מייק אדל נ. מנכ"ל מכון התקנים הישראלי

14 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3905/15 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופטת י' וילנר העותרים: 1. מייק אדל 2. אקופיס מידל איסט אנורומנטל גי.או.פורום נ ג ד המשיבים: 1. מנכ"ל מכון התקנים הישראלי 2. משרד הבריאות עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ד בשבט התשע"ט (30.01.2019) בשם העותרים: עו"ד אסף הדסי ועו"ד נועם שוחט בשם המשיב 1: עו"ד יורם סמואל בשם המשיב 2: עו"ד יובל רויטמן פסק-דין השופט י' עמית: ועדות מטעם מכון התקנים גיבשו הצעת תקן למתקני טיפול והשבה של מים אפורים. משרד הבריאות התנגד להצעה, בטענה שסטנדרט הפיקוח על פי הצעת התקן עלול לסכן את הציבור – אך הוועדות דחו עמדה זו ולא שינו את נוסח ההצעה. מנכ"ל מכון התקנים, שחתימתו נדרשת לאישור הצעת תקן, סירב לחתום על ההצעה לאור עמדת משרד הבריאות. האם פעל המנכ"ל בגדרי סמכותו, ואם כן, האם החלטתו הייתה סבירה? אלו השאלות שהונחו לפנינו בעתירה זו. רקע נורמטיבי: תקנים ישראליים ומים אפורים 1. מכון התקנים הישראלי (להלן: מכון התקנים או המכון) הוקם לפני קום המדינה וקיבל מעמד רשמי מכוחו של חוק התקנים, התשי"ג-1953 (להלן: חוק התקנים). בישראל קיימים שני סוגי תקנים: הסוג האחד, שעליו נסבה העתירה דנן, הוא "תקן ישראלי" (להלן: תקן ישראלי או תקן), שהינו תו וולונטרי; הסוג השני הוא "תקן ישראלי רשמי", המהווה נורמה מחייבת כלפי הגורמים עליהם הוא חל (סעיף 9 לחוק התקנים). בעוד שתקן רשמי טעון אישור מטעם שר הכלכלה לפי סעיף 8(א) לחוק, למכון נתונה הסמכות הבלעדית לקביעת תקנים ישראליים ופרסומם (להבחנה בין סוגי התקנים, ראו בג"ץ 1934/95 תה ויסוצקי בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד מט(5) 625, 638-635 (1996) (להלן: עניין ויסוצקי)). הליך אישורו של תקן מעוגן בכללי התקנים (עיבוד תקנים ישראליים), התשנ"א-1991 (להלן: כללי התקנים). בתמצית, הוועד הפועל של המכון מקים ועדה מרכזית, המוסמכת לאשר נושאים לתקנים בתחום מסוים במשק; הוועדה המרכזית מקימה ועדה טכנית לשם עיבוד הצעות בנושאים שאושרו; והוועדה הטכנית רשאית, בתורה, להקים ועדות מומחים לשם כך. הצעת ועדות המומחים מפורסמת לעיונו של הציבור; ועדות המומחים מטמיעות תיקונים בהצעת התקן בהתאם להצעות הציבור; וההצעה מגיעה לפתחה של הוועדה הטכנית. לאחר שניתן אישורה של ועדה זו, ובחלוף פרק הזמן להגשת עררים לוועדה המרכזית – מועברת ההצעה לאישורו של מנהל מכון התקנים (להלן: מנכ"ל מכון התקנים או המנכ"ל). אופן אישור התקן בידי המנכ"ל מותווה בסעיף 28 לכללי התקנים, שזו לשונו (ההדגשה הוספה – י"ע): אישור התקן 28. (א) אישרה הועדה הטכנית את נוסח התקן, יעבירו יושב ראש הועדה למנהל בצירוף דין וחשבון על אופן עיבודו ואישורו של התקן. (ב) המנהל יחתום על הדין וחשבון תוך שלושים ימים מהיום שהועבר אליו, אלא אם כן החזיר את התקן לועדה הטכנית עם הערותיו; הועדה הטכנית תחליט אם לקבל את הערות המנהל או לדחותן; קיבלה הועדה הטכנית את הערות המנהל תכין נוסח מתוקן של התקן; אישור התקן המתוקן ייעשה כאמור בסעיף קטן (א); לא קיבלה הועדה את הערות המנהל, יחתום המנהל על הדין וחשבון תוך שבעה ימים מהיום שהועבר אליו שנית. (ג) עם חתימת המנהל על הדין וחשבון יראו את התקן שאושר כתקן שקבע המכון. (ד) [...] 2. "מים אפורים", לפי סעיף 3.1 להצעת התקן מושא העתירה (נספח י"ד לעתירה), הם "מים הנאספים לאחר השימוש בכיורי רחץ, במכונות כביסה, במקלחות ובאמבטיות" ואינם כוללים מים מאסלות, מכיורי מטבח או ממדיחי כלים. בישראל אין, נכון להיום, תקן (וולונטרי או מחייב) או חקיקה ראשית המסדירים את התקנתן ותפעולן של מערכות לטיפול במים אפורים, וזאת על אף כוונתו העקרונית של משרד הבריאות לקדם חקיקה בנושא (לפי האמור במכתב למנכ"ל מכון התקנים מיום 24.4.2014, ובדיון בין משרד הבריאות למכון התקנים מיום 3.3.2015). עם זאת, לאורך השנים הוחלו מספר נורמות המסדירות שימושים בסוגי מים שונים, שחלקם עונים על ההגדרה למים אפורים. בפרט, סעיפים 62ב(ב) ו-65א לפקודת בריאות העם, 1940 מסמיכים את שר הבריאות להתקין תקנות בנוגע למי ביוב, לקולחים, ולמי השקיה מטוהרים. מתוקף כך נקבעו, בין היתר, כללי בריאות העם (טיהור מי שופכין המיועדים להשקיה), התשמ"א-1981 (להלן: כללי בריאות העם) ותקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחים וכללים לטיהור שפכים), התש"ע-2010 (להלן: תקנות בריאות העם). עוד נקבעו נהלים פנימיים מטעם משרד הבריאות, כגון נוהל "תנאים תברואיים להשבת מים אפורים לגינון ולהדחת אסלות" מטעם המהנדס הראשי לבריאות הסביבה מיום 15.6.2008, ו"כללים לשימוש חוזר בקולחים בעיר, בנופש ובתעשייה" מחודש יוני 2003. יצוין כבר עתה כי לשיטתו של משרד הבריאות, על כל מערכת מים אפורים לעמוד בתנאים המנויים בכללים, בתקנות ובנהלים שצוינו לעיל. עם זאת, לפי האמור בעתירה, בפועל "למעלה מ-15,000 בתי אב" עושים כיום שימוש במערכות מים אפורים "ללא כל אישור, פיקוח או בקרה". העובדות הצריכות לעניין 3. בתחילת שנת 2010 אישרה ועדה מרכזית 900 של מכון התקנים, שעניינה תקני הנדסת מים, את עריכתו של תקן למערכות מים אפורים. עיבוד התקן הוטל על ועדה טכנית מס' 923, שהקימה שתי ועדות מומחים: ועדה 92311 (מים אפורים – תכן וייצור) ו-ועדה 92312 (מים אפורים – התקנה ותחזוקה). ועדות אלו גיבשו במשותף את הצעת תקן מס' 6147 (להלן: הצעת התקן הראשונית) עבור תקן ישראלי למערכות מים אפורים, וזאת בהתבסס על תקן בריטי דומה. הוועדה הטכנית אישרה את הצעת התקן הראשונית ביום 23.12.2012, לאחר שהועברה לביקורת הציבור בתחילת שנת 2012 והוטמעו בה מספר תיקונים. האישור ניתן על אף התנגדותו של נציג משרד הבריאות, שטען במהלך הישיבה ביום 23.12.2012 כי "בפועל הצעת התקן [...] מבלבלת את משתמשי התקן ומסכנת את בריאות הציבור", וכי הדרישות בנוגע לאיכות המים ולרמת הבדיקות "הן מינימליות ואינן מספקות" (נספח ב' לעתירה). יוער כבר עתה כי בתגובתו של משרד הבריאות לעתירה, צוין כי נציג משרד הבריאות בוועדות המומחים פרש מתפקידו עוד בשנת 2011, לאחר שרוב הערותיו נדחו. הנציג הסכים לחזור ולכהן רק לאחר שהובטח לו בעל פה כי עמדת המשרד "תישקל באופן רציני". הצעת התקן הראשונית הועברה לעיונו של המנכ"ל, אך לפני שניתנה התייחסותו, הגיש משרד הבריאות ערר לוועדה המרכזית. העניין הועבר לדיון בוועדה המרכזית, אם כי במכתב מיום 20.1.2013 מטעמה של מנהלת אגף התקינה במכון, צוין כי "התקן אינו פוגע בסמכויות משרד הבריאות למניעת השימוש במים אפורים [...] [ו]אינו פוגע בבריאות הציבור". זאת, מכיוון שסטנדרט האיכות שבהצעת התקן הראשונית "מחמיר יותר מאשר תנאי משרד הבריאות המתייחסים לקולחים ברמת 'איכות מעולה'". לאחר שהוטמעו 15 תיקונים בהצעת התקן הראשונית וכונס צוות חשיבה שכלל נציגים מטעם משרד הבריאות, החליטה הוועדה המרכזית ביום 25.12.2013 על פיצול הצעת התקן הראשונית לשניים: חלק הנוגע למערכות מים אפורים בספיקה של מעל 1 מ"ק ליממה (להלן: חלק 1 להצעה או ההצעה), וחלק הנוגע למערכות בספיקה של עד 1 מ"ק ליממה (חלק זה נותר בדיונים בוועדות ולא פורסם). משרד הבריאות התנגד גם לנוסח של חלק 1 להצעה. בדו"ח ועדה בין-משרדית מיום 26.3.2014 (נספח 5 לתגובת המנכ"ל), צוין כי משרד הבריאות סבור שבהיעדר מצוקת מים ממשית בישראל, החיסכון הגלום במערכות מים אפורים הינו זניח ביחס לנטל הפיקוח עליהן, שהוא "בעייתי עד בלתי אפשרי". המהנדס הארצי לתכנון ולקולחים במשרד הבריאות סבר, בחוות דעת מיום 13.10.2015, כי מערכות שתופעלנה בהתאם להצעה עלולות ליצור סיכונים בשל כשלים במערכת; בשל מגע עם מי השקיה או מי שתייה; ובשל בקרה בלתי-מספקת בתדירותה וברמתה (נספח 5 לתגובת משרד הבריאות). 4. בהתאם להחלטת ועדת המומחים 92311 מיום 19.1.2014, ולמרות התנגדות משרד הבריאות, חלק 1 להצעה הופץ להערות הציבור ולא התקבלו עליו הערות. ביום 7.4.2014 נערכה ישיבה של הוועדה הטכנית, בה צוין כי "למרות המאמצים לא הושגה פשרה בנושאי הליבה השנויים במחלוקת – איכות המים האפורים המטופלים וסוגי הטיפול". בפרוטוקול הישיבה הודגש כי נציג משרד הבריאות "לא הציג עובדות המאששות את חששות[יו] של משרד הבריאות"; כי בדומה למעליות ולבריכות, שהטיפול בהן מוטל על המשתמשים, "אין סיבה שתחזוקה של מערכות מים אפורים לא תטופל כראוי"; וכי "ידוע שכיום פעילות אלפי מערכות פיראטיות המסכנות את הציבור, והתקן יסדיר את הנושא" (נספח ו' לעתירה). יו"ר ועדת המומחים 92312 אף ציין כי ההצעה הנוכחית מחמירה יותר בנוגע לסף איכות המים מאשר תקנים דומים בחו"ל. אי לכך, הוועדה הטכנית אישרה את ההצעה ברוב של 8 בעד ואחד נמנע, והעבירה אותה לחתימת מנכ"ל מכון התקנים. ברם, המנכ"ל מאן לחתום על ההצעה. במכתב מיום 30.3.2015, הובהר כי המנכ"ל "החליט להשיב את נוסח התקן לדיונים נוספים בוועדות התקינה", מכיוון שלעמדתו "עליו להימנע מלאשר תקינה כלשהי, אם יש לו יסוד לחשוש כי היא עלולה לסכן את בריאות (או בטיחות) הציבור". עוד צוין במכתב כי "נראה למכון ולמנכ"ל המכון, שעדיף להגיע לתקינה אשר מוסכמת על משרד הבריאות מאשר לאשר תקינה שאיננה מקובלת עליו, שתישאר בגדר תקינה וולונטרית" (נספח י"א לעתירה). ביום 22.7.2014, מעט לאחר שהועברה ההצעה למנכ"ל, התקיים דיון בנוכחות שרת הבריאות ונציג מכון התקנים. בדיון הביע משרד הבריאות הסכמה לנוסח התקן בכפוף למספר תנאים. נתבקש כי התקן יכלול הפניה להנחיות משרד הבריאות בנוגע לאיכות המים ולפיקוח עליהם; כי יצוין שנדרש אישור משרד הבריאות לשם התקנת מערכות מים אפורים והפעלתן; וכי הפרקים בנושא פיקוח ובקרה יוסרו מנוסח התקן (נספח 3 לתגובת משרד הבריאות). 5. משלא הגיעו הצדדים להסכמה, התקיים ביום 3.3.2015 דיון נוסף בנוכחות נציגי מכון התקנים ומשרד הבריאות. נוכח הטענה כי תקני מים אפורים מונהגים בהצלחה במדינות אחרות, טען נציג משרד הבריאות כי ההשוואה למדינות העולם אינה בהכרח במקומה. זאת, מכיוון שיש לבחון את הנושא "בהקשר הרחב של מצב מחזור המים במדינה, התרבות המקומית", ושאר משתנים רלוונטיים (נספח 4 לתגובת משרד הבריאות). בתגובת משרד הבריאות לעתירה אף צוין כי השימוש במים אפורים בבתי מגורים נאסר בהולנד. ביום 18.5.2015 נערך דיון בוועדה הטכנית, ללא נוכחות נציג משרד הבריאות, והוחלט פה אחד להמשיך באשרור ההצעה כתקן ישראלי וולונטרי. מכתב שנשלח למנכ"ל מכון התקנים מטעמו של בא-כוח העותר 1, ובו דרישה לחתום על ההצעה, לא זכה למענה – ועקב כך הוגשה העתירה דנן. טענות הצדדים 6. העותר 1 הינו חבר ועדת המומחים 92311 והוועדה הטכנית, אשר גיבשו כאמור את חלק 1 להצעה. העותר 2 הינו ארגון הפועל בתחום איכות הסביבה. המשיב 1 הוא מנכ"ל מכון התקנים; יצוין, כי מאז האירועים מושא העתירה התחלף האדם הנושא בתפקיד, אך הובהר כי בעל התפקיד המכהן מאמץ את עמדת קודמו. בעתירה נטען כי המנכ"ל אינו מוסמך לסרב לחתום על ההצעה לאחר שהוועדה הטכנית החליטה לדחות את הערותיו, וכי לשון הציווי שבסעיף 28(ב) לכללי התקנים ("יחתום המנהל") מחייבת את המנכ"ל לחתום בשלב זה על ההצעה "ללא כל שיקול דעת". מעבר לכך, נטען כי עמדתה של הוועדה הטכנית, הכוללת נציגים ממגוון קבוצות אינטרסים, עדיפה על עמדתו של המנכ"ל ש"אינו איש מקצוע", וכי הלכה למעשה, עמדתו של המנכ"ל נותנת באופן פסול זכות וטו למשרד הבריאות. לחלופין, נטען כי אין עסקינן ב"מקרה נדיר" העשוי לפטור את המנכ"ל מחובתו לפי כללי התקנים. 7. בתגובה מטעם המנכ"ל נטען כי סעיף 28(ב) מקנה לו סמכות לסרב לחתום על הצעות תקן במקרים יוצאי דופן, מפני שהמנכ"ל אינו מחויב לשמש "חותמת גומי" לעמדת הוועדה הטכנית (בדומה לסמכותה של שרת המשפטים לסרב לחתום על חנינת אסיר (דנג"ץ 219/09 שר המשפטים נ' זוהר, פ"ד סד(2) 421 (2010)). הובהר כי המקרה שלפנינו הוא אכן הפעם היחידה בה המנכ"ל סירב לחתום על הצעת תקן, מה שמצביע על כך שמדובר במקרה חריג שהצדיק הפעלת שיקול דעת והימנעות מחתימה. 8. בתגובתו הצטרף משרד הבריאות לעמדתו של המנכ"ל. נטען כי לשון סעיף 28(ב) לכללי התקנים אינו חזות הכל וכי לעתים, בנסיבות מיוחדות, יש לפרש לשון מנדטורית כמקנה סמכות שבשיקול דעת. בנוסף, הודגש כי אישור תקן למערכות מים אפורים – גם אם תקן וולונטרי בלבד – עלול להטעות את הציבור ולגרום לו לסבור שמדובר במערכת שאינה כוללת סיכונים בריאותיים. משרד הבריאות הוסיף כי הסטנדרט ההיגייני שבחלק 1 להצעה נמוך במספר היבטים בהשוואה לכללי בריאות העם, לתקנות בריאות העם ולנהלים שגיבש משרד הבריאות. לדוגמה, בהצעת התקן נדרשת תדירות בדיקות נמוכה מדי לחיידקי קולי צואתי ולצריכת חמצן ביולוגית (צח"ב); ערך העכירות המותר בהצעה גבוה מדי; וההצעה נעדרת כל אזכור לבדיקות הגבה. עוד נטען כי הטיפול בשפכים ובמי קולחים מצוי בסמכותו של משרד הבריאות, ואין לאשר הצעת תקן שתוכנה עומד בסתירה לנורמות שגובשו בנושא. משנדחו ההצעות שהעלה משרד הבריאות בדיון מיום 22.7.2014, סבר משרד הבריאות כי סירובו של המנכ"ל לחתום על ההצעה היה מוצדק. 9. בעקבות דיון שהתקיים בפנינו ביום 23.4.2018, ניתן ביום 18.7.2018 צו על תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא יחתום המנכ"ל על חלק 1 להצעה. בתצהיר התשובה מטעם המנכ"ל נטען כי החלטתו מוצדקת על אף שחלק 1 להצעה צפוי להישאר בגדר תקן וולונטרי. זאת, מפני ש"המכון תמיד חייב להביא בחשבון את האפשרות שתקן ייהפך למחייב". נטען כי "התקנת תקן בתחום חדש [...] מהווה עידוד לשימוש במים אפורים", וכי "הציבור נותן יותר אמון במוצרים המתאימים לתקנים, מאשר במוצרים שאין לגביהם תקן". משרד הבריאות הצטרף בתצהיר התשובה מטעמו לטענה זו, והוסיף כי הציבור אף עלול לטעות ולחשוב כי משמעות אישורו של תקן היא שמשרד הבריאות עצמו אישר את האמור בו. מנגד, בעיקרי הטיעון מטעם העותרים מיום 29.1.2019, נטען כי גם אם סעיף 28(ב) מקנה למנכ"ל שיקול דעת, "הפעלתו במקרה דנן הינה בלתי סבירה לחלוטין ובלתי חוקית, לאור לשונם של הכללים". מכיוון שהמנכ"ל אינו איש מקצוע, נטען כי אין מקום "להמיר" את עמדת ועדת המומחים והוועדה הטכנית בעמדתו שלו, בפרט לאחר שהוועדות קבעו שחלק 1 להצעה "הינו תקן בטוח". בהקשר זה, ציין משרד הבריאות בתצהיר התשובה ובדיון ההמשך שהתקיים בפנינו ביום 30.1.2019, כי לאחר האירועים מושא העתירה הונהגה רפורמה בהרכב ועדות מכון התקנים. זאת, בעטיים של חששות להטיה מטעמם של חברים בוועדות התקינה לטובת גורמים בשווקים הרלוונטיים. [במאמר מוסגר: הרפורמה הונהגה מכוחו של חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016. בדברי ההסבר לחוק נאמר כי "במקרים מסוימים תקנים ישראלים אשר הוכרזו על ידי שר הכלכלה והתעשייה כתקנים רשמיים, משמשים גם ככלי להגבלת התחרות [...] במקרים מסוימים התעורר החשש כי תרם לכך הרכב ועדות התקינה, במקרה שהיה מוטה לטובת גורם דומיננטי הפעיל בשוק הרלוונטי לאותה ועדת תקינה"]. עוד נטען בדיון ההמשך כי המנכ"ל הוא גורם מקצועי ובעל הכשרה לעניין, שביכולתו להפעיל שיקול דעת במסגרת תפקידו. דיון והכרעה 10. העתירה הופנתה נגד החלטתו של מנכ"ל מכון התקנים, ולא נגד עמדת משרד הבריאות. לכן, אין צורך להידרש לשאלה אם אכן ניתנה (או ראוי היה ליתן) "זכות וטו" למשרד הבריאות; אם חלק 1 להצעה עומד בסתירה לתקנות ולכללים הרלוונטיים; אם ראוי להמתין עד שתקודם חקיקה בנושא; ואם ההצעה, או מים אפורים בכלל, מציבים סכנה כלשהי לציבור. אף אין מקום לקביעת מסמרות בנוגע לגבולות המדויקים של סמכויות מנכ"ל מכון התקנים. כל שנדרשנו להכריע הוא אם סעיף 28(ב) לכללי התקנים מקנה למנכ"ל מרחב שיקול דעת כלשהו (מצומצם ככל שיהא) – ואם כן, אם החלטתו במקרה דנן הייתה סבירה. האם סמכות המנכ"ל לפי סעיף 28(ב) כוללת מֵמד של שיקול דעת? 11. נראה כי אין חולק שבמקרים מסוימים, ניתן לפרש לשון חובה כלשון רשות. כך, לדוגמה, נאמר בבג"ץ 6446/96 העמותה למען החתול נ' עיריית ערד, פ"ד נה(1) 769 (1998) (להלן: עניין העמותה למען החתול): "...השאלה המשפטית העולה בעניין זה היא אם מחויבותה העקרונית של הרשות המינהלית לעקרון המידתיות אינה קיימת עוד בשל אופייה המנדטורי של הסמכות שבסעיף 7(1)(א) ('יצוה להשמיד כל בעל-חי'). נקודת המוצא היא ש'סמכות המנוסחת בלשון של חובה עשוייה להתפרש, בנסיבות מיוחדות, כסמכות רשות' (זמיר בספרו הנ"ל (כרך א), בעמ' 224-225 וההפניות שם). מכאן השאלה אם מתקיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות סיווג הסמכות כרשות לעניין ברירת אמצעים חלופיים. סבורני, כי על שאלה זו יש להשיב בחיוב, מכמה טעמים" (שם, עמ' 810). כדוגמה נוספת אפנה לבג"ץ 909/08 ‏A.I.M.D LTD‏ נ' מרדכי- המפקח על היהלומים‏ (29.12.2009), שם נדונה הוראה מנדטורית בפקודת היבוא והיצוא [נוסח חדש], התשל"ט-1979, הקובעת כי "יחולטו" טובין: "לשון סעיף 2 [צ"ל סעיף 7 – י"ע] לפקודת הייבוא והייצוא קובעת כי טובין המיובאים בניגוד לצווי פיקוח, וביניהם צו ייבוא חופשי וצו ייצוא חופשי 'יחולטו'. אכן, הדיבור 'יחולטו' מרמז על לשון חובה ועל היעדר שיקול דעת בהפעלת הסמכות, זאת להבדיל מן הדיבור 'רשאי' שיפורש ברגיל כלשון היתר. עם זאת, אף שההנחה היא כי 'דבר המחוקק בלשון בני אדם', בעת ביצוע מלאכת הפרשנות, אל לו לפרשן לדבוק אך במשמעות הרגילה והמקובלת של דבר החקיקה, ועליו ליתן דעתו גם למשמעויות מיוחדות וחריגות כל עוד יש להן עיגון לשוני בטקסט (ברק,  בעמ' 118-117). התיבה 'יחולטו' מעניקה לבעל הסמכות את עצם הכוח והיכולת לפעול, אך אופיה כסמכות שבחובה אינו עוסק במהות הסמכות אלא בדרך הפעלתה. [...]" (בפסקה 13). "[...] הנה כי כן, מוחלטות פרשנותה של התיבה 'יחולטו' בפקודת הייבוא והייצוא כמטילה חובה על פקיד המכס לחלט את הטובין, מותנה זה מכבר על-ידי בית משפט זה, ובהתקיים נסיבות מסוימות, שעצם התקיימותן ייקבע לפי שיקול דעת הגורם המחלט, לא יחולטו הטובין המיובאים בניגוד לדין" (בפסקה 19). יפים לעניין זה דבריו של פרופ' י' זמיר: "כדי לדייק יש לומר כי אין סמכות שהיא סמכות רשות טהורה ואף אין סמכות שהיא סמכות חובה טהורה. [...] בסמכות הקרויה סמכות חובה טמון גם שיקול דעת בשאלות מסוימות, כגון אם נתקיימו העובדות המאפשרות להפעיל את הסמכות, כיצד לברר אם נתקיימו עובדות אלה ומתי להפעיל את הסמכות" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 323 (2010); הדגשה הוספה – י"ע). (וראו גם: אהרן ברק פרשנות במשפט כרך ב 120 (1993)). לשיטת העותרים, אין סיבה לחרוג מהכלל בנוגע לסעיף 28(ב) לכללים, ואין מקום לפרשנות שכזו בענייננו. זאת, לנוכח הלשון המנדטורית של הסעיף, אשר מבחינה בין סמכותו של המנכ"ל להחזיר את התקן לוועדה הטכנית עם הערותיו, לבין מצב בו הוועדה לא קיבלה את הערותיו, שאז "יחתום המנהל" על הדוח תוך שבעה ימים מהיום שהועבר אליו בשנית. מה עוד, שגם בהיבט המהותי יש להעדיף את עמדת הוועדה הטכנית על פני זו של המנכ"ל, שאינו גורם מקצועי. 12. איני סבור כך. אכן, הליך אישורו של תקן כמתואר לעיל, נותן משקל של ממש לעמדת הוועדה הטכנית לכל אורך ההליך. עם זאת, מכללי התקנים ניכרת, בה-בעת, כוונה להעניק משקל גם לעמדת המנכ"ל. במסגרת זו, יש להכיר בסמכותו של המנכ"ל לפעול למניעת סכנה לאינטרס ציבורי, על פי הסמכות השיורית המוקנית לו בסעיף 3יב(א) לחוק התקנים ("כל סמכויות הניהול והביצוע של המכון שאינן נתונות לאחר לפי חוק זה"). סעיף 19 לכללים מאפשר למנכ"ל "להעביר את סמכויותיו לפי כללים אלה, כולן או מקצתן", פרט לשתי סמכויות: "[ה]סמכות לחתום על הדין וחשבון של יושב ראש ועדה טכנית על אופן עיבודו ואישורו של תקן כאמור בסעיף 28", והסמכות לאשר תקני חוץ כתקנים ישראליים. ככל שמדובר בסמכות חובה, "חותמת גומי" ללא שיקול דעת, ניתן להניח כי לא הייתה מניעה מצד המנכ"ל להאציל דווקא סמכות זו. אין להסיק אפוא מסעיף 28(ב) שדי ב"חותמת גומי" כדי לכונן את מעמדו של תקן ישראלי. 13. נוסף על כך, ישנה הצדקה עקרונית למתן שיקול דעת למנכ"ל בהקשר מושא העתירה. אמנם, הוועדה הטכנית כוללת נציגים ממגוון קבוצות אינטרסים, אך האינטרס של בריאות הציבור הוא "בעל חשיבות עליונה" (עניין העמותה למען החתול בפסקה 14 לחוות דעתו של השופט א' גולדברג). זאת, הן מבחינה אובייקטיבית והן לאור מטרתו של מכון התקנים: "תקינה והבטחת רמה נאותה של טיב המצרכים" (סעיף 2א לחוק התקנים) ופעילות במגמה "להבטיח את בריאות הציבור ובטיחותו" (סעיף 1(1)(ב) לתקנון מכון התקנים הישראלי, התשס"ג-2002 (להלן: תקנון מכון התקנים)). לאור חשיבותו של האינטרס הציבורי העומד על הפרק, דומה כי ראוי להתחשב בחוות דעתם של כל המעורבים בדבר – הן ועדות מכון התקנים, הן משרד הבריאות והן המנכ"ל עצמו. [יוער, כי לפי סעיף 24(א)(8) לתקנון מכון התקנים, על המנכ"ל להיות "בעל תואר אקדמאי באחד ממקצועות הטכנולוגיה או המדע". תיקון משנת 2016 לחוק התקנים אף הוסיף דרישת ניסיון מקצועי לתנאי המינוי לתפקיד. מכאן, שניסיונם של העותרים להציג את המנכ"ל כאדם "שאינו איש מקצוע", איננו מדויק]. 14. בניגוד לטענת העותרים, שיקול דעת מצומצם המאפשר למנכ"ל, במקרים חריגים, להימנע מחתימה על הצעת תקן, אינו בבחינת "המרת" עמדת הוועדה הטכנית בזו של המנכ"ל. לא למותר לציין כי בסעיף 36 לתקנון מכון התקנים מובהר כי המנכ"ל "ינהל את כל עסקי המכון תוך שמירה על ההוראות שייתנו לו המועצה הכללית והוועד הפועל". בעקבות תיקון משנת 2016 נוסף גם סעיף 3יב(ב) לחוק הקובע כי "המנהל הכללי יהיה נתון לפיקוח הוועד הפועל". דהיינו, ככל שלחברי הוועדה הטכנית יש השגות על החלטות המנכ"ל, הדלת פתוחה בפניהם להעלותן בפני הוועד הפועל והמועצה הכללית. גם אם אין בכוחה של כל אחת מהנסיבות שצוינו לעיל להצדיק, כשלעצמה, את הפרשנות לפיה סעיף 28(ב) כולל סמכות רשות, הרי שמסקנה זו מתבקשת לאור משקלם המצטבר של השיקולים הרלוונטיים: ההתייחסות לסמכות הנדונה במסגרת כללי התקנים; כובד משקלו של האינטרס הציבורי; עמדתו של משרד הבריאות, המעלה בפירוט מספר היבטים בעייתיים בהצעה; ועמדתו של המנכ"ל עצמו. נמצא אם כן, כי ישנם תימוכין לפרשנות המאפשרת למנכ"ל מֵמד מצומצם של שיקול דעת בבואו לחתום על הצעת תקן, על אף הלשון המנדטורית בה נקט מנסח כללי התקן. נידרש עתה לבחינת ההחלטה מושא העתירה לגופה. האם החלטת המנכ"ל הייתה סבירה? 15. בפני המנכ"ל מונחת, מן העבר האחד, הצעת תקן שגיבשה הוועדה הטכנית, ומן העבר השני, עמדת הגורם הנושא באחריות לבריאות הציבור, לפיה ההצעה עלולה להציב סיכון בריאותי. המנכ"ל בחר במדיניות של "אם יש ספק – אין ספק", ונמנע מלאשר את ההצעה. הפכתי והפכתי בטענות העותרים, ולא מצאתי עילה להתערבות בהחלטה זו. כידוע, בית משפט זה לא ימהר להתערב בשיקול דעתם המקצועי של בעלי התפקידים ברשויות המוסמכות, בפרט בתחום הבריאות (ראו, למשל, ובשינויים המחויבים: בג"ץ 30/82 מעיין נ' המנהל הכללי של משרד הבריאות, פ"ד לו(2) 477, 481 (1982); בג"ץ 9374/02 "תנו לחיות לחיות" נ' קצין רפואה ראשי, פ"ד נז(3) 128, 132 (2003)). בענייננו, בחוות הדעת שהוצגה למנכ"ל הודגש כי ההצעה בעייתית הן מאחר שהיא עומדת בסתירה לדינים הרלוונטיים, והן בשל הסיכון הפוטנציאלי שהיא מציבה לציבור. המשקל המצטבר של שני השיקולים הללו מסביר את הזהירות שנקט המנכ"ל, ואת השימוש שעשה לראשונה ובפעם היחידה בסמכותו לפי סעיף 28(ב) לכללים, ובנסיבות אלו איני רואה הצדקה להתערב בהחלטתו. אכן, "לקביעת התקן אין נפקות נורמאטיבית. קביעתו של תקן, כשלעצמה, אינה מונעת ייצור או שיווק של מוצרים, או שימוש בתהליך עבודה, שאינם עומדים בדרישות התקן שנקבע" (עניין ויסוצקי, בפסקה 11). עם זאת, לא ניתן לשלול את חששו של המנכ"ל כי אישור ההצעה עלול ליצור בלבול בקרב הציבור. הציבור איננו מודע, מטבע הדברים, לשיקולים המדויקים שעמדו בבסיסו של כל תקן ותקן, ולא מן הנמנע כי "תו תקן" למערכות מים אפורים (כמשמעותו בסעיף 11 לחוק התקנים) יתפרש כהבטחת איכות למערכות מסוג זה. לכך עשויות להיות השלכות מקום בו עסקינן באינטרס בריאות הציבור, וגם בשיקול זה יש כדי ללמד על סבירות החלטתו של המנכ"ל ולמנוע את התערבותנו. לא נעלם מעיני טיעון העותרים כי ישנם כיום משתמשים "פיראטיים" במערכות מים אפורים – אך אלו עושים זאת על דעתם בלבד, מבלי לטעות ולחשוב שהמערכות זוכות לתמיכת רשויות המדינה או חפות מסיכונים בריאותיים. אוסיף כי אין בנעשה במדינות העולם (ובפרט בבריטניה, שהיוותה כאמור את ההשראה להצעה מושא העתירה) כדי להכריע את הכף בענייננו. מעבר לחוסר האחידות בפרקטיקות הנהוגות בעולם, הרי ש נוכח תנאי הארץ ותושביה, לא כל מדיניות שמונהגת בבריטניה מתאימה בהכרח לישראל (השוו, בהקשרים אחרים: רע"א 4249/98 סוויסה נ' הכשרת הישוב – חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נה(1) 515, 527-526 (1999); רע"א 2809/18 קסברי נ' רוזן, בפסקה 22 (‏26.11.2018)). 16. יוער, כי אך לאחרונה ניתן בבית משפט זה פסק דין המורה למדינה לאמץ את המלצתה של ועדת המחירים בנוגע למחיר מוצרי החלב (בג"ץ 5124/18 תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' שר האוצר (4.3.2019)). גם בעניין זה נדונה הוראה בעלת נוסח מנדטורי הכוללת היבט של סמכות רשות – "צו לפי סעיף 12 יותקן לאחר שנתקבלה המלצה של ועדת המחירים [...]" כלשון סעיף 13(א) לחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996. על אף הלשון המנדטורית, נקבע בסעיף קטן (ב) כי "השרים רשאים שלא לקבל את המלצת ועדת המחירים, במלואה או בחלקה, מנימוקים שיירשמו". בפסק הדין נקבע כי "אין בנמצא נימוקים המאפשרים לסטות מהמלצת הוועדה" (בפסקה 12 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן), וכי "נימוקים כאמור לא נרשמו וממילא לא הוצגו לפנינו, למרות שהמשיבים קיבלו מאתנו חלון של חודשים להסדרת המחיר שבו עסקינן או, למצער, למסירת הנימוקים הנדרשים" (בפסקה 3 לחוות דעתו של השופט א' שטיין). בענייננו אנו, לעומת זאת, הבהיר המנכ"ל לכל אורך הדרך את הרציונלים שעמדו בבסיס הימנעותו מחתימה על חלק 1 להצעה, וכאמור, לא נמצא פגם בנימוקים אלו. 17. לאור כל האמור לעיל, הגעתי לכלל מסקנה כי מנכ"ל מכון התקנים פעל בגדרי סמכותו כשנמנע מחתימה על חלק 1 להצעה, וכי העתירה אינה מגלה עילה להתערבות בהחלטה זו. אם דעתי תישמע, יבוטל הצו על תנאי והעתירה תידחה. בנסיבות העניין, לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת י' וילנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ע' ברון: נתבקשנו להורות למנכ"ל מכון התקנים לחתום "חתימת אישור" על הצעת תקן למתקני טיפול והשבה של מים אפורים, כאשר עם חתימתו "יראו את התקן שאושר כתקן שקבע המכון" (סעיף 28 לכללי התקנים). אילו נתקבלה העתירה בנסיבת המקרה, משמעות הדבר הייתה לראות במנכ"ל כמי שפועל כ"אוטומט" וכ"חותמת גומי", בניגוד להבנתו ולצו מצפונו. כך שעה שהסיבה לכך שהוא נמנע מן החתימה לדבריו, היא משום החשש שבתקן המוצע יש כדי לסכן את שלום הציבור, חשש הנתמך בעמדה נחרצת של משרד הבריאות. דומני כי זהו אותו מקרה מובהק וחריג שבו חרף הלשון המנדטורית שבה נוקט סעיף 28 (ב) לכללי התקנים – המחייבת לכאורה את מנכ"ל מכון התקנים לאשר בחתימתו את התקן המוצע, על אף התנגדותו העניינית לו – יש לפרש את סמכות החובה ככזו המותירה ממד של שיקול דעת בידי מנכ"ל המכון, גם אם מצומצם, כלשון השופט י' עמית; ויוזכר כי כפי שנמסר לנו, זהו מקרה יחיד שבו סירב המנכ"ל לחתום "חתימת אישור" על הצעת תקן. אם לא נאמר כן, משמע מתן הוראה למי שעומד בראש מכון התקנים לנהוג באישור התקן בחתימתו כ"מעשה שלושת הקופים", בבחינת "לא ראיתי, לא שמעתי, לא דיברתי". תוצאה כזו במקרה דנן, כאשר על הפרק ענייני בריאות הציבור ושלומו, אינה מתקבלת על הדעת. משכך, אני מצרפת את הסכמתי לחוות דעתו של חברי השופט עמית. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ‏כ"ד באדר ב התשע"ט (‏31.3.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 15039050_E17.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1