיקר התועלת הכספית הגלומה בו (ראו: ברק-ארז, מקרקעי ישראל, בעמ' 216-212). 56. יתר על כן, ניתן להתרשם בבירור כי הקריטריונים שקבעה המועצה לתחולתה של ההחלטה פוסעים בעיקרם בתלם ההנחיות שניתנו בפסק הדין הקודם, שבו נקבע כי בחינת התנאים המכבידים שנקבעו ביחס למימוש קרקע בידי חוכרים ציבוריים, יכולה להיעשות רק אל מול בחינת מכלול ההטבות שניתנו להם בעבר. במישור היישומי, נקבע בפסק הדין הקודם כי החלטה 1136, שבה נקבעה המדיניות הקודמת, הציבה כלל גורף אשר פגע בחוכרים ציבוריים שזכו להטבות, הגם שמשקלן, במועד שבו ניתנו, לא היה רב. פסק הדין הקודם הצביע אפוא על הצורך בתיקון אותה החלטה כך שיוגדרו הבחנות משנה נוספות, ובהקשר זה קבע כי "מתקיימות בענייננו שלוש הבחנות רלוונטיות אשר מצדיקות קביעת כללים מיוחדים למימוש קרקעות שהוחכרו למטרה ציבורית – הטבה בדמי החכירה, פטור ממכרז ושומת הקרקע בייעודה הציבורי" (ראו: פסק הדין הקודם, בפסקה 27). בהתאם לכך, החלטה 1487 הנדונה כעת תיקנה את החלטה 1136 על-פי אמות המידה האמורות, כך שהיא חלה רק על חוכר ציבורי שניתנה לו הטבה בעלת משקל רב. אסביר. 57. אמת המידה של פטור ממכרז: פסק הדין הקודם קבע כי אף שככלל יש לראות פטור ממכרז כהטבה בחכירת הקרקע, שונים הם פני הדברים ביחס לקרקעות שהוחכרו ללא מכרז בעת שלא נהגה כלל חובת מכרז ביחס למקרקעי ישראל. ואכן, החלטה 1487 מנהיגה הבחנה ברורה בין חכירה שנעשתה לפני שנת 1965 לבין חכירה שנעשתה במועד מאוחר למועד זה, באופן שמייתר את ההתייחסות לאמת המידה של פטור ממכרז כהטבה ביחס לקבוצה הראשונה. כך, בהתחשב בתנאי ההקצאה המועדפים שניתנו באותה עת, נדרשת רק הטבה אחת ביחס לקרקעות אלה (כלומר, הטבה בדמי חכירה שנתיים או החכרה לפי שומה לייעוד ציבורי). 58. אמת המידה של הטבה בדמי חכירה: במסגרת אמת מידה זו נקבע כי ביחס לקרקעות שהוקצו אחרי שנת 1965, אם שולמו דמי חכירה בשיעור של עד 4% מערך הקרקע, ייחשב הדבר להטבה לצורך תחולת ההחלטה. לעומת זאת, ביחס לקרקעות שהוקצו קודם למועד זה, ייחשבו להטבה רק דמי חכירה בשיעור של עד 2% מערך הקרקע, שהוא שיעור נמוך במיוחד ולפיכך צריך להיחשב "הטבה מובהקת". יצוין כי בין הצדדים אין עוד מחלוקת שעצם החלתם של דמי חכירה בשיעור מופחת מהווה הטבה שאותה יש להביא בחשבון בעת מימוש הקרקע (לעניין זה ראו: בג"ץ 6884/07 ‏נאות בית וגן בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, בפסקה 11 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש (6.4.2010) (להלן: עניין נאות בית וגן)). אולם, לטענת העותרת, שיעור דמי החכירה ששילמה, בפרט בכל הנוגע לתקופה שעד 1965, אינו שונה מזה ששילמו חוכרים פרטיים אחרים. 59. אמת המידה של שומת הקרקע בייעוד ציבורי: דמי החכירה עבור קרקע שמוחכרת למטרה ציבורית נגזרים משווי הקרקע בייעודה הציבורי, הנמוך באופן משמעותי משווייה של אותה קרקע אילו הייתה מוחכרת למטרת מגורים או מסחר. לפיכך, שומת קרקע בייעוד ציבורי נחשבת אף היא להטבה. יצוין כי בפסק הדין הקודם נדחתה הטענה שהעלתה העותרת במסגרת אותו הליך, שלפיה אין מדובר בהטבה, שכן השומה אינה פועל יוצא של מדיניות המשיבים להיטיב עם גופים ציבוריים, אלא משקפת את יעודה האמיתי של הקרקע וערכה הריאלי. בניגוד לכך נקבע, כי רמ"י רשאית להבדיל בין קרקעות בהן נישומה הקרקע בייעוד ציבורי ובין קרקעות בהן נישומה הקרקע בייעוד פרטי (ראו פסק הדין הקודם, בפסקה 26), ואין מקום להתערב בכך. 60. טענתה המרכזית של העותרת היא, כי הקריטריונים האמורים מביאים להיפוך היוצרות: לשיטתה, יש לקרוא את פסק הדין הקודם ככזה שמורה לרמ"י להוציא קרקעות שהוקצו לפני שנת 1965 מתחולת ההחלטה, משום שעד למועד זה הקצאות מקרקעין נעשו במקרים רבים מבלי שנערכה שומה מסודרת של השמאי הממשלתי, מבלי שנחתם חוזה חכירה מסודר, וכאשר שווי הקרקעות היה נמוך במיוחד. לפיכך, לשיטת העותרת, לא ניתן כלל להעניק משקל להטבות כלשהן שניתנו ביחס לקרקעות שהוקצו לפני שנת 1965. אולם, כך נטען, לא זו בלבד שההחלטה הוחלה גם על קרקעות שהוקצו לפני 1965, אלא שהיא אף החמירה את התנאים ביחס לקרקעות אלו, כך שקבעה שלגביהם יש להוכיח כי ניתנה הטבה אחת מתוך שתיים (במקום שתיים מתוך שלוש, ביחס לקרקעות שהוקצו מאוחר למועד זה). העותרת מדגישה, כי מרבית הנכסים למטרות ציבוריות הוקצו לה לפני שנת 1965 ולפיכך היא נפגעת במיוחד מהעקרונות שנקבעו ביחס לתחולת ההחלטה. 61. באופן יותר קונקרטי, העותרת מציינת, ביחס לאמת המידה הראשונה, כי מעבר לסוגיית הפטור ממכרז, אין כלל בסיס להשוואה בין קרקעות שהוקצו לפני 1965 לבין אלו שהוקצו לאחר מכן, וממילא, לשיטתה, אין לראות בתנאים המיטיבים שניתנו לחוכרים לפני 1965 כ"הטבות" רלוונטיות. ביחס לאמת המידה השנייה היא טוענת, כי המועצה שגתה בכך שקבעה כי שיעור דמי חכירה של 2% ייחשב להטבה (להבדיל מדמי חכירה בשיעור מופחת יותר). זאת, משום שלשיטת העותרת, בשנים הרלוונטיות גם חוכר עירוני למטרת מגורים שילם דמי חכירה בשיעור דומה. אשר לאמת המידה השלישית שבה העותרת ומדגישה, כי באותן שנים לא נערכו שומות סדורות, ורמ"י אף לא הצליחה לאתר חלק גדול מהן. העותרת מוסיפה, כי בתקופה הרלוונטית ההבדל בין שומה לייעוד ציבורי לבין שומה לייעוד מסחרי היה זניח. 62. מבין הטענות האמורות, מצאתי כי טענתה של העותרת ביחס ל"הסתפקות" בהטבה אחת בלבד לצורך תחולת ההחלטה על קרקעות שהוקצו קודם לשנת 1965 – אינה חסרת טעם. על פני הדברים, פסק הדין הקודם הדגיש כי אין לראות באמת המידה של פטור ממכרז בתקופה שלפני שנת 1965 כהטבה שיש להביא בחשבון. דהיינו, פסק הדין הקודם הבהיר כי אין לזקוף את הפטור ממכרז שהיה נהוג באותן שנים לרעת החוכרים הציבורים במסגרת השיקולים לתחולת ההחלטה. ממילא יש קושי מסוים בכך שההחלטה מכבידה בפועל על חוכרים ציבוריים שחכרו קרקע לפני שנת 1965 בפטור ממכרז בהשוואה לכלל שהוחל על קרקעות שהוחכרו לאחר שנה זו. במובן זה, הקביעה שדי בהתקיימותה של אמת מידה אחת מתוך השלוש ביחס לחוכרים אלו – מעוררת קושי. אלא שקביעה זו אינה עומדת לבדה, ויש לראותה כחלק מהסדר רחב יותר, הכולל מרכיבים אחרים שיש בהם לתת מענה לסוגיה זו וליצור הסדר מאוזן. כך, על-פי אותו הסדר, ההחלטה תחול על חוכרים ציבוריים שהקרקע הוקצתה להם לפני שנת 1965 רק במידה ששיעור דמי החכירה המופחתים קטן או שווה ל-2%. זאת, בניגוד לכלל המחמיר יותר החל על חוכרי קרקעות לאחר שנת 1965, לגביהם שיעור דמי החכירה המופחתים עומד על 4% ומטה. מכך אנו למדים כי אמנם ביחס לחוכרים ציבוריים שהקרקע הוקצתה להם לפני שנת 1965 ניתן להסתפק בהטבה אחת בלבד, אך זו צריכה להיות משמעותית ומובהקת. אין זה מיותר להזכיר בהקשר זה, שקריאה מדוקדקת בפסק הדין הקודם מעלה כי מעבר לקביעה לפיה יש להתחשב בשאלה אם בעת החכרת הקרקע נהגה חובת פטור ממכרז, הוא השאיר מרווח של שיקול דעת לגבי הקביעה באיזה אופן יובא הדבר בחשבון במסגרת בחינת מכלול ההטבות שניתנו ביחס לקרקע, אם ניתנו. ניתן אפוא לומר כי שיעור דמי החכירה המופחתים באופן ניכר "מחפה" על הקושי שבהסתפקות בהתקיימותה של אמת מידה אחת בלבד, ולמצער כי מעת שהוצג הסדר מאוזן שהגיונו בצדו, באופן שאינו חורג ממתחם שיקול הדעת של המועצה, לא קמה הצדקה להתערבותנו בתוכנו. 63. העותרת אינה חולקת על כך שבמקרים רבים של החכרת קרקע לפני שנת 1965 היא שילמה דמי חכירה בשיעור של 2%, אלא שלטענתה לא מדובר בשיעור דמי חכירה שהיה יוצא דופן באותה תקופה. כזכור, העותרת הציגה אסמכתאות שונות לכך שבתקופה שטרם כינון מינהל מקרקעי ישראל תשלום דמי חכירה בשיעור דומה היה מקובל ביחס לחוכרים עירוניים, וממילא לשיטתה אין לראות בכך הטבה. אולם, עיון מדוקדק יותר בטענה זו מעלה שהיא אינה מבחינה בין סוגים שונים של חוכרים עירוניים. 64. בניגוד לנטען על-ידי העותרת, לאמיתו של דבר האסמכתאות השונות שהוצגו הן על-ידה והן על-ידי המשיבים (כמפורט בהרחבה בפסקאות 47 ו-49 לעיל) מציגות תמונה דומה: שיעור דמי החכירה השנתיים לחוכרים ציבוריים עמד ברגיל על 2% (מעבר לאסמכתאות שהוצגו על-ידי הצדדים, ושנזכרו לעיל, ראו גם: יהושע ויסמן "מקרקעי ישראל" משפטים כא 79, 117 (1991)). אמנם, בחלק מהמקרים, גם קרקע עירונית, שברגיל הוחכרה בשיעור של 4% מערך הקרקע, הוחכרה בשיעור נמוך יותר לפחות למשך פרק זמן ראשוני מתוך תקופת החכירה. אך הטבה זו לחוכרים עירוניים ניתנה בנסיבות שבהן דובר ב"קרקע עירונית למגורים" (ויתקון, בעמ' 763; ההדגשה הוספה – ד' ב' א') או באופן ספציפי יותר ב"שיכון עירוני" (דו"ח 1962, בעמ' 21). לעומת זאת, בנסיבות שבהן דובר ב"קרקע [עירונית] המשמשת לתעסוקה (תעשייה, מלאכה, מסחר, שירותים, משרדים וכיו"ב), נקבעו דמי החכירה באחוזים משווי הקרקע – בדרך כלל בין 3 – 5% משווי הקרקע" (ויתקון, בעמ' 763). כלומר, בתוך הקטגוריה של קרקע עירונית, יש להבחין בין קרקע עירונית בשטח גדול יותר, המשמשת למטרות תעסוקה, כגון תעשייה ומסחר, לבין קרקע עירונית בשטח מצומצם יותר, שהוחכרה ליחידים לצורכי מגורים, וממילא בהיקפים מצומצמים לכל אחד ואחד מיחידים אלה. את החוכרים הציבוריים הגדולים, כמו העותרת שבפנינו, אין מקום להשוות ליחידים שלהם הוחכרה דירת שיכון בקרקע עירונית למגורים. מכאן מתבררת המסקנה כי שיעור דמי חכירה של 2%, בדומה לזה ששילמה העותרת קודם לשנת 1965, הוא נמוך יותר מזה ששולם עבור קרקע עירונית למטרות תעסוקה, וממילא, הצדק עם המשיבים בטענתם שיש לראות בכך הטבה מובהקת. 65. להשלמת התמונה יצוין כי בתצהיר התשובה הובהר שקיימים מקרים אשר בהם יש קושי להתחקות אחר העובדות, ולא ניתן לוודא כיום האם השומה נערכה לפי יעוד ציבורי או מסחרי. במקרים אלה, כך הוצע, טענות החוכרים יובאו לדיון פרטני בפני הנהלת רמ"י. דומה שזהו פתרון מעשי שניתן להשלים עמו, כאשר טענות החוכרים שמורות ביחס לכל החלטה קונקרטית שתתקבל. 66. הבחנה בגודל המתחמים: כאמור, ההחלטה מבחינה בין קרקעות שיש להשיב לרמ"י לבין כאלו שהחוכר הציבורי רשאי להותיר אצלו תוך מימוש הייעוד החדש (שאינו המטרה הציבורית), בכפוף לתשלום דמי היתר בשיעור של 41%. ההבחנה נעשית על בסיס הנתון בדבר גודל הקרקע: ככל שמדובר בקרקע ששטחה עולה על 7 דונם, ובאזורי עדיפות לאומית 15 דונם, הכלל הוא השבתה לרמ"י. העותרת טוענת, כי מדובר בהבחנה שרירותית ובלתי סבירה, שכל תכליתה "ללכוד ברשת ההחלטה מספר רב של נכסי העותרת", אשר עולים בשטחם על 7 דונם. 67. אף טענה זו יש לדחות. לאמיתו של דבר, שיקולי מדיניות תומכים בהבחנה זו בין המקרים, שכן קרקע ששטחה גדול מספיק תאפשר לרמ"י לבצע בה פעולות אלו ואחרות, שאינן מתאפשרות בקרקע ששטחה קטן יותר. אם כן, אין מדובר בהבחנה שרירותית. יתר על כן, למעשה, העותרת אינה קובלת על עצם ההבחנה בין קרקע שתיוותר בידי החוכר לבין כזו שתושב לרמ"י, והיא ממקדת את טענותיה בנתון של גודל הקרקע. אלא שאת קו הגבול יש לשרטט, בין אם בקרקע ששטחה 5 דונם, 7 דונם או 50 דונם. המשיבים טענו בהקשר זה, בין היתר, כי קו הגבול שנקבע מבטא את היתרון היחסי של רמ"י בקידום ייזום במתחמים גדולים, בהשוואה למתחמים קטנים. מכל מקום, לא עלה בידי העותרת להוכיח שדווקא קו הגבול שנקבע אינו סביר במידה המצדיקה התערבות בשיקול דעתה של המועצה (ראו והשוו: בג"ץ 8803/06‏ ‏גני חוגה בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 6 לפסק דינו של השופט ד' חשין (1.4.2007); עניין נאות בית וגן, בפסקה 10 לפסק דינה של הנשיאה ביניש (6.4.2010)). 68. מבחן ההשקעה: העותרת טוענת עוד כי מלבד הקריטריונים שנקבעו, היה על המועצה להוסיף קריטריון מרכזי נוסף, והוא מידת ההשקעה בנכס. לעמדתה, לאורך השנים היא השקיעה, בברכת המדינה, בפיתוח ובהשבחת הקרקעות שהוקצו לה, באופן העולה פי עשרות מונים על שווין המקורי במועד שבו הוחכרו. העותרת מוסיפה ומדגישה בהקשר זה את דבריה של המשנה לנשיא נאור בפסק הדין הקודם, וטוענת כי לאורם מוצדק לקבוע את "מבחן ההשקעה" בנכס כאמת מידה כללית הגוברת על כל ההבחנות האחרות. 69. לכאורה, זוהי טענה שובת לב, אך לא כן כאשר בוחנים את משמעותה. אשוב ואזכיר מושכלות ראשונים: בעת שבית המשפט בא לבחון את סבירות שיקול דעתה של הרשות המינהלית, הוא אינו שם עצמו בנעליה. בעקבות פסק הדין הקודם רמ"י בחנה את הסוגיה על כל היבטיה ומצאה שמידת ההשקעה בנכס אינה נתון שיש חובה לבחון במסגרת אחת מאמות המידה שצוינו לעיל. לא שוכנעתי כי נפל פגם במסקנתה זו. 70. לגוף הדברים, וזה העיקר, יש בהחלט טעם במדיניות שלה נותנת ביטוי החלטת המועצה. הרציונל העומד בבסיס מדיניות זו הוא כי החלטתו של החוכר הציבורי להפסיק לעשות שימוש בקרקע לצורך המטרה הציבורית שלשמה הוקצתה מלכתחילה היא צעד חד-צדדי, וממילא במצב דברים זה, של בחירה לנקוט בפעולה יזומה מהסוג האמור, אין הכרח שרמ"י תפצה אותו בגין השקעותיו בנכס. זאת, להבדיל ממצב בו רמ"י עצמה מחליטה לבטל את חוזה החכירה, שאז חלה חובת פיצוי. חשוב לחדד: כל עוד החוכר הציבורי מעוניין להמשיך ולקיים את המטרה הציבורית, אין הצדקה לשנות את תנאי החכירה, אך מרגע שהוא מבקש לבטלה, מתוך מניעיו הכלכליים – או אז יש להשיב את הקרקע לרשות הציבור, ואין עוד טעם מספק להותירה בידיו רק בשל ההשקעה שהשקיע בה לאורך השנים שבהן החזיק בה לצורך מימוש המטרה הציבורית. מדיניות זו אף עולה בקנה אחד עם החלטות נוספות של המועצה העוסקות בשינוי יעוד, שעל-פיהן חישוב ערך הקרקע נקבע בהתייחס לערכה כקרקע פנויה, ללא מחוברים (ראו: החלטה 1 והחלטה מס' 402 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 19.12.1988). 71. יש להדגיש, כי אין משמעות הדבר שלא ניתן כל משקל להשקעה שהשקיע החוכר הציבורי בפיתוח והשבחת הקרקע. במסגרת ההחלטה (ולמעשה כבר בהחלטה 1062) נקבע כי בתנאים מסוימים יהיה החוכר הציבורי זכאי להחזר השקעות בדמות 5% מתקבולי רמ"י בגין שיווק הקרקע. במקרים מסוימים (קרקע ששטחה 7 דונם ומעלה או 15 דונם ומעלה באזורי עדיפות לאומית, שבגינה שולמו דמי חכירה שאינם סמליים) החוכר הציבורי אף יהיה זכאי להטבה משמעותית יותר: זכויות ייזום בשווי 20% משווי הקרקע בייעוד החדש, בפטור ממכרז ובתשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91%. הנה כי כן, מידת ההשקעה בנכס היא רלוונטית; אך אין בה כדי לאיין כליל את תחולת ההחלטה. 72. בשולי הדברים אוסיף, כי בניגוד לנטען, לא ניתן ללמוד מחוות דעתה של המשנה לנשיא נאור בפסק הדין הקודם שיש לקבוע את מבחן ההשקעה בנכס כאמת מידה כללית החולשת על המבחנים האחרים. כל שנאמר על-ידה בעניין זה הוא שזהו עניין שראוי לשקול, אך "אפשר ובסופו של דבר לא יהיה מקום לשנות דבר" (פסקה 2 לפסק דינה של המשנה לנשיא נאור). כאמור, רמ"י אכן בחנה את הדברים, ובסיכומו של דבר הגיעה למסקנה אחרת. 73. הבחנה בין חוכר ציבורי, חוכר עירוני וחוכר חקלאי: העותרת מוסיפה וטוענת, כי ההחלטה מפלה בינה לבין חוכרים עירוניים, ומשווה את מצבה לזה של חוכרים חקלאיים, הגם שהשקעתה בנכסים שונה מדעיקרא מן המקובל בהקשר של חכירה חקלאית. העותרת מדגישה, כי בניגוד לחוכרים חקלאיים, המקבלים את קרקעותיהם מלכתחילה ללא תמורה ממשית מצדם, היא שילמה דמי חכירה ראשוניים ומהוונים הנגזרים משווי הקרקעות שקיבלה. כמו כן, לטענתה, הקרקעות הוחכרו לה בהתאם לשומה ריאלית, בשונה מחוכרים חקלאיים שבעניינם ניתנת שומה "זניחה ואפסית". עוד היא טוענת כי היא השקיעה "סכומי עתק" בפיתוח הקרקעות, אף זאת לטענתה בניגוד לחוכרים חקלאיים שאינם משקיעים בפיתוח הקרקע, להבדיל מעיבודה לצורך פרנסתם בלבד. מכל הטעמים האמורים, טוענת העותרת כי השיקולים של צדק חלוקתי שהובילו את בית המשפט לקבוע בעניין שיח חדש כי יש לבטל את החלטות המועצה שהיטיבו עם חוכרים חקלאיים במקרה של שינוי יעוד, אינם חלים בעניינה. לטענת העותרת, לא זו בלבד שההחלטה דנן אינה מעניקה לחוכרים הציבוריים אותם תנאים שניתנים לחוכרים העירוניים במקרה של שינוי יעוד, אלא שלמעשה הוחלו עליהם תנאי שינוי יעוד מחמירים אף ביחס לאלו של החוכרים החקלאיים. 74. גם בעניין זה יש לדחות את טענות העותרת. כפי שנפסק בעבר, המדיניות העולה מהחלטותיה של המועצה לאורך השנים קשרה בין גובה דמי החכירה ששילם החוכר בתקופת החכירה לבין טיב התגמול הכספי שהוא נדרש לשלם לרמ"י במקרה של שינוי יעוד. לנוכח ההבדלים המובהקים בין חוכר עירוני לחוכר חקלאי, כפי שפורטו בהרחבה בפסיקה (ראו: פסק הדין הקודם, בפסקה 19, עניין שיח חדש, בעמ' 79-78; בג"ץ 4736/03 אלון חברה הדלק לישראל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר ויושב ראש מועצת מקרקעי ישראל, פסקאות 28-26 (15.6.2008) (להלן: עניין אלון)) ובספרות המשפטית (ראו, מבלי למצות: יהושע ויסמן דיני קניין – חלק כללי 252-243 (1993); רחל אלתרמן "מי ימלל גבורות מקרקעי ישראל? בחינה של ההצדקות להמשך הבעלות הלאומית על מקרקעין" עיוני משפט כא 535, 549-546 (1998)), נקבעו כללים שונים לגבי ההשלכות של שינוי יעוד בכל אחד מהמקרים. בעיקרו של דבר, בעוד החוכר העירוני זכאי להמשיך ולהחזיק בקרקע ששונה יעודה, בתמורה לתשלום דמי היתר לרמ"י, שגובהם, על פי רוב, הוא בשיעור 31%, החוכר החקלאי נדרש, באופן מסורתי, להשיב את הקרקע שייעודה שונה, בכפוף לפיצוי, הכול כמפורט בפסק דינו של בית משפט זה בעניין שיח חדש. זהו הבדל של ממש, שאין צורך להרחיב ביחס אליו. 75. העותרת, כחוכרת ציבורית, אינה דומה במאפייניה לחוכר החקלאי, ולפיכך לא הוחל בעניינה הדין החל על החוכר החקלאי במקרה של שינוי יעוד (דהיינו השבת הקרקע תמורת פיצוי). אדרבה, נקבע בעניינה כי במתחמים שגודלם עד 7 דונם היא תוכל להוסיף ולהחזיק בקרקע בתמורה לתשלום דמי היתר בשיעור של 41%. תוצאה זו אמנם מטילה תנאי מכביד יותר בהשוואה לשינוי יעוד בקרקע עירונית, אך היא מוצדקת. אין דינו של החוכר הציבורי, שקיבל הטבות בחכירת הקרקע לצורך המטרה הראשונית שלשמה היא הוקצתה לו, כדינו של החוכר העירוני, ודאי לא החוכר העירוני שחכר את הקרקע למטרת תעסוקה, מסחר או תעשייה. 76. לבסוף, יש לשוב לנקודת המוצא: כאשר החוכר הציבורי מודיע על ביטול המטרה הציבורית שלשמה הוקצתה הקרקע מלכתחילה, אין עוד הצדקה לתנאי החכירה המיטיבים שניתנו לו. ממילא, ככלל אין גם אינטרס ציבורי לתמרץ את החוכר לשנות את היעוד הציבורי של הקרקע, באמצעות קביעת דמי היתר נמוכים לשינוי יעוד. לאמיתו של דבר, ההפך הוא הנכון: גובה דמי ההיתר במקרה של שינוי יעוד, כפי שנקבע בהחלטה, משקף את סדרי העדיפויות הציבוריים ואף מהווה תמריץ שלילי לשינוי יעוד. החריג היחיד שנקבע לכך (בסעיף 3.4 להחלטה) הוא שינוי יעוד למגורים, וזאת, כפי שהוסבר היטב על-ידי המשיבים, כדי ליצור תמריץ ליצירת פתרונות דיור, ככל שכבר גמלה בלבו של החוכר הציבורי החלטה לבטל את המטרה הציבורית. סוף דבר 77. סיכומם של דברים, מכל הטעמים המפורטים, באתי לכלל מסקנה כי אין להתערב בהחלטה מס' 1487 של מועצת מקרקעי ישראל, משלא נפל פגם בהליך קבלתה או בשיקול הדעת המונח ביסודה. 78. אשר על כן, אציע לחברתי ולחברי לבטל את הצו-על-תנאי מיום 21.4.2021 ולדחות את העתירה. כן אציע לחייב את העותרת בהוצאות המשיבים בסך 40,000 שקלים. ש ו פ ט ת המשנה לנשיאה ע' פוגלמן: אני מסכים לחוות דעתה המקיפה של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז. גם להשקפתי הכרעת המדיניות של מועצת מקרקעי ישראל, שקובעת איזונים בין מכלול השיקולים והאינטרסים העומדים על הפרק, משרתת את האינטרס הציבורי. מצטרף אני גם להנמקותיה של חברתי בסוגיות השונות שאליהן היא נדרשת, ולמסקנתה שלפיה דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות. ה מ ש נ ה ל נ ש י א ה הנשיאה א' חיות: אני מסכימה לחוות-דעתה המקיפה של חברתי השופטת ד' ברק-ארז ולמסקנתה כי דין העתירה להידחות. כחברתי אף אני סבורה שלא נפל פגם בהליך קבלת החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1487. כמו כן אני סבורה שהקריטריונים אשר נקבעו בה פוסעים בעיקרם בתלם ההנחיות שניתנו בבג"ץ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ נ' מדינת ישראל (21.8.2012), ומשקפים מדיניות מאוזנת המשרתת את האינטרס הציבורי. לפיכך, אין עילה להתערבותנו בהחלטה זו. ה נ ש י א ה הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ‏כ"ג בשבט התשפ"ג (‏14.2.2023). ה נ ש י א ה ה מ ש נ ה ל נ ש י א ה ש ו פ ט ת _________________________ 17039070_A26.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1