עיריית עפולה נ. המוסד לביטוח לאומי

פסק-דין בתיק עע"ם 3832/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 3832/07 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט א' רובינשטיין המערערות: 1. עיריית עפולה 2. מנהלת הארנונה נ ג ד המשיב: המוסד לביטוח לאומי ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינם מנהליים בנצרת מיום 26.3.07 בעת"מ 1132/06 שניתן על ידי כבוד השופט ה' חטיב תאריך הישיבה: י"ד באייר תשע"א (28.4.10) בשם המערערים: עו"ד ח' גורן בשם המשיב: עו"ד ש' סלע, עו"ד ע' כהן, עו"ד ס' פרץ פסק-דין השופטת ע' ארבל: לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (כב' השופט ה' ח'טיב), שבמסגרתו התקבלה עתירתו של המשיב כי יוצהר דבר אי חוקיות סיווג הנכס המוחזק על-ידו, הנמצא בתחומה של המערערת 1, בין השנים 2004-2001, לצורך חישוב ארנונה כללית. במרכז הערעור ניצבת השאלה האם הסיווג של "משרד ממשלתי" הינו חוקי בהתאם לדיני הארנונה. רקע 1. המשיב, אשר משרדיו מצויים בשטח המוניציפאלי של המערערת 1, חויב עד לשנת 2004 בתשלום ארנונה כללית בגין משרדים אלה לפי סיווג נכס של "משרד ממשלתי". סווג זה נכלל לצד סיווגים נוספים, בצו הארנונה של העיר עפולה לשנים 2004-2001. תחת סוג נכס מספר 340. תעריף הארנונה לפי סיווג של "משרד ממשלתי" בצו הארנונה באותן שנים היה גבוה באופן משמעותי מתעריף הארנונה לסיווג של "משרדים" על-פי סוג נכס מספר 311 בצו זה. המשיב הגיש השגות למנהל הארנונה לגבי סיווג הנכס בכל אחת מהשנים 2004-2001, ומשאלה נדחו – הגיש המשיב עררים על ההחלטות לוועדת הערר, בהתאם לסעיפים 3 ו-6 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר). ביום 3.2.05 דחתה וועדת הערר את עררו של המשיב על סיווג הארנונה בשנת 2004. הועדה קבעה, בין היתר, כי לפי חוק הערר, היא אינה מוסמכת לדון בשאלות הנוגעות לאי חוקיות החיוב בארנונה. להשלמת התמונה, יצוין, כי בשנת 2005 שונה סיווג הנכס נושא הערעור על-ידי המערערת 1 לסיווג של "משרדים" הנכלל, כאמור, תחת סוג נכס מספר 311 לצו הארנונה של העיר עפולה. נוכח דחיית הערר, הגיש המשיב עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת נגד החלטת המערערת 1 להטיל על המבנה המוחזק על-ידו ארנונה כללית לפי סיווג של "משרד ממשלתי" בין השנים 2004-2001. בד בבד, הוגש על-ידי המשיב ערעור מינהלי נגד החלטת ועדת הערר שהתקבלה בעניינו. פסק דינו של בית המשפט קמא 2. בית המשפט קמא דן במאוחד בערעור שהוגש על החלטת ועדת הערר ובעתירה המינהלית. נקבע, כי החלטת הוועדה שדחתה את עררו של המשיב בעילה של חוסר סמכות לפסוק בה, התקבלה כדין, ולכן נדחה הערעור שהוגש על החלטה זו. בצד זה, קיבל בית המשפט את העתירה שהגיש המשיב, וקבע כי סיווג הנכס המוחזק על-ידי המשיב, הנמצא בתחום שליטתה של העירייה, תחת הקטגוריה של "משרד ממשלתי", אינו חוקי. כמו כן, נקבע כי הסיווג הנכון של הנכס הינו של "משרדים", ועל-פיו יש לחשב את הארנונה הכללית החלה על הנכס. 3. בגדר פסק-הדין, דחה בית המשפט את טענותיהן המקדמיות של המערערות בדבר שיהוי, שבו, לכאורה, היא לקתה, וכן בדבר היותה של העתירה תיאורטית. במסגרת בחינת טענת השיהוי נידונה שאלת קיומו של שיהוי סובייקטיבי, ובגדר כך, קיבל בית המשפט את דברי המשיב כי פעל בתום-לב כשביכר להגיש עררים לועדת הערר על-פני הגשת עתירה מינהלית. זאת, הגם שאפשר שהדרך שבה הילך לא היתה המתאימה להשיג על סיווגו של הנכס. בכלל זה, קיבל בית המשפט את טענת המשיב כי פעל לאור עמדת הפסיקה בעניין, אשר נקטה בפרשנות מרחיבה ביחס לסמכות ועדת הערר. אשר לשיהוי אובייקטיבי קבע בית המשפט כי הואיל והמשיב הגיש מידי שנה ערר לועדת הערר, הרי שהמערערת 1 הייתה מודעת לאפשרות כי חלק מכספי הארנונה נגבו שלא כדין, וייתכן שיהיה עליה להשיבם. לפיכך, קבע בית המשפט שהמערערת 1 מנועה מלטעון לפגיעה באינטרס של צדדים שלישיים, או כי הסתמכה על הכספים שנתקבלו. לבסוף, ובהתייחס לשאלת הפגיעה בשלטון החוק בשל השיהוי, נקבע, כי יש להעדיף את האינטרס הציבורי בדבר בירור אי החוקיות שבחיובי הארנונה על פני האינטרסים הנוגדים שעל הפרק. בהתייחס לטענה בדבר היות העתירה תיאורטית, דחה בית המשפט את עמדת המערערות כי אין לעתירה נפקות מעשית נוכח העובדה שסיווגו של הנכס שונה ממילא בשנת 2005, וקבע כי טענה מעין זו אינה רלוונטית לעניין, והיא תתקבל רק מקום שהוגשה עתירה הנעדרת תשתית עובדתית שעליה ניתן לבסס הלכה או מתן סעד. לפי קביעת בית המשפט, תנאי זה לא התקיים בעתירה דנן. 4. לגופו של עניין, קבע בית המשפט כי מקור סמכותה של המערערת 1 מצוי בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים). לפי חוק זה, הקריטריונים לקביעת ארנונה הינם: סוג הנכס, שימושו ומיקומו. זהות המשתמש אינה מהווה קריטריון לעניין זה. בית המשפט הדגיש, בהסתמך על האמור בע"א 8588/00 עירית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337 (2003) (להלן: פרשת בזק), כי המרכיב המרכזי בסיווג של "משרד ממשלתי" הינו מרכיב השליטה והבעלות במשרד. לפי קביעתו, באין ביטוי לשימוש ספציפי הנעשה בנכס בסיווג של "משרד ממשלתי", הרי שהסיווג אינו מקיים את הקריטריונים הקבועים בחוק ההסדרים, ומשכך – פסול הוא. לפיכך, התקבלה העתירה, והוצהר כי סיווג הנכס המוחזק על-ידי המשיב תחת הקטגוריה של "משרד ממשלתי" לאורך השנים 2004-2001 אינו חוקי, וכי הסיווג הנכון שעל-פיו יש לחשב את שיעור הארנונה הינו של "משרדים". טענות המערערות 5. לטענת המערערת, טעה בית המשפט קמא כשלא דחה את העתירה על הסף מחמת שיהוי בהגשתה. בהתייחס לשיהוי הסובייקטיבי, נטען כי העתירה הוגשה בחלוף למעלה משנה ממתן פסק-הדין בעע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (לא פורסם, 5.9.05) (להלן: פרשת מקורות), שבו נקבע כי יש לנקוט בפרשנות מצמצמת לעניין סמכות וועדות הערר, וכי טענת אי חוקיות הסיווג אינה מצויה בסמכותן. עוד גורסת המערערות, כי הסיווג שבנידון היה קיים עוד משנת 1985, וחרף כך – המשיב לא ראה להשיג עליו. כמו-כן גורסות הן כי המשיב שילם את חיובי הארנונה עד לאמצע שנת 2004 – דבר המעיד על כך שהוא "קפא על שמריו" בהימנעותו מלהביא את טענותיו בפני גורם שיפוטי במועד. לגבי השיהוי האובייקטיבי, טוענות המערערות כי אין להיעתר להשגות המשיב, שכן אלה הוגשו לאחר זמן ניכר שבמהלכו עמד סיווג הנכסים על מכונו, כך במיוחד, נוכח הסתמכותה של המערערת 1 על חוקיות הסיווג ועל הכספים שהתקבלו. עוד טוענות המערערות, כי על בית המשפט היה לדחות את העתירה על הסף גם מחמת היותה תיאורטית, שכן הסיווג של "משרד ממשלתי" שונה זה מכבר, ולפי פרשת בזק – אין בקביעה בדבר חוקיות הסיווג כדי להשליך על שאלת החזרת הכספים ששולמו ביתר. ביחס לשינוי הסיווג בשנת 2005, מדגישות המערערות כי הדבר נעשה על רקע משא ומתן שהתנהל בין משרד האוצר לבין משרד הפנים בעקבות פרשת בזק, והוא לא היה תוצאה של אי חוקיות הסיווג. 6. לגופו של עניין, טוענות המערערות כי הסיווג של "משרד ממשלתי" נקבע כדין. בכלל זה, טוענות הן, כי יישום פרשת בזק, שעסקה באי חוקיות הסיווג של "חברה ממשלתית", הסיווג לעניין שבנידון הינה שגויה מיסודה. לשיטתן, אין מדובר בסיווג ש"נתפר" למידותיו של המשיב לבדו, והמשיב אינו המשרד הממשלתי היחיד אשר סווג תחת סיווג זה. בנוסף, טוענות הן כי סיווג של "משרד ממשלתי" אינו נובע מרכיב הבעלות והשליטה במשרד, אלא מאופי הפעילות במשרדים ממשלתיים, הנבדל מזה המתקיים במשרדים אחרים. עוד נטען, כי גם בפרשת בזק לא נשללה הטלת ארנונה בשיעור גבוה על גופים גדולים. המערערות מפנות לפסק-הדין שניתן בה"פ (נצ') 167/00 הום סנטרס (עשה זאת בעצמך) בע"מ נ' עיריית עפולה, פ"מ תשס(1) 337 (2001) (להלן: פרשת הום סנטר). בפרשה זו, נדרש בית המשפט לניתוח קריטריון השימוש בנכס. נקבע, כי מונח זה כולל את הפעילות הכלכלית המבוצעת בנכס, ויש חשיבות לזהות המחזיק בנכס אם הדבר מהווה חלק מהגדרת הפעילות הכלכלית המתבצעת בו. לבסוף, מדגישות המערערות כי עיריית עפולה פועלת במסגרת תקציב מאושר, וכי הארנונה הינה מרכיב חשוב בתקציב זה. לפיכך, השבת תשלומים ששולמו על-ידי המשיב עלולה להביא את העירייה לכדי גירעון שישפיע באופן ישיר על יכולתה לספק לתושביה שירותים. לכן, גם אם ייקבע כי הסיווג אינו חוקי – אין החלטה זו צריכה לחול באופן רטרואקטיבי, כך שהמערערת 1 תחויב להשיב את הכספים שבתשלומם נשא המשיב. טיעוני המשיב 7. לטענת המשיב, השגתו מצויה בתפר שבין סמכות ועדת הערר על-פי חוק הערר לבין סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, שכן שאלת סיווגו הנכון של הנכס מצויה בסמכות הראשונה, ואילו שאלת חוקיות הסיווג מצויה בסמכות האחרון. עוד טוען המשיב, כי בעת הגשת העררים שלטה בכיפה הגישה המרחיבה ביחס לסמכות ועדת הערר, וזו שונתה, לכאורה, רק מאוחר יותר בפרשת מקורות. לדבריו, גם עתה מוסיפות הערכאות דלמטה לנהוג בהתאם לגישה המרחיבה ביחס לסמכויותיה של וועדת הערר. בצד זה, טוען המשיב כי לא מתקיימים בענייננו יסודותיה של טענת השיהוי, שכן לא ניתן ללמוד מהתנהגותו ומהגשת העררים על-ידו כי ויתר על זכותו לפנות לערכאות, ולכן לא מתקיים שיהוי סובייקטיבי. כמו-כן, לא מתקיים, לדידו, גם שיהוי אובייקטיבי, שכן העירייה לא הייתה רשאית להסתמך על הכספים ששולמו נוכח העררים שהוגשו. עוד בעניין זה מדגיש המשיב, כי ממילא לא היו המערערות יכולות להסתמך על סיווג הארנונה לאחר מתן פסק-הדין בפרשת בזק. אשר לטענת המערערות לגבי היות העתירה תיאורטית, מדגיש המשיב כי עתירה תיאורטית היא כזו העוסקת בסכסוך עתידי ללא נפקות קונקרטית, וברור כי תנאיה של הגדרה זו אינם מתקיימים בענייננו. 8. לעניין חוקיות הסיווג של משרדי המשיב כ"משרד ממשלתי", טוען המשיב כי המערערות לא הבהירו מדוע יש לסווג את משרדי הממשלה באופן שונה מכל משרד אחר. כמו כן, חולק המשיב על טענת המערערות כי בעת סיווג הנכס, יש להתחשב בתכונות המשתמש. לטענתו, עמדה זו אינה מתיישבת עם קביעות בית המשפט בפרשת בזק. לבסוף, טוען הוא כי סיווג של "משרד ממשלתי" נוגד את הוראות סעיף 3 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: פקודת הפיטורין). דיון והכרעה 9. טענותיהן של המערערות מתמקדות בשני היבטים: טענות מקדמיות בדבר שיהוי בהגשת העתירה על-ידי המשיב ובדבר היות העתירה תיאורטית, וכן טענות לגופו של עניין, הנוגעות לשאלת חוקיות הסיווג של "משרד ממשלתי". אידרש לטענות אלו כסדרן. טענות מקדמיות 10. המערערות טוענות כי המשיב השתהה בהגשת העתירה, וכי מטעם זה - על בית המשפט קמא היה לסלקה על הסף. טענתן העיקרית היא כי הסמכות לדון בעתירה המשיגה על חוקיות סיווג הארנונה מסורה לבתי המשפט ולא למנהל הארנונה ולוועדות הערר, שלפניהם הגיש המשיב השגות ועררים באופן עקבי בין השנים 2004-2001. לדבריהן, מאחר ששאלת סמכותו של בית המשפט הובהרה לכל המאוחר עם מתן פסק-הדין בפרשת מקורות, הרי שהגשת העתירה זמן ניכר לאחר שהסוגיה הובהרה מצביעה על השתהותו של המשיב. בטרם אידרש לטענת השיהוי, יש לחדד את השאלה העומדת ברקע הדברים. כפי שציין בית המשפט קמא, המחלוקת בין הצדדים אינה מתמקדת בשאלת סמכותו של בית המשפט לדון בחוקיות סיווג הארנונה כפי שהיא משתקפת במצב המשפטי כיום, אלא באי הבהירות ששררה, לטענת המשיב, בעניין סמכות ועדת הערר במועד שבו הוא הגיש עררים נגד סיווג הארנונה שבנידון. משכך, לא ראיתי לפרוש את מלוא רוחב היריעה ביחס לסוגיית הסמכות של בית המשפט – כפי שהיא כיום – אל מול זו של וועדת הערר. עם זאת, יודגש כי בפרשת מקורות נקבע שסמכות מנהל הארנונה וועדות הערר, כפי שעולה מסעיף 3(א) לחוק הערר, עניינה בבחינת טענות הנוגעות לעניינים ושאלות טכניות ועובדתיות, המצריכות לעיתים את בדיקת המצב בפועל, ולא בשאלות בעלות היבט משפטי מובהק, כגון הקריטריונים לקביעת הארנונה או סבירות גובהה (שם, בפסקאות 9,4). לפיכך, נהיר כי שאלת חוקיות הסיווג של "משרד ממשלתי" העומדת לפנינו, שהינה סוגיה משפטית טהורה, אינה נופלת בגדר סמכות מנהל הארנונה וועדת הערר מכוח סעיף 3(א)(2) לחוק הערר שעניינו טעות בסיווג הנכס. כמו כן יוזכר, כי ברע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, (לא פורסם, 14.5.06) (להלן: עניין חבס), סברתי כי טענות בדבר אי חוקיות הנוגעות לתשלום הארנונה, אינן מצויות בסמכותו של מנהל הארנונה אלא נתונות לסמכותו של בית המשפט (סעיף 10). חרף כך, נוכח עמדתה של השופטת נאור באותה פרשה, כי לאור פסק-הדין בפרשת מקורות, אין להכריע את הכף בדבר פרשנותו של סעיף 3(ב) לחוק הערר באופן המחריג טענות בדבר היעדר חוקיות מסמכותן של וועדות הערר, שכן אף הן יכולות לשאת אופי טכני-עובדתי (שם, בסעיף 2), לא נקבעה בעניין חבס, הלכה קונקלוסיבית בשאלת סמכותו של מנהל הארנונה לדון בטענות בדבר אי חוקיות תשלום ארנונה. מכל מקום, גם השופטת נאור סברה כי ככל שמדובר בטענות הנוגעות לחוקיות צו הארנונה עצמו, נתונה הסמכות נתונה לבית המשפט (עניין חבס, פסקה 2 לפסק דינה של השופטת נאור). מאחר שזהו המצב בענייננו, ברי כי אליבא דכולם, נתונה סמכות הדיון בטענות לבית המשפט (השוו: בר"ם 9817/06 וינברג נ' מנהל הארנונה עיריית תל אביב, בפסקה 5 (לא פורסם, 8.1.07)). על רקע האמור, נבחן עתה את טענת השיהוי. 11. תקנה 3 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 (להלן: תקנות בתי המשפט המינהליים), קובעת הוראות לעניין המועד להגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים: מיום 9.8.2010 תק' תש"ע-2010 ק"ת תש"ע מס' 6918 מיום 9.8.2010 עמ' 1478 הוספת תקנת משנה 2(א1) "(א) עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין. (ב) לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם. (ג) בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ב), לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך". מתקנה זו עולה, כי בהיעדר מועד מוגדר הקבוע בדין לצורך הגשת עתירה, תוגש זו ללא שיהוי, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שקיבל העותר הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם כמפורט לעיל. בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע בתקנות משנה (א) ו-(ב) לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה. בפסיקה נקבע לגבי סד הזמנים הקבוע בתקנה 3, כי ביסוד הגבלת המועד להגשת עתירה בתקנה עומד רציונאל של שיהוי ולא של התיישנות. בכך, עיגן הדין החל על בתי-המשפט לעניינים מינהליים את עקרונות השיהוי השאובים מהלכותיו של בית-המשפט הגבוה לצדק (עע"מ 2376/06 דרויש נ' מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל, סעיף 7 (לא פורסם, 25.09.07)). לפיכך, דינה של עתירה שהוגשה בחלוף ארבעים וחמישה הימים המנויים בתקנה 3(ב), אינו בהכרח סילוק על הסף, ולבית המשפט שמור שיקול הדעת להאריך את המועד להגשתה העתירה. כידוע, טענת שיהוי הנטענת בקשר לעתירה מינהלית מצריכה בחינה של שלושה יסודות: שיהוי סובייקטיבי, שיהוי אובייקטיבי ומידת הפגיעה בעקרון שלטון החוק אם תתקבל העתירה (ראו, למשל: עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקאות 81-90 (לא פורסם, 7.12.06) (להלן: פרשת אי התכלת)). בחינת השיהוי הסובייקטיבי מתמקדת בהתנהגות העותר בפועל. השאלה שנשאלת בהקשר זה היא האם התנהגותו עולה כדי ויתור משתמע על זכותו לפנות לערכאות. לעומתה, מתמקדת בחינתו של יסוד השיהוי האובייקטיבי במידת הפגיעה באינטרסים של צדדים שלישיים הנוגעים בדבר, וכן בשינוי שחל במצב בשטח. במקרה ששני יסודות השיהוי התקיימו, יש להעמיד כנגדם את מידת הפגיעה הנטענת בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי מצד הרשות, ולערוך איזון בין השיקולים השונים. (ראו: בג"ץ 3937/07 עיריית בית סאחור נ' ראש הממשלה, סעיף 8 (לא פורסם, 4.1.10); עע"מ 3189/09 החברה להגנת הטבע נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, סעיפים 23-25 (לא פורסם, 2.7.09); פרשת אי התכלת, סעיפים 90-81; עע"מ 8412/07 חברת מלון ומלון סוויטות אפ.אס.אר. בירושלים בע"מ נ' שימי הורן, סעיף 26 (לא פורסם, 4.3.09); עע"מ 2611/08 ‏בנימין נ' עיריית תל-אביב, סעיף ט"ו (לא פורסם, 5.5.10)). 12. לעניין השיהוי הסובייקטיבי, סבורה אני כי על המשיב היה להגיש עתירה לבית המשפט, לכל המאוחר, בסמוך למועד מתן פסק-הדין בעניין מקורות, שניתן ביום 5.9.05. כפי שצוין לעיל, לאחר מתן פסק-הדין בפרשת מקורות לא נותר עוד ספק כי על שאלת אי חוקיות סיווגו של "משרד ממשלתי" להתברר בפני בית המשפט, שכן בירור חוקיות של צו ארנונה אינו נופל בגדר סמכותו של מנהל הארנונה וועדת הערר. הגשת העררים לוועדת הערר אינה מרפאת את שיהויו של המשיב, שכן, כידוע, הגשת העתירה לערכאה הלא מתאימה אינה עוצרת את "מרוץ" השיהוי (ראו: בג"ץ 7712/04 וינברג נ' עיריית תל אביב יפו, סעיף 24 (לא פורסם, 13.7.06); עע"מ 8354/04 האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים ביש נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה - ועדת המשנה לערעורים, סעיף 12 (לא פורסם, 25.1.06)). כמו כן, העררים הוגשו עד לשנת 2004, ומכאן שחלף זמן רב ממועד הגשתם ועד להגשת העתירה, בסוף שנת 2006. לאור דברים אלו, ניתן לראות במשך הזמן שחלף עד להגשת העתירה נושא ערעור זה כמקיים את יסוד השיהוי הסובייקטיבי, כלומר מעיד על ויתורו של המשיב על זכותו לפנות לערכאות. 13. אפילו אניח כי מתקיים בענייננו בנוסף גם יסוד השיהוי האובייקטיבי עקב הסתמכותה של המערערת 1 על תוקפו של סיווג הארנונה שבנידון, מצאתי כי כף המאזניים נוטה לטובת עריכת הדיון בעתירה לגופה, לאור כובד משקלה של השאלה הניצבת במרכזה – סוגיית חוקיות הסיווג של "משרד ממשלתי". כאמור שאלת דחייתה של עתירה על הסף בטענת שיהוי תוכרע גם על יסוד מידת הפגיעה בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי. בעניין אחרון זה נפסק, כי תפקידו של בית המשפט בשמירה על שלטון החוק מחייב נקודת מבט כוללת, הלוקחת בחשבון לא רק את האינטרסים של בעלי הדין, אלא גם עקרונות כלליים הנוגעים לכלל החברה. כמו-כן, היחס בין שלושת היסודות הרלוונטיים לשיהוי נקבע על-פי משקלו היחסי של כל אחד מהשיקולים בנסיבותיו של כל עניין. משמע, בהתאם לתוצאת האיזון בין האינטרס של העותר בביטול המעשה המינהלי; האינטרס של המשיב בקיומו; והאינטרס של הציבור בהגשמת שלטון החוק (ראו: בג"ץ 1262/06 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' סיעת ש"ס, סעיפים 13-12 (לא פורסם, 5.3.06)). במקרה דנן, לקה אמנם בשיהוי סובייקטיבי משמעותי, ואולם השאלה הניצבת בפנינו – היא שאלת סיווגו של נכס לצרכי ארנונה בניגוד לכללים הקבועים בחוק ההסדרים – הינה בעלת חשיבות ציבורית רחבה, בשל השלכתה האפשרית על דרך סיווגם של משרדי ממשלה בידי הרשויות המקומיות השונות. אין אינטרס כבד משקל העומד מנגד, מצאתי כי אין בשיהוי בהגשת העתירה כדי להצדיק לבדו את דחייתה. 14. בנוסף, לא מצאתי כל יסוד לטענת המערערות כי העתירה הינה תיאורטית. ככלל, דחייתן של עתירות בשל היותן תיאורטיות נעשית כשהן אינן עוסקות בסכסוך קונקרטי, ובית המשפט נדרש לפסוק הלכה "המרחפת באוויר" (ראו: בג"ץ 3095/05 אביחיל - מושב עובדים של חיילים משוחררים נ' הועדה לתשתיות לאומיות - משרד הפנים, סעיף 23 (לא פורסם, 6.3.08); בגץ 2655/06 נועם נ' היועץ המשפטי לממשלה, סעיף 5 (לא פורסם, 27.3.06); בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון, פ''ד נג(5) 241, 250-249 (1999)). העתירה בענייננו עוסקת בסכסוך ממשי וקונקרטי, שעניינו סיווג משרדו של המשיב לצורך חיוב בארנונה כללית בין השנים 2004-2001. להכרעה בעתירה קיימת השלכה ישירה ומעשית על גובה חיובו של המשיב בארנונה כללית. אין בשינוי הסיווג בשנים מאוחר יותר כדי לשמוט את הקרקע מתחת לעתירה ולהשלכותיה על המשיב. יש לדחות, אפוא, את הטענה המקדמית בדבר היותה של העתירה תיאורטית. סיווג נכס לצורך הטלת ארנונה כללית - המסגרת הנורמטיבית 15. רשויות מקומיות מוסמכות להטיל על תושביהן תשלומי חובה שונים, ובכלל זה תשלום ארנונה. תשלומים אלה מהווים מקורות הכנסה קבועים החיוניים לתיפקודה של הרשות המקומית ומשמשים אותה במימון פעולותיה לרווחת הציבור (ראו אליהו וינוגרד דיני רשויות מקומיות 537 (1998)). ההצדקה להטלת הארנונה נובעת מההנאה ומהתועלת שמפיקים הנישומים מהשירותים העירוניים שאותם הם מקבלים מהרשות, דוגמת פינוי אשפה, ניקיון, תאורה ועוד (ראו עע"ם 2849/07 עיריית תל אביב-יפו נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ, סעיף 4 (לא פורסם, 8.4.09) (להלן: ענין אנרג'י). שירותים אלה, המהווים מוצרים ציבוריים, מחייבים קיומה של יד ציבורית לצורך ביצועם (עניין אנרג'י, שם). עם זאת, מטבע הדברים, התמורה הניתנת כנגד הארנונה הינה עקיפה; היא אינה ניתנת במישרין לכל תושב ותושב אלא נקבעת בהתאם לסדר העדיפויות של הרשות (ראו: עע"מ 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ, בסעיף 6 (לא פורסם, 1.9.05)). הסמכות להטיל ארנונה כללית נובעת מסעיף 8(א) לחוק ההסדרים: ארנונה כללית 8. (א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס. (ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית. הנה כי-כן, מכוח סעיף 8(א) לחוק מוסמכת רשות מקומית להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין. לפי סעיף זה אף קובע כי ארנונה תחושב בהתאם ליחידת שטח "בהתאם לסוג הנכס, שימושו ולמקומו". סעיף 8(ב) לחוק מסמיך את שר האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות סוגי נכסים וכן כללים בדבר סיווג נכסים לצורך הטלת ארנונה. בצד זה, מסמיך סעיף 9 לחוק את שר האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות סכומים מזעריים ומרביים שניתן להטיל על נכסים אלה. מכוח הסמכות הקבועה בסעיפים 9-8 לחוק ההסדרים, נקבעו בתקנות סוגי נכסים וסכומים מרביים ומזעריים בהתאם. כך לדוגמא, בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 (להלן: התקנות) והתיקונים שנערכו בהן, הרלוונטיים לענייננו, מנויים שנים-עשר סוגי נכסים וכן סכומי הארנונה המזעריים והמרביים שניתן להטיל בגינם. בנוסף, בגדרן של התקנות מוגדר "סיווג נכס" כ"קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו", ואילו "תת סיווג" מוגדר כ"סיווג משנה של סוג נכס, לרבות בשל מיקומו". בהתאם לכך, רשאית רשות מקומית לסווג נכסים ולקבוע תעריפים על-פי סוגי הנכסים והסכומים המזעריים והמרביים הקבועים בתקנות לגבי כל סוג נכס. בענייננו, יצרה עיריית עפולה את סיווג המשנה 340 וקבעה תעריף לחיוב, תחת סוג הנכס "משרדים שירותים ומסחר" הקבוע בתקנות, ובטווח הסכומים המזעריים והמרביים הקבועים שם. בגדרו של סיווג המשנה 340 נכללים נכסים שונים, לרבות נכס מסוג "משרד ממשלתי", הקבוע בצווי הארנונה לשנים 2004-2001 (ראו גם: עע"מ 9530/05 ריבוע כחול – ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, סעיף י' (לא פורסם, 16.1.08) (להלן: פרשת הריבוע הכחול)). יצוין, כי בצו הארנונה של עיריית עפולה לשנת 2004 צומצם סיווג 340 באופן שהכיל רק "משרדי ממשלה לרבות משרדי רשות מקומית", והושמטו סיווגים שונים שנכללו בו בעבר, לרבות סיווג של "חברה ממשלתית", שעמד במרכז פרשת בזק. 16. על מנת להבין נכונה את ההסדר הקבוע בסעיף 8 לחוק ההסדרים ותכליתו, יש לעמוד על המצב המשפטי שקדם להסדר זה. עד לאמצע שנות ה-80 של המאה הקודמת הוענק לרשות מקומית שיקול דעת נרחב בנוגע לקביעת שיעור הארנונה וסיווג הנכסים לצורך כך, זאת מכוח סעיפים 274ב ו-275 לפקודת העיריות [נוסח חדש] כנוסחם דאז. התפישה שלפיה לרשות מקומית נתון שיקול דעת רחב בשאלות של ארנונה מצאה את ביטויה בפסיקה, בין היתר, בבג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113, 119-120 (1978) (להלן: פרשת ירדניה). בפרשה זו קבע בית המשפט, שהשימוש במבחנים השונים הקבועים בפקודה הוא בגדר רשות ולא חובה, וכי יש להשאיר בידי הרשות המקומית את ההחלטה לפי אילו מבחנים יש לדרג את הארנונה הכללית. עוד נקבע בפרשת ירדניה, כי בעת סיווג נכס לצורך קביעת שיעור ארנונה, ניתן להתחשב במיהות המשתמש בנכס, וכן בשיקולים כלכליים כגון רווחיותו של הנכס. השלובים באופן השימוש בנכס. הלכה זו מצאה את ביטויה בפסקי-דין נוספים. (ראו לדוגמא: בג"ץ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט (2) 13 (1985); בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ''ד מו(1) 793 (1992). יצוין כי בפרשה זו צומצם השימוש בקריטריון הרווחיות לצורך סיווג ארנונה). 17. החל משנת 1985, עת הוחל בחקיקתם של "חוקי הקפאה" שנתיים, החלה מגמה של הגבלת שיקול דעתן של הרשויות המקומיות (ראו, עניין אנרג'י, סעיף 5). מגמה זו זכתה לעיגון עם חקיקת חוק ההסדרים והתקנת התקנות מכוחו. צמצום שיקול דעתן של הרשויות המקומיות נבע מהאינפלציה הגבוהה וחוסר היציבות הכלכלית ששררה בתקופה זו במשק הישראלי, וכן נוכח תופעה של העלאת תעריפי הארנונה בשיעורים משמעותיים מדי שנה על-ידי הרשויות המקומיות שביקשו להקטין בדרך זו את גרעונן, ובו בזמן נהגו לתת הנחות משמעותיות בחיובי הארנונה. פעולות שונות אלה נעשו מבלי ששיקול דעתן של הרשויות יונחה על ידי קריטריונים מוגדרים וברורים כלשהם (ראו: עע"מ 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ, סעיפים 8-6 (לא פורסם, 1.9.05); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז (2) 481, 488-490 (2003); פרשת בזק, בעמ' 342-346). במסגרת הצרת חירות שיקול דעתן של הרשויות באמצעות חוקי ההקפאה, נקבעו בחוק ההסדרים לשנת 1985 קריטריונים לעניין גביית הארנונה. עם זאת, ובכפוף למגבלות "דיני ההקפאה", נקבע באופן עקבי כי מתחם שיקול הדעת של הרשות המקומית בקביעת שיעורי הארנונה נותר רחב, ובית המשפט ימעט להתערב בו (ראו: עע"מ 3874/02 עירית חדרה ואח' נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ''ד נח(5) 877, 885 (2004); פרשת בזק, בעמ' 343 - 344). הדבר נבע מן החזקה כי הרשות המקומית היא שמיטיבה לדעת מהם צרכי העיר, מהו היקף השירותים שעליה לספק לתושבים, וכיצד לחלק את נטל הארנונה בין התושבים המחזיקים בנכסים החייבים בארנונה (ראו: פרשת ירדניה, בעמ' 121). אם-כן, גבולות שיקול הדעת הרחב, הנתון לרשות מקומית בסיווג נכס לצורך הטלת ארנונה, מתוחמים על-ידי הקריטריונים הקבועים בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים בדבר סוג הנכס, שימושו ומיקומו, וכן התקנות שהותקנו מכוחו, אשר בגדרן נמנים סוגי נכסים וסכומים מזעריים ומרביים שניתן להטיל על נכסים אלו. בענייננו, מתעוררת השאלה האם סיווג של "משרד ממשלתי" תואם את הקריטריונים הקבועים בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו. שאלה זו מתחדדת נוכח הטענה כי סיווג של "משרד ממשלתי" מתמקד במיהות המחזיק בנכס ואינו נותן ביטוי לאמות המידה הקבועות בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים, לרבות השימוש הנעשה בנכס. סיווג נכס בהתאם למיהות המחזיק בו 18. סוגיית סיווגו של נכס בהתאם למיהות המחזיק בו נידונה לאחר חקיקת חוק ההסדרים בפרשת בזק, שם נדרש בית המשפט לשאלת חוקיות הסיווג של "חברה ממשלתית". בית המשפט קבע כי תכלית חקיקת סעיף 8 לחוק ההסדרים, שהחליף את ההסדר הנורמטיבי שהיה קבוע בסעיפים 274ב ו-275 לפקודת העיריות [נוסח חדש], היא צמצום שיקול הדעת שהפעילו רשויות מקומיות בעבר באשר לסיווג נכסים, כפי שנקבע כאמור לעיל, בין היתר, בפרשת ירדניה. בנוסף, נועד סעיף זה לשם קביעת קריטריונים אחידים וברורים, למניעת שרירות, וליצירת אחידות וודאות, שוויון בין שווים והבחנה ראויה בין שונים. עם זאת, נקבע, כאמור, כי לרשויות המקומיות נתון מרחב פרשנות רחב של המבחנים שנקבעו בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים בדבר סיווג הנכס, וכי עקרונית - כל סיווג במסגרת הסוגים השונים הקבועים בתקנות הנו לגיטימי. לפי קביעת בית המשפט, הסדר זה יוצר איזון בין המגמה לקבוע מבחנים קבועים וידועים לבין הצורך לאפשר מרחב שיקול דעת לעירייה. 19. סיווג של "חברה ממשלתית" שעמד בלב פרשת בזק, נכלל במסגרת קבוצת הסיווגים המנויה בגדרו של סוג נכס מספר 340 לצו הארנונה של עיריית עפולה – אשר כאמור עומד גם במוקד הערעור דנן. באותה פרשה נקבע, כי בסיווג זה קיימים מקצת המאפיינים של סוג הנכס "משרדים שירותים ומסחר" הקבוע בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), התשנ"ט-1999, והוא תואם את התעריף המרבי הקבוע לסוג זה. חרף כך נפסק, כי ספק אם יש בסיס לקביעה כי הגופים הנזכרים בגדר סוג נכס זה הינם בעלי המאפיינים של "גופים המנהלים עסקים בהיקף רחב ובעלי יכולת כלכלית משמעותית". כמו-כן נקבע, כי ספק אם מבחן זה הינו לגיטימי במסגרת המבחנים הקבועים בחוק, הואיל והוא מתייחס להיקף העסקים וליכולת הכלכלית, ונעדר ממנו מרכיב השימוש בנכס. 20. נקבע בפרשת בזק, באופן קונקרטי לעניין סיווג של "חברה ממשלתית" כי קיים שוני משמעותי בין החברות הממשלתיות באשר למאפייני פעילותן, היקפן ורווחיותן, ובייחוד באשר לשימוש שהן עושות בנכסיהן. המרכיב המרכזי הבא לידי ביטוי במונח "חברה ממשלתית" הוא מרכיב הבעלות והשליטה. אפיון נכס רק על-ידי מרכיב זה אינו עונה על הקריטריונים הקבועים בחוק, שכן הוא אינו נותן ביטוי כלשהו לשימוש הקונקרטי הנעשה בנכס. לפיכך, נקבע כי הסיווג של "חברה ממשלתית" אינו לגיטימי על-פי המבחנים הקבועים בחוק ההסדרים. 21. שאלת סיווג הנכס בהתאם למיהות המשתמש עלתה גם ברע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, בפסקה 19 (לא פורסם, 28.12.05) (להלן: פרשת כרטיסי אשראי)). באותה פרשה סברתי כי הלכת בזק אינה פוסלת סיווג הכולל מרכיב זה במקרים מסוימים. אמנם, כל סיווג צריך להתחשב בשימוש אשר נעשה בנכס, אך מבחן משולב של מהות השימוש ומיהות המשתמש עשוי – במקרים מסוימים – להיות לגיטימי. עוד הדגשתי באותו עניין כי אין הכוונה שניתן להחיל מבחן משולב מעין זה בכל מקרה ומקרה, והדבר תלוי, בין היתר, בחלקו של כל מרכיב במבחן המשולב. סיווג נכס לצורך ארנונה, ייחשב ללגיטימי רק אם מרכיב השימוש שבו יהיה המרכיב הדומיננטי. כך למשל, סיווג של משרד רואי-חשבון הוא מבחן שבו מיהות המשתמש הוא הדומיננטי, שכן לו מבחן השימוש היה הדומיננטי, היה משרד רואי-חשבון נכנס לסיווג רגיל של משרדים. לעומתו, סיווג של בנקים, שאינם דומים בשימוש הנעשה בהם בנכס לעסקים מסוג אחר, הינו לגיטימי. לפיכך, מצאתי בפרשה זו כי אין מניעה עקרונית לראות בסיווג של "חברת אשראי", סיווג לגיטימי. עמדה זו שלפיה ניתן ליתן משקל, בין היתר, גם למאפיינים ולתכונות של המחזיק עולה גם מפסק-דינו של השופט א' רובינשטיין בפרשת הריבוע הכחול. באותו מקרה, עלתה הטענה כי הסיווג "רשתות שיווק", הנכלל בהגדרת סוג הנכס "משרדים שירותים ומסחר" הקבוע בתקנות, מבוסס על מיהות המשתמש בנכס. טענה זו נדחתה בפרשה הריבוע הכחול, בעיקר מאחר שסיווג של "רשת שיווק" מעוגן בגדרן של התקנות שלא נתקפו לגופן, וכן נוכח שיקול דעתן הרחב של הרשויות המקומיות הפועלות במסגרתן של התקנות. עם זאת, נראה שבית המשפט נטה לקבל גישה מרחיבה ביחס להגדרת קריטריון ה"שימוש" בנכס. בית המשפט אף הפנה בעניין זה לפרשת ירדניה שם נקבע כי ספק אם ניתן להבחין בין מיהות המחזיק בנכס למהות השימוש בו בשל הזיקה ההדוקה בין השניים. בהתאם לכך נקבע, כי ניתן להתחשב בעת סיווג הנכס גם במאפיינים הנוגעים לפעילות הכלכלית של המחזיק בנכס (שם, פסקאות י"ט-כ"א). עוד נקבע כי בקביעת תעריפי הארנונה רשאית רשות מקומית ליתן משקל לשיקולים כלכליים הנוגעים לרווחיות רשתות השיווק, וכן לעידוד עסקים קטנים בשטחה של הרשות (ראו: שם, בפסקה כ"ו(3), וכן פסק-דינו של כב' המשנה לנשיאה א' ריבלין). חוקיות הסיווג של "משרד ממשלתי" 22. כאמור, השאלה העולה בענייננו הינה האם סיווג של "משרד ממשלתי" הינו סיווג לגיטימי המתיישב עם הקריטריונים הקבועים בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים. הטענה המרכזית העולה בפנינו היא כי הסיווג דנן מבוסס רובו ככולו על זהות המשתמש בנכס, ואינו נותן ביטוי לשימושים השונים הנעשים במשרדי הממשלה. המערערות טוענות מנגד כי למשרדי ממשלה מאפיינים המצדיקים את סיווגם בקטגוריה נפרדת. כבר עתה אבקש להעיר, כי מעיון בטענותיהן של המערערות בדבר הצדקת ייחודו של סיווג נפרד למשרדי ממשלה עולה כי מדובר בטענות כלליות שנטענו בעלמא. המערערות אינן מפרטות במה טמונה ההצדקה לסווג את השירות שמעניקה העירייה למשרדי ממשלה באופן שונה, והן אינן מנמקות מדוע הפעילות המבוצעת במשרדיו של המשיב באופן קונקרטי עשויה הייתה להצדיק סיווג שונה. לאחר בחינת העניין, מסקנתי היא כי סיווג של "משרד ממשלתי" אינו חוקי, שכן כפי שנקבע בפרשת בזק, הוא מבוסס רובו ככולו על זהות המחזיק בנכס ואינו נותן ביטוי – לפחות לא באופן דומיננטי – למרכיב השימוש בנכס. לא מצאתי כי ניתן לקבל את טענת העירייה כי מתקיימים מאפיינים משותפים בין משרדי הממשלה השונים המצדיקים את ייחודו של סיווג נפרד עבורם, כגון: גודל הנכס, אופי הפעילות ומספר העובדים. הקטגוריה של "משרד ממשלתי" הינה כללית, והיא מקיפה מגוון רב של משרדים הניחנים במאפיינים שונים בתכלית האחד מרעהו - כמניין תחומי החיים אשר משרדים אלו אמונים על הסדרתם. מעיון בפורטל השירותים והמידע הממשלתי ברשת האינטרנט (ראו: www.gov.il והקישוריות שם), ניתן על נקלה להתרשם מהשוני בין תחומי האחריות של משרדי הממשלה, המשליכה, כך יש להניח, על אופי הפעילות במשרדי הממשלה, לרבות על היקף מתן השירותים לציבור הרחב ומספר העובדים בהם. כך למשל, תחת הקטגוריה הרחבה של משרדי הממשלה, דרים בכפיפה אחת יחידות בעלות תחומי אחריות שונים כגון: פרקליטות המדינה, הלשכות המחוזיות של משרד הרווחה והשירותים החברתיים, התחנה לטיפול בילד, בנוער ובמשפחה ת"א, שבאחריות משרד הבריאות והמדען הראשי של משרד המדע והטכנולוגיה. יתר על כן, ניתן להתרשם כי אף בתחומי העיר עפולה מצויים משרדי ממשלה הנבדלים באופן מוחלט באופי הפעילות המבוצע בהם. כך למשל, מצויה בעיר לשכת מינהל האוכלוסין של משרד הפנים, העורכת קבלת קהל באופן תדיר על מנת ליתן שירותים לציבור הרחב בנושאים מגוונים כגון: אזרחות, אשרות וזרים, דרכונים, שינוי פרטים אישיים ותעודות זהות. לעומת זאת, הלשכה הוטרינרית – גלבוע, שמשרדיה ממוקמים גם הם בעיר עפולה ומאוישים על-ידי צוות מצומצם של עובדים, משתייכת ליחידה לשירותים ווטרינריים שתחומי פעילותה הינם, בין היתר, מניעת מחלות בעלי-חיים, פיקוח עליון על רישוי עסקים הקשורים בבעלי חיים ופיקוח עליון בנושא הכלבת. מהשוואה פשוטה זו עולה בבירור כי לא ניתן לגזור גזירה שווה בין משרדי הממשלה השונים לגבי היקף הפעילות או מתן השירות לציבור. על כן נראה, כי המכנה המשותף הדומיננטי בין המשרדים הוא זהות המחזיק, להבדיל מהשימוש הנעשה במשרדים. 23. בצד האמור, טוענות המערערות כי את המונח "שימוש" הקבוע בחוק ההסדרים יש לפרש בדרך שבה נעשה הדבר בפרשת הום סנטר, שפסק-הדין בה ניתן עובר למתן פסק-הדין בפרשת בזק. בפרשת הום סנטר נקבע על-ידי בית המשפט המחוזי, כי ניתן להתחשב בזהות המחזיק בנכס אם היא מהווה חלק מהפעילות הכלכלית המתבצעת בו, כפי שהדבר נעשה בנוגע להיבטים נוספים הנוגעים לנכס, כגון: גודל הנכס, מיקום הנכס, שירותים נלווים ומספר העובדים. יש לציין כי פרשנות זו הובאה גם בפרשת הריבוע הכחול, שם נקבע כי ניתן לאמץ מבחנים אלו וכי הם תואמים את ניסיון החיים והשכל הישר (ראו: שם, בפסקה י"ט(3)). עמדה זו מתיישבת במידה רבה עם ההלכה שיצא תחת ידי בית המשפט בפרשת כרטיסי האשראי, שבה נקבע כי ניתן להתחשב במרכיב זהות המשתמש בנכס, כל עוד משקלו של מרכיב זה הוא הדומיננטי בקביעת סיווג הנכס. עם זאת, כאמור לעיל, לא עלה בידי המערערות להראות כי איזה מבין מהמאפיינים מתקיים בנוגע לכל משרדי הממשלה, או אף אך ביחס למשרדיו של המשיב. למעשה, מטענותיהן מתקבל דווקא הרושם כי מאפיינים אלה אינם מתקיימים בהכרח בכל משרד ממשלתי, או אפילו ברובם. יצוין, כי אין בעובדה שסיווג של "משרד ממשלתי" עמד בעינו במשך שנים ארוכות ושגופים נוספים שותפים לסיווג זה כדי להעלות או להוריד מחוקיותו. עוד יצוין, ששאלת חוקיות סיווג של "משרד ממשלתי" התבררה זה מכבר בבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בגדרו של תא (ת"א) 1252/01 עיריית נצרת עלית נ' הנהלת בתי המשפט (לא פורסם, 18.8.05). שם נידונה, בין השאר, המחלוקת שהתגלעה בין הצדדים בעניין סיווגו של היכל המשפט בעיר כ"משרד ממשלתי". בפסק-הדין נקבע לאור הלכת בזק, כי סיווג של "משרד ממשלתי" אינו חוקי ואין מקום לסווג נכס על בסיס זהות המחזיק בו, אלא על-פי השימוש הנעשה בו. יודגש עוד, כי בדו"ח מבקר המדינה שעסק בסוגיה דומה, צוטטה חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה (כתוארו דאז) א' רובינשטיין, שלפיה אין מקום לקבוע סיווג נפרד למשרדי ממשלה, שכן סיווג זה אינו נותן ביטוי למרכיב השימוש בנכס (ראו: דו"ח שנתי 58א של מבקר המדינה, בעמ' 235). נוכח המקבץ, מסקנתי היא, כאמור, כי הסיווג של "משרד ממשלתי" בצו הארנונה של עיריית עפולה איננו חוקי, ויש לבטלו. האיסור על ייחוד סיווג לנכסי המדינה בהיעדר תקנות בעניין לפי פקודת הפיטורין 24. למעלה מן הצורך, אבקש להעיר כי העמדה שלפיה סיווג של "משרד ממשלתי" אינו חוקי ניתנת להיקש גם מתוך הוראות פקודת הפיטורין. פקודה זו חוקקה במקור בשנת 1938 על ידי המחוקק המנדטורי. סעיף 3(ב) העניק באותה עת פטור מלא מארנונה לכתר או למי מטעמו. הפטור המלא ניתן בהתאם לתפיסה שלטובת כלל התושבים, אין מקום להכבדה נוספת על הממשלה בדמות השתת חובת תשלום מס. במרוצת הזמן תפיסה זו השתנתה. סעיף 3(א)(1) לפקודה שנחקק במסגרת סעיף 18 לחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1998, תיקן את סעיף 3, באופן שסייג את הפטור הגורף לנכסי המדינה שניתן בעבר. כמו-כן, קובע הסעיף כי תשולם ארנונה כללית עבור נכסי המדינה בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית ועל-פי השיעורים הקבועים בסעיף 3(א)(3) (ראו: בר"מ 3524/08 אגוד ערים אזור חיפה (שרותי כבאות) נ' מועצה מקומית קרית טבעון, בפסקה 12 (לא פורסם, 14.3.2010)). 25. לעניין סיווג של "משרד ממשלתי", חשוב לעמוד על כך שבגדרו של סעיף 3(א)(1) לפקודה, קבוע איסור על סיווג נפרד לנכסי המדינה בהיעדר תקנות שיותקנו על-פי סעיף 3(ג) לפקודה בנושא, וכי באין סיווג מתאים לאותו נכס יש להחיל את הסיווג הדומה ביותר. סעיף 3(ג) לפקודה קובע כי שר הפנים ושר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, רשאים, בין השאר, לקבוע בתקנות סיווגים נפרדים לנכסי המדינה, שהמדינה עושה בהם שימוש ייחודי. תקנות כאמור, לא הותקנו מעולם. הוראות הפקודה האוסרות על ייחוד סיווג נפרד לנכסי המדינה שלא בדרך של התקנת תקנות, מתיישבות עם מסקנתי שלפיה סיווג של "משרד ממשלתי" אינו חוקי מאחר שאינו תואם את הקריטריונים הקבועים בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים. פרשנות זו תואמת גם את עמדת משרד הפנים כפי שהובאה בחוזר מנכ"ל 11/04. בחוזר זה מובהר, כי לאור הוראות סעיף 8(א) לחוק ההסדרים, אין לקבוע סיווג לנכסי המדינה המתבסס על זהות המחזיק בנכס, אלא על-פי תקנות בנושא, שיותקנו מכוח סעיף 3(ג) לפקודת הפיטורין. 26. יודגש, כי פקודת הפיטורין אינה חלה על ענייננו באופן ישיר. זאת, מכיוון שבגדרו של סעיף 3 לפקודת הפיטורין קבועים סייגים בדבר החלת הפטור מתשלום ארנונה כללית עבור נכסי המדינה בתחום עיריית ירושלים ובתחום עירייה אחרת שהוכרזה על-ידי שר הפנים כעיר עולים. הוראה דומה קבועה בסעיף 5א לפקודה ביחס לפטור שניתן למועצה מקומית שהוכרזה כיישוב עולים. כך לדוגמא, העיר עפולה הוכרזה ביום 29.12.1954 על-ידי שר הפנים כיישוב עולים (ראו: ילקוט הפרסומים, חוברת מס' 393, בעמ' 342, התשט"ו-1955). נוכח זאת, נראה כי סעיף 3 לפקודה אינו חל בעניינה. עם זאת, סבורני כי אין מניעה להקיש מהוראות הפקודה אף לענייננו, וללמוד על עמדת המחוקק בסוגיה. השבה 27. בשולי הדברים, אבקש להתייחס לטענות המערערות כי על בית המשפט היה להידרש לסוגית השבת הכספים באופן נפרד משאלת חוקיות סיווג הנכס. יש לדחות טענה זו. הסעד שניתן בגדר אותו הליך הינו סעד הצהרתי, כפי שעולה מלשונו הברורה של פסק-הדין, ולכן לא היה מקום להידרש לטענות בדבר השבת הכספים. כמו-כן, בית המשפט לעניינים מינהליים אינו מוסמך, ככלל, ליתן סעד כספי, זולת בדרך של תובענה לפיצויים שעילתה מכרז, וכן תביעה כאמור בס' 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגית, התשס"ו-2006 (ראו: עע"מ 325/07 קשר בניין השרון בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה – כפר סבא, סעיף 17 וכן סעיף א' לפסק-דינו של השופט ח' מלצר (לא פורסם, 3.5.09); רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי בע"מ, סעיפים 4-3 (לא פורסם, 19.9.05); הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית 1270 (מהדורה חמישית, ספר שני, 2007)). ככל שלמערערות עומדו טענות בדבר הפגיעה באינטרס הציבורי בשל תכנון התקציב, פתוחה בפניהן הדרך להעלותן במסגרת הדיון בתביעת ההשבה, ככל שתוגש (ראו התייחסות לטענת "הגנת התקציב", בעניין שרותי בריאות כללית, פסקה 51). סיכום 28. סוף דבר, לא מצאתי ממש בהשגותיהן של המערערות על קביעת בית המשפט קמא כי סיווג הנכס שבנידון תחת הקטגוריה של "משרד ממשלתי" בשנים 2004-2001 אינו חוקי. הסיווג הנכון לנכס שבנדון בשנים שעל הפרק הוא זה של "משרדים", ובהתאם לו יש לחשב את הארנונה. משאלה הם פני הדברים, אציע לחבריי לדחות את הערעור. המערערות יישאו יחדיו בשכר טרחת עו"ד בסך 20,000 ש"ח ובהוצאות משפט לטובת המשיב. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: א. מסכים אני לחוות דעתה המקיפה של חברתי השופטת ארבל. לא אמנע גם כאן מהשמעת קריאתנו החוזרת, שכבר נלאינו מהפניה לאסמכתאות לגביה, להסדרה מחודשת על-ידי המחוקק של נושאי הארנונה, שריבוי ההתדיינויות לגביה מעיד על המבוכה, אי הסדר – ואולי לעתים גם אי הצדק – השולטים בה, נוכח גיוון ההגדרות והסייגים. אכן, רחש ליבו של המחוקק דבר טוב וחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), תשנ"ג-1993, סעיף 8(א) בא "לעשות סדר", לצמצם את הסמכות הרחבה שניתנה לפני כן לרשויות המקומיות ולהסדיר גישה ארצית. כך גם תקנה 4 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000. בשעתו אמרה השופטת שטרסברג כהן בע"א 8588/00 עירית עפולה נ' בזק פ"ד נז(3) 337, 348 כי "תכליתו של חוק ההסדרים היא צמצום שיקול הדעת הרחב שהפעילו רשויות מקומיות בעבר, וקביעת קריטריונים ארציים וברורים לשם מניעת שרירות ויצירת אחידות, ודאות, שויון בין שוים והבחנה ראויה בין שונים. עם זאת, נתונים מבחנים אלה לפרשנות רחבה, כאשר מהותם של 'סוג' ו'שימוש' מומחשת ברשימה המופיעה בתקנות שהותקנו על-ידי השרים מתוקף תפקידם". ואולם, גם אם צימצם המחוקק את שיקול הדעת של הרשות המקומית לעניין הארנונה, עדיין נקודת המוצא שלו היתה - דומה - כדברי מ"מ הנשיא (כתארו אז) לנדוי, בפרשת בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח נ' עירית תל-אביב, פ"ד לז(1) 113, 120 "מי כאבות העיר, שבתוך עריהם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים" (ראו גם עע"מ 9530/05 ריבוע כחול נ' עירית עפולה (לא פורסם) (פסקה י"ג (1)). ואולם, כפי שנזדמן לי לציין בפרשת הריבוע הכחול (פסקה י"ג (3)) "אודה ולא אבוש, והדברים נאמרים לאו דווקא כלפי המשיבה דנא, כי הניסיון הכרוך במתן שיקול דעת רחב בכגון דא לרשות המקומית הוא לדידי מאכזב, ומבלי לפגוע, הפוליטיזציה ואינטרסים מקומיים מסוגים שונים ומשונים רובצים לא אחת לפתחן של הרשויות, ועל כן לטעמי הגישה שתוארה מפי השופטים לדורותיהם ומפי חכמי המשפט העברי יש בה משום אידיאליזציה, דין רצוי ואמון, שכשלעצמי נראים לי כאופטימיים ביותר במציאות האנושית. אכן, דברים יכול שילכו בכיוונים שונים – יהיו רשויות שיגבירו ארנונה ואכיפה כי הקופה הגיעה לצרור נקוב; ורשויות אחרות יעדיפו להיפך, בגלל לחצי תושבים ושיקולים פוליטיים, להטיל מעט ולייחל כי גורמים חיצוניים, בעיקר הממשלה, יחושו לעזרתן; ויהיו שיעלו ארנונה ואכיפה לעסקים שונים ויכבידו עליהם את עולן, ואילו על התושבים יקלו, כפי שאירע גם בענייננו. האיזונים ה'נכונים' אינם פשוטים. בראש וראשונה, כרשות ציבורית, חבות הרשויות בהגינות כלפי כולי עלמא. על כן טעון הנושא, במצב הקיים, בדיקת כל מקרה לגופו". הדברים מובאים מבלי לפגוע ברשויות מקומיות רבות העושות מלאכתן נאמנה, אך לטעמי המשפטים האינסופיים המתנהלים בנושא הארנונה מצדיקים רביזיה בדרג המחוקק ומחוקק המשנה באופן ארצי, ביתר שאת מאשר ההסדר הארצי שלא צלח דיו. המטרה צריכה להיות, בין השאר, גם שלא יהיו הבחנות סיווג בלתי ניתנות להסבר בין גישת רשות פלונית לגישת רשות אלמונית הסמוכה לה. בנידון דידן נותנת הדעת כי הרשות המקומית שצרכיה מרובים - "מרובים צרכי עמך" - רצתה בקביעת תעריף מיוחד למשרדי ממשלה כ"כיס עמוק", אבל כיס זה הוא של כלל הציבור ואינו נטול תחתית. ב. מעבר לכך אוסיף, כי צר לי שנושא מעין זה, בין שתי רשויות ציבוריות מכובדות, מגיע לבתי המשפט ואינו בא על פתרונו במנגנונים שבתוך הרשויות ביניהן לבין עצמן. אין בעיניי שום הצדקה מהותית לכך, להבדיל מן האפשרות הפורמלית לתביעה בין רשויות משפטיות שונות. ישנן טענות ומענות על הימשכות הליכים בבתי המשפט; זהו בדיוק סוג הליכים שצריך היה להימנע ברוח של מינהל ציבורי תקין, מתוך אחריותם של הגורמים הנוגעים בדבר, וכדי למנוע הוצאות מיותרות בשכר טרחה, ועומס נוסף בבתי המשפט. ג. כאמור, לגופם של דברים מצטרף אני לחוות דעת חברתי. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: הריני מצטרף לפסק דינה המקיף והיסודי של חברתי השופטת ע' ארבל ולהערותיו החשובות של חברי השופט א' רובינשטיין. המשנה לנשיאה הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל. ניתן היום, י"ד בטבת תשע"א (21.12.10). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07038320_B05.doc עכ מרכז מידע, טל' 02-6593333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il