פסק-דין בתיק עש"ם 3849/03
בבית המשפט העליון בירושלים
עש"ם
3849/03
בפני:
כבוד השופטת ד' ביניש
המערערת:
מיכל אלבז
נ ג ד
המשיבה:
נציבות שירות המדינה
ערעור על פסק הדין של בית הדין
למשמעת של עובדי שירות המדינה מיום 26.3.03 בבד"מ 120/02 שניתן על ידי כבוד
השופטים: עו"ד יוסף טלרז, מר ניסים בן שיטרתי וגב' רות בן יוסף
תאריך הישיבה:
ה' באלול התשס"ג (2.9.2003)
בשם המערערת:
עו"ד אלי בן טובים
בשם המשיבה:
עו"ד שרית טובבין
פסק-דין
לפניי
ערעור על פסק דינו של בית-הדין למשמעת של עובדי המדינה בו הרשיע בית-הדין את
המערערת בעבירות משמעת לפי סעיפים 17(1), 17(2) ו-17(3) לחוק שירות המדינה
(משמעת), תשכ"ג-1963 (להלן: חוק המשמעת),
והטיל עליה אמצעי משמעת של נזיפה. הערעור נסוב נגד ההרשעה בלבד.
עיקרי העובדות
1. נגד המערערת, אשר שימשה בתקופה הרלוונטית
כרכזת לשכת נציב מס הכנסה, הוגש כתב-תובענה לבית-הדין למשמעת של עובדי המדינה.
על-פי האמור בכתב-התובענה, המערערת עברה יחד עם משפחתה מהעיר שדרות ליישוב אלון
(להלן: אלון או היישוב), בחודש פברואר 1998, ודיווחה על כך למעבידּה רק בחודש
נובמבר באותה שנה, עת דיווחה על הולדת בנה. כתוצאה מאי-הדיווח על המעבר, המשיכה
המערערת לקבל בין החודשים פברואר לנובמבר קצובת נסיעה, אשר חושבה כאילו התגוררה
המערערת בשדרות, והיתה גבוהה מן הקצובה אותה היתה זכאית לקבל. על-פי כתב-התובענה,
בהתנהגותה האמורה פגעה המערערת במשמעת שירות המדינה, התנהגה התנהגות שאינה הולמת
עובד מדינה, והתנהגה התנהגות שאינה הוגנת במילוי תפקידה, בניגוד להוראות סעיפים
17(1), 17(3) ו-17(4) לחוק המשמעת. בדיון בבית-הדין הסכים בא-כוח התביעה, על סמך
חומר הראיות בתיק, לצמצם את האישום ולטעון כי המערערת עברה לאלון בחודש אפריל
1998, כאשר נקלטה בתה במעון ביישוב, ולא כפי שנכתב תחילה בכתב-התובענה, כאילו עברה
לאלון בחודש פברואר (עמ' 2 לפרוטוקול). כמו כן, לאחר שנסתיימה שמיעת הראיות, חזר
בו בא-כוח התביעה מן האישום על-פי סעיף 17(4) לחוק המשמעת, ולעומת זאת ביקש כי
בית-הדין יעשה שימוש בסמכותו מכוח תקנה 46 לתקנות שירות המדינה (משמעת)(סדרי הדין
של בית הדין), תשכ"ד-1963, וירשיע את המערערת בעבירה לפי סעיף 17(2) לחוק
המשמעת, בגין הפרת פרק 93.2 לתקשי"ר העוסק בחובת הדיווח של עובד על שינויים
בפרטיו האישיים, וזאת על אף שלא הואשמה בעבירה לפי סעיף זה בכתב-התובענה. עוד יצוין
כי כאשר עמדה המערערת לדין, תשלומי היתר בהם זכתה המערערת הושבו במלואם לקופת
המדינה.
2. בבית-הדין הכחישה המערערת את שיוחס לה.
לטענתה, אמנם היא ומשפחתה התקבלו כמועמדים ליישוב אלון בחודש פברואר 1998, אולם
בפועל הם לא התגוררו ביישוב, שכן הקרוואן אותו קיבלו לא היה ראוי למגורים. לטענת
המערערת, גם כאשר בתה נקלטה במעון ביישוב, בחודש מאי 1998, שהתה המשפחה ביישוב רק
באופן חלקי, וחזרה בכל הזדמנות לשדרות, בה מתגוררת משפחתו של בעלה של המערערת.
המערערת הציגה בפני בית-הדין חשבונות חשמל וטלפון ודמי שכירות מן החודשים
הרלוונטיים, שהיו נמוכים מאד (נ/3), וכן הודעה לבוחר ממאי 1998 לפיה היה עליה
להצביע בשדרות (נ/6). כל אלה הצביעו, לטענת המערערת, על כך שמרכז חייה היה בשדרות
ולא באלון, וכי היה מדובר בתקופת מעבר, אשר לא חייבה דיווח על שינוי מקום
מגורים.
פסק הדין של בית-הדין
3. בהכרעת הדין דחה בית-הדין את גרסת המערערת
וקבע כי בחודש מאי 1998 העתיקה משפחת המערערת את מרכז חייה משדרות לאלון. קביעתו
התבססה בעיקר על חקירתה של המערערת בנציבות שירות המדינה (ת/1), וכן על הודעה
שמסרה המערערת במסגרת תלונה אשר הגישה ביחידה לביקורת פנים של נציבות מס הכנסה
(ת/3). בהודעות אלה מסרה המערערת כי עברה ליישוב אלון בחודש מאי, כאשר בתה נקלטה
במעון ביישוב. בית-הדין לא ראה בתנאי המגורים הקשים באלון אותם תיארה המערערת,
ובטענה כי המשפחה נסעה פעמים רבות לשדרות, כדי לשנות את הקביעה כי המשפחה הפכה את
אלון למרכז חייה, על-פי המבחנים הקבועים בפסיקה לענין זה. באשר לטענת המערערת כי
התנהגותה היתה תמת לב, קבע בית-הדין כי טענה זו "תלויה על בלימה" (עמ'
17 להכרעת הדין), וכי אף אם כך הדבר, די ביסוד נפשי של רשלנות כדי להרשיע את
המערערת. כמו כן דחה בית-הדין את טענתה של המערערת כי מדובר ב"זוטי
דברים" וקבע כי אי-דיווח על מעבר דירה, וקבלת קצובת נסיעה גדולה מן המגיע
כתוצאה מכך, אינם מעשים קלי ערך. מטעמים אלה הרשיע בית-הדין את המערערת בהפרת
משמעת שירות המדינה, ובהתנהגות שאינה הולמת עובד מדינה שעלולה לפגוע בתדמיתו ובשמו
הטוב של שירות המדינה, לפי סעיפים 17(1), ו-17(3) לחוק המשמעת. בית-הדין נענה
לבקשת התביעה, והרשיע את המערערת גם בהפרת הוראות פרק 93.2 לתקשי"ר, עבירה
לפי סעיף 17(2) לחוק המשמעת. בית-הדין קיבל את עמדת בא-כוח התביעה כי אין יסוד
להרשיע את המערערת בעבירה של התנהגות שאינה הוגנת, לפי סעיף 17(4) לחוק המשמעת,
שכן לא סבר כי המערערת תכננה באופן מודע לשלוח יד בקופת המדינה.
בעקבות הרשעתה כאמור, גזר בית-הדין על
המערערת אמצעי משמעת של נזיפה. בית-הדין ציין כי נוכח נסיבותיה האישיות של
המערערת, ובהן היותה אם לארבעה ילדים, והפגיעה בקידומה כתוצאה מניהולו של ההליך,
ניתן להסתפק בנזיפה על מנת להשיג את תכליות הדין המשמעתי.
הערעור נסוב, כאמור, על הכרעת הדין בלבד.
טענות הערעור
4. בערעור טען בא-כוח המערערת שלל טענות כנגד
הכרעת הדין. בין היתר טען בא-כוח המערערת כי שגה בית-הדין כאשר הסיק מן העובדות
שהובאו בפניו כי המערערת התגוררה באלון החל מחודש מאי 1998, וכי די ביסוד נפשי של
רשלנות לשם הרשעת המערערת. בא-כוח המערערת השמיע טענות גם נגד אופן ניהול ההליך.
בעיקר הלין הוא על הרשעתה בעבירה לפי סעיף 17(2) לחוק המשמעת, שבו לא הואשמה בכתב-התובענה
המקורי, וטען כי לא ניתנה לה הזדמנות נאותה להתגונן כנגד אישום זה. כמו כן טען
בא-כוח המערערת כי אף אם המערערת עברה להתגורר באלון בחודש מאי ולא דיווחה על כך,
הרי שמדובר בענין קל ערך אשר אינו מצדיק הרשעה בבית-הדין למשמעת.
מנגד, סמכה באת-כוח המדינה ידיה על פסק
דינו של בית-הדין וטענה כי הרשעתה של המערערת מושתתת על בסיס איתן, וכי אין להתערב
בה.
דיון
לאחר שעיינתי בטענות הצדדים ובפסק הדין
של בית-הדין למשמעת, החלטתי לקבל באופן חלקי את הערעור במובן זה שהרשעת המערערת
בעבירות לפי סעיפים 17(1) ו-17(2) תישאר על כנה, ואילו הרשעתה בעבירה לפי סעיף
17(3) תתבטל.
5. הצדדים לא היו חלוקים ביניהם כי בחודש
פברואר התקבלה משפחת המערערת כמועמדת ליישוב, ושכרה קרוואן שהיה במצב פיזי ירוד.
עוד הסכימו הצדדים כי בחודש מאי נקלטה בתה של המערערת במעון ביישוב, וכי במהלך
החודשים הבאים התגוררה המשפחה באמצע השבוע בדרך כלל באלון, ובסופי שבוע, בחופשים
וכן כאשר חלתה הילדה ולא הלכה למעון, נסעה המשפחה לשדרות. המחלוקת התעוררה רק לגבי
הקביעה המשפטית המתבקשת מעובדות אלה. בא-כוח המערערת טען כי שגה בית-הדין כאשר קבע
על בסיס העובדות הללו כי המערערת ומשפחתה עברו לאלון במאי 1998. לגישתו, יישום
נכון של המבחנים שנקבעו בפסיקה לעניין קביעת מקום המגורים, מוביל למסקנה כי המשפחה
עברה לאלון רק בחודש נובמבר, ועד אז המגורים באלון היו חלקיים וארעיים, ומקום
המגורים הקבוע היה בשדרות. לפיכך טען בא-כוח המערערת, לא התקיימו יסודות עבירת
המשמעת. לעומתו, סברה באת-כוח המשיבה כי המסקנה המתבקשת היא שמקום המגורים של
המערערת היה באלון החל מחודש מאי 1998, כפי שנקבע בפסק הדין של בית-הדין.
לא שוכנעתי כי נפלה שגגה בקביעת בית-הדין
כי המערערת עברה להתגורר באלון בחודש מאי 1998. קביעת בית-הדין התבססה במידה רבה
על ת/1 ו-ת/3, הודעות שמסרה המערערת בעצמה, לפיהן עברה לגור באלון בחודש מאי 1998,
ורשאי היה בית-הדין להסתמך על אמרותיה בענין זה. כמו כן, גם על-פי בחינת הנסיבות
העובדתיות, אשר לא היו שנויות במחלוקת, מתבקשת המסקנה כי אלון היה מקום המגורים של
המערערת. למושג מקום מגורים יכולים להיות מובנים שונים, בהתאם לנורמה אותה מפרשים,
לתכליתה והקשרה (ראו לענין זה: ע"א 4127/95 זלקינד נ' בית זית, פ"ד נב(2) 306, 315; בג"צ 6627/98 נוימן נ' רשם האגודות השיתופיות, פ"ד נד(5) 299, 317. בענייננו,
קביעת מקום המגורים דרושה היתה לשם קביעת גובה קצובת הנסיעה לה היתה זכאית המערערת
או זכויות אחרות הנגזרות כולן ממקום המגורים בפועל. פרשנות המושג נבדקת, אפוא,
על-פי הקשר זה. מקום המגורים לצורך תשלום קצובת נסיעה נקבע על-פי המקום שממנו נוסעים
העובד או העובדת לעבודה בדרך כלל, ואליו חוזרים הם מן העבודה. על-פי מבחן זה, צדק
בית-הדין כאשר קבע כי החל מחודש מאי 1998 עבר מרכז החיים של המערערת לאלון, שכן
בתה של המערערת נרשמה לגן ביישוב, ועל-פי עדות המערערת ביקרה שם בכל ימות השבוע. מובן,
אפוא, כי בימות השבוע, בהם הילדה ביקרה בגן, והמערערת בעבודה, המקום שממנו יצאה
ואליו באה בסוף כל יום, היה אלון ולא שדרות, ואין נפקא מינה לכך שבסופי שבוע נסעה
המשפחה לשדרות. יצויין עוד כי הפסיקה פירשה את הביטוי "מקום מגורים" גם
על-פי הזיקה הרגשית שאדם מפתח כלפי ביתו (זלקינד הנ"ל
בעמ' 319); בג"צ 192/85 חורי נ' עאסי,
פ"ד מ(2) 463, 466; דנ"פ 8612/00 ברגר נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נה(5) 439, 462-461). גם
על-פי מבחן זה, אלון הפך למקום המגורים של המערערת, שכן היא ומשפחתה התקבלו כמועמדים
ליישוב, ופעלו כדי להתקבל כחברים מן המנין מתוך כוונה להשתקע בו (השוו: ע"א
397/87 גיל נ' בנק דיסקונט לישראל,
פ"ד מד(2) 397, 406 ואילך). גם מטעם זה, נראה כי צדק בית-הדין בקביעתו כי החל
מחודש מאי 1998 התגוררה המערערת באלון, ומכל מקום, כאמור, כך מסרה המערערת עצמה
בשתי הודעות נפרדות. לפיכך, על-פי סעיף 93.221 לתקשי"ר, היתה מוטלת עליה חובה
לדווח על המעבר. וזו לשון סעיף 93.221 הנ"ל:
"עובד חייב להודיע למנהל
היחידה בה הוא מועסק, על כל שינוי אישי, שלו או של בני משפחתו כמפורט להלן".
בסעיף 93.224(ו) נקבע כי שינוי כתובת הוא
אחד השינויים שיש להודיע עליהם למעביד ובסעיף 93.222 נקבע כי העובד ימסור הודעה
לממונה בתוך 30 יום מיום שארע השינוי. משנקבע כי המערערת עברה להתגורר באלון במאי
1998, הרי שעל-פי הוראות פרק 93.2 לתקשי"ר, צריכה היתה לדווח לממונה, בתוך 30
ימים, על המעבר. בכך שלא דיווחה, הפרה המערערת הוראות התקשי"ר, ופגעה במשמעת
שירות המדינה, ולפיכך התקיים היסוד העובדתי הדרוש להרשעת המערערת בעבירה לפי
סעיפים 17(1) ו-17(2) לחוק המשמעת.
6. כאמור, טען בא-כוח המערערת כי משקבע
בית-הדין כי למערערת לא היתה כוונה לשלוח יד לקופת המדינה, היה עליו לזכותה, ולא
להרשיעה על סמך קיומו של יסוד נפשי של רשלנות בלבד. דין טענת בא-כוח המערערת לפיה
לא התקיים בה היסוד הנפשי הנדרש לשם הרשעה בדין המשמעתי, להידחות. יצויין כי השאלה
מהו היסוד הנפשי הדרוש בדין המשמעתי היא תלוית העובדות ותלוית הנסיבות שביסוד
העבירה. בפסיקתנו כבר נאמר שיתכן ויש מקום להקל בדרישת היסוד הנפשי בעבירות משמעת,
ולהסתפק ביסוד נפשי של רשלנות בלבד לעבירות משמעת מסויימות. על אף הקירבה הרבה בין
דיני העונשין לדין המשמעתי, אין להתעלם מכך כי תכליתם של דיני המשמעת אינה זהה לזו
של דיני העונשין ומכך שהמסגרת המשמעתית קובעת נורמות שיש בהן כדי לעצב דפוסי עבודה
והתנהגות בשירות המדינה. הפרת אותן נורמות אינה כרוכה בהכרח ותמיד בקיום יסוד נפשי
של מחשבה פלילית כנדרש בסעיף 19(1) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, ביחס לעבירות
פליליות (ראו: עש"ם 5550/98 גל-אור נ' מדינת ישראל, פ"ד
נג(1) 326, 334; עש"ם 6335/02 שוחט נ' מדינת ישראל (לא פורסם)). מטעמים
אלה ניתן לקבוע כי יסוד של רשלנות הינו היסוד הנדרש בעבירות משמעת מסויימות והכל
כאמור בהתחשב בעבירה המיוחסת לעובד ולנסיבותיה. ניתן להניח כי זוהי הפרשנות הנכונה
של עבירת משמעת, בנסיבות בהן מוטלות חובות מסוימות על העובד והוא נמנע מלמלא אותן
בהיסח הדעת ולא מתוך כוונה, ואולי אף בהעדר מודעות למכלול הנסיבות הנלוות לעבירה. מסגרת
המשמעת בשירות המדינה עשויה לחייב עובד להקפיד ולמלא אחר חובות המוטלות עליו
והתעלמות מהן עשויה להוות עבירת משמעת לא רק בהתקיים יסוד נפשי של מודעות למכלול
הנסיבות הצריכות למעשה. כך התנהגות מסויימת של אי מילוי חובה מתוך רשלנות עשויה,
אם כן, בנסיבות מתאימות, להוות עבירת משמעת. בעניינה של המערערת נראה כי אין צורך
להכריע בשאלת היסוד הנפשי הנדרש שכן אף אם נקבל את עמדת בא-כוח המערערת, כי היסוד
הנפשי הנדרש הוא יסוד נפשי של מודעות, כמו בעבירה פלילית שאין נלוית לה כוונה
מיוחדת, ניתן לקבוע שיסוד זה התקיים ברמה הנדרשת בעבירות המשמעת המיוחסות לה.
בעבירה שיוחסה למערערת אין נדרשת כוונה מיוחדת לשלוח יד בקופת המדינה, ועל-פי
קביעותיו של בית-הדין לא נלוותה למעשיה של המערערת כוונה כזו. עם זאת, מבחינת
היסוד הנפשי של מודעות, די בכך שהמערערת היתה מודעת לנסיבות הנלוות להתנהגות,
היינו היתה מודעת לכך שמקום מגוריה הועתק משדרות לאלון וכן היתה מודעת למשמעויות
הנלוות להעדר דיווח לעניין ההטבות הכרוכות בריחוק מקום המגורים. ואף על-פי כן המשיכה
למלא טפסים על-פי כתובתה הישנה, כשהיא נמנעה מלדווח על שינוי הכתובת; די במודעות
זו כדי לקיים את דרישת היסוד הנפשי של מודעות לנסיבות ולאופי המעשה. מכל מקום,
סבורה אני שצדק בית-הדין בהנחה כי באי קיום החובה לדווח גם בנסיבות העניין, יכול
היה כל עובד סביר להיות מודע לחובת הדיווח המדויק וצריך היה להיות מודע לחובה זו,
ודי בכך כדי לקיים את היסוד הנפשי הנדרש לעבירה של אי מילוי הוראת התקשי"ר
שעל-פיה יש לדווח על שינוי כתובת.
7. אשר לטענה כי שגה בית-הדין כאשר הרשיע את
המערערת לפי סעיף 17(2) שכן לא ניתנה למערערת הזדמנות להתגונן מפני אפשרות הרשעה
כזאת, אכן התביעה ביקשה את הרשעת המערערת על-פי סעיף 17(2) בשלב מאוחר - הוא שלב הסיכומים,
אולם בשלב שבו למערערת עוד היתה הזדמנות נאותה להתגונן. יתרה מזאת, ההודעה על בקשת
התביעה להרשיע את המערערת על-פי סעיף 17(2) לא העמידה את המערערת בפני אישום
"מפתיע" שלא היה ביכולתה להתגונן בפניו מראש, שכן ההרשעה לפי סעיף 17(2)
נעשתה בשל אותו מעשה בגינו הואשמה לפי סעיפים 17(1) ו-17(3). המערערת טענה את
טענותיה במלואן כנגד האישום, וטענתה העיקרית היתה כי לא חלה עליה חובה לדווח
לממונה עליה על המעבר משום שמגוריה באלון היו ארעיים. איני רואה כיצד קו ההגנה של
המערערת היה משתנה אילו הואשמה על-פי סעיף זה מלכתחילה (ראו למשל: ע"פ
7832/00 יעקובוב נ' מדינת ישראל, פ"ד
נו(2) 534). לפיכך השתכנעתי כי למערערת ניתנה הזדמנות נאותה להתגונן.
יצויין כי מלכתחילה ייחס כתב-התובענה
למערערת התנהגות בלתי הולמת ובלתי הוגנת, על יסוד תיאור העובדות כפי שפורטו
באישום, כאילו הצהירה באופן כוזב על מקום מגוריה לשם קבלת קצובת נסיעה גבוהה יותר
מזו לה היתה זכאית בפועל. אילו נקבע כממצא כי לדיווחיה של המערערת נלוותה כוונת
כזב כדי לקבל קצובה ניתן היה להסיק כי התנהגותה היתה בלתי הולמת כמשמעותה בסעיף
17(3) לחוק המשמעת ואולי אף בלתי הוגנת, כאמור בסעיף 17(4). אולם, משנדחתה על-ידי
בית-הדין הגרסה המייחסת למערערת כוונת כזב כאמור, ונקבע כי דיווחה של המערערת על
מקום מגוריה לא נעשה מתוך "תכנון מוקדם לגזול את קופת המדינה", הרי ניתן
לקבוע כי כל שהוכח בהליך המשמעתי הוא מחדלה של המערערת לקיים את החובה לדווח על
העתקת מקום מגורים. מהממצאים האמורים מתחייבת המסקנה כי העבירה הינה אותה עבירה של
אי מילוי הוראה שנקבעה בתקשי"ר, עבירה לפי סעיף 17(2) אשר הוכחה בהליך
שנתקיים, אף כי המערערת לא הואשמה בעבירה זו.
על יסוד האמור התעורר ספק בליבי אם אכן
עברה המערערת עבירה של התנהגות שאינה הולמת את תפקידה כעובדת המדינה או התנהגות
העלולה לפגוע בתדמיתו או בשמו הטוב של שירות המדינה, לפי סעיף 17(3) לחוק המשמעת. אכן,
עבירה לפי סעיף 17(3) אינה עבירה שגבולותיה מוגדרים, וכבר נאמר עליה שהיא בעלת
"רקמה פתוחה", המתאימה את עצמה לנסיבות הענין ולזמנים, ושוליה רחבים
ביותר. אף על-פי כן, היא איננה חסרת גבולות, והיא מתאפיינת בהתנהגות פסולה מן הסוג
"ששום ארגון או מקצוע אינו יכול לסבול, משום שאם היא תיהפך התנהגות מקובלת
באותו ארגון או מקצוע, יהיה בכך כדי להעכיר את האוירה, לשבש את יחסי העבודה, לערער
את יחסי האמון מצד הציבור או לחבל בדרך אחרת בתפקוד התקין של הארגון" (ער"מ
1351/95 פינקלשטיין נ' התובע בבית הדין המקומי
למשמעת, פ"ד מט(5) 573, 578; ראו גם: עש"ם 6713/96 מדינת
ישראל נ' בן אשר, פ"ד נב(1) 650, 679). משנקבע כי התנהגותה של
המערערת הינה בגדר מעשה או מחדל שאפשר שנעשה בהיסח הדעת, ומכל מקום לא מתוך כוונה
להשיג טובת הנאה, ואינה בעלת המאפיינים השליליים מן הסוג שהזכרנו הרי אין לראות בה
עבירה של התנהגות שאינה הולמת עובד מדינה כאמור בסעיף 17(3) לחוק המשמעת. את אי
הדיווח על שינוי כתובת המגורים שיוחס למערערת יש לראות על רקע הנסיבות, כעבירה שהיא
בעיקרה טכנית, של אי מילוי חובה ברשלנות, כאמור. מטעם זה רואה אני לזכות את
המערערת מעבירה לפי סעיף 17(3) ולהשאיר על כנה את ההרשעה בעבירות לפי סעיף 17(1)
ו-17(2).
8. אשר על כן, הערעור על הרשעת המערערת
בעבירות לפי סעיפים 17(1) ו-17(2) נדחה, והערעור על ההרשעה בעבירה לפי סעיף 17(3)
מתקבל.
ניתנה היום, י"ט בשבט התשס"ד
(11.2.2004).
ש
ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03038490_N04.doc/צש
מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il