זאב מייזליק נ. הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות

פסק-דין בתיק עע"ם 388/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מינהליים עע"ם 388/13 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט נ' הנדל המערערים: 1. זאב מייזליק 2. מדי מייזליק נ ג ד המשיבה: הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות ערעור על פסק דינו של בית המשפט העניינים מנהליים בתל אביב-יפו מיום 19.12.2012 בעת"מ 39020-10-12, שניתן על ידי כבוד השופטים נ' בן אור, ר' יעקובי ור' וינוגרד תאריך הישיבה: כ"ו בתשרי תשע"ד (30.9.13) בשם המערערים: עו"ד י' גנן בשם המשיבה: עו"ד ת' עציון פסק-דין השופטת ע' ארבל: בפניי ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (כבוד השופטים נ' בן-אור, ר' יעקבי, ר' וינוגרד), לפיו נדחתה עתירת המערערים על החלטת המשיבה שלא להיעתר לבקשתם לקבל תשלום מיוחד לפנים משורת הדין לפי סעיף 137(ב)(2) לחוק ליישום תכנית ההתנתקות, תשס"ה – 2005 (להלן: החוק). זאת, חלף פיצוי בסך 400,000 ₪ לפי סעיף 3(א1)(1) לתוספת השלישית לחוק כנוסחה לאחר חקיקת חוק יישום תכנית ההתנתקות (תיקון מס' 4), התשע"א – 2011 (ס"ח 2314, ט"ו באב התשע"א, 15.8.2011) (להלן: תיקון מס' 4 לחוק). הרקע העובדתי 1. המערערים, המעידים על עצמם כמי שהיו מראשוני המתיישבים בגוש קטיף, חיו בישוב גני-טל משנות ה- 80'. את פרנסתם מצאו בעסק שהקימו – חממות לחקלאות – ונחלו בו הצלחה רבה. המערער אף שימש בתפקידים ציבוריים שונים בישוב. בשנת 1997 עזבו המערערים את ביתם בגני-טל בשל נסיבות רפואיות קשות של בתם אשר הצריכו את מגוריהם במרכז הארץ. משנת 2001 התגוררו המערערים בישוב בית גמליאל ואף עבדו באזור זה. בתקופה זו היה ביתם בגני-טל מושכר. עסקם בגני-טל המשיך להתקיים, כאשר משך חלק מן התקופה הושכר לאחרים. 2. לאחר הוצאתה לפועל של תכנית ההתנתקות, פנו המערערים לוועדת הזכאות הפועלת לפי החוק, בבקשה לפיצויים עבור ביתם. החלטות שניתנו על-ידי הוועדה בעניינם בשנים 2005 – 2006, ומכוחן זכו המערערים לפיצויים, התבססו על ההנחה כי הם התגוררו בגני-טל עד ליום הקובע. מפנה חל בשנת 2006, כאשר במהלך דיון בפני ועדת הזכאות בתביעתה לפיצויים של משפחה אשר שכרה את בית המגורים של המערערים בגני-טל, התחוור כי המערערים לא התגוררו בישוב זה במועד הקובע. לאחר בירור שערכה ועדת הזכאות, החליטה היא ביום 20.2.07 כי מרכז חייהם של המערערים לא היה בגני-טל במועד הקובע, אלא בישוב בית גמליאל, וזאת לכל המאוחר משנת 2001. עוד נקבע כי המערערים מסרו ביודעין פרטים שגויים בכתב התביעה שהגישו ובתצהיר הנלווה לו ועל כן יש לבטל את רכיבי ההחלטות הקודמות בעניינם שניתנו על יסוד מידע שגוי ומטעה. לאור האמור ביטלה ועדת הזכאות חלק מן ההחלטות הקודמות שנתנה בעניינם של המערערים והפחיתה סך של כ- 710,000 ₪ מסכום הפיצויים שנפסק לזכותם. לאחר הפחתת סכום זה עמד סכום הפיצויים שקיבלו המערערים על 937,836 ₪. ערעור על החלטת ועדת הזכאות לא הוגש. 3. ביום 4.12.07 פנו המערערים לוועדה המיוחדת בבקשה לקבל תשלום מיוחד חלף הפיצויים לפי החוק, בטענם כי יש להשוות את מצבם לזה של אלה שמרכז חייהם היה בישוב מפונה במועד הקובע. בקשה זו נדחתה ביום 18.2.08 מהטעם שהמערערים עזבו את גני-טל בשנת 1997, זמן רב לפני תכנית ההתנתקות וללא קשר אליה, ומאז שמרו אמנם על רמה מסוימת של קשר עם הישוב, אך מרכז חייהם לא היה בו. הוועדה המיוחדת לא מצאה כי מתקיימות במקרה זה נסיבות אשר יצדיקו תשלום מיוחד לפנים משורת הדין. אף על החלטה זו לא הוגש ערעור. 4. ביום 2.4.08 הגישו המערערים בקשה להארכת המועד להגשת ערעור על החלטת ועדת הזכאות מיום 20.2.07 (בש"א 7366/08). הבקשה נדחתה, תוך שבית משפט השלום בירושלים (כבוד השופטת ע' זינגר) מציין כי לא הועלתה בבקשה כל הנמקה לאיחור, והיא מבוססת למעשה על סיכויי הערעור לגופו. ממילא גם לא הועלה כל נימוק שיצדיק מתן ארכה, בנסיבות בהן מדובר באיחור של מעל לשנה. בית המשפט הוסיף וציין, בין היתר, כי די בעובדות המהותיות בהן מודים המערערים, כדי לקבוע שמרכז חייהם במועד הקובע לא היה בגני-טל. לאחר הדברים הללו הגישו המערערים לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים בקשה לסעד הצהרתי לפיו הם "מתיישבים" לפי סעיף 85 לחוק (ה"פ 7313/08), וזאת על מנת שיוכרו כזכאים לקבל נחלת קרקע בישוב חפץ-חיים או במקום אחר שיוקצה להם בעקבות תכנית ההתנתקות. כן ביקשו פיצול סעדים. בית המשפט המחוזי (כבוד השופט י' שפירא) קיבל ביום 15.1.09 את טענת המשיבה כי הוא נעדר סמכות עניינית לדון בסעד שהתבקש ועל-כן הורה על דחיית התובענה. יחד עם זאת ציין, בבחינת למעלה מן הצורך, כי אף לו היה דן בתובענה לגופה היה דוחה אותה, בין היתר מהטעם כי הראיות אינן תומכות בטענת המערערים לזמניות מגוריהם בישוב בית גמליאל. הבקשה לפיצול סעדים אושרה. 5. ביום 15.4.11 תוקן תיקון 4 לחוק, לפיו ניתן, בין היתר, להעניק פיצוי נוסף בגין רכיב הקרקע לבעל עסק בשל קרקע שהיא נחלה ביישוב שתוכנן כישוב חקלאי או בשל קרקע חקלאית שאינה נחלה, אשר קיים מרכז חיים בישוב מפונה ביום הקובע (סעיף 3(א1)(1) לתוספת השלישית לחוק). בקשה שהגישו המערערים לתוספת פיצוי בגין קרקע מכוח תיקון 4 נדחתה על-ידי ועדת הזכאות ביום 5.10.11, מהטעם שהמערערים אינם זכאים לפיצוי הנוסף היות שלא קיימו מרכז חיים בשטח המפונה, לרבות לא במועד הקובע. או-אז פנו המערערים לוועדה המיוחדת וביקשו כי ייפסק להם תשלום מיוחד לפנים משורת הדין לפי סעיף 137 לחוק, בגין "עסק של השכרת חממות שהיה בבעלותם בישוב גני-טל", לשון ההחלטה. כעולה מהחלטת הוועדה המיוחדת, ב"כ המערערים ציין בפניה כי הם מקבלים את הקביעה לפיה מרכז חייהם לא היה בישוב המפונה במועד הקובע. יחד עם זאת טען כי המערערים מקיימים את מירב הזיקות לישוב המפונה: לדבריו המערערים התכוונו לשוב לגני-טל כבר בינואר 2004, אך דחו את חזרתם לבקשת רב הישוב; הם נותרו חברים באגודה השיתופית; ושמרו על קשר עם אנשי הישוב. כן הדגיש כי התשלום המבוקש הינו בגין עסקם של המערערים ולא בגין בית מגוריהם. בקשה זו נדחתה (10.9.12), לאחר שלא נמצאו נסיבות מיוחדות המצדיקות מתן תשלום מיוחד לפנים משורת הדין. בין היתר נימקה הוועדה את החלטתה בכך שהזכאות לתוספת פיצוי בגין קרקע לפי תיקון 4 לחוק מותנית בכך שמרכז חייו של בעל העסק יהיה בשטח מפונה במועד הקובע. הוועדה סברה כי תוספת הפיצוי נועדה ליתן סיוע מיוחד רק לבעלי עסקים שהיו בעלי משק חקלאי ומרכז חייהם היה בשטח המפונה, מאחר שבשונה מכלל בעלי העסקים המפונים אוכלוסיה זו התמודדה לאחר ההתנתקות הן עם ניסיונות להקים עסק מחדש, הן עם העתקת מקום המגורים ובית המשפחה, על כל הכרוך בכך. 6. נגד החלטת הוועדה המיוחדת הוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים העתירה המנהלית שערעור עליה מונח עתה בפנינו. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את העתירה בקבעו כי מאז עזבו המערערים את גני-טל לא היה מרכז חייהם בישוב זה, קביעה אותה ביסס על עובדות שונות, וביניהן הבית שבנו המערערים בישוב בית-גמליאל והעסק שהקימו במרכז, כמו-גם טענת המערערים כי המערערת חששה לחזור לגני-טל בשל המצב הביטחוני ששרר שם. בית המשפט קבע כי הרקע לחקיקת תיקון מס' 4 לחוק הינו מסקנת המחוקק כי יש להעניק תוספת פיצוי למי שהתמודדו עם קושי כפול של חיסול עסקם ושיקום משפחתם בעקבות ההתנתקות, מצב שאינו נכון לעניינם של המערערים, שעזבו את האזור המפונה זמן רב קודם לפינוי. בית המשפט ציין כי כוונת המערערים לשוב לגני-טל היא בגדר כוונה בלבד והם לא החלו בכל תהליך להוצאתה אל הפועל. מכאן הערעור שבפנינו. טענות המערערים 7. בא כוח המערערים חזר בפנינו על הטענה כי המערערים עזבו את גני-טל באופן זמני בעקבות נסיבות משפחתיות ורפואיות. לדבריו, המערערים ראו את גני-טל כמרכז חייהם - ביתם בגני-טל נותר מרוהט והם נהגו לשהות בו מעת לעת כהכנה לשובם ליישוב באורח קבע. בתקופה זו המשק החקלאי שלהם המשיך לפעול ושימש כמקור פרנסתם. בא כוח המערערים אישר כי ביתם היה מושכר לתקופות קצרות, לדבריו על-מנת שיוכלו לשוב אליו כשהדבר יתאפשר. הוא הטעים כי המערערים החליטו לשוב ולהתגורר בגני-טל במהלך שנת 2003, אך עד למועד חזרתם החליטו להיעתר לבקשת רב הישוב ולהשכיר את הבית למשפחה מהישוב לתקופה של שישה חודשים, עד חודש יוני 2004. מסיבה זו, הבהיר, ביום הקובע - 6.6.04 - הייתה החזקה בביתם בידי השוכרים ומטעם זה נשלל מהם חלק ניכר מן הפיצוי ומן המענקים לפי החוק. עוד הודגש כי מבחינתם של המערערים הייתה ההתנתקות כפולה - הן מביתם ומיישובם, והן מן האפשרות לשוב ולהקים בית בגני-טל החדשה. לדברי המערערים, הסכומים ששולמו להם אינם מכסים את נזקיהם ואין בהם כדי להשיבם למצבם עובר לפינוי. 8. המערערים סבורים כי תכליתו של סעיף 137 לחוק ליתן מענה למקרים מעין זה שלהם. הם מזכירים כי בהתאם לפסיקת בית משפט זה, הוועדה המיוחדת הוקמה לשם מתן מענה למקרים חריגים ויוצאי דופן המצדיקים חריגה ממסגרת הפיצויים שקבע החוק. לדידם, מאחר שהפיצויים נועדו לרפא את הפגיעה הקשה שגרם החוק בזכויותיהם החוקתיות לקניין, לכבוד ולחופש עיסוק של התושבים המפונים, היה מקום לנקוט פרשנות מרחיבה, ליברלית ואמפטית של החוק. המערערים סבורים כי מאחר שלשון החוק צריכה להוות רק נקודת מוצא פרשנית, היה מקום ליתן משקל לכך שהוכח כי התקיימו בהם מירב הזיקות הרלוונטיות המאפשרות הכרה בהם כמי שמרכז חייהם בישוב מפונה. לדידם הערכאות דלמטה לא העניקו משקל מספיק לראיות שהביאו בהקשר זה, ובפרט: נסיבות עזיבתם את גני-טל באופן זמני; עדויותיהם של המערערים והקשר העמוק שלהם לישוב ולקהילה; דברי רב הישוב לפיהם המערערים התכוונו לחזור לישוב והחלו בהכנות לכך בשנת 2003; ועדותו של עובד שהוכשר על-ידם לנהל את עסקם לאחר שיועתק לגני-טל. נטען עוד כי לא ניתן המשקל הראוי למכלול הפרמטרים הרלוונטיים, בהתאם לתקנה 5 לתקנות יישום תכנית ההתנתקות (כללים לאישור בקשה ולקביעת תשלום מיוחד), תשס"ו – 2005. עוד נטען כי פרשנות המשיבה, לפיה רק בעלי עסקים שהיו בעלי משק חקלאי ומרכז חייהם היה בשטח מפונה התמודדו לאחר יישום ההתנתקות עם ניסיונות להקמת עסק חקלאי במקביל להעתקת בית מגוריהם, היא פרשנות שגויה שאינה מתיישבת עם לשון החוק. 9. המערערים הוסיפו כי לאחר חקיקת תיקון מס' 4 לחוק, שאיפשר להם לקבל חלק ניכר מן הכספים המגיעים להם ללא התערבות שיפוטית, הם מחקו את התביעה שהגישו לבית משפט השלום בירושלים מאחר שהמשיבה התנתה בכך את הסכמתם לדון בבקשה. טענות המשיבה 10. המשיבה סבורה כי דין הערעור להידחות, בהדגישה כי סוגיית מרכז חייהם של המערערים נידונה בהרחבה במסגרת הדיון בבקשותיהם הקודמות. צוין כי כפי שעולה מן ההחלטות בעניינם, משנת 2001 לא היה מרכז חייהם של המערערים בישוב המפונה, אלא בישוב בית גמליאל. המשיבה מוסיפה כי כוונתם הנטענת של המערערים לשוב ולהתגורר בגני-טל אינה נתמכת בעובדות שתלמדנה על רצינות כוונתם, למעט הצהרות המערערים, בעוד שמכלול פעולותיהם מעיד דווקא על כוונת השתקעות במרכז הארץ, דוגמת בניית ביתם בבית גמליאל והקמת עסק באזור זה. המשיבה סבורה אפוא כי עזיבת גני-טל על-ידי המערערים לא הייתה זמנית. לשיטתה, נוכח מטרת החוק אין הזיקה ליישוב המפונה עליה מצביעים המערערים חריגה והיא אינה עולה כדי נסיבות מיוחדות המצדיקות מתן תשלום מיוחד לפנים משורת הדין. הובהר כי בקיומו של המשק החקלאי אין כדי לשנות ממסקנה זו, מה גם שבתקופה שהמערערים חיו מחוץ לגני-טל, המערער לא עבד בעסקו בגני-טל אלא נהג להשכירו. המשיבה הדגישה כי הגם שהמערערים נאלצו לעזוב את גני-טל בנסיבות מצערות, אין לנסיבות אלה כל קשר ליישום תכנית ההתנתקות. 11. עמדת המשיבה הינה כי מטרת התיקון לחוק להעניק תוספת פיצוי בגין הקרקע במטרה לסייע לבעלי עסקים חקלאיים שמרכז חייהם ביום הקובע היה באזור המפונה ואשר כתוצאה מן הפינוי נאלצו להתמודד עם קשיים רבים הכרוכים בהעתקת מגוריהם במקביל להקמת עסק חדש. הובהר כי החוק לא נועד לאפשר תוספת פיצוי אך למי שהמשיך לעסוק בחקלאות לאחר יישום תכנית ההתנתקות, שכן פרשנות שכזו היתה שוללת פיצוי ממפונים רבים שלא עלה בידם להקים מחדש עסק חקלאי לאחר יישום תכנית ההתנתקות ובכך היה מוחמץ רצון המחוקק לסייע למפונים אלה בהתמודדות עם כפל האתגרים. לעומת זאת, נטען כי הדרישה שמרכז חייו של בעל העסק ביום המפונה היה בשטח המפונה עולה מלשון החוק ומאפשרת להגשים את מטרת התיקון. המשיבה סבורה כי דרישת מרכז החיים בישוב המפונה במועד הקובע היא תנאי מרכזי העומד ביסוד תכלית החוק, ובלי שיתקיים אין בכוחן של הזיקות שיכול והמערערים שימרו אל גני-טל כדי להצדיק מתן תשלום לפנים משורת הדין. 12. המשיבה מבהירה כי קבלת פיצוי לפי סעיף 3(א1) לחוק – תוספת הפיצוי שביסוד בקשת המערערים – לא הותנתה בחוק בחתימה על כתב ויתור. מתיק הוועדה המיוחדת עולה כי כתב ויתור כאמור כלל לא נדרש ולא ניתן על-ידי המערערים. היא אישרה כי במסגרת הצטרפות המערערים להסדר פשרה שנחתם עם המדינה לעניין השומה הפרטנית לבית מגוריהם, הם חתמו על ויתור על תביעות נגד המדינה בקשר לבית מגוריהם, אך מדובר בעניין נפרד מבקשתם לתוספת פיצוי בגין מקרקעי עסקם. דיון המסגרת הנורמטיבית 13. החוק, שנחקק ביום 16.2.05, קבע את מכלול ההסדרים לפינוי התושבים הישראלים ונכסיהם מחבל עזה ומשטח מסוים באזור צפון השומרון, לרבות הסדרי פיצוי למפונים. יישובי חבל עזה פונו החל ביום 15.8.08. סעיף 1 לחוק מגדיר את מטרותיו: 1. מטרת החוק חוק זה מטרתו להסדיר את הענינים שלהלן, לשם יישום תכנית ההתנתקות: (1) פינוי ישראלים ונכסיהם מחבל עזה ומשטח בצפון השומרון, בהתאם להחלטות הממשלה; (2) מתן פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין, מאוצר המדינה, לזכאים לכך לפי חוק זה; (3) סיוע לזכאים לכך לפי חוק זה בתהליך הפינוי ובמעבר למקומות מגורים ותעסוקה חדשים; (4) העתקת מקומות מגורים של קבוצות מתיישבים והעתקת אגודות שיתופיות התיישבותיות למקומות חלופיים, לפי הוראות חוק זה. הפיצוי הכספי על-פי החוק ניתן כעיקרון בגין נכסים מוחשיים (למעט ראשי נזק מסוימים בגין נזק לא ממוני), כאשר "היום הקובע" לעניין הזכאות לפיצוי נקבע במועד בו החליטה ממשלת ישראל על תכנית ההתנתקות – יום 6.6.04. העיקרון המנחה בהסדרי הפיצוי לפי החוק הינו של החזרת מצב לקדמותו, וכפי שעמד על כך בית משפט זה בבג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' ראש הממשלה, אריאל שרון, פ"ד נט(2) 481 (2005), במסגרתו אושרה חוקתיותו של החוק (למעט ארבע הוראות שעניינן בפיצוי למפונים): "יש להעניק לישראלי המפונה מהשטח המפונה אותו סכום בכסף, אשר יאפשר לו לבנות מחוץ לשטח המפונה את ביתו, עסקיו ושאר מערכות יחסיו שנפגעו בשל הפינוי, וזאת בתנאים דומים לתנאים שהיו לו בשטח המפונה, תוך "קיזוז" טובות הנאה שניתנו ושהיו קשורות לטיבו של השטח המפונה" (בעמ' 592). 14. כמנגנוני הכרעה בתביעות פיצויים קבע החוק ועדת זכאות שתקבע, בין היתר, את זכאותם של תובעים לפיצויים, את היקף הזכאות ואת הסכומים המגיעים לתובע (סעיפים 10 – 16 לחוק). "מטרת הקמתן של ועדות הזכאות היתה ליצור מנגנון אשר יקיים את תכלית החוק למתן פיצוי הוגן במהירות וביעילות בתביעות המפונים לפי החוק; מנגנון אשר הכרעותיו תהיינה פומביות ונגישות לביקורת ציבורית. ההנחה היתה כי הקמת מנגנון שיוביל למתן הכרעות הוגנות, מהירות ויעילות בתביעות המפונים, יאפשר לשלם את כספי הפיצויים לזכאים במהירות האפשרית, ובכך יסייע להם בתהליך המעבר אל מחוץ לאזורי הפינוי" (בג"ץ 1661/05 הנ"ל, בעמ' 600 - 601). מנגנון הכרעה נוסף הינו הוועדה המיוחדת (סעיף 137 לחוק), אשר לפי סעיף 137(ב)(2) מוסמכת, בין היתר: (2) לאשר תשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, למי שלא מתמלא בו תנאי מתנאי הזכאות לפיצויים לפי חוק זה, אם ראתה, מטעמים שתפרט בהחלטתה, כי בשל נסיבותיו המיוחדות של המבקש מן הצדק לעשות כן (בסעיף זה - תשלום מיוחד). הוועדה המיוחדת הוקמה לשם הכרעה במקרים חריגים: "תכלית הקמתה של הוועדה המיוחדת היתה ליתן מענה למקרים חריגים ויוצאי דופן שקיימת בהם הצדקה לחרוג ממסגרת הפיצויים שנקבעו בחוק" (בג"ץ 1661/05 הנ"ל, בעמ' 613). שיקול הדעת הנתון לוועדה המיוחדת בהחלטה האם לאשר בקשה לתשלום מיוחד לפי סעיף 137(ב)(2) לחוק הינו רחב ביותר, כפי שעמדה על-כך השופטת חיות: "אכן, במילוי תפקידה אין הוועדה המיוחדת מחוייבת להיצמד לתנאי הזכאות הקבועים בחוק. אדרבא, נתון לה שיקול דעת רחב לפסוק פיצוי כתשלום "לפנים משורת הדין" באותם מקרים מיוחדים אשר בהם מצאה הוועדה כי החוק אינו מעניק למפונה פיצוי הוגן במסלול הרגיל, אך הצדק מחייב לעשות כן" (עע"מ 7792/09 כליף תעשיות (1994) בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום ההתנתקות בפסקאות 5 ו- 21 (16.5.12). להלן: עניין כליף). יצוין כי היקפו הרחב של מתחם שיקול הדעת של הוועדה המיוחדת נלמד גם מן הרשימה הארוכה והבלתי-ממצה של שיקולים שרשאית הוועדה המיוחדת לשקול, כפי שפורטו בתקנה 5 לתקנות יישום תכנית ההתנתקות (כללים לאישור בקשה ולקביעת תשלום מיוחד), תשס"ו – 2005 (להרחבה באשר לאופן הפעלת שיקול דעתה של הוועדה המיוחדת ראו עע"ם 5091/12 ללום נ' הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה – 2005 (17.3.13)). יצוין כי כאשר מדובר בפיצויים בגין עסק, רשאית הוועדה המיוחדת להגדיל את סכום הפיצויים "במקרים יוצאי דופן" (סעיף 68 לחוק). 15. אשר לביקורת הערעורית על הוועדות האמורות, הרי שעל החלטת ועדת הזכאות נתונה זכות ערעור בפני בית משפט השלום בירושלים (סעיף 17 לחוק), ועל פסק דינו של זה נתונה זכות ערעור לבית המשפט המחוזי בירושלים, בפני דן יחיד (סעיף 18 לחוק). אשר להחלטות הוועדה המיוחדת, הרי שכלל ניתן לעתור נגדן לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים, בפני מותב תלתא (סעיף 137(ד)-(ד1) לחוק). בבג"ץ 1661/05 הנ"ל הוסבר בהקשר זה כי: "...להבדיל מסמכות הביקורת הערעורית על החלטותיה של ועדת הזכאות, הרי סמכות הביקורת השיפוטית על החלטותיה של הוועדה המיוחדת נושאת אופי של ביקורת שיפוטית-בג"צית על-פי עילות המשפט המינהלי. דומה כי השוני בעניין זה נובע מההבדלים בתפקידן של כל אחת מהוועדות ומאופי הזכויות המוכרעות על-ידן - בעוד שוועדת הזכאות מכריעה על-פי הזכויות הקבועות בחוק, מכריעה הוועדה המיוחדת בבקשות החורגות ממסגרת החוק. לפיכך, הביקורת השיפוטית על הכרעותיה של הוועדה המיוחדת מתמקדת בבחינת חוקיות החלטותיה ודרך קבלתן" (בעמ' 613). 16. במוקד הערעור ניצבת השאלה האם יש בטיעוני הצדדים כדי להצדיק התערבות בממצאי בית המשפט לעניינים מינהליים כי אין להתערב בקביעת הוועדה המיוחדת, לפיה אין מקום לאשר במקרה זה תשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, למערערים בגין עסקם. הכרעה בערעור מחייבת אותנו לבחון ראשית את הוראת החוק מכוחה ניתנת תוספת פיצוי בגין רכיב הקרקע לבעל עסק חקלאי, ולאחר מכן את שיקול הדעת שהופעל בבחינה האם מתקיימות במקרה זה הנסיבות המיוחדות המצדיקות הענקת תוספת תשלום לפנים משורת הדין. תוספת פיצוי בגין עסק חקלאי 17. עובר לחקיקת תיקון מס' 4 לחוק הוסדרה הזכאות לפיצוי בשל רכיב הקרקע בשל עסק בסעיף 3(א) לתוספת השלישית לחוק, שעניינה "פיצוי בשל עסק", כדלקמן: 3. (א) הפיצוי בשל קרקע כאמור בסעיף 2(א)(1) יהיה העלות המתואמת של הקרקע או סכום כמפורט להלן, לפי בחירת הזכאי: (1) בשל קרקע באזור תעשיה - 180,000 שקלים חדשים לדונם; (2) בשל קרקע המשמשת למסחר - 500 שקלים חדשים למ"ר של שטח הקרקע הבנוי; (3) בשל קרקע שהיא נחלה ביישוב שתוכנן כיישוב חקלאי - סכום כולל בסך 135,000 שקלים חדשים לנחלה, בשל יתרת השטח שמעבר לשטח חלקת המגורים של הנחלה ולמעט אותם חלקים של הנחלה הנמצאים מחוץ לתחום האמור בסעיף 3; (4) בשל קרקע חקלאית שאינה נחלה כאמור בפסקה (3) - 4,000 שקלים חדשים לדונם; (5) בשל קרקע אחרת - סכום שיקבע השמאי הממשלתי הראשי. תיקון מס' 4 לחוק הוסיף לסעיף 3 לתוספת השלישית לחוק את סעיף 3(א1)(1) שמכוחו: (א1) (1) זכאי לפיצוי לפי פסקאות (3) או (4) שבסעיף קטן (א), זכאי, נוסף על הפיצוי האמור, לפיצוי בשל קרקע כמפורט להלן, ובלבד שמרכז חייו של בעל העסק ביום הקובע היה בשטח מפונה ולא הוקצתה לזכאי האמור קרקע חקלאית חלופית: (א) בשל קרקע כאמור בסעיף קטן (א)(3), אחד מאלה, לפי בחירתו: (1) סך של 400,000 שקלים חדשים לנחלה; (2) 156 תשלומים חודשיים רצופים בסך של 3,400 שקלים חדשים כל אחד. הנה כי כן, תוספת התשלום לבעל עסק בגין רכיב הקרקע כוונה לבעלי עסקים בתחום החקלאות. כעולה מדברי ההסבר לתיקון מס' 4 לחוק, הוא הוסף לחוק בעקבות הגשת דו"ח ועדת החקירה הממלכתית לנושא טיפולן של הרשויות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון, ועל-מנת לעגן חלק ממסקנותיו. בין היתר צוין בדברי ההסבר כי בעת הכנת החוק לקריאה שניה ושלישית תדון ועדת הכספים גם בסוגיית מנגנון הפיצוי ביחס לחקלאים ולבעלי נחלות (הצעת חוק יישום תכנית ההתנתקות (תיקון מס' 4)(פיצוי למניעת חסרון-כיס לעסק שהעתיק את פעילותו), התשע"א – 2011, ה"ח 392, כ"ה בסיוון תשע"א, 27.6.11). 18. פרשנותו של כל טקסט משפטי, "ראשיתה בלשון החוק, המשכה בתכליתו, וסופה- מקום בו הפעלת התכלית על הטקסט מעלה יותר מאפשרות פרשנית אחת- בשיקול-הדעת השיפוטי (אהרון ברק פרשנות במשפט כרך שני - פרשנות החקיקה 79-81 (1993))" (בג"צ 2887/04 אבו-מדיגם נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד סב(2) 57, 92 (2007)). נפתח אפוא בלשון החוק. אם נמקד המבט אל סעיף 3(א1)(1) לתוספת השלישית לחוק כנוסחה לאחר התיקון, הרי שלתוספת פיצוי זכאי מי שקמה לו זכאות לפיצוי בשל קרקע לפי פסקאות 3(א)(3)-(4) לתוספת השלישית לחוק – דהיינו מי שזכאי לפיצוי בגין קרקע שהיא נחלה בישוב שתוכנן כישוב חקלאי או קרקע חקלאית שאינה נחלה – ואשר מתקיימים בו שני תנאים מצטברים: האחד, כי מרכז חייו של בעל העסק ביום הקובע היה בשטח המפונה. השני, כי לא הוקצתה לבעל העסק קרקע חקלאית חלופית. במילים אחרות, התיקון לחוק ביקש להעניק תוספת פיצוי אך למי שמתקיים בו כפל הדרישות של עסק חקלאי ומרכז חיים בשטח המפונה. נוכח הלשון הברורה בה נקט המחוקק מקובלת עליי בנקודה זו עמדת המשיבה כי בתיקון זה של החוק ביקש המחוקק ליתן מענה לקושי ייחודי שהתחוור בחלוף הזמן, של מי שעסקם החקלאי נגדע בשל הפינוי ובמקביל נדרשו להעתיק את מגוריהם, יחד עם משפחתם, למקום אחר ולבנות מחדש את ביתם וחייהם, על כל המשמעויות - כלכליות, רגשיות ואחרות - הכרוכות בכך. המפונים המשתייכים לקבוצה זו ביססו את פרנסתם על הקרקע. בניגוד לבעלי עסקים אחרים שיכלו להעביר את עסקם למקומות אחרים בארץ, הגם שלבטח תוך קשיים ניכרים, הרי שעבור בעלי עסק חקלאי במקרים רבים פינוי מן הקרקע אינו מאפשר העתקת העסק לאזור אחר, ומכל מקום הוא כרוך בקשיים ניכרים. הדברים נלמדים בבירור מן התנאי השני לקבלת תוספת הפיצוי - אי-קבלת קרקע חקלאית חלופית. ודוק: החוק אינו מייחד את תוספת הפיצוי אך לבעלי עסקים חקלאיים שמרכז חייהם היה בשטח המפונה ואשר לאחר הפינוי המשיכו לעסוק בחקלאות. פרשנות מעין זו היתה מחטיאה את כוונת המחוקק להעניק סיוע נוסף לבעלי עסקים אלה בשל ייחודם. תוספת הפיצוי אינה מותנית אפוא בבחירות העסקיות או המקצועיות שעשו אותם בעלי עסקים לאחר הפינוי, אלא היא נקבעת בהתאם למצבם ביום הקובע. זאת, למעט בנקודה אחת: מי שקיבל קרקע חקלאית חלופית מוחזק כמי שאינו מתמודד עם כפל הקשיים שבאובדן מקור הפרנסה החקלאית ואובדן הבית, ועל כן אינו זכאי לתוספת התשלום. 19. האם מתקיימים במערערים התנאים לקבלת תוספת הפיצוי האמורה? לכאורה לא היה כלל מקום להידרש לשאלה זו, שהרי בפני הוועדה המיוחדת לא חלק בא כוח המערערים על-כך שבמועד הקובע לא היה מרכז חייהם של מרשיו בשטח המפונה. אם מצאתי להידרש לכך בקצרה, הרי שזאת מאחר שבטיעונו בפנינו דומה היה כי הוא לא זנח לחלוטין הטענה כי בפועל נותר מרכז חייהם של המערערים בגני-טל. לא מצאתי כל עילה להתערב בקביעה כי מרכז חייהם של המערערים ביום הקובע לא היה בישוב גני-טל. כאמור, המערערים עזבו את גני-טל בשנת 1997 בעקבות מחלה קשה בה חלתה בתם וחייבה קבלת טיפולים במרכז הארץ. משנת 2001 התגוררו בישוב בית גמליאל ואף הקימו להם שם בית בשטח של כ- 150 מ"ר בסמוך לבית אמו של המערער. בתקופה זו היה למערער עסק באזור בית-גמליאל וכן היה לו בית מלאכה ליודאיקה בראשון-לציון, אשר נסגר בשלב כלשהו. בתקופה זו ילדיהם של המערערים לא התחנכו ולא התגוררו בגני-טל. בנם השתלב בבית-ספר בישוב סמוך לבית-גמליאל והמערער הסביר בפני הוועדות שדנו בעניינם כי לא הייתה כוונה להעבירו לבית ספר באזור המפונה מתוך רצון לאפשר לו יציבות אחרי התקופה הקשה שעברה המשפחה בעטיה של מחלת הבת. לכל אלה ניתן להוסיף את דברי המערער בפני ועדת הזכאות ולפיהם המערערת חששה לחזור לאזור המפונה לאחר פרוץ האינתיפאדה בשנת 2001 (ראו החלטת ועדת הזכאות מיום 20.2.07). אבהיר כי אך מובן הוא כי בנסיבות שהביאו לעזיבתם של המערערים את גני-טל, היה זה אך מתבקש כי הם ימצאו לעצמם מקום מגורים, עבודה ומסגרת חינוכית לילדם. נכונה אני אף להניח כי לכתחילה עזבו הם את גני-טל מתוך כוונה לחזור לביתם לאחר שבתם תחלים. ואולם, התמונה שנפרשה בפני הוועדות השונות והערכאות דלמטה מעלה כי בשלב מסוים הפך האילוץ הזמני למצב של קבע והלכה למעשה חייהם של המערערים התנהלו כבר מחוץ לשטח המפונה. אמנם, כפי שנטען בפנינו, ביתם של המערערים בגני-טל נותר בבעלותם והושכר לפרקים, וכך גם עסקם. הם שבו לבקר בגני-טל בחגים ובחופשות, שמרו על קשר עם הקהילה ונכונה אני אף לקבל כי בליבם של המערערים גני-טל נותר ביתם גם בשנים בהן לא התגוררו במקום. ואולם, בפועל מרכז הכובד של חייהם עבר לישוב בית גמליאל. הם עזבו את גני-טל זמן רב לפני ההכרזה על תכנית ההתנתקות, ובלי קשר אליה, ובנו להם חיים חדשים – בין אם מרצון ובין אם מאילוץ - בבית-גמליאל. עובדות אלה די היה בהן כדי להוביל למסקנת ועדת הזכאות כי מרכז חייהם של המערערים היה בישוב בית-גמליאל, וזאת לכל הפחות משנת 2001. 20. במסקנה כי מרכז חייהם של המערערים לא היה בישוב המפונה לא מסתיים הדיון בערעור זה, שהרי המערערים אינם מבקשים פיצוי לפי התוספת השלישית לחוק, אלא תשלום מיוחד לפנים משורת הדין מכוח שיקול הדעת הרחב הנתון לוועדה המיוחדת, לפי סעיף 137(ב)(2) לחוק. עיינתי בהחלטות השונות בעניינם של המערערים, בחנתי את טיעוניהם בעל-פה ובכתב. הפכתי בדברים שוב ושוב, ולא בלב קל הגעתי למסקנה כי אין עילה להתערבותנו. במה דברים אמורים. כאמור, אין חולק על כך שהמערערים עזבו את גני-טל בכורח הנסיבות הקשות שפקדו אותם. כפי שצוין, אני נכונה אף להניח כי לכתחילה התכוונו המערערים לשהות מחוץ לגני-טל באופן זמני בלבד, ולאחר שתתגבר בתם על מחלתה ישובו אל הבית שבנו ואל הקהילה שהיו ממייסדיה, אל האדמה שבה הכו שורש וממנה הוציאו את פרנסתם. ואולם השאלה שלפנינו הינה האם היה מקום להעניק למערערים תשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, בגין רכיב הקרקע של עסקם. לשיטתם, גם אם מרכז חייהם לא היה בשטח המפונה במועד הקובע, הרי שמירב הזיקות שלהם היו לגני-טל. עובדה זו, כשהיא מצטרפת לנסיבותיהם האישיות, לתכליות החוק ולשיקול הדעת הרחב הנתון לוועדה המיוחדת, מצדיקה לטענתם את הענקת התשלום המיוחד, כאמור. סמכותה של הוועדה המיוחדת לפי סעיף 137(ב)(2) לחוק 21. סמכותה של הוועדה המיוחדת לאשר תשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, למי שאין מתמלאים בו תנאי הזכאות לפיצויים לפי החוק קמה "אם ראתה, מטעמים שתפרט בהחלטתה, כי בשל נסיבותיו המיוחדות של המבקש מן הצדק לעשות כן" (סעיף 137(ב)(2) סיפא לחוק). בעניין כליף נדרש בית משפט זה לפרשנות סמכות זו של הוועדה המיוחדת וקבע כי תכלית הקמתה הייתה ליתן מענה למצבים מיוחדים בהם הענקת פיצוי למפונה בהתאם להוראות החוק מובילה לתוצאה בלתי-הוגנת ובלתי-ראויה באופן שאינו מגשים את תכליות החוק, כפי שהוגדרו בסעיף 1 לו. בהקשר זה צוין שם: "הוועדה המיוחדת נועדה לטפל במקרים חריגים (והשוו עע"ם 7275/10 הועדה המיוחדת לפי חוק יישום תוכנית ההתנתקות, תשס"ה-2005 נ' שקד, פסקה ל"ג (טרם פורסם, 29.11.2011)), וכפי שכבר צוין היא נועדה להוות מעין "שסתום בטחון" באותם המקרים אשר בהם הפיצוי המשתלם למפונה על פי תנאי החוק אינו הוגן ואינו ראוי ומתקיימות נסיבות מיוחדות אשר בהן מן הצדק להורות על תשלום מיוחד שיגשים את תכלית החוק בעניין זה " (עניין כליף, בפסקה 19). הוועדה המיוחדת נולדה אם כן, על רקע הצורך לאתר את אותם מקרים שבהם אין הפיצוי מגשים את תכליתו ומתקיימים בהם ייחוד וחריגות המצדיקים שלא להיצמד לכללים הנוקשים הקובעים את הפיצויים. ייעוד זה מצביע ממילא גם על שיקול הדעת הרחב ממנו היא נהנית, כפי שצוין כבר. בהתאם לשיקול דעת רחב זה אמורה הוועדה "לתפור" את החלטותיה למידותיהם המיוחדות של המקרים שאיתרה כמצדיקים את הפעלת סמכותה בשל נסיבות מיוחדות ולפנים משורת הדין. 22. בית משפט זה הכיר בכך שנוכח ייחודו של אירוע ההתנתקות וההשלכות הקשות שבאו עמו על חיי התושבים שפונו, יש לפרש את הוראות החוק, ובפרט את סמכויותיה של הוועדה המיוחדת, באופן שיגשים באורח המיטבי את תכלית החוק ואת תכלית הפיצויים לפיו, להעמיד את המפונים קרוב ככל הניתן במצב בו היו עובר לפינוי, גם אם יהיו לדבר משמעויות כלכליות (עניין כליף, פסקאות 22-23). המערערים ביקשו להיתמך בפסיקה זו ולטעון כי עמדתם מבטאת פרשנות ראויה של הוראות החוק. הגישה העקרונית ולפיה סמכות הוועדה המיוחדת לפי סעיף 137(ב)(2) ראויה לפרשנות גמישה באופן שישרת את תכלית החוק ואת תכלית הקמת הוועדה המיוחדת, מקובלת עליי. יחד עם זאת, מתן פרשנות "ליברלית", כלשונם של המערערים, להוראות החוק צריך לשרת את התכליות שלשמן נקבע הפיצוי בחוק ולמנוע מצבים שבהם "החוק היבש" מותיר מחוץ לגדריו את מי שראויים באופן מהותי, על-פי תכליתו, לפיצוי. אין לנקוט לטעמי פרשנות מרחיבה שתביא לפיצוי במצבים שלא להם כיוון המחוקק. בהקשר הקונקרטי של ענייננו, מתן תשלום מיוחד לפנים משורת הדין אשר מתבקש כתוספת לפיצוי בגין רכיב הקרקע של עסק חקלאי, צריך להינתן מקום שהדבר משרת את התכלית המקורית שלשמה נקבעה בחוק האפשרות להעניק פיצוי בגין רכיב זה. מאחר שבתשלום מיוחד לפנים משורת הדין מדובר, ניתן להעלות על הדעת מצבים בהם תזכה הוועדה המיוחדת בתשלום שכזה גם מי שאין מתקיימות בו אחת לאחת הדרישות שקבע המחוקק בסעיף 3(א1)(1) לתוספת השלישית לחוק, ובלבד שנוכחה כי זהו הדבר הצודק לעשותו בנסיבותיו המיוחדות של המבקש. ברם, גם במצב שכזה אין מקום לתשלום מיוחד שהענקתו אינה מגשימה את תכליתו לפי החוק או במקרה שהנסיבות רחוקות מאלה המצדיקות הענקת תשלום מיוחד. ההחלטה האם להיעתר לבקשה צריכה להיעשות מתוך בחינת תכליות התשלום המיוחד, כפי שהן נלמדות גם מן התנאים לקבלתו, והכל על רקע נסיבות המקרה וייחודן. 23. נקודת המוצא שצריכה הייתה להדריך אפוא את הוועדה המיוחדת בבחינת בקשתם של המערערים היא של גמישות ונכונות לבחינה מקלה יותר, שהרי לו היו עומדים בדרישות סעיף 3(א1)(1) לתוספת השלישית לחוק לא היו פונים לוועדה המיוחדת בבקשה לאשר להם תשלום מיוחד לפנים משורת הדין. לאחר שבחנתי את החלטת הוועדה ואת פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בעניינם של המערערים, איני סבורה כי יש מקום להתערבותנו, גם בהינתן שיקול הדעת הרחב הנתון לוועדה המיוחדת. כאמור, הגמישות שטבועה בסמכותה של הוועדה המיוחדת להעניק תשלום מיוחד לפנים משורת הדין, אינו יכול להיות מנותק או רחוק במידה משמעותית מתכליות הפיצוי הקונקרטי. בענייננו זכו המערערים לפיצוי בגין עסקם. המערערים סבורים כי הם זכאים גם לפיצוי הנוסף, שביקש המחוקק להעניק במסגרת שלב הסקת המסקנות מהטיפול במפונים. אלא שכפי שהוסבר לעיל, תוספת פיצוי זו באה ליתן מענה לקבוצה מוגדרת וייחודית – מי שעסקו בחקלאות בשטח המפונה ומרכז חייהם היה בו. הנמנים על קבוצה זו נדרשו להתמודד, כפי שהוסבר, עם קושי כפול: האחד, הקושי הגלום בפינויים, יחד עם משפחתם, מביתם והצורך להתחיל מחדש, לבחור היכן יקימו מחדש את חייהם ויבנו את ביתם, הגשמי והרגשי. הקושי השני טמון בקושי – שאינו אך כלכלי – מעצם זה שאת "עסקם" של אלה לא ניתן להעביר. הקרקע ממנה הוציאו לחם פונתה ועליהם להתמודד עם הקושי שבמציאת מקור פרנסה חלופה. תמיכה לדברים אלה ניתן למצוא בדרישת סעיף 3(א1)(1) לתוספת השלישית כפי שתוקנה בתיקון מס' 4 ולפיה הותנה מתן הפיצוי הנוסף בשל הקרקע בכך שלא הוקצתה לזכאי קרקע חקלאית חלופית. 24. על פי התכלית האמורה, המערערים אינם נמנים על "קבוצת היעד" של הזכאים לפיצוי נוסף בגין רכיב הקרקע בעסק חקלאי. יתר על-כן, לא ניתן לקבל כי מהותית הם חוו, בעטיה של תכנית ההתנתקות, את הקושי הכפול שבגינו נקבעה הזכאות לתוספת הפיצוי האמורה: את ההתמודדות עם מעבר למגורים במרכז הארץ ובניית בית חדש עברו המערערים שנים קודם לכן, כאשר עברו לבית גמליאל. הגם שנסיבות אישיות קשות עמדו מאחורי ההחלטה לעבור לאזור המרכז, הרי החלטה זו נעשתה על-ידי המערערים על-פי החלטתם, גם אם בכורח הנסיבות, מה שאין כן בזכאים לפי התוספת השלישית לחוק, שפונו על-פי החלטת הממשלה. גם במישור העסק אין עניינם של המערערים כעניינם של החקלאים הנמנים על קבוצת היעד לקבלת הפיצוי הנוסף בשל קרקע. אמנם, העסק שהקימו המערערים בגני-טל נותר בבעלותם, אף שהיה מושכר לתקופות, אך העיקר הוא שהמערערים התמודדו זמן רב קודם להתנתקות עם הצורך למצוא להם מקור פרנסה חלופי, בשל המעבר לבית-גמליאל, כפי שאכן עשו. המערערים קיבלו את הפיצוי לו הם זכאים לפי החוק בגין הקרקע ששימשה את עסקם, אך לא ניתן לומר כי עלה בידם להצביע על כך שהם חוו בעקבות ההתנתקות את הקושי שבגינו נקבע הפיצוי הנוסף בשל הקרקע. סיכומם של דברים, במישור תכלית החקיקה ויישומה על עניינם של המערערים אינו דומה, ולו בקירוב, למאפייני הקבוצה אותה ביקש המחוקק לפצות בפיצוי נוסף ולא ניתן לומר כי הם חוו את "הנזק העודף" שבגינו ניתנת תוספת הפיצוי. מכל מקום, הדבר לא הוכח. לכך אוסיף כי גם במישור העובדתי איני סבורה כי ניתן לקבל את טענת המערערים כי הם קיימו את מירב הזיקות לגני-טל, נוכח העובדות שפורטו לעיל. אציין כי גם אם הייתה למערערים כוונה לשוב אל גני-טל, היא טרם מומשה במועד הקובע ואין בכך כדי לשנות את העובדה שמרכז חייהם עבר לבית-גמליאל. קשר רגשי וכלכלי לגני-טל ודאי היה להם, אך בכך, כמו-גם בקשר ששמרו לטענתם עם הקהילה ועם הישוב, אין כדי לבסס את מירב הזיקות שלהם לגני-טל. סוף דבר, הערעור נדחה. בנסיבות, לא נעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"ט בשבט התשע"ד (‏20.1.2014). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13003880_B02.doc עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il