אני ואתה - מפלגת העם הישראלית נ. ראש הממשלה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3889/19 לפני: כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרת: אני ואתה - מפלגת העם הישראלית נ ג ד המשיבים: 1. ראש הממשלה 2. מדינת ישראל 3. שר המשפטים הממונה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד אלון גלעדי בשם המשיבים: עו"ד רן רוזנברג פסק-דין השופט מ' מזוז: עתירה זו עניינה סמכות הממשלה בעת הזאת, לאחר חוק התפזרות הכנסת, למנות שרים חדשים. בעתירה נטען כי הממשלה, בהיותה ממשלת מעבר, אינה מוסמכת למנות שרים חדשים ללא אישור הכנסת. לפיכך מבוקש בעתירה לקבוע כי אין תוקף למינוי שרים שכבר מונו ולהורות לממשלה להימנע ממינוי שרים אחרים. לטענת העותרת, סעיף 30(ד) לחוק יסוד: הממשלה, עליו סומכת הממשלה את סמכותה למנות שרים חדשים, אינו חל בנסיבות דנן, אלא רק "ברשימה סגורה" של המקרים המנויים בסעיף 30(ב) לחוק היסוד. עוד נטען כי בתקופת הבחירות חל על הממשלה הכלל של הימנעות ממינויים. המשיבים התבקשו להגיש תגובתם לעתירה. בתגובה הובהר בין היתר כי מינוי שרים חדשים נעשה על יסוד עמדת היועץ המשפטי לממשלה לפיה אין מניעה משפטית לעשות כן. נטען כי עקרון הרציפות הקבוע בסעיף 30 לחוק יסוד: הממשלה חל גם על הממשלה הנוכחית, וממילא היא רשאית גם לצרף שרים חדשים לפי סעיף 30(ד). מסקנה זו, כך נטען, עולה ממכלול הוראות חוק היסוד, כמו גם מההיסטוריה התחוקתית של סעיף 30(ד). לאחר עיון הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות באשר אינה מבססת עילה להתערבותנו. אכן, הכלל הוא כי "הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת" (סעיף 3 לחוק יסוד: הממשלה), ובהתאם לכך משהורכבה ממשלה חדשה היא נדרשת להתייצב לפני הכנסת ולקבל את אמונה (סעיף 13(ד) לחוק היסוד). כך גם בעת צירוף שר נוסף לממשלה, נדרשת הודעה על כך לכנסת, והשר הנוסף נכנס לכהונתו עם אישור ההודעה על ידי הכנסת (סעיף 15). כך הם פני הדברים במצב העניינים הרגיל. ברם, בתקופות הביניים של התפטרות הממשלה או בחירת כנסת חדשה, הממשלה ממשיכה לכהן מכוח עקרון "רציפות הממשלה", הקבוע בסעיף 30 לחוק היסוד, שתכליתו מניעת וואקום שלטוני-משטרי והבטחת רציפות פעילות הרשות המבצעת, ולא מכוח אמון הכנסת. בהתאם לכך קובע סעיף 30(ב) לחוק היסוד, כי "עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה" – בשל הפסקת כהונתו של ראש הממשלה לפי אחת העילות הקבועות בחוק היסוד, או עקב צו לפיזור הכנסת – "תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה". ובהמשך לכך קובע סעיף 30(ד) כי ממשלה המכהנת מכוח עקרון הרציפות לפי ס"ק (ב) רשאית למנות חבר הכנסת לכהן כשר, במקום שר שחדל לכהן, וכי מינוי כזה אינו טעון אישור הכנסת; זאת בשונה ממצב רגיל של צירוף שר חדש לממשלה לפי סעיף 15 לחוק, כמצוין לעיל. עיון במכלול הוראות חוק יסוד: הממשלה ובתכלית הוראות סעיף 30 לחוק היסוד לעניין "רציפות הממשלה", מוביל לדעתי למסקנה הכרחית כי יש לראות בממשלה המכהנת כיום – הממשלה ה-34 שהוקמה בתקופת כהונתה של הכנסת ה-20 – כממשלה הממשיכה לכהן מכוח עקרון "רציפות הממשלה" הקבוע בסעיף 30 לחוק היסוד. קבלת עמדת העותרת כי הממשלה הנוכחית אינה מכהנת מכוח עקרון רציפות הממשלה תיצור וואקום שלטוני-משטרי, שכן עקרון רציפות הממשלה הוא המקור החוקי להמשך כהונתה של הממשלה הנוכחית עד להרכבת ממשלה חדשה לאחר הבחירות. לשון אחר - מה שמונח על הכף אינו השאלה, האם ניתן למנות שרים חדשים בעת הזאת ללא אישור הכנסת, אלא האם יש בסיס חוקי לעצם המשך כהונתה של הממשלה. אכן, יתכן והמצב החריג שנוצר כעת - כאשר הממשלה ה-34 שקיבלה את אמון הכנסת ה-20 ממשיכה לכהן עד לכינון ממשלה חדשה שתזכה לאמון הכנסת ה-22, לאחר שהכנסת ה-21 פוזרה בסמוך מאד לאחר היבחרה - אינו נמנה במפורש במסגרת החלופות בסעיף 30(ב). עם זאת, אני סבור כי פרשנות תכליתית-רציונלית מחייבת את המסקנה כי הסיטואציה החריגה שנוצרה היא בגדר המצבים עליהם חל עקרון רציפות הממשלה, וממילא חלה גם הוראת סעיף 30(ד) בדבר מינוי שרים חדשים. כידוע, הוראה חוקתית יש לפרש "מתוך מבט רחב" ("spacious view") ובאופן תכליתי, ולא בדרך של פרשנות טכנית-פורמלית צרה - "טקסט חוקתי צריך להתפרש מתוך מבט רחב ומתוך מגמה לקיים את הצו החוקתי שנקבע בו. הפרשנות המופעלת כלפיו אינה צריכה להיות טכנית צרה או פורמאליסטית, אלא בעלת מבט המקיף את מלוא האופק. המבט צריך לחבוק את המהות וזו משתקפת בזכויות האדם שהם לב לבם של העיקרים החוקתיים שלנו" (ע"א 6821/93 בנק המזרחי נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 306 (1995). (וראו גם: ד"נ 13/60 היועץ המשפטי לממשלה נ' מתאנה, פ"ד טז 430, 443-442 (1962); ע"ב 2/84 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות, פ"ד לט(2) 225, 306 (1985); בג"ץ 428/86 ברזילי נ' ממשלת ישראל, פ"ד מ(3) 505, 616 (1986), להלן: ענין ברזילי); בג"ץ 2481/93 דיין נ' מפקד מחוז ירושלים, פ"ד מח(2) 456, 470 (1994); בג"ץ 6427/02 התנועה למען איכות השלטון נ' כנסת ישראל, פ"ד סא(1) 619, 674 (2006); דנג"ץ 219/09 שר המשפטים נ' זוהר, פ"ד סד(2) 421, 437 (2010)). עקרון פרשני-חוקתי זה מתייחס לפרשנות של הוראה חוקתית מוסדית, כפי שהוא חל על הוראה חוקתית שעניינה בזכויות אדם. טקסט חוקתי העוסק במסגרות המוסדיות של רשויות השלטון יש לפרשו בהתחשב באופיו של המוסד השלטוני (אהרן ברק פרשנות במשפט - פרשנות חוקתית 83 (1994)). כן נקבע כי "חקיקה קונסטיטוציונית חייבת להתפרש על רקע מבנה השיטה כולה... על כן תפקידו של השופט-הפרשן, שעה שהוא מפרש חוק קונסטיטוציוני, הוא להביאו 'לידי הרמוניה עם יסודות המשטר החוקתי הקיים במדינה'..." (ענין ברזילי 595) בענייננו, עקרון רציפות הממשלה וההכרח המובן מאליו בהמשך פעילותה של הממשלה בכל מצב מחייבים את המסקנה כי עקרון הרציפות חל על גם על הממשלה המכהנת כיום. כמצוין לעיל, כל מסקנה אחרת תוצאתה "ריק שלטוני" שלא ניתן להשלים עמו. בצדק ציינה המדינה בתגובתה, כי גם התחקות אחר ההיסטוריה החקיקתית של הוראות רציפות הממשלה לאורך השנים, החל מחוק יסוד: הממשלה הראשון משנת 1968, תומכת במסקנה זו. אעיר לבסוף כי המגבלות על מינויים בתקופת בחירות שנקבעו בהלכה הפסוקה (בג"ץ 8815/05 לנדשטיין נ' שפיגלר (26.12.2005); בג"ץ 1004/15 התנועה למשילות ודמוקרטיה נ' השר לבט"פ (1.4.2015)), וכן בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה (הנחיה מס' 1.1501 – "מינויים בתקופת בחירות") אינן רלבנטיות לענייננו, לא מבחינת תוכנן ולא מבחינת תכליתן. אשר על כן העתירה נדחית. בנסיבות העניין לא יהא צו להוצאות. ניתן היום, ‏ח' בתמוז התשע"ט (‏11.7.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 19038890_B02.docx אב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il