עיריית חלחול נ. ראש המנהל האזרחי בגדה המערבית

6 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 38611-03-25 לפני: כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ כבוד השופט יחיאל כשר העותרים: 1. עיריית חלחול 2. עיריית סעיר 3. עיריית חברון 4. גרדאת יוסף 5. מוחמד עבד אלכרי עידה 6. מוחמד גרדאת 7. פאיד גרדאת 8. עיסא גרדאת 9. עבד אלהאדי גרדאת 10. רסמי גרדאת 11. אכרם טרוה 12. נעים שבאנה 13. נעים רגבי 14. מחמוד שבאנה 15. נאדר גיאת 16. נוח רגבי 17. למיה עבידו 18. חליל סלאימה 19. רזק אבו רגב 20. אעיד קימרי 21. נבילה תמימי נגד המשיבים: 1. ראש המנהל האזרחי ביהודה ושומרון 2. מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון 3. הממשל הצבאי ביהודה ושומרון עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים בשם העותרים: עו"ד ג'יאת נאסר בשם המשיבים: עו"ד דניאל מארקס; עו"ד מעיין עופר מנדל פסק-דין השופטת גילה כנפי-שטייניץ: במסגרת העתירה שלפנינו מבוקש ביטולה, ולחלופין צמצומה, של "החלטה בדבר נטילת חזקה (הסדרת והרחבת כביש 60 במקטע חלחול-בני נעים – מימוש צווי הפקעה מס' ה'/7/90 ו-ה'/4/95)" (להלן: החלטת הנטילה) שפרסם המשיב 1, ראש המנהל האזרחי ביהודה ושומרון, ביום 23.5.2024 – בה הורה על נטילת חזקה במקרקעין בשטח של כ-385 דונם הנכללים בתחום צווי הפקעה לשם הרחבת כביש 60 במקטע חלחול-בני נעים. הרקע לעתירה כביש 60 הוא כביש אורך ארצי הנמתח מנצרת ועד באר שבע לאורך כ-232 ק"מ. חלקו הגדול עובר באזור יהודה ושומרון, שם משמש הכביש עורק תחבורתי מרכזי עבור האוכלוסייה הישראלית והפלסטינית באזור. ביום 30.12.1990 וביום 11.10.1995 חתם ראש המנהל האזרחי על צווי ההפקעה שמספרם ה'/7/90 ו-ה'/4/95, שעניינם הפקעת מקרקעין בלתי מוסדרים בתחומי היישובים סעיר, חלחול וחברון (להלן: צווי ההפקעה). תכליתה של ההפקעה הייתה סלילת מקטע כביש באורך של כ-10 ק"מ מכביש 60, שתחילתו בקצהו הדרומי של כביש עוקף אל-ערוב, צפונית לחלחול, וסופו בכניסה לכפר בני נעים, בהתאם לתכניות מתאר שפורסמו קודם לכן, בשנת 1989 ובשנת 1992 (להלן בהתאמה: המקטע ו-תכניות המתאר). כעולה מתגובתם המקדמית של המשיבים, "צווי ההפקעה שהוצאו לצורך הקמת הכביש לא מומשו בשעתו במלואם, שכן הצרכים התחבורתיים והבטיחותיים שהיו באותה העת, בנוסף להיבטים תקציביים, לא הצדיקו את מימושם המלא". לפיכך, מומשה ההפקעה רק באופן חלקי, ונסלל מקטע הכביש כפי שהוא כיום – "מקטע חד-מסלולי ודו-נתיבי, ללא הפרדה קשיחה". ביום 23.5.2024 פרסם ראש המנהל האזרחי את החלטת הנטילה, אשר עניינה בנטילת חזקה בשטח של כ-385 דונם נוספים, לשם הרחבת כביש 60 במקטע האמור, באופן שיותאם להיקפי התנועה בכביש ויענה על "צורך ציבורי, תחבורתי ובטיחותי" הנובע מגודש תנועת כלי הרכב ומתוואי הכביש. מדובר במקרקעין שנכללו מלכתחילה בצווי ההפקעה, אולם לא ניטלה בהם חזקה בעת סלילת הכביש המקורי (להלן: המקרקעין). ביום 24.7.2024 הגישו העותרים השגה ראשונה נגד החלטת הנטילה, ולאחריה, ביום 8.9.2024, השגה משלימה. שתי ההשגות נדחו במכתב מטעם הייעוץ המשפטי למערכת הביטחון. בעקבות זאת הוגשה העתירה שלפנינו. בעתירה נטען, בעיקרו של דבר, כי הזמן הרב שחלף מאז מימושם החלקי של צווי ההפקעה ועד החלטת הנטילה "הביא לכך כי הפקעה זו הפכה להיות בטלה ומבוטלת וחלפה מן העולם". טענה זו מבוססת, כך טוענים העותרים, על הדין הירדני, הוא סעיף 20 לחוק הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) מס' 2 לשנת 1953, ועל פסיקה דומה שניתנה בדין הישראלי המורה על ביטול ההפקעה והשבת הקרקע לבעליה בנסיבות דומות (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001) (להלן: הלכת קרסיק). לפיכך, שעה שהפקעת המקרקעין נזנחה ובטלה, "אין למפקד הצבאי או לראש המנהל האזרחי סמכות ליטול חזקה, בשטח [ה]הפקעה". עוד טוענים העותרים, כי צווי ההפקעה הוצאו בהיעדר סמכות גם מן הטעם שהם אינם תואמים את תכניות המתאר; החלטת הנטילה נעדרת סמכות מהטעם שאינה נחוצה ואינה משרתת את האוכלוסייה הפלסטינית; הן צווי ההפקעה והן החלטת הנטילה לא פורסמו כדין, ולא ניתנה לעותרים זכות שימוע כדין; וכן, שהחלטת הנטילה לוקה בחוסר סבירות קיצוני ובחוסר מידתיות, והכל תוך פגיעה חמורה בתושבי היישובים הסמוכים לכביש. בהקשר זה, ליבת טענתם היא כי במסגרת החלטת הנטילה מבוצעת "הרחבה גרנדיוזית של הכביש עד לרוחב של כ-80 מטרים", ללא תשתית עובדתית מספקת וללא הצדקה עניינית או תחבורתית; ובפרט "מבלי שנבחנו השלכותיה הסביבתיות והכלכליות ומבלי שעמד בפני הרשות תסקיר השפעה על הסביבה". בשולי הדברים, הוסיפו העותרים כי החלטת הנטילה נתקבלה משיקולים זרים, וזאת כצורת ענישה קולקטיבית כנגד התושבים הפלסטיניים, על רקע מלחמת "חרבות ברזל". מטעמים אלה נתבקש צו על תנאי שיורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא תבוטל או תצומצם החלטת הנטילה; ומדוע לא תיבחנה חלופות אחרות להרחבת הכביש "שפגיעתן בעותרים פחותה". בתגובתם המקדמית טענו המשיבים כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי כבד שדבק בה – באשר העותרים מבקשים לתקוף צווי הפקעה ותכניות מתאר המסדירות את מקטע הכביש שבענייננו, שפורסמו כולם בשנות התשעים של המאה הקודמת. עוד נטען כי העתירה חסרה תשתית עובדתית מספקת, וכי דינה להידחות אף לגופה בהיעדר עילה להתערבות בית המשפט. המשיבים הדגישו כי החלטת הנטילה נתקבלה במסגרת תכנית כוללת לפיתוח ולשדרוג כביש 60 במקטעים שונים, לרבות המקטע שבענייננו, לאחר עבודת מטה מקיפה ויסודית שכללה תשתית עובדתית רחבה בענייני תחבורה, כלכלה וסביבה, ובמסגרתה נבחנו חלופות שונות. בסיומה של אותה העבודה, הגיעו גורמי המקצוע למסקנה שמימוש ההפקעה במתכונתה זו נדרש מתוך מטרה להתאים את הכביש לצרכים התחבורתיים והבטיחותיים הנוכחיים והעתידיים של כלל האוכלוסיות המשתמשות בכביש, תוך פגיעה מינימאלית במרקם החיים באזור ובמקרקעין פרטיים. עוד נטען כי החלטת הנטילה פורסמה כדין; כי זכות השימוע של בעלי המקרקעין – לא נפגעה, בין היתר משום שזכות זו אינה מתעוררת בשלב מימוש ההפקעה, וממילא לא הוכח שהעותרים 21-4 הם בעלי זכויות במקרקעין; וכי ניתנה לעותרים, כמו לאחרים, האפשרות להגיש השגות לאחר פרסום החלטת הנטילה – זכות אותה ניצלו. לבסוף נטען כי בשלב מימוש ההפקעה אין צורך בעריכת תסקיר השפעה על הסביבה, הנדרש בשלב התכנוני בלבד. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בעתירה ובתגובה המקדמית, הגעתי לכלל מסקנה כי דינה של העתירה דחייה בהיעדר עילה להתערבותנו. ראשית, באשר לטענות העותרים התוקפות את חוקיות צווי ההפקעה והתאמתם לתכניות המתאר, יש ממש בעמדת המשיבים כי דינן להידחות על הסף מחמת שיהוי כבד. צווי ההפקעה נחתמו ופורסמו לפני למעלה משלושה עשורים, וכך גם תכניות המתאר שפורסמו למתן תוקף בשנות התשעים לאחר התנגדויות שהוגשו בעניינן (לרבות על-ידי חלק מהעותרים), והם אשר היוו את התשתית החוקית לסלילת מקטע הכביש במתכונתו הנוכחית – עובדה שאינה שנויה במחלוקת. בנסיבות אלה, אין הצדקה לאפשר פתיחה מחודשת של שאלת חוקיותם של צווי הפקעה ישנים ותכניות מתאר ותיקות, שיישומם מומש בחלקו לפני שנים כה רבות (וראו, מיני רבים: בג"ץ 3456/19 עיריית קלנסווה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 4 (9.7.2019) (להלן: עניין עיריית קלנסווה); בג"ץ 7522/19 עיריית בית אומר נ' ראש המנהל האזרחי בגדה המערבית, פסקה 5 (5.1.2020) (להלן: עניין בית אומר)). לפיכך, עיקר ענייננו הוא בהחלטה המורה על נטילת חלק נוסף מן השטח שהופקע לשם הרחבה ושדרוג של אותו כביש שתוכנן לכתחילה. אשר לטענת העותרים לפיה הפקעת המקרקעין מכוח צווי ההפקעה "בטלה ומבוטלת" בשל אי-מימושה בחלוף השנים. אכן, מימוש אותו חלק משטח ההפקעה הכלול בהחלטת הנטילה התעכב עת ארוכה. עם זאת, לטענת העותרים שלפיה עיכוב זה מקנה זכות להשבת המקרקעין לבעליהם אין עיגון בדין החל באזור; הוא חוק הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) מס' 2 לשנת 1953, כפי שתוקן על-ידי המפקד הצבאי בצו בדבר חוק הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)(יהודה והשומרון)(מס' 321), תשכ"ט-1969 (להלן: חוק הקרקעות). סעיף 20 לחוק זה, עליו סומכים העותרים את טענותיהם, מקנה לבית המשפט סמכות להורות על "החזרת הקרקע לבעליה" רק אם "המקים" – דהיינו "הגורם המבצע צורך ציבורי" (ראו סעיף 2 לחוק) – הוא "אחר מהממשלה או מהמועצות העירוניות או המקומיות" ומקום "שהמקים לא החל בעבודה שחייב למפעל משך שלוש שנים מיום רישום הקרקע על שמו". הנה כי כן, משהפקעת המקרקעין בוצעה על-ידי רשויות האזור; ואף הוקם הכביש במתכונתו הנוכחית בסמוך לאחר מכן – הרי שאין בחוק הקרקעות משום בסיס לטענת העותרים להשבת המקרקעין (בג"צ 3240/15 חמדאן נ' מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון, פסקה 23 לחוות דעתה של השופטת ע' ברון; פסקה 4 לחוות דעתה של הנשיאה א' חיות (7.1.2019) (להלן: עניין חמדאן)). בעניין חמדאן נדונה גם סוגיית חובתו של המפקד הצבאי להשיב מקרקעין לבעליהם בנסיבות של אי-מימוש מטרת ההפקעה, בין היתר בראי הדין הישראלי. בפרשה זו הותיר בית המשפט בצריך עיון את השאלה האם יש להחיל על דרך ההיקש, את הלכת קרסיק על הפקעות שביצע המפקד הצבאי, תוך שעמד על הקשיים שבאימוצה. הובהר כי יש להבחין בין מצב של שיהוי מצד הרשות במימוש מטרת ההפקעה, לבין מצב של פקיעת הצורך הציבורי שביסוד ההפקעה. עוד הודגש כי כאשר הפקעת המקרקעין נעשתה כחלק ממערך תכנוני מורכב המבוצע באופן הדרגתי, בהתאם לצרכי האוכלוסייה וקצב גידולה, וכאשר חלק מן ההפקעה אף מומש – אין ללמוד מכך כי נזנחה מטרת ההפקעה (שם, בפסקה 32-30 לחוות דעתה של השופטת ע' ברון; וראו גם: פסקה 7 לחוות דעתה של הנשיאה א' חיות; ופסקה 2 לחוות דעתה של השופטת ד' ברק-ארז). כך, למשל, נאמרו הדברים בעניין עיריית קלנסווה, בו נתבקש ביטול החלטה לסלול כביש מכוח תכנית מתאר ארצית שאושרה כעשרים שנה קודם לכן (בפסקה 5): "מטבע הדברים תכנית מתאר כללית לוקחת בחשבון את צרכיו של האיזור במשך עשרות שנים קדימה, ויישום התכנית עשוי להתעכב לפרק זמן ממושך. אף נאמר כי קיים ספק אם המונח "שיהוי" מתאים למצב של עיכוב יישום מימוש תכנית וכי: 'כאשר מדובר בהליכי תכנון פיזי טווחי הזמן הרלבנטיים הם לעתים קרובות של עשרות שנים קדימה. ייעוד מתחמי קרקע במסגרת תכנון עירוני ובן-עירוני, בעיקר למטרות ציבוריות, צריך לקחת בחשבון צרכים לשנים רבות קדימה, ולא רק צרכים מיידיים וקרובים, אחרת שטחים אלה ינוצלו לצרכים אחרים ובבוא העת הרשויות תעמודנה מול שוקת שבורה. כן יש לקחת בחשבון עיכובים הכרוכים בהליכי תכנון ובהקצאת תקציבים מתאימים להגשמת המטרות הציבוריים לשמן הופקעה הקרקע. לשון אחר, בהליכי תכנון 'שיהוי' אינו נבחן במושגים של חודשים או שנים בודדות, ובמיוחד כאשר אין מדובר בהפקעה של שטח קטן למטרה נקודתית מוגדרת.' (עע"מ 5158/14 חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ נ' עיריית חולון, פסקה 6 לפסק דינו של השופט מ' מזוז (29.10.2017))". דברים אלה יפים גם לנו: צווי ההפקעה נועדו לסלילת כביש 60, הם מומשו באופן חלקי ומימושם המלא נדחה מטעמים תכנוניים, תחבורתיים ותקציביים – אך לא נזנח. לאורך השנים נשמרה הכוונה לממש את מטרת ההפקעה במועד מאוחר יותר, בהתאם לצרכי האזור ולגידול באוכלוסייה. כפי שציינו המשיבים, וכפי שיפורט להלן, עצם קידומה של תכנית כוללת לפיתוחו ולשדרוגו של כביש 60 במקטעים נוספים, שבמסגרתה התקבלה החלטת הנטילה, מלמד על כך. מכאן, שאין לקבל את טענת העותרים לפיה צווי ההפקעה "בטלים ומבוטלים", במלואם או בחלקם, מחמת אי-מימושם. לא ראיתי לקבל גם את יתר טענותיהם של העותרים נגד החלטת הנטילה. כפי שהובהר בתגובתם המקדמית של המשיבים, החלטת הנטילה נתקבלה כחלק מתכנית כוללת ורחבת-היקף לשדרוג והרחבת מקטעים שונים של כביש 60, זאת עקב "עמדת גורמי המקצוע לפיה מצבו הנוכחי של הכביש מהווה סכנה תחבורתית ובטיחותית חמורה עבור הנוסעים בו". צוין כי בהיבט התחבורתי, נועד השדרוג ליתן מענה להגדלת היקפי התנועה בכביש, אשר כבר היום הם מעבר לקיבולת הכביש; ובהיבט הבטיחותי הוא נועד ליתן מענה לכשלים בכביש היוצרים סכנה למשתמשי הדרך, בהם עיקולים שאינם תקניים, שוליים בלתי תקינים ושדה ראיה מוגבל – כשלים שגרמו בעבר לתאונות קשות, בהן תאונות קטלניות. החלטת הנטילה גובשה לאחר עבודת מטה מקיפה שבחנה חלופות שונות והגיעה למסקנה כי מימוש החלטת הנטילה בהתאם לתכניות המתאר שאושרו יספק מענה לצרכים התחבורתיים והבטיחותיים הקיימים בכביש של כלל האוכלוסיות העושות שימוש בדרך, תוך היצמדות לתוואי הקיים וללא צורך בהפקעה חדשה. מן העבר השני, טענותיהם של העותרים כי ההרחבה המתוכננת היא מוגזמת, חסרת הצדקה או מבוססת על שיקולים זרים נטענו בעלמא, מבלי שגובו בתשתית עובדתית מספקת או בתצהיר שיתמוך בהן (וראו: בג"ץ 12216-08-25 מנאסרה נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון, פסקאות 8 ו-11 (22.10.2025)). לא מצאתי בסיס גם לטענת העותרים כי החלטת הנטילה מתעלמת מהשלכותיה הסביבתיות והכלכליות. מן החומר שלפנינו עולה כי במסגרת עבודת המטה שקדמה להחלטה זו נבחנו, בין היתר, עמדותיהם העדכניות של קמ"ט איכות הסביבה, קמ"ט אנרגיה וקמ"ט שמורות טבע במנהל האזרחי, וכי לנוכח חלוף השנים נשקלו השפעותיה הסביבתיות, הכלכליות והתחבורתיות של ההחלטה. בכך הוסר החשש שהעלו העותרים שלפיו לא נבחנו השלכות אלה טרם קבלת ההחלטה. עוד מקובלת עליי עמדת המשיבים כי היעדרו של תסקיר השפעה על הסביבה אינו עולה כדי פגם שנפל בהחלטת הנטילה. חלק ניכר מטענותיהם של העותרים בהקשר זה מופנות למעשה לאי-עריכת תסקיר בשלב אישור תכניות המתאר, ואולם, כאמור, טענות מסוג זה נגועות בשיהוי ניכר, ואין להידרש להן. אמנם, בחלוף זמן נדרש לוודא כי לא חלו שינויים תכנוניים או סביבתיים המחייבים שינוי התכניות, אך בענייננו בדיקה זו נעשתה במסגרת עבודת המטה, ואין יסוד לחייב את המשיבים לערוך בחינה זו דווקא באמצעות תסקיר השפעה על הסביבה (וראו: בג"ץ 1960/16 המועצה המקומית נבי אליאס נ' מפקד כוחות צה"ל באיו"ש, פסקה 21 (16.11.2016) (להלן: עניין נבי אליאס)). עוד יצוין, כי לדברי המשיבים, אחד מן התנאים לקבלת היתר בניה לביצוע העבודות הוא תיאום עם קמ"ט איכות הסביבה וקמ"ט שמורות טבע במנהל האזרחי, וחזקה כי תיאומים אלה יבוצעו כדין. ולבסוף, אין בידי לקבל גם את טענת העותרים בדבר היעדר פרסום כדין של החלטת הנטילה. כעולה מתגובתם המקדמית של המשיבים, החלטת הנטילה פורסמה בהתאם למפורט בה, בשורה של אמצעי פרסום: במספר עיתונים בשפה העברית והעברית; באתר האינטרנט של המנהל האזרחי; בחלון קבלת הקהל במת"ק חברון; וכן נתלתה במספר מקומות בתחום ההפקעה בשטח; במשרדי קמ"ט אפוטרופוס; במשרדי לשכת תכנון יו"ש ובמשרדי ענף תשתית. בנוסף, נמסר עותק של ההחלטה לשלוש לשכות תיאום וקישור פלסטיניות בנפות חלחול, בני נעים וחברון. משהעותרים עצמם נחשפו לפרסומים אודות ההחלטה ואף הגישו השגותיהם בעניינה בסמוך לאחר מכן, לא מצאתי כי נפל פגם בפרסום, ודאי לא פגם היורד לשורשו של עניין המצדיק את התערבותנו (בג"ץ 281/11 ראש מועצת בית איכסא נ' שר הביטחון, פסקה 21 (6.9.2011)). כמו כן, משניתנה לעותרים הזכות להגיש השגות, אין בידי לקבל את טענתם כי נשללה מהם זכות השימוע. גם אם אניח, כעמדת העותרים, שראוי היה, מפאת חלוף הזמן, לקיים שיח מקדים עם גורמים מקומיים טרם פרסום החלטת הנטילה, נוסף על הליכי ההשגה – הרי שהדבר הוא לפנים משורת הדין. שכן, עם מתן זכות ההשגה הוגשמה חובת הרשות המינהלית לשמיעת טיעוניהם (וראו: עניין נבי אליאס, בפסקה 21; עניין בית אומר, בפסקה 5). הנה כי כן, הובהר כי ביסוד החלטת הנטילה טעמים תחבורתיים-בטיחותיים מובהקים; נבחנו חלופות אחרות, שלאחר עבודת מטה נמצאו בלתי מתאימות; והוטעם כי בניגוד לנטען ההחלטה נועדה להיטיב עם כלל האוכלוסיות העושות שימוש בכביש. מנגד, העותרים לא הרימו את הנטל הרובץ על כתפיהם להוכיח שנפל בהחלטת הנטילה פגם מהותי, לרבות פגם העולה כדי חוסר סבירות קיצונית או היעדר מידתיות. לפיכך, נחה דעתי כי לא התגבשה עילה המצדיקה את התערבותנו בהחלטת הנטילה. סוף דבר: העתירה נדחית. העותרים יישאו בהוצאות המשיבים בסכום של 5,000 ₪. ניתן היום, כ"ג טבת תשפ"ו (12 ינואר 2026). אלכס שטיין שופט גילה כנפי-שטייניץ שופטת יחיאל כשר שופט