זוהר יוסף נ. שר האוצר

פסק-דין בתיק בג"ץ 3905/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3905/16 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט צ' זילברטל כבוד השופטת ע' ברון העותר: זוהר יוסף נ ג ד המשיבים: 1. שר האוצר 2. שר הבינוי והשיכון 3. הרשות לחברות הממשלתיות 4. הוועדה לבדיקת מינויים 5. ההסתדרות החדשה - האגף לאיגוד מקצועי 6. עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ 7. רונית ג'רפי 8. הלנה ריבליס עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"א באלול התשע"ו (14.09.16) בשם העותר: עו"ד אורית טובים; עו"ד אביבה שוידל בשם המשיבים 4-1: בשם המשיבה 5: עו"ד ערין ספדי-עטילה עו"ד יפתח הלינג פסק-דין השופטת ע' ברון: 1. האם נפל פגם בהחלטת רשויות המדינה למנות את המשיבות 7 ו-8 כנציגות העובדים בדירקטוריון המשיבה 6 (להלן: עמידר או החברה), שהיא חברה ממשלתית, הגם שהעותר קיבל מספר קולות רב יותר בבחירות שנערכו בקרב העובדים – וזאת מטעמי טובת החברה וחובת הייצוג ההולם לשני המינים בדירקטוריון? זו השאלה הניצבת לפתחנו בעתירה דנן. 2. בפתח הדברים נביא בתמצית את הוראות החוק הרלוונטיות, כבסיס הן להבנת נסיבות המקרה והן לדיון המשפטי. הכללים בדבר הליכי המינוי לדירקטוריון (מועצת המנהלים) של חברה ממשלתית ובדבר מי שכשיר לכהן בו, קבועים בפרק ג' לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן: החוק) ובתקנות החברות הממשלתיות (כללים לקביעת נציג נבחר מקרב עובדי החברה כדירקטור), התשל"ז-1977 (להלן: התקנות) שהותקנו מכוחו (לפי סעיף 17(ג)(3) לחוק). אופן המינוי מוסדר בסעיף 18 לחוק, הקובע כי דירקטורים בחברות ממשלתיות ימונו בידי "השרים" – הם שר האוצר והשר האחראי על החברה (סעיף 1 לחוק), ובעניינה של עמידר זהו שר הבינוי והשיכון (המשיבים 1 ו-2, להלן: השרים). על ההחלטה להתקבל לאחר התייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים (להלן: הוועדה), שתפקידה לבדוק את כשירות המועמדים (סעיפים 18(א), 18ב(א) לחוק). מספרם הכולל של חברי הדירקטוריון לא יעלה על 12 חברים (סעיף 17(ג1) לחוק). ביחס לנציגי העובדים בדירקטוריון נקבע בסעיפים 3 ו-7(ב) לתקנות כי מספר הדירקטורים מקרב עובדי החברה יהיה שניים, וכי אלה ימונו על ידי השרים מתוך ששת המועמדים שזכו במספר הקולות הרב ביותר בקרב העובדים. עוד קובע החוק, ביחס לדירקטוריון בכללותו, חובת ייצוג הולם לשני המינים; וזו לשונה של ההוראה, הקבועה בסעיף 18א לחוק: "18א. (א) בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם לייצוגם של בני שני המינים. (ב) עד להשגת ביטוי הולם לייצוג כאמור, ימנו השרים, ככל שניתן בנסיבות הענין, דירקטורים בני המין שאינו מיוצג באופן הולם באותה עת בדירקטוריון החברה". השתלשלות העניינים 3. ביום 29.10.2014 נערכו בחירות בקרב עובדי עמידר לבחירת המועמדים לכהונת דירקטור מטעם העובדים. בבחירות הצביעו כ-90% מבעלי זכות ההצבעה בחברה (להגדרת העובדים בעלי זכות ההצבעה, ראו תקנה 5 לתקנות), שהם 453 מצביעים. בפרטיכל ועדת הבחירות מיום 30.10.2014, שצורף לעתירה, נמנו שמונת העובדים שקיבלו את מספר הקולות הרב ביותר; בהתאם לתקנה 7(ב) לתקנות, נציין את השישה הראשונים: 1. מר מנחם דוד (להלן: מר דוד)– 261 קולות 2. מר זוהר יוסף, הוא העותר – 229 קולות 3. גב' רונית ג'רפי, היא המשיבה 7 – 203 קולות 4. מר אבישי נאמן (להלן: מר נאמן) – 170 קולות 5. גב' גילי ששון (להלן: גב' ששון) – 161 קולות 6. גב' הלנה ריבליס, היא המשיבה 8 – 140 קולות יצוין כי בתגובת המשיבים 4-1 (להלן: המדינה) לעתירה צוינו נתונים שונים במקצת, ולפיהם הבחירות נערכו ביום 21.11.2014, וכי העותר קיבל 223 קולות. הנתון בדבר מספר הקולות נתמך בחוות דעת מיום 16.4.2015 שניתנה מאת המשיבה 3 (להלן: הרשות) ותפורט מיד בסמוך; ואילו הנתון בדבר מועד קיום הבחירות דומה שאינו נתמך באסמכתא כלשהי. כך או כך, ההבדלים הללו חסרי נפקות בענייננו. לאחר קבלת תוצאות הבחירות הכינו ברשות חוות דעת מקצועית עבור השרים, לסייע להם בבואם להפעיל את סמכות המינוי המוקנית להם בסעיף 18(א) לחוק ולבחור את שני המועמדים המתאימים ביותר. בחוות הדעת הודגש כי לפי פסיקתו של בית משפט זה, מספר הקולות שבהם זכה כל מועמד אינו שיקול מכריע, וכי יש לשקול בין היתר את טובת החברה, חששות לניגוד עניינים ואת חובת הייצוג ההולם. במועד עריכת חוות הדעת, 16.4.2015, כיהנו בדירקטוריון החברה 10 דירקטורים, מחציתם גברים ומחציתם נשים; ועוד צוין שם כי בחודש יוני 2015 עתידים לפרוש מן הדירקטוריון גבר אחד ואישה אחת, נציגי העובדים שכיהנו באותה עת. על מנת לשמור על האיזון המגדרי הוצע כי השרים ישקלו למנות גבר אחד ואישה אחת כנציגי עובדים, והרשות המליצה על מינוי המשיבה 7 ומר נאמן – הם נציגי העובדים שכבר כיהנו כדירקטורים, בשנים 2015-2012. זאת לנוכח כישוריהם ונסיונם המתאימים, כעולה בין היתר מכהונותיהם הקודמות. באשר לעותר צוין בחוות הדעת כי לנוכח תפקידו כעוזר סמנכ"ל התפעול בחברה, "מעורבותו בנושאי תפעול רוחביים ואחריותו על תחום הבקרה, ובהתחשב בתפקידיו של דירקטוריון החברה כגורם המפקח על פעילות הנהלת החברה" – עשויה להתעורר שאלה בדבר קיומו של חשש לניגוד עניינים היורד לשורש המינוי (להלן: חוות דעת הרשות). 4. ביום 12.5.2015 העבירו השרים לבחינת הוועדה, בהתאם לנדרש בסעיף 18(א) לחוק, את שני הנציגים שבחרו – המשיבה 7, כהמלצת הרשות; ומר דוד, שזכה במירב הקולות מקרב העובדים ולא הומלץ על ידי הרשות. לאחר מכן הסיר מר נאמן את מועמדותו, והרשות שינתה את המלצתה בהתאם, וביום 23.6.2015 העבירה לשרים חוות דעת מעודכנת שבה הומלצו מר דוד והמשיבה 7. ביום 1.6.2015 הועבר העותר מתפקיד עוזר סמנכ"ל התפעול בחברה לתפקיד "ממונה לתפעול" במרחב רשות פיתוח מרכז, ומשמע שעבר מתפקיד ניהולי ל"תפקיד שטח". הרשות עודכנה על כך, מפי המשיבה 5 (להלן: ההסתדרות) וכן מפי העותר, תוך שאלה הדגישו כי לטעמם בתפקידו החדש של העותר לא מתקיים עוד החשש שעלה בדבר ניגוד עניינים. ביום 21.12.2015 העבירה הרשות לשרים מכתב שבו אימצה את עמדת ההסתדרות והעותר, כי אין חשש לניגוד עניינים במילוי תפקידו החדש של העותר במקביל לכהונה בדירקטוריון. עם זאת לא השתנתה עמדת הרשות באשר לזהות הדירקטורים המומלצים. הוועדה דנה במועמדותם של מר דוד והמשיבה 7 ביום 29.12.2015, וקבעה כי מתקיימים בשניהם תנאי הכשירות הנדרשים בחוק ובתקנות. החלטת הוועדה הועברה לשרים, ואולם המינויים לא יצאו אל הפועל במשך זמן רב, מטעמים שלא הובררו. 5. ביום 12.4.2016 עודכנה הוועדה על ידי משרד הבינוי והשיכון, כי חלו שינויים בהרכב נציגי הציבור בדירקטוריון, והוא מנה באותה עת שמונה דירקטורים, במספר שווה של גברים ונשים. עוד נכתב כי השרים מתכוונים למנות שני נציגי ציבור חדשים לדירקטוריון – שניהם גברים; ומשכך הוצע כי כנציגי העובדים ייבחרו שתי נשים – המשיבה 7 והמשיבה 8, במקומו של מר דוד – וכך האיזון המגדרי בדירקטוריון יישמר (להלן: מכתב משרד הבינוי והשיכון). ואמנם, השרים מינו שני גברים לדירקטוריון עמידר כנציגי ציבור, לאחר שהוועדה דנה במועמדים וקבעה כי הם עומדים בדרישות הדין, והמינויים נכנסו לתוקף ביום 20.6.2016. 6. במצב דברים זה, קיבלה הוועדה מעמידר ומהרשות מידע נוסף על המשיבה 8 וביום 10.5.2016 בחנה את מועמדותה. הוועדה קבעה כי המשיבה 8 עומדת בדרישות החוק, והחלטתה הועברה לשרים. כניסת המינוי לתוקף הושהתה משהוגשה העתירה דנן ועד להכרעה בבקשה לצו ביניים שהתבקש בגדרה; משנדחתה הבקשה למתן צו ביניים, כפי שיפורט להלן, אושר מינויה של המשיבה 8. יוער כי ככל הידוע לנו מר דוד לא השיג על חזרת השרים מכוונתם למנותו לדירקטוריון, ובאת-כוח המדינה ציינה בדיון שנערך לפנינו כי הוא הסיר את מועמדותו; ייתכן שהדבר קשור לכך שעם הימשכות הליכי המינוי התקרב מועד פרישתו לגמלאות, כפי שמציין העותר. כך גם לא נמסר על השגה כלשהי מצידה של גב' ששון, שקיבלה יותר קולות מאשר המשיבה 8 אך לא הומלצה על ידי הרשות ולא הועברה על ידי השרים לבחינת הוועדה. ביני לביני עדכנה ההסתדרות את הרשות, ביום 3.4.2016, כי גם המשיבה 7 עברה תפקיד בתוך החברה, והיא כעת מנהלת אגף דיור, אכלוס וגיל הזהב; וכי ייתכן שיש בתפקידה החדש כדי ליצור חשש לניגוד עניינים עם כהונה כדירקטורית. משכך בחנה הוועדה את מועמדותה שנית. יוער כי השרים חתמו על כתב המינוי של המשיבה 7 עוד ביום 11.4.2016, אך כניסתו לתוקף, שנעשית בדרך של מסירתו לחברה לפי סעיף 18(ג) לחוק, הושהתה עד לסיום בדיקת הוועדה. הבדיקה לא הושלמה עד מועד הגשת תגובת המדינה לעתירה, אך בדיון שערכנו בעתירה עדכנה באת-כוח המדינה כי בישיבתה מיום 21.7.2016 מצאה הוועדה כי אין חשש לניגוד עניינים בתפקידה החדש של המשיבה 7, וכי בעקבות זאת אושר כתב המינוי שלה. 7. חלפו אפוא כמעט שנתיים מאז שנערכו בחירות העובדים ועד להשלמת הליכי המינוי – והדבר מעורר תמיהות. יצוין בהקשר זה כי עוד ביום 14.6.2015 פנתה ההסתדרות בעתירה לבית משפט זה (בג"ץ 4130/15), ובה מועלות טענות הנוגעות בין היתר להימשכות הליכי המינוי בחברות ממשלתיות שונות, ובהן עמידר. בעתירה שהגישה ההסתדרות ניתן צו על-תנאי ביחס לעמידר והיא עודנה תלויה ועומדת, ואיננו מביעים עמדה בנושאים הנדונים במסגרתה. 8. העתירה דנן הוגשה ביום 16.5.2016, טרם שאושרו המינויים של המשיבות 7 ו-8, ומתבקש בה כי המדינה תימנע ממינויין לדירקטוריון, וכי העותר ימונה כדירקטור. כן התבקש צו ביניים, שימנע את אישור המינוי של המשיבות 7 ו-8 ואת כניסתן לתפקיד עד להכרעה בעתירה. הבקשה למתן צו ביניים נדחתה בהחלטתי מיום 19.7.2016, "בהתאם להלכה הנוהגת ולפיה, ככלל, אין מקום להוצאת צווי ביניים ביחס להליכי מינויים, לנוכח היותם צעדים הפיכים". העותר הגיש בקשה נוספת למתן צו ארעי ביום 28.8.2016, ובגדרה התבקש כי נורה למדינה להימנע מביצוע שינויים כלשהם בדירקטוריון עמידר, לרבות מינוי נציגי ציבור. הבקשה הוגשה לאחר שמונו שני נציגי הציבור וכן המשיבה 8 ובטרם מונתה המשיבה 7, ובהינתן שגבר נציג ציבור עתיד לפרוש מן הדירקטוריון בחודש ספטמבר 2016; משכך נטען כי ככל שימונה תחתיו גבר נוסף, יונצח המצב שבו מקומותיהם של נציגי העובדים בדירקטוריון שמורים לנשים בלבד, והעתירה תסוכל. הבקשה למתן צו ארעי נדחתה בהחלטתו של חברי השופט י' דנציגר, מיום 29.8.2016, לנוכח דחיית הבקשה למתן צו ביניים ובשים לב למועד הדיון שחל בסמוך לאחר הגשת הבקשה. טענות הצדדים 9. העותר טוען כי בהחלטות הנוגעות למינוי נציגי העובדים לדירקטוריון עמידר – הן ביחס למינוי המשיבות 7 ו-8 והן ביחס לאי-מינויו של העותר – נפלו פגמים היורדים לשורשו של עניין והמצדיקים את פסילתן. ביחס לעצמו טוען העותר כי יש ליתן לו את הבכורה משזכה באמון העובדים בבחירות במידה הרבה ביותר, מלבד מר דוד; והדגיש כי הוא מילא בעמידר שורה של תפקידים משמעותיים, ויש לו כל הכישורים הדרושים לדירקטור. ביחס למשיבות 7 ו-8 נטען כי הן ממלאות תפקידים המצדיקים את פסילתן – והוועדה שגתה משלא קבעה בהתאם. דינה של המשיבה 8 להיפסל, לטענת העותר, היות שהיא קובעת את תנאי ההעסקה של העובדים תחתיה, בעוד שתקנה 6(2) לתקנות מורה כי מי שתפקידו כולל סמכות זו אינו יכול להתמנות כנציג עובדים בדירקטוריון; מאותה סיבה בדיוק המשיבה 7 אינה כשירה, ובנוסף משום שהיא ממלאת תפקיד ניהולי המקים חשש לניגוד עניינים. בנוסף טוען העותר כי השרים המליצו עליו, כמו גם על גב' ששון, וביקשו מהוועדה כי תבדוק את אפשרות מינויים, ואולם הוועדה לא עשתה כן משיקולים זרים ולא ענייניים. נטען כי הדבר נלמד מכך שלמעשה ובניגוד לטענת המדינה, הוועדה בחנה את מינוי המשיבה 8 עוד טרם שקיבלה את מכתב משרד הבינוי והשיכון. העותר מוסיף וטוען כי חלה חובה לערוך לו שימוע ולהעניק לו הזדמנות להשיב לטענות הרשות קודם לבחירת מועמד אחר תחתיו. עוד מוסיף העותר בתשובתו לתגובת המדינה לעתירה, כי היה פסול בהחלטת המדינה למנות שני דירקטורים גברים מקרב הציבור, מתוך הנחה שעל ידי מינוי נשים כנציגות העובדים יישמר האיזון המגדרי; זאת משום שבכך נמנעת מגברים עובדי החברה ההזדמנות להיבחר לתפקיד. בדיון שהתקיים לפנינו חידדה באת-כוח העותר עניין זה והוסיפה כי דומה שמעתה ואילך ימונו רק נשים כנציגות עובדים, מפני שנציגי העובדים מתחלפים בפרקי זמן קבועים ו"לא כך עם יתר הדירקטורים" – ומכאן שלכשיגיע מועד זה להבא יוותר ההרכב המגדרי כמות שהוא. לשיטת העותר, ראוי שיהא ייצוג לשני המינים בקרב נציגי העובדים. 10. ההסתדרות תומכת בקבלת העתירה, ובתוך כך מעלה טענות כלליות בכל הנוגע להליכי מינוי נציגי עובדים לדירקטוריונים של חברות ממשלתיות. לטענתה, ביסוד הוראות החוק בדבר מינוי נציגי עובדים לדירקטוריון מצויה תפיסה של "דמוקרטיה תעשייתית", שלפיה "שיתופם של העובדים בניהול המפעל תורם הן לציבור העובדים והן למפעל"; ובהתאם, תכלית ההסדר היא חיזוק האלמנט הדמוקרטי במקום העבודה. לפיכך מבקשת ההסתדרות שנקבע כי ככלל יש למנות לתפקיד נציגי העובדים את מי שזכו למירב הקולות מקרב חבריהם. עוד נטען כי אין להשלים עם מעורבותן של הנהלות החברות הממשלתיות בהליכי מינוי נציגי העובדים, שהרי ההנהלה כפופה לדירקטוריון. העדפת השיקול הדמוקרטי תימנע גם את הבעייתיות שיכול שתתלווה למעורבות מעין זו, כגון העברה של מידע חלקי או שגוי לרשות על אודות המועמדים בניסיון להשפיע על תוצאות ההליך. ההסתדרות מוסיפה כי ראוי שכשירות המועמדים תיבחן לפני קיום הבחירות וכתנאי להשתתפות בהן, באשר חוסר הוודאות פוגע במועמדים ובבוחרים ואף פותח פתח לפסילה בדיעבד משיקולים זרים. בהמשך לכך טוענת ההסתדרות כי יש למנות את העותר לדירקטוריון, משהוא מועמד ראוי שזכה לתמיכה רחבה בקרב ציבור העובדים. עמידר הודיעה כי היא מותירה את ההכרעה בעתירה לשיקול דעתו של בית המשפט. 11. המדינה טוענת כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות בהחלטות השרים, שנטען כי הן סבירות ונשענות על שיקולים ענייניים בלבד. המדינה מדגישה כי לפי פסיקתו של בית משפט זה תוצאות הבחירות בקרב העובדים הן שיקול רלוונטי אך לא מכריע; וכי בהחלטה מי מבין ששת המועמדים ימונה, שומה על השרים לקחת בחשבון שיקולים נוספים, כגון טובת החברה וייצוג הולם לשני המינים. בהתייחס לטענות ההסתדרות נטען אפוא כי הן מכוונות למעשה להפיכת ההלכה בסוגיה זו על פיה, ואין לכך הצדקה. בתגובה לטענות העותר טוענת המדינה כי ההחלטות על מינוי המשיבות 7 ו-8 נתקבלו לאחר שנשקלו מגוון השיקולים הרלוונטיים ועל יסוד חוות דעת מקצועיות ובחינה מדוקדקת. לטענת המדינה, העותר לא הרים את הנטל המונח לפתחו להראות כי נשקלו שיקולים זרים. בהתייחס למשיבה 8 נטען כי אין לה סמכות לקבל או לפטר עובדים והיא משמשת כגורם ממליץ בלבד, ומשכך אינה באה בגדרי בתקנה 6(2) לתקנות; ובאשר למשיבה 7 יוזכר כי תגובת המדינה הוגשה קודם שאושר מינויה ולפיכך נכתב ששאלת ניגוד העניינים עודנה נבחנת, ועם זאת הודגש כי גם אם המועמדות תיפסל אין בכך כדי להוביל מניה וביה למינוי העותר דווקא. כאמור, נמסר לנו כי לאחר מכן מצאה הוועדה שהמשיבה 7 כשירה להתמנות כדירקטורית. יצוין כי החלטות הוועדה עצמן לא הוצגו לנו. עוד טוענת המדינה כי העותר לא הומלץ על ידי השרים ומועמדותו כלל לא הועברה לבחינת הוועדה, ולפי הפסיקה במצב דברים זה לא ניתן לומר שנפגעה כל זכות שלו ואין הוא זכאי לשימוע. דיון והכרעה 12. בדיון שקיימנו בעתירה ביום 14.9.2016 הציע המותב לעותר כי ימשוך את עתירתו. זאת מאחר שהרושם שהתקבל מעיון בכתבי הטענות הוא שאין בעתירה די על מנת לפסול את החלטות המדינה הנתקפות. העותר לא נענה להצעתנו, ולפיכך נשמעו טענות הצדדים במלואן, ולאחריהן חזרנו ועיינו גם בכתובים; ומכאן הכרעתנו. אקדים את המאוחר ואומר שהגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, ואציע לחבריי כי כך ייעשה. ולהלן טעמיי. 13. סעיף 18(א) לחוק קובע כי סמכות המינוי של נציגי עובדי חברות ממשלתיות לדירקטוריונים מוקנית לשרים, לאחר התייעצות עם הוועדה. ההחלטות העומדות במוקד העתירה הן אפוא החלטותיהם של השרים למנות את המשיבות 7 ו-8 לדירקטוריון, ובתוך כך הימנעותם ממינויו של העותר. המדובר בהפעלת סמכות שבשיקול דעת, ולפיכך מסגרת הדיון היא הכללים בדבר התערבות שיפוטית בשיקול הדעת של הרשות המנהלית המוסמכת; והיקף זה הוא מצומצם. כך במיוחד לנוכח מעמדו של הגוף המנהלי העומד לביקורת, ובענייננו שני שרים, שבהיותם חברי ממשלה מצויות בידיהם סמכויות ביצועיות לרוב ובה במידה מונחת על כתפיהם אחריות רבה ונתון להם מרחב משמעותי של שיקול דעת. אכן, הלכה היא כי "ככל ששיקול הדעת המינהלי רחב יותר, כך הולך וצר תחום ההתערבות השיפוטי במעשה המינהלי" (בג"ץ 5853/07 אמונה – תנועת האשה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פ"ד סב(3) 445, 474 (2007)). נכון הדבר ביתר שאת בכל הנוגע להליכי מינוי בשירות הציבורי; יפים לענייננו דברי המשנה לנשיאה א' ריבלין: "על דרך העיקרון, נוהג בית משפט זה – וכך ראוי שינהג – ריסון עצמי של ממש בעת בהפעלת ביקורת שיפוטית על מינויים שהם בסמכותה של הממשלה ושריה. אמנם, אין הדבר גורע מחובתה של הממשלה להפעיל את סמכויותיה על-פי שיקולים ענייניים, באופן סביר ומידתי; אלא שבהפעלת סמכות הביקורת השיפוטית, על בית המשפט ליתן משקל למעמדם של הממשלה ושל שריה, כמי שעומדים בראש הרשות המבצעת. בכך ניתן ביטוי ל'עיקרון הכיבוד' החל בין שלוש רשויות השלטון. משמעותו של עיקרון זה, בהקשר שלפנינו, היא כי בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתה של רשות אחרת בשיקול דעתו שלו, וניתן לה 'מרחב פעולה' הולם לביצוע תפקידיה" (בג"ץ 8134/11 עו"ד ורו"ח משה אשר נ' שר האוצר, בפסקה 11 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה ריבלין (29.1.2012); הפניות הושמטו–ע'ב'). בנוסף מופנות חלק מטענות העותר לשלב מוקדם יותר בהליך המינוי, הוא בדיקת כשירותם של המועמדים המצויה בסמכות הוועדה. הרכב הוועדה כולל יושב-ראש שנקבע על ידי היועץ המשפטי לממשלה והכשיר לכהן כשופט של בית משפט מחוזי, ושני חברים נוספים המייצגים את הציבור ואת הרשות (סעיף 18ב(א) לחוק). הרכב זה "'נתפר' כך שיווצר גוף מקצועי, מיומן ובלתי-תלוי" (בג"ץ 6777/98 רוזנברג נ' הוועדה לבדיקת מינויים על-פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, פ"ד נב(5) 721, 736 (1998) (להלן: עניין רוזנברג)); ועוד נאמר בפסיקה, כי הוועדה "משמשת כמנגנון בקרה, כחסם, כשומר הסף מפני בחירתם של מועמדים בלתי-ראויים" (עע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, בפסקה 12 (19.5.2009)). מכאן שהרף הנדרש כדי להצביע על פגם בשיקול דעתה של הוועדה אינו עניין של מה בכך. על רקע זה ניגש לבחינת החלטות הוועדה והשרים, לפי סדרן. 14. לשיטת העותר, הוועדה שקלה שיקולים זרים שלא כדין, הגם שאינו מפרט את מהותם. עמדה זו נסמכת על הטענה העובדתית שבפי העותר, כי השרים המליצו עליו ועל גב' ששון לוועדה, אך זו החליטה על דעת עצמה להתעלם מההנחיה ולבחון במקומם את המשיבות 7 ו-8. אין בידי לקבל טענה זו, משהיא נעדרת תימוכין; העותר לא הציג לפנינו כל מסמך או ראיה שמהם ניתן ללמוד כי השרים העבירו את שמו לבחינת הוועדה. זאת מלבד מכתב מאת מר חיים זהבי, מנהל המחלקה לשיתוף עובדים בהסתדרות, שנשלח לרשות ביום 26.11.2015 וצורף לעתירה, ובו נכתב כי "למיטב ידיעתי עובדות אלה [בדבר היעדר חשש לניגוד עניינים בתפקידו הנוכחי של העותר–ע'ב'] הובאו לידיעת השרים התומכים במועמדותו [של העותר] ובמועמדותה של גילי ששון שזכתה במקום החמישי וגם בבחירה זאת אין לנו אלא לכבד את החלטת השר". אין די בדברים הללו כדי לבסס את הטענה בדבר המלצת השרים לוועדה על העותר, שלא בא זכרה בתגובת השרים לעתירה. הטענה אף אינה מתיישבת עם השכל הישר, שכן הדעת נותנת כי אילו העבירו השרים את שמו של העותר לבחינת הוועדה, וזו מצידה היתה בוחנת מועמדים אחרים דווקא – הדבר היה מעורר תמיהה אצל השרים והנושא היה נבדק; ואולם אין לכך כל אינדיקציה בחומר שהובא לעיוננו. העותר טוען עוד, כי חובת השימוע קמה משעה שהועדפה חוות דעת הרשות על פני המלצת השרים, שלדבריו תמכו במועמדותו. ואולם בהינתן שאין מדובר במצב שבו העותר נבחר לתפקיד דירקטור ולאחר מכן מינויו בוטל, ואף לא הוכח שהעותר הומלץ כדירקטור על ידי מי מהגורמים המוסמכים – יש לדחות את טענתו כי היה צריך לערוך לו שימוע. עצם בחירתו כאחד מששת המועמדים להיות נציגי עובדים בדירקטוריון אינה מקימה חובה לקיים לעותר הליך שימוע, לאחר שבסופו של יום לא זכה במינוי, מכיוון שלא נפגעה כל זכות מוגנת של העותר (בג"ץ 1637/06 ערמון נ' שר האוצר, בפסקה 12 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר (3.1.2010) (להלן: עניין ערמון)). 15. בהמשך לכך, העותר לא הרים את הנטל המונח לפתחו להראות כי הוועדה שקלה שיקולים זרים. בהיעדרה של יכולת לבחון "כליות ולב" של הרשות המנהלית, נטל זה קשה להרמה ומצריך מן העותר הנחת תשתית אובייקטיבית; שכן, לרשות המנהלית עומדת חזקת התקינות המנהלית, והיא מוחזקת כמי שפעלה כדין כל עוד לא הוכח אחרת (ראו למשל, בג"ץ 446/12 האגודה לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל, בפסקה 23 לחוות דעתו של השופט ע' פוגלמן (26.8.2012); עניין ערמון, בפסקה 5 לחוות דעתה של השופטת א' חיות; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב' 659-657, 672-671 (2010) (להלן: ברק-ארז)). תשתית כאמור לא הונחה לפנינו, ואף לא פורט מה טיבם של אותם שיקולים זרים נטענים. העיגון העובדתי היחיד שמצא העותר לטענתו היא חותמת הוועדה על גבי מכתב משרד הבינוי והשיכון, הנושאת את התאריך 15.5.2016, הגם שהתאריך המצוין במכתב עצמו הוא 12.4.2016, בעוד שהוועדה דנה במועמדות המשיבה 8 כבר ביום 10.5.2016. מכאן למד העותר כי מועמדות המשיבה 8 לא נבחנה מהטעמים שנזכרו במכתב משרד הבינוי והשיכון, כי אם משיקולים זרים. טענה זו מוכחשת על ידי המדינה, שטוענת כי המכתב התקבל במזכירות הוועדה ביום 12.4.2016; ויותר מכך – משצוין במכתב כי רשימת המועמדים גובשה "על דעת השר ובתיאום עם מנהל הרשות", ייתכן שהוועדה התבקשה לבחון את מועמדות המשיבה 8 מטעם משרד הבינוי והשיכון או מטעם הרשות, אף טרם שקיבלה לידיה את מכתב משרד הבינוי והשיכון. כך או אחרת, מועד עריכת הבחינה כשלעצמו איננו ראיה מספקת להצביע על כך שעמדו בבסיס הבדיקה שיקולים זרים, או שכאלה שימשו בהליך הבדיקה או בתוצאתה. יודגש כי הסמכות לקבל החלטה בדבר המינוי, להבדיל מבדיקת הכשירות, נתונה לשרים, ותפקיד הוועדה בשלב המינוי הוא של מתן ייעוץ בלבד (סעיף 18(א) לחוק; בג"ץ 932/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב-ראש הוועדה לבדיקת מינויים, השופט (בדימוס) מ' בן-דרור, פ"ד נג(3) 769, 784-780, 788-786 (1999); עניין רוזנברג, בעמודים 740-739); טעמיהם הענייניים של השרים נפרשו לפנינו ועיקרם בטובת החברה ובחובת הייצוג ההולם, ואף טענות העותר כנגד השרים – להבדיל מטענותיו כלפי הוועדה – אינן במישור של שיקולים זרים. ויוזכר כי הטענה שהשרים ביקשו לבחון את מועמדותו של העותר נטענה בעלמא. לפיכך, אף אם היה נמצא כי הוועדה שקלה בגדר שיקוליה שיקולים זרים – ולא היא – לא היה בכך בהכרח כדי להביא לפסילת ההחלטות על מינוי המשיבות 7 ו-8. 16. באשר לטענות העותר נגד מינויין של המשיבות 7 ו-8 על ידי השרים, משמצאה הוועדה כי הן כשירות להתמנות לתפקיד דירקטוריות, לא מצאתי בהחלטות אלה פגם כלשהו המצדיק את פסילתן. הטעמים שהובילו את השרים לבחור את המשיבות 7 ו-8 על פני יתר המועמדים תוך איזון בין השיקולים הרלוונטיים, פורטו הן בחוות דעת הרשות ומכתב משרד הבינוי והשיכון, שעליהם התבססה החלטת השרים, הן בתגובת המדינה לעתירה דנן – והם אינם מגלים עילה להתערבותנו. ביחס למשיבה 7 נכתב בחוות דעת הרשות כי היא בעלת תואר ראשון במדעי החברה, המועסקת בחברה החל משנת 1984 ומילאה בה שורה של תפקידים בכירים, בהם ניהול "מחלקת מקבצי דיור" ו"פרויקט רכש דירות במנהל הכספים". לעמדתה של הרשות, כהונתה הקודמת של המשיבה 7 בדירקטוריון העידה על כישורים גבוהים ועל התאמה לתפקיד, תוך שהוטעם כי היא "בעלת הכרות מעמיקה עם תחומי הפעילות של החברה, אסרטיבית, לא חוששת להביע את דעתה גם כאשר היא מנוגדת לדעותיהם של שאר הדירקטורים". עוד צוין כי יש למשיבה 7 סמכות להמליץ על קבלת או פיטורי שנים-עשר העובדים שעליהם היא אחראית ועל קביעת תנאי העסקתם, וכי סמכות המלצה זו אינה נכללת בגדרי התפקידים השוללים את הכשירות להתמנות לדירקטוריון לפי תקנה 6(2) לתקנות. בנוסף צוין כי המשיבה 7 חברה ב"פורום ההנהלה המורחבת" בו חברים כ-35 מנהלים בחברה, וכי לנוכח זאת עלה חשש לניגוד עניינים; ואולם לדעת הרשות ניתן להסדירו "באמצעות התחייבות של המועמדת כתנאי למינויה כי לא תשתתף בדיוני הדירקטוריון הנוגעים לתחום עיסוקה". הוועדה מצאה כי המשיבה 7 כשירה להתמנות כדירקטורית, והמסקנה לא השתנתה גם בבדיקה חוזרת שנערכה בעקבות שינוי תפקידה. ביחס למשיבה 8 נכתב בחוות דעת הרשות כי היא בעלת תואר שני בהנדסת בניין, המועסקת בחברה מאז 1991 והחל משנת 2001 בתפקיד "מנהלת השירות והמידע בחברה". בדומה למשיבה 7 צוין כי גם למשיבה 8 יש סמכויות להמליץ על תנאי ההעסקה של ארבעת העובדים שתחת אחריותה, אך סמכויות אלה אינן שוללות את כשירותה לפי תקנה 6(2) לתקנות; וכי היא חברה בפורום הנהלה במעמד "משקיפה" מתוקף היותה הממונה על קידום מעמד האישה. במכתב משרד הבינוי והשיכון הוסף כי לנוכח תפקידה של המשיבה 8, "מינויה ישרת בצורה טובה את החברה תוך שימת דגש על שירות הלקוחות". הוועדה מצאה כי המשיבה 8 כשירה להתמנות כדירקטורית. לטענת העותר החלטות הוועדה בדבר כשירותן של המשיבות 7 ו-8 בטעות יסודן. זאת משום שהלכה למעשה ובניגוד לעמדת המדינה, יש בסמכותן לקבל ולפטר עובדים או לקבוע תנאי עבודה – ולפיכך דינן להיפסל, כפי שמורה תקנה 6(2) לתקנות. העותר אף הביא לפנינו דוגמאות לעמדות של הרשות והחלטות של הוועדה שבהן נקבע שיש לפסול מועמדים לכהונת דירקטורים מטעם זה. ואולם עיון במסמכים שצורפו מעלה כי לא ניתן לגזור גזירה שווה בין הדוגמאות הללו לבין המקרה דנן. באותם מקרים, הנוגעים לחברות ממשלתיות שונות, נדונו מועמדים שבין היתר אחראים לקביעה ישירה של תנאיהם של עובדים רבים המהווים אחוז ניכר מבין עובדי החברה, ולקבלת החלטות בעלות משמעויות כספיות ניכרות עבור אותם עובדים. כפי שפורט לעיל אלה אינם פני הדברים בנוגע למשיבות 7 ו-8, ובעניין זה יש ממש בעמדת המדינה כי סמכות להמליץ על תנאי העסקה של מספר מצומצם של עובדים, אין דינה כדין סמכות לקבוע את אותם תנאים עבור עובדים רבים. דומה שאלמלא כן יימצאו עובדים רבים מדי בלתי-כשירים, חרף היותם בעלי כישורים מתאימים, ומצב זה איננו רצוי. כמו כן, לא נמצא פגם בקביעות שלפיהן חברותן של המשיבות בפורומים ניהוליים אינן מצדיקות כשלעצמן את פסילתן, בכפוף להתחייבות להימנע מעיסוק באותם נושאים באופן היוצר חשש לניגוד עניינים. 17. הפגם העיקרי שנפל לטענת העותר בהחלטת השרים למנות את המשיבות 7 ו-8, טמון בעובדה שהוא זכה לאמונם של עובדים רבים יותר בבחירות שנערכו. טענה זו נתמכת בעמדת ההסתדרות, כי במסגרת מינוי נציגי עובדים לדירקטוריון ראוי ככלל לבכר את העיקרון הדמוקרטי בקרב העובדים ולמנות את אלה שקיבלו את מספר ההצבעות הרב ביותר. ואולם עמדה זו מנוגדת להלכה שיצאה מלפני בית משפט זה, ולפיה הפרשנות הנכונה לתקנה 7(ב) לתקנות היא שהשיקול הדמוקרטי בא על סיפוקו ביחס לכל ששת המועמדים שהגיעו למקומות הגבוהים ביותר בבחירות העובדים. אמנם יש ליתן משקל נכבד לתוצאות הבחירות, אך משקל זה איננו מכריע – הפעלת סמכותם של השרים מחייבת לשקול שיקולים רלוונטיים נוספים ובראשם טובת החברה. אין לי אלא לחזור על הדברים שנקבעו זה מכבר, בלשונו של השופט א' א' לוי: "התקנות אינן מחייבות את השרים להביא למינויים של שני העובדים שזכו במספר הגדול ביותר של הקולות בבחירות שנערכו. אדרבא, הבחירות נועדו רק להקים מעין מאגר שמתוכו רשאים השרים לבחור את המועמד הראוי לדעתם לשמש כדירקטור מטעם העובדים. אכן, תוצאות הבחירות שנערכו הן אחד השיקולים הרלוונטיים שעל השרים לשקול כאשר הם מפעילים את סמכותם. יחד עם זאת, מקובלת עליי ההשקפה כי בהקשר זה צריכים השרים לראות לנגד עיניהם גם שיקולים הקשורים בטובת החברה, וכן להביא בחשבון את התכליות הכלליות הקבועות בחוק באשר למינוי דירקטורים, ובהן ייצוג הולם [...]. תוצאות הבחירות שנערכו בקרב העובדים אינן שיקול מכריע וודאי שאינן שיקול בלעדי בתהליך מינוי הדירקטורים. כל מסקנה אחרת היתה הופכת את פעולתם של השרים לפעולה אוטומאטית וחסרת משמעות בתהליך איוש דירקטוריון החברה הממשלתית" (בג"ץ 6021/07 פרץ נ' שר האוצר, בפסקה 4 (20.7.2008); ראו גם בג"ץ 1430/93 כהן נ' שר האוצר, בפסקה 4 לחוות דעתו של השופט ת' אור (5.1.1994) (להלן: עניין כהן)). בהקשר זה יוער כי לא ראיתי להידרש בפירוט ליתר הטענות הכלליות שהעלתה לפנינו ההסתדרות, הואיל והן אינן במוקד העתירה דנן ואינן דרושות לשם הכרעה בה. עם זאת אומר בקצרה ומבלי לקבוע מסמרות, כי לטעמי ההצעה שכשירות המועמדים תיבחן קודם לעריכת ההצבעה בקרב העובדים נדמית בלתי-יעילה, ודאי שלא מתחייבת. כפי שמדגים המקרה דנן, הליכי המינוי אורכים גם כך זמן ממושך ביותר; בדיקה מקיפה של מספר רב של מועמדים, אף מבלי לדעת אם יבחרו בהם העובדים אם לאו, תאריך את ההליכים עוד יותר ותסרבלם שלא לצורך. כך במיוחד מקום שהתקנות קובעות כי יש לראות בכל ששת המועמדים שהגיעו למקומות הגבוהים ביותר בבחירות, כמי שזכו לאמונם של חבריהם; וניתן להניח שלפחות שניים מתוכם יימצאו כשירים לתפקיד. באשר לטענות ההסתדרות נגד מעורבות הנהלות החברות בהליכי המינוי, באמצעות העברת מידע לרשות שעלול להיות חלקי או שגוי, יוטעם כי להנהלת חברה ממשלתית אין מעמד בהליך המינוי לפי החוק והתקנות; וזאת בשונה מהרשות (ראו למשל, סעיפים 17(ב), 17(ג) לחוק, והשוו לסעיף 17א(א) לחוק). כפי שנקבע בפסיקה, אין פסול בהסתייעות של הרשות בהנהלת החברה הממשלתית הרלוונטית לצורך גיבוש חוות דעתה (עניין כהן, בפסקאות 9-8 לחוות דעתו של השופט ת' אור), והדבר בא לידי ביטוי גם בחוות דעת הרשות בענייננו. חזקה על חברה ממשלתית כי לא תעביר לרשות מידע שגוי או חלקי, והדבר אף אינו עולה מעובדות המקרה שלפנינו, בהינתן שחוות דעת הרשות הוכנה טרם השינוי בתפקידו של העותר. עם זאת, לאחר אותו שינוי הועברה חוות דעת מעודכנת בעקבות הודעת מר נאמן על הסרת מועמדותו, והיה מקום לוודא בשלב זה כי גם הפרטים על אודות יתר המועמדים מעודכנים – והדבר לא נעשה. 18. לבסוף ובנושא העדפת המשיבות 7 ו-8 מטעמים של חובת הייצוג ההולם לשני המינים (לעניין זה ראו בג"ץ 453/94 שדולת הנשים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מח(5) 501 (1994); ברק-ארז, בעמודים 708-702; פרנסס רדאי "על העדפה מתקנת" משפט וממשל ג 145 (1995)). לטענת העותר, בהינתן שחובת הייצוג ההולם הקבועה בחוק מתייחסת לדירקטוריון בכללותו, ראוי כי השלמת החסר המגדרי תבוא מקרב נציגי הציבור ואילו בין נציגי העובדים יהא ייצוג לשני המינים תוך ביכור השיקול הדמוקרטי. לא ראיתי מדוע עלינו לקבוע כלל זה. העובדות שנפרשו לפנינו מלמדות כי הרכב הדירקטוריון מאופיין בדינמיות והתחלופה בו תדירה; על מנת לשמור על איזון מגדרי מונו בעבר נציג עובדים אחד ונציגת עובדים אחת, בעוד שבמצב העניינים הנוכחי נמצא כי יש למנות שתי נציגות עובדים – ולא מצאתי בכך כל פגם. אין לדעת אלו שינויים צופן העתיד בחובו, אך ניתן להניח כי יימצאו בגדרם גם סיטואציות שבהן יידרש מינוי נציגי ציבור ונציגי עובדים בד בבד, שאז האיזון המגדרי בין הקטגוריות עשוי להשתנות אף הוא. כך במיוחד לנוכח הימשכות הליכי המינוי מטעם העובדים, שגם במקרה דנן עברו תהפוכות שונות עד לסיומם. מטעם זה גם אין בידי לקבל את הטענה כי החלטות השרים מנציחות את ההרכב המגדרי הנוכחי; ממילא טענה זו היא תיאורטית, ואיננו פוסקים על סמך תרחישים תיאורטיים שאולי יתקיימו ואולי לא יתקיימו בעתיד. 19. טרם חתימה יובהר כי אין באמור כדי לחלוק על כישורי העותר; מהחומר שלפנינו עולה כי דומה שהעותר הוא מועמד ראוי ובעל כישורים, ואף המדינה אינה טוענת אחרת. ואולם, כנזכר לעיל, השאלה הנשאלת בגדרי העתירה איננה אם השרים קיבלו את ההחלטה הטובה ביותר – שאלה שאיננו בוחנים כלל – אלא אם החלטתם חוקית (ראו עניין ערמון, בפסקה 9 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר). מצאתי כי המענה לשאלה זו הוא בחיוב. סוף דבר, אם תישמע דעתי העתירה תידחה. העותר יישא בהוצאות המדינה בסך של 10,000 ש"ח. ש ו פ ט ת השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ברון. ניתן היום, ‏ח' בתשרי התשע"ז (‏10.10.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16039050_G09.doc זפ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il