עגלי תל שווק בקר בע"מ נ. מדינת ישראל - משרד החקלאות ופיתוח ה

פסק-דין בתיק ע"א 3847/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 3847/16 לפני: כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערים: 1. עגלי תל שווק בקר בע"מ 2. ראשי בקר בע"מ 3. אלי לוין 4. זלמן סחר בקר בע"מ 5. יהודה מקנה בע"מ 6. עגלי בר בע"מ 7. זלמן עגלים בע"מ 8. שמחה (פרדי) זלמן נ ג ד המשיבה: מדינת ישראל, משרד החקלאות ופיתוח הכפר ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בתיק א 002115-09-11 שניתן ביום 21.03.2016 על ידי כבוד השופט ע' גרוסקופף בשם המערערים: עו"ד גיל להב ועו"ד רונן להב בשם המשיבה: עו"ד אפי יגל פסק-דין השופט י' עמית: בגדרי ההליך הנוכחי התבקשנו להכריע בשאלה מהו "עגל יונק"? רקע 1. יבואן של בעלי חיים חייב לשלם למדינה אגרה עבור התקופה שבה שוהים בעלי החיים המיובאים בהסגר, מכוח תקנה 14 לתקנות מחלות בעלי חיים (יבוא בעלי-חיים), התשל"ד-1974 (להלן: התקנות). התוספת לתקנות קובעת את גובה האגרה לפי קטגוריות של בעלי החיים המיובאים, ובין היתר נמנות בתוספת קטגוריות של גמלים ופרדים, יונים, חתולים וקופים, אוגרים, ארנבות ואפרוחים. בענייננו התגלעה מחלוקת בעניין הסיווג המתאים של עגלים צעירים המיועדים לפיטום. המדינה סבורה כי יש להגדירם "בקר לגידול, פיטום", ואילו המערערים סבורים כי העגלים נכנסים גם לתת-קטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים", אשר מחייבת את היבואן באגרה נמוכה יותר. כדי לסבר את האוזן, נציין כי האגרה בגין "בקר לגידול, פיטום" בתחנת הסגר עד 8 ימים עומדת על 94 ₪ ליום, ולעומת זאת "עגלים ועגלות יונקים" בתנאים דומים, מחייבים את היבואן באגרה יומית של 40 ₪. יצויין כי ביום 25.12.2013 בוטלה הקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים" ונמחקה מהתוספת לתקנות (ק"ת 7329). לפיכך המחלוקת בענייננו צופה פני עבר בלבד. 2. במרוצת השנים שילמו המערערים אגרה לפי ההגדרה של "בקר לגידול, פיטום". בשנים 2012-2011 הגישו המערערים תביעות כספיות לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד (ת"א 2115-09-11, ת"א 26116-03-12, ת"א 39268-06-12). התביעות התבססו על דיני עשיית עושר ולא במשפט, והדרישה היא להשבת תשלומי חובה שנגבו ביתר בשנים שקדמו להגשת התביעה (עד תום תקופת ההתיישנות), בטענה שהאגרה המתאימה היא עבור "עגלים ועגלות יונקים". בפסק דין מיום 20.8.2014 דחה בית המשפט המחוזי (השופט ע' גרוסקופף) את התביעות (להלן: פסק הדין הראשון). בפסק הדין נקבע כי הפרשנות שהציעה המדינה היא פרשנות סבירה של הדין, ומאחר שכך נהגו הצדדים במשך שנים ללא טענות ומענות, אין לאפשר למערערים לתקוף באופן רטרואקטיבי את הפרשנות שהיתה נהוגה. קביעה זו מיוסדת על שתי הנמקות. בגדרי המשפט המינהלי, הודגש כי יש לתת משקל לפרשנות עקבית שננקטה על ידי רשות מינהלית לאורך שנים, וחזקת התקינות לא נסתרה. כמו כן צויין כי גם לגופו של עניין, הפרשנות שהוצעה על-ידי המערערים אינה משכנעת. במישור המשפט האזרחי, קבע בית המשפט כי קבלת התביעה תעניק למערערים רווח בלתי צפוי ותגרום למדינה פגיעה תקציבית. בית המשפט הביע עמדתו כי מקום בו הרשות המינהלית לא התרשלה, ועודנה סבורה בתום לב כי הגבייה נעשתה כדין, אין להתיר תביעת השבה עקיפה שבאה במקום תקיפה ישירה של ההחלטה המינהלית. 3. המערערים הגישו ערעור על פסק הדין, ובמסגרתו טענו כי בניגוד להסדר דיוני בין הצדדים, בית המשפט המחוזי לא הבהיר בפסק דינו מהי הפרשנות שיש ליצוק לקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים". לאחר דיון בערעור, התיק הוחזר לבית המשפט המחוזי להכרעה בשאלה זו (ע"א 7086/14; פסק דין מיום 27.1.2016). במסגרת השלמת הטיעון, המערערים ביקשו להגיש לבית המשפט המחוזי חוות דעת וטרינרית שלפיה מעולם לא יובאו לישראל עגלים יחד עם אמותיהם. הבקשה נדחתה בהחלטה מיום 7.3.2016, והמערערים ביקשו לערער בפנינו גם על החלטה זו וצירפו את חוות הדעת לערעור מטעמם (מוצג מס' 16). כמו בית משפט קמא, אף אני לא השתכנעתי כי חוות הדעת תורמת תרומה מהותית לבירור המחלוקת, ועל כן איני נדרש לכך. 4. בפסק דין משלים מיום 21.3.2016, הבהיר בית המשפט המחוזי כי "עגלים צעירים" אשר יובאו על-ידי המערערים, אינם נכנסים בהגדרת "עגלים ועגלות יונקים" אלא נחשבים "בקר לגידול, פיטום". צויין כי השאלה "מה יכולה לכלול הקטגוריה של 'עגלים ועגלות יונקים' היא שאלה תיאורטית, אשר אין צורך להכריע בה, במיוחד לאחר שקטגוריה זו נמחקה מהתקנות". בית המשפט הוסיף וקבע כי הגדרה זו הפכה ל"אות מתה", ולכל היותר נכנסים בגדרה עגלים עד גיל שלושה שבועות. על פסק הדין המשלים הוגש ערעור נוסף, הנתון להכרעתנו כיום. לאחר ששמענו את טענות הצדדים סברנו כי בנסיבות העניין מוטב יהיה לסיים את ההליך בדרך של גישור או פשרה. הצדדים אכן פנו לגישור, אך ביום 30.10.2017 הודיעונו כי לא עלה בידם להגיע להסכמה. ביני לביני פרש המשנה לנשיאה ס' ג'ובראן מכס השיפוט, ואת מקומו בהליך הנוכחי תפסה חברתי השופטת ד' ברק-ארז. ביום 10.12.2017 הודיעו הצדדים כי מבחינתם אין צורך לקיים דיון נוסף וניתן להכריע בתיק על בסיס הטיעונים שנשמעו. לפיכך נכריע בערעור על-פי שורת הדין. תמצית המחלוקת 5. כאמור, השאלה העומדת במוקד הדיון היא: מהו "עגל יונק"? כלומר, עד איזה שלב בחייו של העגל הוא נחשב "עגל יונק" כמשמעותה של הגדרה זו בתוספת לתקנות? המערערים סבורים כי "עגל יונק" הוא עגל שטרם נגמל מחלב או מתחליפי חלב, ומערכת העיכול שלו אינה מאפשרת לו להתבסס על מזון אחר. על-פי חוות דעת מקצועית שהגישו המערערים, עגל עובר את השלב הזה בגיל ממוצע של חודשיים ובמשקל ממוצע של 80 ק"ג (מוצג 6 למוצגי המערערים). לעומתם, המדינה טוענת כי את הקטגוריה "עגל יונק" יש לפרש בצורה מצומצמת יותר, כ"עגל שזה עתה ינק והופרד מאמו". לשיטתה, הקטגוריה בתקנות נועדה לעגלים רכים מאד, עד גיל שלושה שבועות. [במאמר מוסגר יצויין כי המערערים ייבאו ארצה עגלים בגילאים שונים. לטענת המערערים, רוב העגלים המיובאים היו בני פחות מחודשיים ושקלו פחות מ-75 ק"ג, וחלקם אף בני פחות משלושה שבועות. מנגד, המדינה הדגישה כי חלק ניכר מהעגלים שייובאו היו בני למעלה מחודשיים, ולחלקם אף מלאו שלושה חודשים. המשמעות היא כי לפי כל אחת מהשיטות, עדיין יידרש בירור עובדתי של השאלה כמה עגלים שייובאו בשנים הרלוונטיות נכללים בקטגוריה של "עגלים יונקים". המערערים טענו כי כל הנתונים מתועדים וזמינים, כך שהבירור אינו צפוי לעורר קושי מיוחד. הערה נוספת: עד להגשת התביעות, המדינה פירשה את הקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים" כמתייחסת ל"עגלי חלב". "עגלי חלב" הם עגלים בעלי מאפיינים פיזיים זהים לעגלים אחרים, אך הייעוד שלהם שונה (המדובר בעגלים המקבלים כמזון רק תחליף חלב נוזלי תוך הגבלת תנועתם למרחב צר בו נגזר עליהם לעמוד, ולא בכדי נחשבת צורת גידול זו לאכזרית במיוחד). נוכח הסיווג של "עגלי חלב" כ"עגלים יונקים", האגרה שנגבתה עבורם היתה נמוכה בהשוואה ל"בקר לגידול, פיטום". לאחר הגשת התביעות הודיעה המדינה כי הפרשנות שננקטה היתה שגויה, ובהתאם לכך שינתה את תעריף הגבייה. שינוי מדיניות זה גרר עתירה לבג"ץ, אך העתירה נמחקה לבקשת העותרת לפני שהתקיים דיון (בג"ץ 6233/12 חברת איילות תוצרת חקלאית בע"מ נ' מדינת ישראל (29.11.2012))]. דיון והכרעה 6. במשך שנים ארוכות נהגו היבואנים לשלם עבור העגלים המיובאים את האגרה היקרה יותר, לפי הקטגוריה של "בקר לגידול, פיטום". בתקופה זו, המחלוקת לא התעוררה ואיש לא נדרש לשאלה הפרשנית. רק בדיעבד, בסמוך להגשת התביעות, ניסה כל צד ליצוק תוכן פרשני להגדרה של "עגל יונק": המדינה מנסה לצמצם והמערערים מבקשים להרחיב. נקודת המוצא של שני הצדדים היא בעייתית, משום שהדיון לא נערך בזמן אמת אלא בדיעבד. מחד גיסא: המערערים שילמו את האגרה שנדרשה מהם ולא תקפו את עמדת הרשות, וכך השתרש נוהג שנמשך שנים. לא מדובר באזרח מן השורה שנדרש ממנו תשלום מסויים, אלא בעסקים שמתמחים בייבוא בקר והמגעים עם הרשויות הם לחם חוקם (ראו דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, בפסקאות 35 ו-50 (14.4.2015) (להלן: עניין ירושלים)). מאידך גיסא: ברי כי המדינה חייבת לגבות אגרה כדין בהתאם לקטגוריות שנקבעו בתקנות, והיא איננה רשאית להתעלם מקטגוריה חוקית שאיננה נראית בעיניה, בלי הסבר משפטי מבוסס. 7. יתר על כן, הקושי הגלום בדיון הפרשני רק הולך ומתגבר. מבחינה לשונית, המונח "עגלים ועגלות יונקים" יכול לשאת משמעויות שונות ומגוונות. בין היתר ניתן להציע את האפשרויות הבאות: עגלים שיונקים בפועל מאימותיהם; עגלים שנהגו לינוק אך הופרדו מאימותיהם בטרם נגמלו; עגלים שניזונים בעיקר מחלב או מתחליפי חלב; עגלים בגיל שבו התזונה מבוססת בדרך כלל על יניקת חלב או תחליפי חלב; עגלים רכים עד גיל מסויים או עד משקל מסויים. מבחינת תכלית התקנות ויעילותן, ברור שיש עדיפות לקביעת הגדרה אובייקטיבית שמבוססת על "כלל אצבע", כדי לחסוך את הצורך לבדוק באופן פיזי כל עגל בנפרד. בהתאם, הצדדים הציעו הגדרות שמבוססות על קביעת הגדרה ברורה, אך גם שרירותית למדי. המערערים הציעו להגדיר "עגל יונק" כעגל עד גיל חודשיים והמדינה הציעה לתחום את ההגדרה בגיל שלושה שבועות. 8. הדיון בתכלית החקיקה אינו מסייע באופן ממשי להתחקות אחר גבולות ההגדרה של "עגל יונק". ההגדרה נוספה לתוספת לתקנות בשנת 1965. מבחינת התכלית הסובייקטיבית, יובל השנים שחלפו מאז, כמו גם העדרו של תיעוד הולם, מקשים עלינו לרדת לסוף דעתו של מחוקק המשנה. המדינה מצידה טרחה ונברה בארכיונים, ולשיטתה, בתקופה שבה נוספה לתקנות הקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים" יובאו לארץ עגלים רכים מאד, עד גיל שלושה שבועות. מכאן הטענה כי התכלית הסובייקטיבית תומכת בפרשנות המוצעת על-ידי המדינה. ואולם, אין הוכחה אובייקטיבית לקשר סיבתי בין הדברים, ולמעשה מדובר בהשערה בלבד (ראו עמ' 20 לפרוטוקול הדיון מיום 11.7.2013). עם זאת, המדינה טענה כי הגשת התביעה במועד כה מאוחר גרמה נזק ראייתי בכך שהקשתה על בירור התכלית הסובייקטיבית. גם המערערים לא משכו ידיהם ממחקר היסטורי, והצליחו להראות כי כבר בתקופת המנדט הבריטי, בשנת 1931, נעשתה הבחנה בין בקר לבין עגלים "לא גמולים" (unweand calves) במסגרת ה-Animal Quarantine Rules, 1931. על כך השיבה המדינה כי "wean" משמעו גמילה מחלב אם, להבדיל מגמילה מתחליפי חלב, ולפיכך גם הקטגוריה שהותקנה בשנת 1931 מתייחסת לעגלים שעדיין יונקים מאימותיהם. בכך לא תמה המחלוקת. המערערים ציינו כי בשנת 1956 תוקנו ה-Animal Quarantine Rules כך שנוצרה הבחנה בין עגלים שמשקלם נמוך מ-100 ק"ג לעגלים שמשקלם גבוה יותר. לשיטתם ניתן ללמוד מכך כי מחוקק המשנה הבחין באופן עקבי בין עגלים בהתאם למשקלם ולמקום שאותו הם תופסים. מאידך גיסא, המדינה הדגישה כי בשנת 1959 הותקנו התקנות מושא דיוננו, מהם נעדרה הבחנה בין סוגים שונים של עגלים עד לשנת 1965, אז נוספה ההגדרה השנויה במחלוקת של "עגלים יונקים", וכאמור הטענה היא שהקטגוריה נועדה לכלול קבוצות עגלים עד גיל שלושה שבועות שיובאו לארץ בסמוך לאותה תקופה. 9. המערערים הדגישו כי התעריפים השונים שנקבעו בתוספת מבטאים התחשבות במרחב שנתפס על-ידי בעל החיים המיובא. לכן, לשיטתם, "עגל יונק" (שהאגרה בגינו נמוכה יותר) הוא עגל צעיר וקטן יחסית. אכן, לאחר בחינה של התוספת לתקנות כמכלול, ניתן לקבל את הטענה כי המרחב הדרוש לשהותו של בעל-חיים הוא אחד הפרמטרים שמשפיעים על קביעת גובה האגרה (ראו גם פסקה 30 לפסק דינו של בית משפט קמא). ברם, אין בכך כדי להכריע במחלוקת, שהרי גם לשיטת המדינה "עגל יונק" הוא עגל קטן וצעיר יותר מ"בקר לגידול, פיטום". 10. ניתן להיווכח כי הקושי הפרשני הוא ניכר, וכללי הפרשנות הרגילים אינם מספקים תשובה ברורה. בנסיבות אלה נפנה להיעזר בכללים פרשניים רחבים יותר ובכלים נוספים. בית משפט קמא הסביר את הכרעתו בכך ש"אין מקום לאפשר תקיפת עקיפין רטרואקטיבית של גישת הפרשנות הסבירה לפיה נהגה הנתבעת לאורך שנים" (פסקה 27 לפסק הדין הראשון). הנמקה זו ניתנת לחלוקה למספר מרכיבים שיש ביניהם קשר פנימי, אך ראוי להבדיל ביניהם: א. הפרשנות שהציגה המדינה היא סבירה; ב. במסגרת הפרשנות של דבר חקיקה יש להעניק משקל מיוחד לפרשנות אשר מיושמת על-ידי הרשות המינהלית; ג. יש חשיבות לנוהג שהיה מקובל במשך תקופה ממושכת; ד. במשך שנים ארוכות המערערים שילמו את האגרה שנדרשה מהם, ללא השגות, וכיום הם מבקשים החזר רטרואקטיבי. 11. לטעמי, כל אחת מההנמקות הללו, כשלעצמה, איננה בהכרח חורצת את גורלו של ההליך. איני רואה צורך להרחיב את היריעה ואסתפק בהערות התמציתיות הבאות לגבי השיקולים השונים המושכים את פרשנות הביטוי לכיוונים מנוגדים: א. הפרשנות שהציעה המדינה איננה מתיישבת באופן טבעי עם לשון התוספת, אך היא נכנסת, ולוּ בדוחק, במתחם האפשרויות הלשוניות למונח "עגל יונק". בהגינותו, בא-כוח המדינה אף הודה בכך, אך טען כי עמדתם של המערערים סובלת מחיסרון דומה. לטעמי, מבחינה לשונית גרידא, הפרשנות שהציעו המערערים מוקשית פחות, אך גם היא אינה נקיים מקשיים: על פי ההגדרה בחוות הדעת שהוגשה מטעם המערערים, עגל יונק הוא עגל שטרם נגמל ואינו מסוגל לעכל מזון אחר פרט לחלב או לתחליפי חלב (פסקה 1 לחוות דעתו של ד"ר הוידה). לעומת זאת, בתצהירים מטעם המערערים נטען כי תזונתם של העגלים שייובאו היתה "מבוססת בעיקרה על תחליפי חלב" (מוצג מס' 3; ההדגשה נוספה – י"ע; וראו גם עמ' 7 ו-10 לפרוטוקול הדיון מיום 11.7.2013). כמפורט לעיל, קשה לקבוע מה היתה התכלית הסובייקטיבית של הוספת הקטגוריה "עגלים יונקים", אך גם בהיבט זה עמדתה של המדינה איננה בלתי סבירה. דיון בתכלית האובייקטיבית יכול לתמוך במידת מה בעמדתם של המערערים, ברוח של פרשנות לטובת הנישום וצמצום הפגיעה בזכות הקניין, אך לא די בכך כדי לשמוט את הקרקע תחת עמדת המדינה. ב. כאשר מתעוררת אי-בהירות לגבי משמעותו של דבר חקיקה, ניתן לייחס משקל לעמדתה הפרשנית של הרשות המינהלית המיישמת את הוראת החוק. כלל פרשני זה עולה בקנה אחד עם חזקת התקינות שממנה נהנית הרשות המינהלית, אך קיימות עמדות שונות לגבי המשקל שיש להעניק לו. יש הגורסים כי רשאי בית המשפט להביא בחשבון גם את פרשנות הרשות הלכה למעשה (בג"ץ 6395/98‏ אלקושי נ' קצין התגמולים – משרד הביטחון‏, פ"ד נד(1) 454, 462-461 והאסמכתאות שם (2000)) וכי בנסיבות מסוימות יינתן משקל לפרשנות הנקוטה בידי המנהל (רע"א 3527/96 צ'צ'קס אקסלברד נ' מנהל מס רכוש, פ"ד נב(5) 385, 408-407 (1998). מנגד, יש הגורסים כי "המשקל הנודע לפירושה של הרשות – באשר הוא – הינו משקל קל כנוצה" (דברי השופט חשין בבג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 746-742 (1999). כן ראו ע"א 976/06 ‏מרום נ' נציבות מס הכנסה, שם נחלקו השופטים לגבי תחולתו של כלל זה בדיני מסים (6.11.2008); אהרן ברק פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה 801-800 (תשנ"ג); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי - כרך א 84 ה"ש 3 (2010); יצחק זמיר הסמכות המינהלית - כרך א 228-223 (2010)). בענייננו, מחד גיסא מדובר בחקיקת משנה בתחום מקצועי, ולכן הנטייה היא לכבד את הפרשנות שהנהיגה הרשות המינהלית. מאידך גיסא, הרשות עצמה מודה כיום כי עד להגשת התביעות היא העניקה לתקנות פרשנות שגויה, ולדעתי יש בכך כדי לגרוע מתוקפה של חזקת התקינות אשר הקנתה לעמדת המדינה יתרון אפריורי על פני עמדתם של המערערים. ג. בהינתן חוסר הבהירות האופף את לשון התקנות ותכליתן, ניתן לייחס משקל גם לפרקטיקה שבגדרה נהגו היבואנים לשלם אגרה עבור "בקר לגידול, פיטום". כפי שנפסק בעבר: "במקרה של ספק או חוסר ודאות, עשויה הפּרקטיקה להכריע את הכף, בהיותה עדות נאמנה כיצד הבינו את החוק מעצביו ומבצעיו. באם הפּרקטיקה אינה בסתירה גלויה להוראות החוק, היא מוסיפה נופך של תמיכה וחיזוק לפירוש העולה בקנה אחד עמה" (בג"ץ 333/68 מפעלי מושבי הדרום חברה לפיתוח בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד כג(1) 508, 512 (1969); ע"א 4275/94‏‎ ‎הבורסה לניירות ערך בתל-אביב בע"מ‎ ‎נ' א' ת' ניהול מאגר הספרות התורנית בע"מ, פ"ד נ(5) 485, 523-522 (1997)). יחד עם זאת, כשלעצמי הייתי מפחית ממשקלו של שיקול זה במקרים כגון דא, בהם השאלה העומדת על הפרק היא אם הרשות נהגה כדין כאשר חייבה את הפרט בתשלום. לרוב, מערכת היחסים בין הרשות השלטונית לבין אזרח שנדרש לשלם אגרה או מס מתאפיינת בפערי כוחות משמעותיים, ומכוח האנרציה עשוי להשתרש נוהג שמבוסס אך ורק על דרישת תשלום שגויה (ראו והשוו: עניין ירושלים, בפסקה 35; ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ, פ"ד ס(4) 545, 569, 577-573 (2006) (להלן: עניין רשות העתיקות)). ד. במשך שנים ארוכות, המערערים לא תקפו את החלטת הרשות המינהלית לגבות מהם אגרה לפי הקטגוריה של "בקר לגידול, פיטום". במילים אחרות, התביעות הכספיות הוגשו בשיהוי ניכר, בדרך של תקיפה עקיפה (להסרת ספק יוער כי ההליך אמנם מסווג כהליך אזרחי, אך יש לו מאפיינים מינהליים בולטים; ולעניין השיהוי ראו ע"א 5110/05‏ מדינת ישראל נ' שטיינברג, בפסקה ו(5) (18.1.2007)). כפי שהוזכר לעיל, המדינה הוסיפה וטענה כי השיהוי גרם לה נזק ראייתי ומקשה עליה להסביר כיום את תכליתן של התקנות שהותקנו לפני עשרות שנים. חלוף הזמן עשוי להיות משמעותי לצורך הדיון בסוגיה של פטור מהשבה (עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ (28.12.2014) (להלן: עניין תל אביב); עניין ירושלים, בפסקאות 44 ו-50), אך רגלינו עומדות בשלב מוקדם יותר, והדיון הנוכחי הוא בשאלה אם האגרות נגבו שלא כדין. האם חלוף הזמן משפיע גם על שאלה זו? לטעמי אכן יש בכך כדי להוסיף משוכה בדרכם של המערערים. בהקשר אחר נאמר כי "בדרך-כלל, ככל שעבר זמן רב יותר מהפעולה המינהלית, גובר כוחה של חזקת התקינות" (ע"א 6066/97‏ עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749, 756 (2000)). בנוסף, באחד המקרים נדחתה תביעה להחזר בגין תשלומי ארנונה ביתר, נוכח שיהוי של עשרות שנים מאז נפל הפגם בהתנהלות הרשות, ומשום שהפגם החוקי היה בעוצמה נמוכה (עע"מ 3108/14 אלביט מערכות סאיקלון בע"מ נ' המועצה האזורית מטה אשר, בפסקאות 28-20 (19.8.2015) (להלן: עניין אלביט)). בענייננו, התביעות מוגבלות לתקופת התיישנות של שבע שנים, אך הפגם הנטען הוא ישן יותר (בעניינם של חלק מהיבואנים מדובר ב-15 שנים). בנסיבות אלה, יש ממש בטענת השיהוי, ובפרט בשים לב לזהותם של המערערים. כבר ציינתי לעיל כי המערערים הם גופים עסקיים ואנשי עסקים שמתמחים בייבוא בקר, ולהשקפתי יש לכך חשיבות גם במסגרת בחינת הפן הסובייקטיבי של השיהוי. ניתן להניח כי אגרת ההסגר מושא דיוננו היא רכיב ניכר בהתנהלות העסקית הרגילה של המערערים, וניתן אף לצפות מהם להכיר את המצב המשפטי. בנסיבות אלה, מתגבר הקושי בהימנעות מנקיטת הליכים בתוך התקופה הרלוונטית, וזאת בשונה מאדם פרטי ששילם ארנונה או גוף עסקי ששילם אגרה מזדמנת, בשיעור מופרז, מתוך חוסר מוּדעות. בהקשר זה אוסיף ואציין כי לשיטתי, בדרך כלל יש לבכר תקיפה ישירה של המעשה המינהלי על פני תקיפה עקיפה (ראו בהרחבה רע"א 2063/16 גליק נ' משטרת ישראל (19.1.2017); ההבדל בין המקרים ברור, משום שבענייננו התביעה הוגשה לאחר שהנזק התגבש. עם זאת ראוי להזכיר כי העתירה בבג"ץ 6233/12, שבה נתקפה עמדת המדינה בתקיפה ישירה, נמחקה לבקשת העותרת שם. ראו גם בר"מ 7363/09 מרכז משען בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, בפסקה 8 (2.3.2010)). 12. כפי שציינתי, ספק אם כל אחד מהנימוקים, בפני עצמו, היה יכול להוביל לדחיית הערעור. ואולם, הצטברותם של נימוקים אלה מובילה למסקנה כי המערערים לא עמדו בנטל המוטל עליהם להוכיח את תביעתם במאזן הסתברויות. ההגדרה של "עגל יונק" נותרה מוקשית, אך היא נמחקה מספר החוקים ולא יהיו לכך השלכות עתידיות. ביחס לשנים שחלפו, לא הוכח במידה מספקת כי הפרשנות שהוצגה על-ידי המדינה היא פרשנות שגויה, או כי הגבייה נעשתה ללא בסיס חוקי. גם אם היינו מקבלים את הטענה כי נפל פגם בהתנהלותה של הרשות, הנטייה היא לראות בכך אי-חוקיות קלה, מפני שאין מחלוקת כי העגלים נכנסים גם לקטגוריה של "בקר לגידול, פיטום", ואין להשוות את המקרה הנוכחי למצב של גביית מס ללא בסיס חוקי כלשהו. בהמשך לקו מחשבה זה, אי-חוקיות קלה עשויה להידחות מפני שיהוי כבד (עניין אלביט). על כל אלה מתווסף רובד נוסף של סוגיית הפטור מהשבה. המדינה, מטעמיה שלה, הסכימה בפני בית משפט קמא לוותר על האפשרות לטעון לפטור מהשבה (ולא למותר לציין כי ההסכמה ניתנה לפני שפורסם פסק הדין בעניין ירושלים). עם זאת, לשלמות התמונה ראוי להוסיף כי בנסיבות העניין יש יסוד להניח כי עומדת למדינה טענה טובה לכאורה לפטור מהשבה – ולמצער פטור חלקי – לפי סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979, כאמור בפסק דינו הראשון של בית משפט קמא. זאת, אף מבלי להידרש לנושא הסבוך של "הגנת הגלגול" בתביעת השבה על פי דיני עשיית עושר ולא במשפט (ראו, לדוגמה, עניין רשות העתיקות; עניין ירושלים; ע"א 992/11 מדינת ישראל רשות המיסים אגף המכס נ' הוליס תעשיות בע"מ (24.3.2013)). המסקנה היא כי המונח "עגלים ועגלות יונקים" שהיה קבוע בתוספת לתקנות, יפורש בהתאם לעמדת המדינה, וכפי שקבע גם בית משפט קמא, ככולל עגלים רכים עד גיל שלושה שבועות. 13. לאחר כל זאת, אבהיר כי התנהלותה של המדינה בפרשה אינה מניחה את הדעת. קשה להלום כי הגורמים המקצועיים והמשפטיים במשרד החקלאות לא יֵדעו להסביר מה פשר הקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים", ויִידרשו ליצוק לה תוכן בדיעבד רק לאחר שהוגשו תביעות ולאחר שבפועל הונהג הסדר שגוי שמחיל אותה על "עגלי חלב" (השוו לעניין רשות העתיקות, בעמ' 573). העובדה שהמערערים לא הצליחו להוכיח את תביעתם במידה הנדרשת, איננה גורעת מתחושת חוסר הנוחות. כדי לתת לכך ביטוי, אציע לבטל את חיובם של המערערים בהוצאות משפט (הן בפסק הדין הראשון והן בפסק הדין המשלים של בית משפט קמא), ולא לחייבם בהוצאות בהליך הנוכחי. 14. סוף דבר: מן הטעמים המפורטים אציע לחבריי לדחות את הערעור ולהותיר את פסק דינו של בית משפט קמא על כנו, למעט חיובם של המערערים בהוצאות משפט. ככל שהמערערים זכאים להחזר עבור אגרה ששולמה ביתר בגין הסגר של עגלים מתחת לגיל שלושה שבועות, חזקה על המדינה כי תשיב את הסכומים הנדרשים ללא צורך בהליך משפטי נוסף. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: כפי שציין חברי השופט י' עמית, הצטרפתי להכרעה בתיק שבפנינו זה מקרוב. בשלב הנוכחי, לאחר שהלכתי לאורכה של הדרך שבה הוא הוליכנו אף אני סבורה כי דין הערעור להידחות. כשלעצמי, אני סבורה כי בנסיבות המיוחדות של ענייננו שבו קשה להתחקות אחר התכלית החקיקתית, מחד גיסא, וטענותיהם של המערערים – "שחקנים חוזרים" בתחומם – הועלו לאחר זמן רב יחסית, מאידך גיסא, הכף נוטה לעבר דחיית טענות המכוונות כנגד הפרקטיקה הנוהגת. על כן, אין צורך להידרש לכל עומקה לשאלת המשקל שיש לתת לפרשנותה של הרשות המינהלית. כפי שציין חברי, קיימים בעניין זה שיקולים לכאן ולכאן – והתשובה עשויה להשתנות בהתאם למאטריה שבה מדובר: האם מדובר בחקיקת משנה בעלת אופי "מקצועי" הנמצא במובהק בתחום מומחיותה של הרשות אם לאו? האם מדובר בתחום שבו קיימים פערי כוחות מובהקים בין הצדדים? ועוד היד נטויה. בנסיבות אלה, אף איננו נדרשים לעסוק באופן מעמיק בהבחנות בין עגלים שונים ודרכי גידולם, עניין שמתן הדעת עליו אינו קל בהכרח, ודי לחכימא. ש ו פ ט ת השופט נ' הנדל: מהם "עגלים ועגלות יונקים"? 1. כפי שציין חברי, השופט י' עמית, מונח זה הקבוע בסעיף 14 לתקנות מחלות בעלי חיים (יבוא בעלי-חיים), התשל"ד-1974 הוא בן עשרות שנים. קטגוריה זו – שמכוחה חבו המערערים באגרה – בוטלה זה מכבר, ולשם עמידה על תכלית החוק הציגו הצדדים טענות מתחום הביולוגיה והפיזיולוגיה של עגלים צעירים ותזונתם, כמו גם טענות היסטוריות לעניין הכוונה המקורית של המונח. וניתן להרחיק את המבט אפילו יותר. 2. בספר בראשית מסופר על פגישתם של יעקב ועשו לאחר שנים רבות שבהן לא ראו זה את זה. עשו מציע ליעקב לנסוע יחדיו בהמשך הדרך, אך יעקב דוחה את ההצעה בטענה שקצב הליכה מהיר עלול להזיק לילדיו הרכים ולחלק מצאנו ובקרו: "וַיֹּאמֶר אֵלָיו [יעקב לעשו] אֲדֹנִי יֹדֵעַ כִּי הַיְלָדִים רַכִּים וְהַצֹּאן וְהַבָּקָר עָלוֹת עָלָי וּדְפָקוּם יוֹם אֶחָד וָמֵתוּ כָּל הַצֹּאן" (בראשית לג, יג). חלק מן הפרשנים הסבירו כי צאן ובקר "עלות" הן פרות וכבשים המלוות בילדים רכים. כך פירש רש"י: "עלות. מגדלות עולליהן, לשון 'עולל ויונק' (איכה ב); 'עול ימים' (ישעיה סה); 'שתי פרות עלות' (שמואל א, ו)". דהיינו "עלות" – בדומה לביטוי "עולל ויונק". אם כן, בדומה לילדים הרכים שקצב הליכה מהיר אינו מטיב עמם, כך גם עגלים יונקים – צאצאי הפרות העלות – שההליכה המהירה אינה יפה להם. הנה כי כן, פרשנות המונח "עגל יונק", או "עגל עולל ויונק" בהקשר זה אינה דווקא עגל היונק בפועל, אלא עגל רך, שאינו מסוגל ללכת מהר. ניתן להניח שלפי פירוש זה "עגל יונק" יכול להיות גם עגל שנגמל מחלב אמו, אך בהעדר ראיה אחרת אין לשלול גם את האפשרות שעגל המסוגל להליכה מהירה עדיין יונק חלב, או שקיימת זהות בין המעבר לתזונה עצמאית והתחזקותו הפיזית של העגל במידה מספיקה לצורך הליכה מהירה. 3. דוגמא נוספת מצויה במקום אחר בתנ"ך, שגם בה מופיע הביטוי פרות "עלות". בספר שמואל מסופר על נפילת ארון ברית השם ביד פלישתים. בסמיכות זמנים סובלים הפלישתים ממגפות ומפגעים שונים. הפלישתים חושדים שהמגיפות הן תגובת האל לשבי ארון בריתו, ואנשי המדע שבהם מציעים לערוך ניסוי מדעי לשם בחינת ההיפותזה. לפי הצעת חכמיהם מציבים הפלישתים את הארון על גבי עגלה הרתומה לשתי "פרות עלות" ומפרידים את הפרות מן העגלים. המשתנה התלוי, שאותו מודדים פלישתים, הוא תגובת הפרות. אם אלה תפסענה לעבר העגלים, לא ניתן יהיה לאשש את ההשערה שיד האל היא שהייתה בהם; ואילו אם בניגוד לאינסטינקט הטבוע בהן יפסעו הפרות יחד עם הארון אל עבר ממלכת ישראל – אות היא כי המגפות אינן תופעת טבע גרידא: "...ַעֲשׂוּ עֲגָלָה חֲדָשָׁה אֶחָת, וּשְׁתֵּי פָרוֹת עָלוֹת אֲשֶׁר לֹא עָלָה עֲלֵיהֶם עֹל; וַאֲסַרְתֶּם אֶת הַפָּרוֹת בָּעֲגָלָה, וַהֲשֵׁיבֹתֶם בְּנֵיהֶם מֵאַחֲרֵיהֶם הַבָּיְתָה; וּלְקַחְתֶּם אֶת אֲרוֹן ה', וּנְתַתֶּם אֹתוֹ אֶל הָעֲגָלָה... וְשִׁלַּחְתֶּם אֹתוֹ, וְהָלָךְ, וּרְאִיתֶם: אִם דֶּרֶךְ גְּבוּלוֹ יַעֲלֶה בֵּית שֶׁמֶשׁ – הוּא [האל] עָשָׂה לָנוּ אֶת-הָרָעָה הַגְּדוֹלָה הַזֹּאת; וְאִם לֹא – וְיָדַעְנוּ כִּי לֹא יָדוֹ נָגְעָה בָּנוּ, מִקְרֶה הוּא הָיָה לָנוּ" (שמואל א, ו, ז-ט). גם כאן, בדומה למפגש של יעקב ועשו, מפרש רש"י כי "'עלות' – מניקות" (רש"י, שם). רבי דוד אלטשולר, מחכמי אשכנז במאה ה-17, הרחיב ובאר את הצורך בעגלים יונקים ובפרות מניקות דווקא: "'ושתי פרות עלות'... קחו פרות מניקות... וקחו את בניהן מהן. והנה, מדרך הנהוג לא יזוזו ממקומן ללכת מבניהן..." (מצודת דוד, שם). דרך הטבע היא שפרה לא תסור מבנה היונק, התלוי בה כמקור מזון עיקרי. ואולי מכאן מקור הביטוי התלמודי "יותר ממה שהעגל רוצה לינק פרה רוצה להניק" (תלמוד בבלי, פסחים קיב, א). מכל מקום, מפרשת ארון הברית עולה פירוש דווקני יותר של המונח "עגל יונק" – דווקא עגל היונק בפועל מאמו ותלוי בה לשם תזונתו. תזונתו של העגל היא אפוא נתון מפתח בפרשה זו. 4. צא ולמד: המונח "עגל יונק" (או "פרה מניקה") יכול להשתנות לפי ההקשר הרלוונטי. כך במקורות המשפט העברי. נשוב לשאלה שאיתה פתחנו – עגלים יונקים מהם – ונראה כי יש צורך לדייק ולהוסיף: מהם עגלים יונקים לעניין תקנה 14 לתקנות. לשון החוק יכולה לשאת הן את פרשנותם של המערערים הן את פרשנות המדינה. כפי שציינו חבריי, הניתוח התכליתי אינו מעלה עדיפות ברורה לכאן או לכאן מבחינה פונקציונלית או ערכית. טעמיהם של שני הפירושים עמם, ושניהם מבקשים לקבוע קריטריון חד, המבחין בין עגלים יונקים לכאלה שאינם יונקים – עגלים בני שלושה שבועות או עגלים בני שלושה חודשים. בראי זה מתחדדת חשיבותה של התכלית "הסובייקטיבית" של דבר החקיקה, הצופה פני עבר. עמידה על תכלית זו מצריכה גם בירור עובדתי של הנסיבות ההיסטוריות שליוו את טביעת המונח מושא הפרשנות. מבט דרך ראי זה חושף את נתון המפתח בתיק ביחס לסוגיה הפרשנית – האיחור הרב בתקיפת הפרשנות המינהלית שניתנה למונח "עגלים ועגלות יונקים" לאורך השנים. נפקותו של שיהוי זה באה לידי ביטוי בשני מישורים. אחד, מעין "נזק ראייתי-חקיקתי" שנגרם למדינה. למען האמת, הנטל להוכיח את העובדות הרלוונטיות מוטל ממילא על המערערים, הם התובעים בהליך קמא, וזה לא הורם ביחס לנתונים ההיסטוריים. שני, הנוהג רב השנים יוצר מעין חזקה פרשנית לטובת המדינה, לא כשלעצמו אלא כנתון עזר. ניתן להמשיל את העניין לחדר סגור שבו מצוי בעל חיים מזה שנים רבות. ברבות השנים נשכחה זהותו של בעל החיים ועלתה השאלה האם האוכל המוכנס לחדר הולם את תזונתו הראויה. כיום המפתח לחדר אבד, אך אנו יודעים שבשנים הראשונות לשהותו, קודם שאבד המפתח לחדר, הציצו מטפליו של בעל החיים אל החדר מעת לעת, והוסיפו להאכילו במזון שבו הוא מואכל עד היום. בהעדר ראיות אחרות, ניתן להניח אפוא שהמזון מתאים לבעל החיים. החזקה הפרשנית האמורה אינה מתאימה לכל מחלוקת פרשנית. העדיפות נתונה על פי רוב לכללי פרשנות אחרים, ובעיקר לתכליתו ה"אובייקטיבית" של ההסדר החוקי. ואולם בנסיבות המיוחדות של המקרה דנן, שבו ניתוח התכלית האובייקטיבית של החוק אינו תומך בעמדת אחד הצדדים – יש משקל רב יותר לתכליתו הסובייקטיבית של החוק. אצלנו, כאמור, פועל השיהוי הרב שבתקיפת פרשנות המדינה לחובת המערערים במסגרת בחינת תכלית זו. ונכיר בטוב. המחלוקת שזורה בתובנה כי בעל החיים הוא יצור מתפתח, שלו עולם רגשי ולא רק פיזיולוגי. 5. סוף דבר, מסכים אני לפסק דינו של חברי, השופט עמית, ולהערותיה של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז, בדבר דחיית הערעור למעט לעניין הוצאות המשפט, כמפורט בחוות דעתו של חברי. ש ו פ ט הוחלט לדחות את הערעור כאמור בפסק דינו של השופט עמית, בכפוף לביטול ההוצאות שנפסקו לחובת המערערים בבית משפט קמא. גם בהליך זה לא ייעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ד באדר התשע"ח (‏11.3.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16038470_E16.doc עכב+סח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il