הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה - מחוז מרכז נ. ס.פ. פרובנס בע"

פסק-דין בתיק עע"מ 3818/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 3818/16 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ח' מלצר כבוד השופט (בדימ') א' שהם כבוד השופט ג' קרא המערערת: הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה - מחוז מרכז נ ג ד המשיבות: 1. ס.פ. פרובנס בע"מ 2. הועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח תקוה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, מיום 30.3.2016, בעת"מ 55182-05-15, שניתן על ידי כב' השופטת ו' מרוז – סג"נ תאריך הישיבה: י"ב בתמוז התשע"ח (25.6.2018) בשם המערערת: עו"ד תהילה רוט; עו"ד יונתן ברמן בשם המשיבה 1: עו"ד רנאטו יאראק; עו"ד מתן ספקטור בשם המשיבה 2: עו"ד גיל זילבר בשם רשות הטבע והגנים: עו"ד אופיר בר-טל; עו"ד אלי בורץ פסק-דין השופט (בדימ') א' שהם: 1. לפנינו ערעורה של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז מרכז (להלן: המערערת או הועדה המחוזית) על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, שניתן ביום 30.3.2016, בעת"מ 55182-05-15, על ידי כב' השופטת ו' מרוז – סג"נ. עיקרי פסק דינו של בית המשפט המחוזי 2. לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד הוגשה עתירה מנהלית מטעמה של חברת ס.פ. פרובנס בע"מ (להלן: העותרת או פרובנס או המשיבה 1), המחזיקה בחכירה את המקרקעין הידועים כגוש 6576 חלקות 16 ו-18 (להלן: המקרקעין), המצויים בתחום שיפוטה של העיר פתח תקווה. במקרקעין קיים מתחם מבנים מוקף בחומת אבן מתקופת השלטון העותומאני בארץ ישראל, המכונה "חאן פרוחיה" (להלן: המתחם או האתר). צוין בפסק הדין, כי האתר שימש כתחנת אירוח לנוסעים בראשית המאה ה-19, והוא כלל חאן וחווה חקלאית, וברבות השנים נעשו באתר שימושים שונים, כגון: מחסן חקלאי, בית גידול ורכיבה על סוסים. עוד נמסר, כי מתחילת המאה הנוכחית ננטש האתר והפך, על פי הנטען, למה שהוגדר כמבנה מסוכן. 3. לדברי העותרת, היא חכרה את המקרקעין, השוכנים על גדות נחל הירקון, למטרות חקלאיות ובעיקר לשם הקמת בית גידול לפטריות. בשלב מסוים, ובמסגרת מיפוי אתרים היסטוריים המצויים בתחומה של העיר פתח תקווה, הוחלט לפעול לשיקומם של אתרים היסטוריים שנזנחו, וביניהם המתחם, מושא העתירה. בהמשך לכך, פנו נציגי המועצה לשימור אתרים שליד החברה להגנת הטבע, נציגי עיריית פתח תקווה (להלן: העירייה), נציגי רשות הטבע והגנים, וכן רשות נחל הירקון, אל העותרת "בדרישה שתשקם ותשחזר את המבנים ההיסטוריים שבמקרקעין". כך, ביום 5.7.2004, קיבלה העותרת מכתב מטעמה של הרכזת העירונית לשימור אתרים בעיריית פתח תקווה, גב' מוניקה כהן, שבו נמסר לה כי המתחם נועד לשימור ועל כן היא נדרשת לשקמו ולהכינו בהתאם לפרוגרמה שתבוא בהמשך, "ובזיקה לשימושיו ההיסטוריים של האתר, כמו חאן, חמאם טורקי, חדרי אירוח, אולם הסעדה, בית משאבות וטחנת קמח". 4. בעקבות מכתב זה, פנתה העותרת לעירייה בשאלה האם היא רשאית להרוס את המבנים או שמא חלה עליה חובה לשקמם. כמו כן, ביקשה העותרת לדעת האם עליה להגיש תכנית לשיקום המבנים, ושאלה מי הגורם אשר מוסמך לאשר את התכנית. ביום 5.8.2004, הודיע לעותרת אינג' אולג ליכטנשטיין, מהנדס באגף הרישוי של העירייה, כי המבנים במתחם הוכרזו כאתרים לשימור ושחזור, ועל כן חל איסור להרסם "ויש להגיש בקשה להיתר בניה לשיקומם, מלווה בתכנית שיקום". 5. בעקבות ההבהרות שקיבלה, הכינה העותרת, במהלך שנת 2006 (צ"ל להיות, כנראה, שנת 2005 – א.ש.), תכנית לשיקום ושימור מבני האתר, ובין היתר היא תכננה להקים באתר מרכז מבקרים, מוזיאון, בית קפה ומסעדה. התכנית הוכנה באמצעות ד"ר אבי ששון, חוקר ומרצה ללימודי ארץ ישראל במוסדות אקדמיים שונים, אשר שימש גם כמייעץ ומלווה מיזמים היסטוריים עבור רשויות ממשלתיות שונות. ד"ר אבי ששון ביקש, במסגרת אותה תכנית, להתאים את ייעודו של המתחם לשימושים ההיסטוריים שנעשו במקום, בעבר. במקביל, הוכנה בקשה למתן היתר בניה לשם ביצוע עבודות שיקום ושימור מבנים קיימים, "במגמה 'להחיות' את השימושים ההיסטוריים 'בלבוש מודרני' ובאופן שיעלו בקנה אחד עם השימושים המותרים בהתאם לתכנית שחלה על המקרקעין". הובהר, כי בקשת ההיתר כללה תכנון והקמה של אגנים ירוקים שנועדו לטפל בשפכים "באורח שהיה נהוג בשטחים שבתחום תמ"מ 3/10". 6. ביום 10.7.2005, אישרה הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה (להלן: הועדה המקומית) את בקשת העותרת להיתר בניה לשם שיקום המבנים, בכפוף לאישור הגורמים הבאים: האגף לאיכות הסביבה בעירייה, הועדה לשימור אתרים, וכן אדריכל ומהנדס העיר. עוד נדרש תיאום עם המועצה לשימור אתרים, רשות שמורות הטבע והגנים ורשות נחל הירקון. כעולה מפסק הדין, כל האישורים התקבלו ונראה כי גם התיאומים הנדרשים נעשו, וביום 20.6.2006 קיבלה העותרת היתר בניה לביצוע עבודות שיקום ושחזור המבנים ההיסטוריים (להלן: ההיתר או היתר הבניה). 7. בהתאם להיתר, החלו עבודות השימור והשיקום באתר, ובשל התמשכות העבודות הוארך תוקף ההיתר, מעת לעת, עד ליום 31.5.2011. יצוין, כי מנהל מקרקעי ישראל (היום רשות מקרקעי ישראל) נתן את אישורו להיתר הבניה וחתם עליו. 8. לאחר שהושלמו עבודות השיקום "לרבות מרבית עבודות הפיתוח והנטיעות", הודיע נציג הועדה המחוזית לעותרת כי לא יותרו השימושים המבוקשים באתר "ללא הכנת מסמך תכנוני בצירוף תכנית מפורטת". כפועל יוצא מכך, נבצר מהעותרת לעשות שימוש במבני האתר, ומשלא ניתן לעותרת רישיון עסק החל האתר לשמש "נרקומנים ואחרים". 9. בין לבין, נערכו שינויים בתכנית הפיתוח והנטיעות, כאשר האגנים הירוקים שתוכננו, כפתרון לנושא הביוב במתחם, נמצאו כבלתי ראויים. ביום 26.12.2011, הודיע מנכ"ל רשות נחל הירקון כי הוא מתנגד לפתרון הביוב שהוצע על ידי העותרת, ודורש לשנות את תכנית הביוב, כתנאי לאישור הבקשה לקבלת רישיון עסק. 10. ברבעון הראשון של שנת 2013, השלימה העותרת את מלאכת השימור והשיקום של המבנים הקיימים במתחם, ללא תוספת שטחי בניה, וזאת לטענתה בהשקעה של כ-6 מיליון ₪. בית משפט קמא הבהיר, בהקשר זה, כי "אין מחלוקת שהעבודות נעשו כדין ובהתאם להיתר". בהמשך, הושלמו מרבית עבודות הפיתוח וכל שנותר, לגרסת העותרת, הוא נטיעת עצים וצמחים והנחת משאבות ומסננים כפתרון לנושא הביוב. כאמור, לא ניתן היה לקדם את קבלת רישיון העסק למתחם לשם הפעלת בית קפה, מסעדה, מרכז מבקרים ומוזאון, ללא פתרון נושא הביוב. 11. ביום 11.4.2013, הגיש אינג' חיים קליין, יועץ ומתכנן מים ושפכים, למנהל מחלקת השפכים ביחידה לאיכות הסביבה בעירייה, תכנית לפתרון בעיית הביוב. התכנית הועלתה לדיון לפני הועדה המקצועית למים ולביוב בלשכת הבריאות נפת פתח תקווה. בית משפט קמא ציין, כי "להפתעת העותרת", במקום לקיים דיון בסוגיה זו התמקדה הועדה "בשאלת תוקפו החוקי של האתר, ובעיקר בסוגית חוקיות השימושים המבוקשים בו". בהמשך, הודיע היועץ המשפטי של הועדה המחוזית, עו"ד ניצן בן ארויה, לעותרת, כי קיימת מניעה חוקית לעשות שימוש באתר למסעדות ומוזיאון, וזאת "כל עוד לא אושר מסמך תכנוני, וממילא אף לא אושרה תכנית מפורטת". 12. חרף הודעתו זו של עו"ד בן ארויה, החליטה הועדה המקומית, ביום 26.3.2015, לאשר את בקשת העותרת למתן היתר שימוש, וזאת בניגוד לעמדת מהנדסת הועדה, אשר הבהירה כי "לא תחתום על היתר בניה, אשר לגביו קבע היועמ"ש לועדה המחוזית כי אינו חוקי". טענות העותרת בבית משפט קמא 13. על רקע השתלשלות העניינים שפורטה לעיל, הוגשה העתירה דנן, ובמסגרתה מבקשת העותרת לקבוע, כי מכוח היתר הבניה שניתן לה על ידי הועדה המקומית בשנת 2006, ואשר תוקפו הוארך מעת לעת, "קמה זכותה לקיים באתר שימושים של מסעדה, בית קפה, מוזיאון ומרכז מבקרים". עוד נטען, כי שימוש זה אפשרי גם מכוח הוראות תכנית המתאר המחוזית החלקית למרחב הירקון, תמ"מ 10/3, אשר חלה על המקרקעין, "וזאת עוד טרם שיושלם המסמך התכנוני לעיר פתח תקווה ותאושר תכנית מפורטת". עוד מבקשת העותרת לקבוע, כי עמדת הועדה המחוזית, אשר עומדת בסתירה לעמדת הועדה המקומית, אינה חוקית, וכי אין מניעה שבדין להאריך את תוקף היתר הבניה לשם פיתוח ונטיעות, בשנתיים נוספות. 14. העותרת ביקשה בנוסף, ליתן צו שייקבע כי החלטת מהנדסת העיר פתח תקווה שלא לחתום על היתר הארכה לבניה ועל "שינויים בתכנית הפיתוח והנטיעות", אינה חוקית, וכי עליה לחתום על ההיתר. עוד מבקשת העותרת ליתן צו אשר יורה לועדה המחוזית לאשר את השימושים המבוקשים על ידה ולהמליץ על כך לועדה המקצועית למים ולביוב, "באופן שניתן יהיה לקדם את רישיון העסק שביקשה העותרת ולצורך הפעלתם". המצב התכנוני-משפטי 15. תחת ראש פרק זה, ציין בית משפט קמא כי עובר לקבלת היתר הבניה, בשנת 2005, הייתה מופקדת תכנית תמ"מ 10/3 – תכנית מתאר מחוזית חלקית למרחב נחל הירקון – מחוז המרכז (להלן: התמ"מ). ביום 1.2.2005, הציגה המועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן: המועצה הארצית) תנאים למתן היתר בתחום התמ"מ. עוד נקבע על ידי המועצה הארצית כי היתר לבניה ולשימוש יינתן, בין היתר, לשם שיקום בניינים קיימים בתחום אתרי מורשת/עתיקות. 16. בית משפט קמא ציין, כי התמ"מ פורסמה למתן תוקף ביום 30.7.2008, כאשר המקרקעין המדוברים יועדו על פיה ל"שטח לשימור משאב טבע ונוף", כאשר מתחם השימור סומן כ"אתר מורשת". הובהר על ידי בית משפט קמא, כי בין מטרותיה המרכזיות של התמ"מ ניתן למנות את אלה: שימור ריאה ירוקה לאזור הצפוף של גוש דן והפיכת נחל הירקון מ"חצר אחורית" ל"חצר קדמית"; "שיפור דופן הבינוי וכיוון השטח הפתוח"; שימור קרקע חקלאית, ועוד. התמ"מ קובעת עקרונות על תכנוניים, ביחס לשטחים שבתחומה ומותירה את המשך ההליך התכנוני, לרבות קביעת גודלם של השטחים, למסמך תכנוני ותכניות מפורטות "שייעשו בתיאום עם צוות ליווי בראשות מתכנן המחוז". 17. סעיף 4 לתקנון התמ"מ קובע, כי כל רשות הנמצאת בתחום התכנית תערוך מסמך תכנוני המתייחס לשטח שיפוטה, והמסמך יועבר על ידי הועדה המחוזית, בצירוף המלצותיה, אל הועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן: הולנת"ע), אשר תעביר את החומר לעיונה של הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הולקחש"פ), ולאחר מכן "תוכרע התכנית", על פי הוראות התמ"מ. אישורו של המסמך התכנוני, כאמור לעיל, מהווה תנאי להכנת תכניות מפורטות "אשר כשלעצמן מהוות תנאי להוצאתם לפועל של השימושים והתכליות הקבועים בתמ"מ". עם זאת, נקבע בסעיף 4.3.2 לתמ"מ חריג, לפיו ניתן לאשר היתר בניה לשימור מבנים היסטוריים "אולם אין לאפשר על פיו שימוש במבנה". בית משפט קמא ציין, בהקשר הנדון, כי "אין מחלוקת שהליכי אישור המסמך התכנוני של פתח תקווה טרם הסתיימו והם מצויים בעיצומם. ממילא, טרם הוכנה תכנית מפורטת למתחם". הכרעתו של בית משפט קמא 18. לאחר סקירת טיעוני העותרת והועדה המקומית מצד אחד, וטיעוני הועדה המחוזית מצד שני, החליט בית משפט קמא לקבל את העתירה, כפי שיובהר להלן. בפתח הדברים, הציג בית משפט קמא את השאלה העומדת, לשיטתו, במוקד הדיון בעתירה, והיא: "האם מאפשרת התמ"מ לעשות שימוש במתחם למסעדה/ בית קפה/ מוזיאון וכד', במסגרת היתר הבניה שניתן לעותרת לשיקום ושימור מבני האתר (טרם אישור התמ"מ)... או שמא שימוש כזה אפשרי רק לאחר אישורם של מסמך תכנוני ותכנית מפורטת בהתאם להוראות התמ"מ?". 19. לאחר הצגת השאלה כאמור לעיל, ציין בית משפט קמא כי מקובלת עליו עמדת הועדה המחוזית, לפיה דרך המלך על פי התמ"מ היא קיומם של מסמך תכנוני ותכנית מפורטת, "כתנאי לקבלת היתרי בניה ושימוש". ואולם, הוסיף וקבע בית משפט קמא, כי בנסיבות המיוחדות שהתקיימו במקרה דנן ניתן להתיר את השימוש המבוקש, "חרף העדרם של מסמך תכנוני או תכנית מפורטת", וזאת כחריג לכלל, בשל ייחודיות המקרה. 20. לאחר זאת, עמד בית משפט קמא על הנסיבות המיוחדות של המקרה, המאפשרות, לטעמו, סטייה מהכלל. בראש ובראשונה ציין בית משפט קמא, כי מדובר בהיתר הבניה שניתן לעותרת, כאשר עצם היוזמה לביצוע עבודות השיקום והשחזור של האתר הייתה של העירייה. בית משפט קמא הוסיף עוד, כי העותרת הוזהרה – "ממש כך" – כי אם לא תשקם את המתחם, היא תועמד לדין. בנסיבות אלה, נרתמה העותרת למשימה, והגישה את בקשתה להיתר בניה, "תוך הבנה כי עם סיום עבודות השיקום והשחזור יתאפשר בידה להפיק רווח כלכלי בדמות הקמת מסעדה/ בית קפה/ מוזיאון, באתר". 21. בית משפט קמא ציין, כי הבקשה להיתר בניה הוגשה בשנת 2005, תחת הכותרת "תכניות-2000, תמ"מ 10/3, תמ"מ 3". בית משפט קמא הוסיף עוד, כי בעת הגשת הבקשה, תמ"מ 10/3 הייתה בשלבי הכנה "ולמרות זאת, צוינה בבקשה ובהיתר". עוד הובהר, כי בתאריך 30.6.2009, בעת הארכת תוקפו של היתר הבניה נקבע כך: "תשומת לב המבקש: ההיתר הינו לעבודות שימור ושיקום המבנה ההיסטורי בלבד. הועדה לא תאפשר שימוש לאולם אירועים" (ההדגשה בפסק הדין – א.ש.). בהקשר לאמור לעיל, הטעים בית משפט קמא, כי ניתן ללמוד מהאיסור המפורש לעשיית שימוש באתר כאולם אירועים, "על השיח שהתנהל בין העותרת לועדה המקומית ביחס לשימושים שייעשו באתר", ובנוסף למד בית משפט קמא כי "מכלל ה'לאו' – ניתן ללמוד על ה'הן'". 22. בית משפט קמא התייחס לחוות דעת שהגישה עו"ד אלפר, ביום 28.6.2005, ובמסגרתה היא הבהירה את הסייגים "לאיסור שחל על הוצאת היתרים לבניה או לשימוש חורג". בין היתר, הזכירה עו"ד אלפר את הסייג, אשר "מאפשר מתן היתרי בניה לשבילי אופניים, גדרות, שערים, תכניות לשיקום נופי וחזותי, שיקום מבנים קיימים בתחום אתרי מורשת/עתיקות, גשרים להולכי רגל, נטיעות ותכניות לפיתוח בהיקף מוגבל שאינן כוללות בניה". הסייג השני מתייחס לסמכות הקנויה לועדה מחוזית בלבד, להאריך היתרים לשימוש חורג "שניתנו כדין קודם לכניסת התנאים לתוקפם". במכתב מיום 18.7.2006, שבה והבהירה עו"ד אלפר למנכ"ל עיריית פתח תקווה, בהתייחסה לתנאים מגבילים שהוטלו מכוח סעיף 98 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), הדן ב"הגבלת פעולות אחרי הפקדת תכנית", ככל שהדבר נוגע לתמ"מ, כי "השימוש היחיד המחייב קבלת היתר על פי תקנון התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז-1967, הוא שימוש חורג". לפיכך, שימוש תואם תב"ע אינו מחייב קבלת היתר על פי חוק התכנון והבניה. בית משפט קמא הוסיף וציין, כי "בשנת 2009, במועד הארכת ההיתר אומצה חוות דעת זו פעם נוספת בהיתר שאושר". מן הראוי לציין, כי בית משפט קמא אינו טורח להבהיר מה תפקידה של עו"ד אלפר ומטעם מי הוצגה עמדתה. 23. לסיכום גישתו בסוגיה זו, הטעים בית משפט קמא, כי "ברי אפוא כי ההיתר ניתן על פי התב"ע שהייתה קיימת במועד אישורו, בזיקה לתמ"מ שהייתה בשלבי הכנה ותוך מודעות להגבלות החלות לפיה". עוד צוין, כי במהלך השנים הרבות, בהן הוארך תוקף ההיתר, "הייתה ערה הועדה המקומית לשימוש שבכוונת העותרת לעשות במתחם ובמבנים, בתום עבודות השיקום והשחזור". לאור האמור, ההיתר שניתן לעותרת, שתוקפו הוארך מעת לעת "משקף הסכמה, למצער מכללא, של הועדה המקומית על השימוש שיותר לה לעשות במתחם לאחר סיום העבודות. הועדה המקומית מאשרת העובדות הללו בעצם תמיכתה בעתירה". 24. לשיטתו של בית משפט קמא, המסקנה שאליה הוא הגיע מתיישבת עם הוראות התמ"מ, בהתאם לפרשנות תכליתית של הוראות אלה, והכל כדי למזער את הפגיעה בזכות הקניין של העותרת, "שהשקיעה את מיטב כספה – לדבריה את כל כספה – בשיקום ושחזור האתר, מתוך צפייה להפיק פירות מהשקעתה". בית משפט קמא הוסיף וקבע, כי פרשנות תכליתית של סעיפים 4.2.3 ו-4.3.2 לתמ"מ, מאפשרת "מתן ההיתר על אף מסמך תכנוני ותכנית מקומית". זאת שכן, נאמר בסעיפים אלה מפורשות, כי ההיתר יינתן "לאחד או יותר מהשימושים הבאים: ... שיקום אחרי מורשת/עתיקות", ו"... שיקום אתרי מורשת/עתיקות ופיתוח בהיקף מוגבל ובלבד שאינם כוללים בניה, והכל בתנאי שלא יהיה בהם כדי לפגוע בנוף ובאיכות השטח הפתוח...". 25. עוד ציין בית משפט קמא, כי בסעיף 5.9 א(ב) לתמ"מ נאמר, תחת הכותרת "ייעודי קרקע וסימונים בתשריט", בין היתר, כי "ניתן להתיר מסעדה, בית קפה, מרכז מידע ומרכז לפעילות נוער או לפעילות פנאי ונופש בחיק הטבע, בכפוף לחוק החל על האתר". עוד נקבע בס"ק(ג), כי "שימושים בתחום אתר עתיקות מוכרז יהיו בהתאם לחוק העתיקות, התשל"ה-1978". מהוראות אלה למד בית משפט קמא, כי אין מניעה, מבחינתה של העותרת, לעשות שימוש באתר לצרכים המבוקשים על ידה, "ובהתחשב בנסיבות המיוחדות דנן, ניתן להתירם אגב מתן היתרי הבניה תוך חריגה מהכלל בדבר אישור מסמך תכנוני ולאחריו תכנית מפורטת". 26. בית משפט קמא הוסיף וקבע, כי "משהושקעו כספים בשיעור רב בשיקום האתר – על פי היתר כדין ובטרם אישור התמ"מ – תוך צפייה לקטוף פירותיהם בסיום עבודות השיקום, הרי שהפרשנות היחידה, הסבירה וההגיונית שיש ליתן להוראות המצויינות לעיל, היא התרת השימוש". בית משפט קמא ציין, בהקשר זה, כי חזקה על מתכנן התמ"מ כי הוא לא התכוון להביא לשיקומו של האתר, אגב השקעת מיליוני שקלים, כדי שהאתר יוותר, בסופו של דבר, נטוש ומופקר עד לאישורן של התכניות הדרושות, תהליך שעלול להתמשך על פני שנים. זאת ועוד, עד לאישור התכניות קיים חשש כי האתר ישוב למצבו הקודם ערב שיקומו, וכבר עתה טענה העותרת כי האתר משמש כאכסניה לאוכלוסייה שולית, וכמקום לשימוש בסמים. 27. לאור האמור, קיבל בית משפט קמא את טענת העותרת, לפיה הדרישה להמתין להשלמת המסמך התכנוני ולאישורה של תכנית מפורטת, לפני פתיחת המתחם לשימושים המיועדים, עלולה לתקוע מקל בשאיפה לממש את התכנית להחייאת אזור נחל הירקון. 28. מכאן עבר בית משפט קמא לדון בטענה, הנוגעת לפגיעה באינטרס ההסתמכות העומד לעותרת. בית משפט קמא קבע, בהקשר זה, כי העותרת שינתה את מצבה לרעה, לא רק בשל השקעת מיליוני שקלים במתחם, "מבלי שיש בידה דרך להשבתם", אלא גם מחמת הפסד הזדמנות עסקית אחרת שהייתה לעותרת, כאשר במבט לאחור אותה הזדמנות "הייתה יכולה להיות רווחית יותר עבורה". עוד הוסיף בית משפט קמא וקבע, כי בשל שיתוף הפעולה ההדוק בין העותרת לבין הועדה המקומית "לאורך הדרך", אין תימה כי הועדה המקומית תומכת בעמדת העותרת. 29. לסיכום, הטעים בית משפט קמא, כי "אינטרס ההסתמכות מקים אפוא עילה עצמאית לקבלת העתירה. יש להעדיפו ועל פיו לאפשר לעותרת להשתמש במבני האתר המשופצים ולקבל רישיון עסק". 30. בהמשך, התייחס בית משפט קמא להוראת המעבר בתמ"מ, הקובעת בסעיף 1.8ב(2), כך: "שימוש שנעשה כדין, ערב אישור התכנית, לא ייהפך שימוש אסור מחמת אישורה של תכנית זו בלבד אלא דינו יהא כשימוש חורג שהותר". מוסכם על בית משפט קמא, כי טרם נעשה כל שימוש במקרקעין, ערב אישור התמ"מ, ואולם "כפי שהובהר – הייתה הסכמה, למצער מכללא, על התרתו". עוד נקבע, כי "על יסוד אינטרס ההסתמכות, ניתן להרחיק ולקבוע כי ביסוד ההיתר המאושר מונחת ההסכמה להתרת השימוש, אגב הסתייגות מהתרת שימוש לאולם אירועים". 31. יתירה מזו, כך הוסיף וקבע בית משפט קמא, כי "השימוש המוסכם לכאורה" אינו שימוש חורג לפי התמ"מ, "ולראיה – הוראת סעיף 5.9 לתמ"מ". הוטעם, כי השימוש המבוקש עולה בקנה אחד עם התמ"מ, וכפי שהבהירה הועדה המקומית "הוא אף מתיישב עם רוח המסמך התכנוני המצוי בשלבי אישור". יוצא, אפוא, לשיטתו של בית משפט קמא, כי אף שהשימוש המבוקש באתר טרם החל, "הרי שרעיונית – אפשר להכניסו בגדר שימוש 'שנעשה כדין' טרם כניסתה לתוקף של התמ"מ". זאת, משום שלדידה של העותרת, עבודות השיקום והשחזור היו בבחינת "הכנה" לשימוש, היינו מדובר בהכנת התשתית לתכלית שלשמה בוצעו העבודות: "הפיכת האתר למקום הסעדה/מוזיאון/מרכז מבקרים". 32. תחת הכותרת "מסמך תכנוני ותכנית מפורטת" ציין בית משפט קמא, כי התמ"מ קובע הליך סדור לקידום תכנון מפורט של אזור נחל הירקון. תחילה, יש להכין מסמך תכנוני ולאחריו תכנון מפורט. במקרה דנן, החלה עיריית פתח תקווה לשקוד על הכנת המסמך התכנוני, ולשיטת העירייה "השימוש המבוקש באתר עולה בקנה אחד עם רוח המסמך התכנוני והרעיונות המונחים ביסודו". 33. בית משפט קמא הוסיף עוד, כי "הואיל והאתר נושא העתירה הוכר כאתר שימור על ידי רשות העתיקות, הרי ששימורו ותחזוקתו עומדים ביסוד התכנית ומהווים חלק בלתי נפרד מתכליותיה". בנסיבות אלו, די בקיום עקרונות המסמך התכנוני, כדי לענות על התנאים הנדרשים בתמ"מ. בית משפט הבהיר בנוסף, כי "למצער, החשש שמא השימוש המבוקש לא יעלה בקנה אחד עם המסמך התכנוני – קלוש ומזערי". 34. לאור כל האמור, התקבלה העתירה, וניתן צו הקובע כדלקמן: "היתר הבניה שניתן לעותרת על ידי הועדה המקומית עוד בשנת 2005 והוארך מעת לעת, ניתן כדין והשימושים של מסעדה, בית קפה, מוזיאון ומרכז מבקרים, שברצון העותרת לעשות במבנים מכוח אותו היתר, אפשריים גם מכוח הוראות תכנית המתאר המחוזית החלקית למרחב הירקון – תמ"מ 10/3 החלה על המקרקעין וזאת בטרם יושלם המסמך התכנוני לעיר פתח תקווה ותאושר תכנית מפורטת, כפי שקבעה הועדה המקומית לתכנון ובניה". 35. עוד נקבע, כי החלטת הועדה המחוזית מיום 14.4.2015, בטלה, "ומשכך, תחתום מהנדסת העיר פתח תקווה על היתר הארכה לבניה לשינויים בתכנית הפיתוח ונטיעות", וזאת בכפוף לאישור תכנית הביוב. 36. יצוין, כי בהחלטה מיום 12.7.2016, שניתנה על ידי השופטת ע' ברון, עוכב ביצוע פסק דינו של בית משפט קמא, וזאת "על מנת לשמר את המצב הקיים עד להכרעה בערעור". הודעת הערעור ועיקרי הטיעון מטעם המערערת 37. בפתח הדברים הבהירה המערערת, כי המקרקעין המדוברים רשומים על שם מדינת ישראל, וביום 11.6.2006 נחתם חוזה חכירה בין רשות מקרקעי ישראל לבין חברת פרובנס בע"מ, היא המשיבה 1, במסגרתו נחכרו המקרקעין על ידי המשיבה 1 למשך 49 שנים – עד ליום 30.8.2054. על פי האמור בחוזה החכירה, מטרת החכירה היא "עיבודם, נטיעתם, גידולם, החזקתם וניהולם של פרדסים". ועוד נקבע בחוזה החכירה, כי "אסור לחוכר להשתמש במוחכר או בכל חלק ממנו לכל מטרה אחרת". הובהר בנוסף, כי בהתאם לתמ"א 35, המקרקעין מצויים "באזור שמורות וגנים לאומיים קיימים ומוצעים, במרקם שמור משולב". 38. על המקרקעין מושא העתירה חלה בזמנו תכנית מתארית פ"ת/2000, שפורסמה למתן תוקף בשנת 1992. בהתאם לתכנית זו, המקרקעין המדוברים מצויים בייעוד "גן לאומי" וחלקם בייעוד חקלאות. תכנית זו קובעת, כי "בשטח גן לאומי יותרו שימושים בהתאם לתכנית מפורטת הכוללת תכנית בינוי", ואשר מפרטת את השימושים המותרים בשטח שתוכנן, כאמור, לייעוד חקלאי. 39. בשנת 2003, אושרה תמ"מ 21/3 המייעדת שטח של חמישה נחלים מרכזיים במחוז מרכז ל"אזור נחל וסביבותיו", תוך קביעה כי לכל נחל בנפרד תוכן תכנית כוללת וייקבעו ייעודי קרקע מותרים, בכפוף להוראות התמ"מ. עד להכנת תכנית מתאר מחוזית כוללת לכל נחל ונחל, קבעה תמ"מ 21/3 כי יותרו באזורי הנחלים שימושים המותרים באזור "חקלאי/נוף כפרי פתוח". הובהר על ידי המערערת, כי תכנית זו חלה על המקרקעין מושא הערעור, המצויים על גדות נחל הירקון. 40. אשר לנחל הירקון, הזורם בתחומי שלוש רשויות מקומיות במחוז המרכז (פתח תקווה, הוד השרון ודרום השרון), הוכנה תכנית מתאר מחוזית תמ"מ 10/3 "שהיא תכנית מתאר מחוזית חלקית למרחב נחל הירקון, המצוי בתחום מחוז המרכז". המערערת ציינה, כי בשנת 1999, בעת שהתמ"מ הייתה בשלבי הכנה, החליטה המועצה הארצית לקבוע תנאים להוצאת היתרי בניה בשטח התכנית. תוקפם של תנאים אלה הוארך ביום 3.7.2002, והם עמדו בתוקפם עד להפקדת תמ"מ 10/3. 41. ביום 18.1.2005, הופקדה התמ"מ להתנגדויות. בסמוך לכך, ביום 1.2.2005, החליטה המועצה הארצית, מכוח סמכותה לפי סעיף 98 לחוק התכנון והבניה, להתנות תנאים למתן היתרי בניה בתחום התמ"מ תוך קביעה, בין השאר, כי היתר לבניה ולשימוש יינתן לשם שיקום בניינים קיימים בתחום אתרי מורשת ועתיקות. יצוין, כי התמ"מ אושרה למתן תוקף ביום 10.7.2007 ופורסמה למתן תוקף ביום 30.4.2008. 42. המערערת הוסיפה עוד, כי בין המטרות המרכזיות של התמ"מ ניתן למנות את אלה: שימור ריאה ירוקה לאזור הצפוף של גוש דן; מניעת היווצרות רצף בניה אחיד במרכז הארץ; הפיכת נחל הירקון מ"חצר אחורית" ל"חצר קדמית" של גוש דן; שיפור איכויות דופן הבינוי לכיוון השטח הפתוח ועיצובם; סיוע בשיקום המערכת האקולוגית והנופית של נחל הירקון; שימור קרקע חקלאית ומתן הוראות לפיתוח בר-קיימא; פיתוח מבוקר נוסף של שימושי פנאי ונופש מתאימים; וקביעת פתרון איכותי לבעיות הניקוז. 43. עם זאת, הבהירה המערערת כי התמ"מ אינה בגדר תכנית מפורטת ולא ניתן להוציא מכוחה היתרי בניה. התמ"מ קובעת את ייעודי הקרקע תוך הותרת גמישות מסויימת למסמכים התכנוניים ולתכניות המקומיות שיבואו בעקבותיה. לפיכך, ובהתאם להוראות התמ"מ, "אישורו של המסמך התכנוני מהווה תנאי להכנתן של תכניות מפורטות, והכנתן של אלו הוא תנאי להוצאת היתרי בניה". 44. המקרקעין מושא הערעור מצויים, כזכור, בתחום השיפוט של עיריית פתח תקווה וייעודם בהתאם לתמ"מ, הוא שטח לשימור משאבי טבע ונוף וגן לאומי מוכרז. המקרקעין סומנו כ"אתר מורשת לבדיקה בתכנון מפורט", כאשר הכוונה, לשיטת המערערת, היא לכך שנושא זה יבחן בשלב התכנון המפורט. 45. סעיף 5.9 לתמ"מ מפרט את התכליות והשימושים המותרים בקרקע המיועדת ל"אתר מורשת/עתיקות לבדיקה", כדלהלן: "א. כפי שיוגדר בתכנית מקומית ובהתאם לחוק החל על האתר. ב. ניתן להתיר מסעדה, בית קפה, מרכז מידע ומרכז לפעילות נוער או לפעילות פנאי ונופש בחיק הטבע, בכפוף לחוק החל על האתר. ג. שימושים אחרים בתחום אתר עתיקות מוכרז יהיו בהתאם לחוק העתיקות, התשל"ח-1978". באותו סעיף נקבעו הוראות מיוחדות בהקשר לייעוד זה, וביניהן ההוראה הבאה: "היקפי הבניה ייקבעו בתכנית מקומית, ובכפוף להוראות בדבר היקפי בניה החלים כייעוד עליו מסומן האתר". 46. לשלמות התמונה, ציינה המערערת כי המסמך התכנוני בפתח תקווה אושר בולנת"ע, בכפוף לעריכת תיקונים שונים, לאחר שנדון קודם לכן בועדה המחוזית ובולקחש"פ. תיקונים אלה בוצעו והמסמך המעודכן הוגש ללשכת התכנון הממשלתית. המערערת ציינה, כי בעת הזאת (חודש ספטמבר 2016) קיימת סוגייה משפטית המצויה בבדיקה, והיא "היקף מתחמי האיחוד והחלוקה שסומנו בתשריט הנלווה למסמך התכנוני". 47. המערערת ציינה, כי על פי המתואר בפסק הדין, המשיבה 1 נדרשה, ביום 5.7.2004, על ידי עיריית פתח תקווה לבצע עבודות שימור ושיקום במתחם. הובהר למשיבה 1, כי היא אינה רשאית להרוס את המבנים ועליה להגיש בקשה להיתר בניה לשם שיקומם, בקשה המלווה בתכנית שיקום. המשיבה 1 הכינה תכנית שימור והגישה בקשה למתן היתר, "לביצוע עבודות שיקום ושימור מבנים קיימים, במטרה להשתמש במתחם באופן התואם את השימושים ההיסטוריים שלו". 48. ביום 20.6.2006, ניתן למשיבה 1 היתר בניה לשיקום המבנים. המערערת הדגישה, כי באותה עת התמ"מ טרם אושרה, ועל כן ברור כי ההיתר לא ניתן מכוח התמ"מ, וכפועל יוצא מכך "לא ברור מהי התשתית התכנונית שעל בסיסה הוצא ההיתר". מכל מקום, היתר הבניה נגע לעבודות השיקום והשימור בלבד, ולא עסק כלל באופן השימוש במבנים. עבודות השיקום והשימור הושלמו על ידי המשיבה 1 בשנת 2013. 49. במקביל לביצוע עבודות השיקום והשימור, ביקשה המשיבה 1 לקבל רישיון עסק כדי להפעיל במתחם מרכז מבקרים, מוזיאון, בית קפה ומסעדה. בשלב זה, נוצר צורך בפתרון בעיית הביוב במתחם, וכאשר עלה הנושא בפני ועדת המשנה לביוב של מחוז המרכז, התבקשה חוות דעתו של היועץ המשפטי של הועדה המחוזית לגבי חוקיות השימושים המבוקשים. בחוות דעת מיום 21.9.2014, הבהיר היועץ המשפטי של הועדה כי התמ"מ אינה מאפשרת לעשות כל שימוש באתר, אלא לאחר אישור מסמך תכנוני ואישור תוכנית מפורטת. משכך, ההיתר שהוצא אינו מאפשר את השימושים המבוקשים. 50. למרות חוות דעת זו, ועל אף החלטת ועדת הביוב שלא לאשר את פתרון הביוב המוצע, החליטה הועדה המקומית, בניגוד לדעת היועצת המשפטית של הועדה ובניגוד לעמדת מהנדסת הועדה המקומית, לאשר את בקשת המשיבה 1 למתן היתר שימוש. צוין על ידי המערערת, כי מהנדסת הועדה המקומית סירבה לחתום על היתר השימוש, ועל כן, הלכה למעשה, ההיתר לא ניתן. טיעוני המערערת 51. לגישת המערערת, שגה בית משפט קמא בקביעתו כי היתר הבניה שניתן למשיבה 1 היה חוקי, וכי השימושים המבוקשים על ידי המשיבה 1 אפשריים מכוחו. כאמור, היתר הבניה לא ניתן מכוח התמ"מ, שלא היה בתוקף באותה עת, כאשר ערב אישור התמ"מ הותרו במקרקעין אך ורק שימושים המותרים באזור "חקלאי/נוף כפרי פתוח", וממילא לא ניתן היה להוציא באותו שלב היתר בניה. עוד נטען, כי היתר הבניה עצמו אינו מתיר עשיית שימושים כלשהם באתר, וגם מכוח סעיף 20א(ה) לתקנות התכנון והבניה (בקשות להיתר תנאים ואגרות), התש"ל- 1970 (להלן: תקנות ההיתר), אפשר לבצע, לכל היותר, עבודות שיקום באתר, אך לא ניתן לעשות שימוש במבנה המשוקם. 52. המערערת הוסיפה וטענה, כי שגה בית משפט קמא עת קבע כי היתר הבניה נסמך על התמ"מ. המערערת מפנה, בהקשר זה, לסעיף 145 לחוק התכנון והבניה, שלפיו רשות רישוי רשאית להוציא היתר בניה מכוח תכנית מאושרת בלבד "ומובן שאין בסמכותה להוציא היתרי בניה מכוח תכנית שלא אושרה למתן תוקף וודאי שלא פורסמה למתן תוקף". 53. נטען בנוסף, כי שגה בית משפט קמא בקובעו כי היתר הבניה שניתן למשיבה 1 כולל גם היתר לשימוש. לטענת המערערת, המשיבה 1 מעולם לא הגישה בקשה להיתר הכולל שימוש במבנים. המערערת הוסיפה וטענה, כי גם לו הייתה מוגשת בקשה לשימוש מכוח התמ"מ, דבר שלא נעשה, לא ניתן היה לקבלה. זאת שכן, אין ניתן לאשר את השימוש במבנה ללא תכנית מקומית, כאמור בסעיף 5.9 לתמ"מ. 54. עוד נטען, כי שגה בית משפט קמא משהכשיר את מתן היתר הבניה מכוח התמ"מ, שעה שטרם אושרו מסמך תכנוני ותכנית מפורטת בהקשר למקרקעין. נטען, בהקשר זה, כי מתן היתר להקמת מסעדה ובית קפה על גדות הירקון, בתחומי גן לאומי ובמתחם המיועד לשימור, ואשר מוגדר כ"אתר מורשת לבדיקה בתכנון מפורט", מבלי שנערך הליך תכנוני סדור, הוא בגדר "תקדים מסוכן ביותר החוטא לתכליתה של התמ"מ ולעקרונות יסוד בדיני התכנון והבניה". הכשרת היתר בניה, אשר ניתן שלא כדין, באתר שלא הוגשה לגביו תכנית מפורטת, רק בשל הסתמכות המשיבה 1 על התנהלות הועדה המקומית, היא בגדר משגה שיש לתקנו, כך לגישת המערערת. 55. המערערת הוסיפה וטענה, כי שגה בית משפט קמא בכך שהתיר שימוש במקרקעין למטרות שלא הוסכמו על ידי הבעלים. המקרקעין רשומים על שם המדינה והם הוחכרו למשיבה 1 ולששה חוכרים נוספים, שלא היו צד לעתירה המנהלית. חוזה החכירה קובע, כי מטרתה היא "עיבודם, נטיעתם, גידולם, החזקתם וניהולם של פרדסים", תוך הבהרה כי אסור לחוכר לעשות כל שימוש אחר במוחכר. הובהר, בהקשר זה, כי אין בעובדה שרשות מקרקעי ישראל חתומה על היתר הבניה כדי להעיד על הסכמת הרשות לשימוש המבוקש על ידי המשיבה 1. זאת שכן, הבקשה להיתר בניה נוגעת לעבודות שימור ושיקום של המבנה ההיסטורי בלבד, ואין הסכמה להפעלת עסק מסחרי בשטח המיועד לחקלאות, על גדות הירקון. 56. לגישת המערערת, שגה בית משפט קמא בקביעתו כי ניתן להכשיר את השימוש המבוקש על ידי המשיבה 1 מכוח סעיף 1.8(ב)(2) לתמ"מ. סעיף זה קובע, כי "שימוש שנעשה כדין ערב אישור תכנית זו לא ייהפך לשימוש אסור מחמת אישורה של תכנית זו בלבד, אלא דינו יהא כשימוש חורג שהותר". נטען, בהקשר זה, כי בעת ביצוע עבודות השיקום והשימור לא נעשה במבנה כל שימוש, ולפיכך אין תחולה להוראת המעבר שבסעיף הנ"ל. זאת ועוד, השימוש המבוקש על ידי המשיבה 1 אינו מותר מכוח היתר הבניה, שבו נאמר מפורשות, כי "אין לאכלס/להשתמש במבנים ללא קבלת האישורים הנדרשים בחוק". 57. המערערת הוסיפה וטענה, כי לא היה מקום ליתן משקל להסתמכות המשיבה 1 על התנהלותה של הועדה המקומית ועל "הסכמה מכללא" של ועדה זו. לגישת המערערת, טענת ההסתמכות וההישענות על "הסכמה מכללא" מצויות במישור היחסים בין המשיבה 1 לבין הועדה המקומית, כאשר התרת השימוש המבוקש על ידי המשיבה 1 בלא תכנית מפורטת, אינה מצויה במישור היחסים הללו. עוד נטען, כי ככל שהמשיבה 1 הסתמכה על מצג כלשהו שהוצג לה על ידי הועדה המקומית, "התרופה להסתמכות זו צריכה להימצא בדיני הנזיקין". המערערת הטעימה, כי הקמת מסעדה ומוזיאון על גדות הירקון, בנסיבות אלה, אינה יכולה להוות מעין "פיצוי" למי שרכש מקרקעין שבהם מבנה או מבנים לשימור. לפיכך, אין מקום להיענות לדרישות המשיבה 1 ללא תכנית מפורטת, "ואין בקשיים כלכליים של המשיבה 1 כדי לשנות ממסקנה זו". 58. לבסוף, נטען על ידי המערערת כי בית משפט קמא הפך עצמו, הלכה למעשה, למוסד תכנון ולרשות רישוי. וגם אם סבר בית משפט קמא כי "יש לאזן בין שלטון החוק, עקרונות התכנון והוראות התמ"מ לבין הסתמכותה הנטענת של המשיבה 1", לא היה מקום, כך נטען, להורות על מתן ההיתר שהתבקש. לאור האמור, סבורה המערערת כי דין פסק דינו של בית משפט קמא להתבטל. עיקרי הטיעון מטעם המשיבה 1 59. המשיבה 1 סומכת את ידיה על קביעותיו של בית משפט קמא ומבקשת לדחות את ערעורה של המערערת, בהזכירה כי עת חכרה את המקרקעין לא היה בכוונתה לפעול לשיקום המבנים המצויים באתר, אלא לעשות בשטח שימוש חקלאי, בעיקר כבית גידול לפטריות. ואולם, העירייה "בלחץ רשות הטבע והגנים, רשות נחל הירקון והמועצה לשימור אתרים", החליטה לפעול לשיקום ולהפעלה מחדש של אתרים היסטוריים שנזנחו, ולפיכך היא דרשה מפרובנס כי "תשקם ותשחזר על חשבונה את המבנים ההיסטוריים במקרקעין". 60. בהתאם לכך, החלה המשיבה 1 לשקוד על הכנת תכנית לשיקום ושימור המבנים הקיימים ואף הכינה תיק תיעוד היסטורי של המתחם. לאחר זאת, הגישה המשיבה 1 לאישור הועדה המקומית בקשה להיתר בניה לביצוע עבודות שימור ושיקום במבנים ההיסטוריים. נדרש אישורם של גורמים נוספים לבקשה להיתר, ובהם: רשות מקרקעי ישראל, רשות הטבע והגנים, רשות נחל הירקון, המועצה לשימור אתרים, רשות ניקוז הירקון ונציג הועדה המחוזית. משהתקבלו כל האישורים, אושרה הבקשה להיתר בניה, ביום 20.6.2006. 61. אשר לבסיס המשפטי והתכנוני למתן ההיתר, נטען על ידי המשיבה 1, כי הוא יימצא בהוראות המעבר של תמ"מ 3/10, שעדיין לא הייתה בתוקף באותה עת, אשר נקבעו בהחלטת המועצה הארצית, שבה נאמר בסעיף א2 כי היתר מטעם הועדה המקומית: "לבניה או לשימוש (להלן בסעיף זה: היתר בניה) בשטח הכלול בתחום התכנית המוצעת, יינתן בתנאים הבאים... היתר בניה שבילי אופניים, גדרות שערים, תכניות לשיקום נופי וחזותי, שיקום בניינים קיימים בתחום אתרי מורשת/עתיקות, גשרים להולכי רגל, נטיעות ותכניות לפיתוח שטח בהיקף מוגבל אשר אינן כוללות בניה" (ההדגשה במקור – א.ש.). 62. תוקף היתר הבניה שעמד בתחילה על שלוש שנים, הוארך מעת לעת, כאשר בדיונים, שנועדו להארכת תוקף ההיתר, נכחה נציגת המערערת "אשר לא פצתה פה או התנגדה למתן ההיתרים". עוד נטען, כי רשות מקרקעי ישראל הייתה מודעת, לאורך כל התהליך, לבקשה להרחבת השימושים במקרקעין ונתנה לכך את הסכמתה, כפי שעולה ממכתב מפורש ששלחה המשיבה 1 לרשות. 63. לטענת המשיבה 1, הובהר לה על ידי כל הגורמים הנוגעים בדבר, "לרבות הגורמים התכנוניים", כי כאשר יושלמו עבודות השימור והשיקום במתחם, היא תוכל לעשות שימוש במבנים לבית קפה, מסעדה, מוזיאון ומרכז מבקרים, שימושים אשר "ינציחו את אותו אתר היסטורי". המשיבה 1 הדגישה, כי אלמלא "הונעה" להאמין כי היא תוכל לעשות במבנים שבאתר שימושים כאמור לעיל, "היא לא הייתה משקיעה ממון עתק בשימורם ושיקומם רק כדי שישכבו כאבן שאין לה הופכין ומשכן לנרקומנים ושב"חים". 64. המשיבה 1 הוסיפה וטענה, כי השימושים המבוקשים תואמים את אלה המותרים על פי תמ"מ 3/10. אך, לדאבונה של המשיבה 1, טען היועץ המשפטי של המערערת, "אגב השינוי שנתבקש בפתרון הביוב למתחם", כי לא ניתן להתיר שימושים אלה, בלא שיקדימו לכך "מסמך תכנוני" ותכנית מפורטת. 65. המשיבה 1 טוענת, בהקשר לדרישה זו, כי אמנם נקבע בתמ"מ שכל רשות מקומית בתחום התכנית תערוך מסמך תכנוני, ותכין תכנית מפורטת לאחר אישור המסמך התכנוני, אך לכללים אלה ישנם "חריגים מפורשים בתכנית". כך, נקבע בסעיף 4.2.3 לתמ"מ, בין היתר, כי ניתן לאשר תכנית מקומית, טרם אישור מסמך תכנוני, לשם "שיקום אתרי מורשת/עתיקות". בסעיף 4.3.2 לתמ"מ נאמר, כי ניתן להוציא היתר בניה ללא תכנית מקומית לשימושים הבאים: "... שיקום אתרי מורשת/עתיקות ... ובלבד שאינם כוללים בניה...". נטען, בהקשר זה, כי אם נכתב בתכנית כי "תנאי לכך הוא שלא תבוצע בניה, הרי שהדגש הוא על השימוש". זאת שכן, שיקום פירושו החזרת האתר המשוקם למהותו המקורית, ומדובר בראש ובראשונה בשימוש בו. 66. עוד נטען, כי קבלת פרשנות המערערת תוביל לתוצאה תכנונית אבסורדית, "לפיה המבנה ההיסטורי ששוקם, יוותר ריק מאדם ושימוש, באופן שיהיה חשוף להרס רב, ובכך עבודות השיקום והכספים הרבים שהושקעו ירדו לטמיון". הפרשנות המוצעת על ידי המערערת, לפיה יש להמתין להשלמת המסמך התכנוני ולאישור תכנית מפורטת, בטרם ייעשה שימוש במתחם, תוקעת, לגישת המשיבה 1, מקלות בגלגלי השאיפה התכנונית לפיתוח האתר "וגורמת לעיכוב בהפעלת המתחם". 67. אשר לאינטרס ההסתמכות של המשיבה 1, נטען כי מראשית התהליך הובהר לה על ידי הועדה המקומית, ועל ידי יתר הגופים שאישורם נדרש לצורך מתן ההיתר, כי לכשתושלמנה עבודות השיקום והשימור תוכל המשיבה 1 להשתמש במבנים המשוקמים להפעלת בית קפה, מסעדה, מוזיאון ומרכז מבקרים. לוּ ידעה המשיבה 1, בשנת 2005, כי לא ניתן יהיה לעשות שימושים אלה, "לא הייתה משקיעה מיליוני שקלים מכספה בשימור ושיקום המבנים". המשיבה 1 טענה בנוסף, כי היא שינתה את מצבה לרעה והפסידה הזדמנות עסקית אחרת, שהייתה יכולה להיות רווחית יותר עבורה. בנוסף, לוּ תתקבל פרשנות המערערת, תהיה בכך פגיעה קשה בקניינה של המשיבה 1, כאשר ההשקעה "האדירה" שהשקיעה "תרד חלילה לטמיון". 68. המסקנה היא, לגישת המשיבה 1, כי אפילו ייקבע שהועדה המקומית שגתה בפרשנות התכנית, "הרי שיש להעדיף את אינטרס ההסתמכות של המשיבה 1, ולקבל את עמדתה הפרשנית באופן שיאפשר את השימוש במבנים כבר כעת, ולקבל רישיון עסק". עיקרי טיעון מטעם המשיבה 2 69. לאחר סקירת השתלשלות העניינים בפרשה זו, התייחסה המשיבה 2 לעיקרי טענותיה של המערערת. אשר לטענה בדבר אי חוקיות היתר הבניה שניתן למשיבה 1, כעולה מחוות דעתו של היועץ המשפטי של הועדה המחוזית, מיום 21.9.2014, גורסת המשיבה 2 כי יש לדחותה "על הסף מחמת שיהוי חריף והשתק". נטען, בהקשר זה, כי מאז ניתן היתר הבניה בשנת 2006, לא העלו נציגי הועדה המחוזית כל טענה בדבר אי חוקיות ההיתר, כאשר גופים אחרים (כגון: רשות הטבע והגנים, המועצה לשימור אתרים, ורשות נחל הירקון) פעלו לקידום ההיתר. 70. עוד נטען, כי היתר הבניה ניתן בהתאם לתקנה 20א(ה) לתקנות ההיתר, התש"ל-1970, והוא תואם את החלטת המועצה הארצית לתכנון ולבניה, מיום 1.2.2005. 71. המשיבה 2 הוסיפה וטענה, כי בתכנית המתאר שהייתה בתוקף בעת מתן ההיתר (תמ"מ 21/3), הותרו בסעיף 7.5 שימושים כגון: מתקני ספורט ונופש, נופש ותיירות וכן מסעדות ומזנונים. לפיכך, ניתן היה, במסגרת המצב התכנוני שקדם לאישור תמ"מ 10/3, "לעשות שימוש במקרקעין למטרת מסעדות ומזנונים". 72. אשר לטענה כי היתר הבניה מתייחס לעבודות שימור ושיקום ולא לשימוש במבנים למטרות המבוקשות, טוענת המשיבה 2, כי "אין בהיתר איסור גורף על שימוש במבנה ההיסטורי אלא על שימוש במבנה ללא קבלת האישורים הנדרשים". עוד נטען, כי במסגרת החלטת המשיבה 2 לאישור הבקשה להיתר, מיום 1.7.2005, הודגש כי לא יותר שימוש במבנה לגן אירועים, "משמע שימושים אחרים ניתנים לאישור". 73. אשר לנוסח סעיף 5.9 לתמ"מ, המתייחס ל"אתר מורשת/אתר עתיקות", שם נאמר כי השימושים באתר יהיו "א. כפי שיוגדר בתכנית מקומית... ב. ניתן להתיר מסעדה, בית קפה, מרכז מידע...", נטען כי אין מדובר בדרישות מצטברות, כטענת המערערת. פרשנות תכליתית של הסעיף, כמו גם לשונו, מובילים למסקנה כי יש להתיר את השימושים המבוקשים על ידי המשיבה 1. 74. לאור האמור, סבורה המשיבה 2, כי "הן לשון התמ"מ והן תכליתה מוליכות למסקנה כי ניתן לאפשר שימוש למסעדה, בית קפה ומרכז מבקרים במתחם השימור דנן, וזאת כבר עתה, טרם אישורם של מסמך תכנוני ותכנית מקומית, ובמסגרת היתר בניה לשימור ושיקום המתחם". הדיונים בערעור בבית משפט זה 75. לא פחות מחמישה דיונים התקיימו במסגרת הערעור שלפנינו, שבמסגרתם גילינו אמפתיה רבה לעניינה של המשיבה 1, אשר נדרשה על ידי הועדה המקומית לפעול לשיפוץ ושימור האתר, תוך השקעת כספים רבים, אך נמנע ממנה לעשות שימוש במתחם, כפי שהובטח לה על ידי הועדה המקומית. בדיון הראשון, מיום 10.10.2016 (בהרכב השופטים: המשנה לנשיאה א' רובינשטיין, ח' מלצר ו-צ' זילברטל), התבקשו הצדדים לקיים הידברות על מנת להגיע למתווה תכנוני שיאפשר לתחזק את המקום ולהתיר את השימושים המבוקשים, ולוּ באורח זמני, עד להשלמת ההליך התכנוני המלא. בתום הדיון, ניתנה החלטה בזו הלשון: "הצענו לצדדים להידבר ביניהם, תוך שמירת טענות. נתבקשה ארכה, תוך שצו עיכוב הביצוע על כנו. המזכירות תקבע מועד לדיון במחצית הראשונה של ינואר 2017. הודעות מטעם הצדדים יימסרו עד שבוע בטרם הדיון". 76. ביום 10.1.2017, התקיים דיון שני בערעור (בהרכב השופטים: המשנה לנשיאה א' רובינשטיין, ח' מלצר ו-י' דנציגר), כאשר לקראת דיון זה לא הוגשו הודעות עדכון מטעם הצדדים, כפי שנקבע בהחלטה מיום 10.10.2016. במהלך הדיון נמסר, כי התקיימו מגעים בין המשיבה 1 לבין רשות הטבע והגנים, על מנת לבחון את האפשרות כי הרשות תפעיל במקום מרכז מבקרים. עו"ד ברט, ב"כ המערערת, הבהיר כי גם אם יגובש הסדר, אשר יהיה מקובל על המשיבים, יהיה צורך באישורה של הועדה המחוזית, שכן לא יהיה פתרון "שלא נדון על ידי מוסד תכנון מוסמך שיקבל תוקף ואישור". עוד נמסר, כי קיים באזור המתחם קו מתח גבוה, המחייב בדיקה יסודית על ידי מהנדס. בסיומה של ישיבה זו ניתנה ההחלטה הבאה: " בדיון מיום 10.10.16 הצענו הידברות, ונקבע כי דיון ההמשך ייערך במחצית הראשונה של ינואר 2017. לפני יומיים נתבקשה דחיה להידברות שרק החלה. הדחיה לא ניתנה, לא רק מפני כבודו של בית המשפט ודרך ההתנהלות, אלא שכמסתבר ללא קביעת הדיון לא היתה ההידברות מתחילה אפילו. לגופם של דברים הבינונו שישנה הצעה מסוימת המערבת גוף סטטוטורי שאינו צד לערעור, וכן שהועדה המחוזית עומדת על כך שכל פתרון יעבור דרכה בנושאי שימור ושטח פתוח ובנושאי קו מתח גבוה וחניה וכדומה. החלטנו לאפשר לקדם את ההידברות, שלגופה אמור להיות בה טעם, שכן מחד גיסא יש לשמור על הליכי תכנון ובניה תקינים ומאידך גיסא הושקעו השקעות בהליכים שעליהם עמד בית המשפט לעניינים מינהליים. הודעות יוגשו תוך 60 יום, ואנו מבקשים שהפעם תתחיל ההידברות כאן ועתה ולא לעת מצוא. לאחר שיוגשו נחליט על המשך הטיפול, לרבות מתן פסק דין על פי החומר שבתיק". 77. הישיבה השלישית התקיימה ביום 5.6.2017 (בהרכב השופטים: הנשיאה מ' נאור, ח' מלצר ו-י' דנציגר), ובמהלכה נמסר כי האפשרות שהאתר יופעל על ידי רשות הטבע והגנים אינה ישימה, הן מהבחינה התכנונית והן מהבחינה הכלכלית. ב"כ המערערת, עו"ד עציון, הבהירה כי אין כל בסיס משפטי-תכנוני ליתן למשיבה 1 היתר לשימושים המבוקשים על ידה, ולוּ באורח זמני, כפי האפשרות שעלתה במהלך הדיון. עו"ד יאראק, ב"כ המשיבה 1, מסר כי מרשתו מתחילה לגלות סימני ייאוש לגבי קבלת ההיתרים להפעלת המקום, ולכן נשקלת האפשרות לדרוש פיצוי בגין ההשקעות שביצעה פרובנס, ובלשונו: "הצענו כל מיני הצעות שהיה לנו ברור שלא רוצים לשקול אותם ברצינות והכיוון היחידי שיש לו סיכוי שנלך הביתה ונפוצה". ב"כ המשיבה 2, עו"ד זילבר, טען כי קיימת התקדמות מבחינתה של הועדה המחוזית, אשר מוכנה לדבריו ליתן היתר להפעלת המתחם, אך לא למטרות מסחריות. לטעמו, חששה של הועדה המחוזית כי יופעל במקום גן אירועים ולא "משהו מינורי של בית קפה", ומבחינת המשיבה 2 קיימת נכונות לקיים מנגנון אכיפה "קשה", כדי לוודא שלא יוקם במתחם גן אירועים. במהלך הדיון, הוצע על ידי בית המשפט להפנות את הנושא לגישור, בהשתתפות כל הגורמים הנוגעים בדבר, לרבות רשות הטבע והגנים, ולאחר שב"כ הצדדים נועצו עם מרשיהם, ניתנה הסכמה לגישור. למרבה הצער, הליך הגישור לא צלח, וביום 12.12.2017, ניתנה ההחלטה כי "התיק ייקבע לדיון המשך בפני הרכב בהקדם, בכפוף לאילוצי היומן". 78. ישיבה רביעית התקיימה ביום 26.2.2018 (בפני הרכב השופטים: המשנה לנשיאה ח' מלצר, א' שהם ו-ג' קרא), ובמהלכה מסרה עו"ד רוט, ב"כ המערערת, כי נבחנו שני אפיקים לפתרון נושא הערעור: האפיק התכנוני והאפיק הכספי. אשר לאפיק התכנוני, מהטעמים העומדים ביסוד הערעור, לא ניתן היה להגיע לפשרה "בגלל אי החוקיות הנטועה בהיתר". אשר לאפיק הפיצוי, טענה עו"ד רוט כי יתכן שהמשיבה 1 זכאית לפיצוי "אך ההליך המנהלי לא מתאים לעניין שיעורי הפיצוי". בהקשר התכנוני, הבהירה עו"ד רוט כי הדרישה להליך תכנוני אינה דרישה פורמלית, שכן במסגרת הליך זה יש לבחון את כל ההשלכות והמשמעויות שיש לאישור השימוש, כגון העובדה כי המבנה המדובר נמצא תחת קו מתח גבוה, וקיימת אפשרות לסיכון חיי אדם. כמו כן, יש לבחון את השפעת השימוש המסחרי על הסביבה האקולוגית, שעה שמדובר בכניסה ויציאה של רכבים וספקים, כאשר התכלית העיקרית היא שמירה על ריאה ירוקה. בנוסף, קיימים היבטים של טיפול בפסולת ובביוב, ונדרשת גם חוות דעת תחבורתית. בשלב זה, בטרם אושר מסמך תכנוני לגבי תחום התמ"מ ואין בנמצא תכנית מפורטת, הועדה המקומית לא הייתה רשאית ליתן היתרי בניה ועל אחת כמה וכמה שלא להתיר את השימושים המבוקשים. 79. עו"ד יאראק, ב"כ המשיבה 1, עדכן כי במהלך הגישור הובעה נכונות מטעם מרשתו להתקדם, הן באפיק התכנוני והן באפיק הפיצוי "אבל כל אחד מהפרטנרים הכשיל בגישור". עו"ד ספקטור, אשר ייצג אף הוא את המשיבה 1, טען כי בניגוד לתמונה שאותה מנסה לצייר המערערת, הועדה המקומית לא "הפקירה את השטח", אלא ביצעה הליך ארוך וקפדני, תוך היוועצות עם כל הגורמים הנוגעים בדבר וקבלת אישורים של כל אנשי המקצוע, לרבות בנושא קו המתח הגבוה. עו"ד ספקטור אישר, כי רמת הקרינה הנובעת מקו המתח גבוהה, אך לדבריו "יש אמצעים שניתן להתמודד אתה", כמו שימוש "בלוחות מחומר מסויים". 80. במהלך הדיון, ולאור הקושי הרב להתקדם בהליך התכנוני, הצענו כי כל הצדדים הנוגעים בדבר ישקלו את האפשרות לפנות לבוררות, אשר תעסוק אך ורק בנושא הפיצוי למשיבה 1, תוך קביעת זהותם של הגורמים שיחוייבו בפיצוי. בתום הדיון ניתנה החלטה בזו הלשון: "1. תוך 30 ימים מהיום הצדדים יודיעו לבית המשפט אם הם נכונים לפנות להליך של בוררות מוגבלת בזמן שבגדרה תוגש תביעת פיצויים של המשיבה 1 כנגד: הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקוה ורשויות המדינה השונות שפעלו בעניין ויהיו מיוצגות כולן בבוררות ע"י פרקליטות המדינה, או מי מטעמה. ככל שתהיה הסכמה על בוררות כאמור – הצדדים יודיעו גם על זהותו של הבורר שהוסכם ביניהם, או יסמיכו אותנו למנות בורר בעבורם. 2. היה ויאמר לנו כי הבוררות המוצעת איננה מסתייעת נועיד תוך 60 ימים מהיום, בכפוף לאילוצי היומן, ישיבת תזכורת ובה יתבקשו להופיע בצד נציגי המשיבה 1: ראש עירית פתח-תקוה ובא-כוחו, ראש מינהל התכנון גב' דלית זילבר, מנכ"ל רשות הטבע והגנים, מנהל רשות נחל הירקון ונציגת פרקליטות המדינה. 3. אם כל האמור לעיל – לא ישא פרי נורה על השלמת טיעונים קצרה בכתב, שלאחריה ינתן פסק דין במכלול על פי כל החומר שבתיק". 81. מאחר שהצעתנו לקיים הליך של בוררות בנושא הפיצוי למשיבה 1 לא הסתייעה, ניתנה על ידינו, ביום 1.5.2018, ההחלטה הבאה: "נוכח ההודעה והבקשה שבכותרת וכן נוכח החלטתנו מתאריך 26.02.2018 – התיק ייקבע לישיבת תזכורת בהקדם, בכפוף לאילוצי היומן. כאמור בהחלטתנו הנ"ל, בדיון מתבקשים להופיע, בצד נציגי המשיבה 1, ראש עיריית פתח תקווה ובא-כוחו, ראש מינהל התכנון גב' דליה זילבר, מנכ"ל רשות הטבע והגנים, מנהל רשות נחל הירקון ונציגת פרקליטות המדינה". 82. ביום 25.6.2018, קיימנו ישיבה חמישית ואחרונה בנושא הערעור, בהרכב שבפניו התקיימה הישיבה הקודמת. עו"ד רוט, ב"כ המערערת, חזרה והבהירה בפתח דבריה כי האפיק התכנוני אינו בר התכנות. עם זאת, ולנוכח הערות בית המשפט הוחלט, על דעת היועץ המשפטי לממשלה, לשקול בחיוב הפניית ההליך לבוררות. עו"ד רוט הטעימה, כי לגישתה אין מקום לחייב את הועדה המחוזית בפיצוי לטובת המשיבה 1, שכן הנחת המוצא היא כי התנהלותה של הועדה המחוזית הייתה כדין. בהקשר להערה אחרונה זו, הבהרנו כי על הבורר יהיה להחליט לא רק על גובה הפיצוי אלא גם על זהות הגורמים שיחוייבו בתשלומו, וכל צד שומר על זכויותיו וטענותיו בנידון דידן. המשיבה 1 הודיעה כי היא מסכימה לקיים הליך של בוררות, כמוצע. 83. עו"ד זילבר, ב"כ המשיבה 2, חזר על טענתו כי היתר הבניה שניתן לעצם השיקום והשימור של האתר, הינו היתר תקף וחוקי. עו"ד זילבר הוסיף וטען, כי ההיתר ניתן אך ורק "למטרות שימור פיזי" של האתר, ולשאלתנו מה משמעות ההיתר לשיקום ולשימור ללא שימוש במתחם, השיב עו"ד זילבר כי ניתן יהיה להגיע להסכמות בנושא זה עם הועדה המחוזית "באמצעות מהלך משולב של פיקוח מוגבר על ההתנהלות שם". בשלב זה, ומאחר שלא קיבלנו תשובה מפורשת בנושא הבוררות, ביקשנו לשמוע את דבריו של ראש העיר פתח תקווה, מר ברוורמן. ראש העיר ציין, כי "יש פה מבנה שצריך לשמש את הציבור", ולפיכך אין זה ראוי "בגלל כל מיני טיעונים משפטיים", כי המקום יהיה מוזנח וייהרס. אם לא יאושר היתר הבניה לרבות נושא השימוש, תיגזר על המקום כלייה, ולפיכך לטעמו "יש לתת החלטות אמיצות". הובהר לראש העיר, כי בצד הליך הבוררות אין מניעה לנסות ולקדם יוזמות תכנוניות, אך בשלב זה נראה כי המסלול הנכון הוא מסלול הפיצויים למשיבה 1. חרף עמדתנו זו, והסכמת המערערת והמשיבה 1 ליטול חלק בבוררות, הודיעו עו"ד זילבר וראש העיר, מר ברוורמן, כי הם מתנגדים לבוררות ועומדים על כך כי יש להכשיר את היתר הבניה. לאור עמדה זו, הודענו כי התיק נדחה לעיון ולמתן פסק דין. דיון והכרעה 84. אקדים תוצאה להנמקה ואומר, כבר עתה, כי דין הערעור להתקבל שכן היתר הבניה לשיקום ושימור המתחם ניתן שלא כדין, ושלא על בסיס תכנית שבתוקף. הדברים נאמרים ביתר שאת, לגבי החלטת בית משפט קמא להתיר את השימושים במתחם לצרכים המבוקשים על ידי המשיבה 1, דבר שאין לו כל בסיס משפטי-תכנוני. יצוין, לעניין אחרון זה, כי ניתן להבין מדבריו של ב"כ הועדה המקומית, עו"ד גיל צפריר, בדיון שהתקיים ביום 25.6.2018, כי ההיתר שניתן והתכניות הקיימות אינם מאפשרים עשיית שימוש במבנה לצרכים המבוקשים על ידי המשיבה 1, אך לטעמו אפשר להגיע להסכמות בעניין זה עם הועדה המחוזית (עמ' 3 לפרוטוקול, ש' 28-25). 85. לצורך הכרעה בערעור, אסקור בקצרה את תכניות המתאר אשר עשויה להיות להן רלוונטיות לענייננו, ואבחן את השאלה האם ניתן היה להוציא מכוחן את היתר הבניה שהונפק ואת היתר השימוש, כפי שקבע בית משפט קמא. לנגד עיניי תעמוד ההלכה לפיה: "... היתר בניה הוא הרובד האחרון בהירארכיית התכנון והרישוי. עליו לעלות בקנה אחד עם הוראות התכניות שבתוקף ולהינתן לפי תכנית הכוללת רמת פירוט נאותה (סעיף 145(ב) לחוק התכנון והבניה; ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית – חיפה נ' חברה לבניין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895 (2003)...; עע"מ 8274/00 עיריית ירושלים נ' סיאם, פסקה 56 (15.6.2011)). מתן היתר בניה לפי תכנית הנעדרת פירוט מספיק חוטא לתכליות העומדות בבסיס ההליכים הסטאטוטוריים המהווים תנאי לאישורה, ובהן שקיפותם של הליכי התכנון ושתוף הציבור בהם" (עע"מ 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ' פז בית זיקוק אשדוד בע"מ (9.8.2017), בפסקה 25 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן, וראו גם, עע"מ 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה (12.8.2013); דנ"מ 5835/13 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה נהריה (22.10.2013)). 86. עוד יש להזכיר את הכלל, עליו עמדתי בפסק דיני בעע"מ 7344/16 הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים (28.8.2017), ולפיו: "...היתר בניה שניתן לפי סעיף 145(א)(2) לחוק הוא היתר, במסגרתו מוסדרים גם נושאי הבניה וגם השימושים המתוכננים במקרקעין, והתאמתם של אלו לתכנית החלה. ואכן, כפי שצוין, בדרך העניינים הרגילה, אין מסלול נפרד, במסגרתו מתבקש היתר לבניה, ומסלול נפרד לבחינת השימוש, זאת שכן שני האלמנטים הללו מוסדרים במסגרת היתר הבניה שניתן" (שם, בפסקה 31, וראו גם, ע"א 482/99 בלפוריה, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה יזרעאלים, פ"ד נו(1) 907,895 (2001); עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, בפסקה 16 (28.1.2010); פסק דיני בעע"מ 1036/16 נציגות הבית המשותף ברחוב השונית 10 נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, בפסקה 68 (27.5.2018), שבו הייתי בדעת מיעוט אך לא בהקשר הנדון). 87. הערה אחרונה, טרם שנפנה לבחון את התכניות החלות בשטח המתחם, נוגעת לטענת המערערת, לפיה חוזה החכירה שנחתם בין מינהל מקרקעי ישראל לבין המשיבה 1, ביום 11.6.2006, מגדיר בסעיף 4 את מטרת החכירה, בזו הלשון: "א. המחכיר מוסר לחוכר והחוכר מקבל מהמחכיר בחכירה את המוחכר למטרת עיבודם, נטיעתם, גידולם, החזקתם וניהולם של פרדסים (להלן: מטרת החכירה). ב. אסור לחוכר להשתמש במוחכר או בכל חלק ממנו לכל מטרה אחרת". נטען על ידי המערערת, כי המשיבה 1 חרגה, בבקשת היתר הבניה שהגישה, ממטרת החכירה, דבר המנוגד לחוזה החכירה, ועל כן אין לבקשה ולהיתר כל תוקף. לא ראיתי ליתן משקל רב לטענה זו, שכן מינהל מקרקעי ישראל חתום על היתר הבניה, ולטעמי יש לראות בחתימתו זו משום הסכמה לשינוי מטרת החכירה. 88. ועתה לתכניות המתאר עצמן. בשנת 1992, פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר פתח תקוה-פ"ת/2002. כפי שציינה המערערת, המקרקעין מושא העתירה מסווגים בייעוד של "גן לאומי" וחלקם בייעוד חקלאי. בסעיף 3.18.2 לתכנית, שעניינו "תכליות ושימושים", נקבע כי: "בשטח גן לאומי יותרו שימושים בהתאם לתכנית מפורטת הכוללת תכנית בינוי, הכל בהתאם לתכנית מתאר ארצית תמ"א 8 ולחוק הגנים הלאומיים". מובן, כי מכח תכנית זו לא ניתן להנפיק היתרי בניה ללא "תכנית מפורטת הכוללת תכנית בינוי", מה שלא קיים במקרה דנן. 89. בשנת 2003, אושרה למתן תוקף תכנית המתאר המחוזית, מחוז המרכז, תמ"מ 21/3, הקובעת בסעיף 5.2, תחת הכותרת "מתחם תכנון נחל וסביבותיו", כי "התכנית מייעדת חמישה אזורים כאזורי נחל וסביבותיו: נחל אלכסנדר, נחל פולג, נחל ירקון, נחל איילון, נחל שורק". אשר לתכליות ולשימושים באזור נחל וסביבותיו, נקבע בסעיף 7.7.1 כי "יותרו התכליות והשימושים בהתאם לאמור בסעיף 5.2 בהוראות תכנית זו ועל פי תכנית מחוזית חלקית". עוד נקבע, כי "עד לאישורה של תכנית המתאר המחוזית החלקית יותרו באזור נחל וסביבותיו שימושים המותרים באזור חקלאי/נוף כפרי פתוח, כמפורט בסעיף 7.5 לעיל". אין חולק, כי במועד מתן היתר הבניה, ביום 20.6.2006, לא הייתה בתוקף תכנית מחוזית חלקית, כאמור בתמ"מ 21/3, ולפיכך לא ניתן היה להוציא היתר בניה מכוח תכנית זו, ובוודאי שלא לאשר שימושים במקרקעין כפי שהתבקש על ידי המשיבה 1. 90. ומכאן לתמ"מ 10/3, שהיא תכנית מתאר מחוזית חלקית למרחב נחל הירקון. תכנית זו אושרה למתן תוקף ביום 10.7.2007 ופורסמה ביום 30.4.2008, וברי כי ביום מתן ההיתר (20.6.2006), לא הייתה תמ"מ 10/3 בתוקף. בדברי ההסבר של התכנית נאמר, בין היתר, כי : "תמ"מ 10/3 מגדירה את ייעודי הקרקע העקרוניים בתחום שהוגדר כ'אזור נחל וסביבותיו' בתמ"מ 21/3 (מאושרת) ואת המתודה לשיקום, שימור ופיתוח מרחב נחל הירקון בהתאם למטרות התכנית. ייעודי הקרקע הינם מפורטים יותר מאשר בתמ"מ 21/3 אך משאירים גמישות מסוימת למסמכים התכנוניים ולתכניות המקומיות שיבואו בעקבותיה". עוד נאמר בדברי ההסבר, כי: "כל רשות מקומית (פתח תקווה, הוד השרון ודרום השרון) תכין מסמך תכנוני לכל תחום שיפוטה בתחום תכנית זו. המסמך התכנוני יוכן במספר שלבים הכוללים פירוט ה'תכליות הירוקות', האמצעים להשגת ה'תכליות הירוקות', פיתוח חלופות תכנוניות, ובחירת החלופה המועדפת לתכליות והכלים למימושה... תכניות מקומיות יוכנו בהתאם להמלצות והגדרות המסמך התכנוני. תכניות אלה יערכו בהתאם לחוק התכנון והבניה". יצוין, כי הדרישה למסמך תכנוני ותכניות מקומיות, כתנאי למתן היתרי בניה ושימוש, מעוגנת בסעיף 4 לתכנית. 91. טרם שאדון בטענת המשיבים כי הוראות מסוימות בתמ"מ 10/3 מאפשרות הוצאת היתרי בניה ושימוש, למטרות המבוקשות על ידי המשיבה 1, נסיר מעל שולחננו את האפשרות כי היתר הבניה ניתן מכוח סעיף 20א(ה) לתקנות ההיתר, הקובע לאמור: "גרמו שריפה, הרס או אירוע אחר נזק לבניין והבניין ניתן לשיקום בהתאם להיתר שעל פיו הוקם, תחדש הועדה המקומית את ההיתר בהתאם לבקשת בעל ההיתר אם אין מניעה תכנונית לכך, ובלבד שתנאי ההיתר אינם סותרים את החוק, או התקנות לפיו לרבות הוראותיה של תכנית החלה על המקום; חל שינוי בבעלות או בזכויות בנכס, יוצא ההיתר המחודש על שם הבעל או בעל הזכויות החדש בנכס". ראשית, אין כל ראיה לכך כי מדובר במבנה או במבנים שניתן להם בעבר היתר בניה, ולפיכך אין מדובר ב"חידוש" היתר הבניה. שנית, אין מדובר בנזק שנגרם למבנה מחמת "שריפה, הרס או אירוע אחר", ועל כן נראה כי אין תחולה לתקנה הנ"ל. בנוסף, יש טעם בדברי המערערת כי התקנה לא נועדה לשיפוץ או שיקום אתרים ארכיאולוגיים או אתרי מורשת, שעליהם חלים סעיפים 69(5) ו-76א' לחוק התכנון והבניה, וכן התוספת הרביעית לחוק. 92. הטענה העיקרית, בהקשר זה, מתבססת על סעיפים 4.2.3 ו-4.3.2 לתמ"מ 3/10, שבהם נאמר כי רשאית הועדה המחוזית, בנסיבות מסוימות, לאשר תכנית מקומית טרם אישור המסמך התכנוני (סעיף 4.2.3), או להוציא היתרי בניה ללא תכנית מקומית (סעיף 4.3.2). דא עקא, שבמקרה הראשון נדרשת תכנית מקומית, שאינה בנמצא בנידון דידן, ואילו במקרה השני ניתן "לוותר" על תכנית מקומית, ובלבד שקיים מסמך תכנוני, כנדרש בסעיף 4.1 לתמ"מ. הנה כי כן, רווח והצלה לא יימצא למשיבים מכוח הוראות תמ"מ 3/10, שלא הייתה כלל בתוקף בעת מתן היתר הבניה. 93. ואולם, גם אם נניח לצורך הדיון בלבד, כי היתר הבניה ניתן כדין (וכאמור, דעתי שונה), אינני רואה מה הבסיס לאישור השימושים במקום לעסקים כמו: בית קפה, מסעדה ומרכז מבקרים. ההיתר שניתן הוא "לעבודות שימור ושיקום בניינים קיימים בתחום אתרי מורשת עתיקות בלבד", והועדה המקומית לא התבקשה ולא אישרה עשיית שימוש כלשהו במבנים. לאמיתו של דבר, נאמר מפורשות בהיתר, כי "אין לאכלס/ להשתמש במבנים ללא קבלת האישורים הנדרשים כחוק". כפי שהובהר בדבריי הקודמים, אין מקום, ככלל, ליתן היתר בניה מבלי להתייחס לשימושים המותרים במבנה, שכן הא בהא תליא. דרך המלך, אותה מתווה תמ"מ 3/10, היא כי יוכן מסמך תכנוני לאזור נחל הירקון, ולאחריו יוכנו תוכניות מקומיות אשר יגדירו, הן את נושא הבניה, ולא פחות חשוב מכך – את השימושים המותרים במבנה או במבנים הקונקרטיים. במקרה דנן, נעשה ניסיון, בעידוד ובתמיכה של הועדה המקומית, לעקוף את המתווה שנקבע בתמ"מ 10/3 לצורך אישור השימושים במקרקעין, אשר ספק אם הם עולים בקנה אחד עם מטרותיה ותכליתה של התכנית. אין מקום לאשר קיצורי דרך מעין אלה, גם אם ננקוט בגישה אמפתית וסלחנית כלפי המשיבה 1. כפי שיובהר בהמשך, תקנתה של המשיבה 1 אינה באישור השימושים המבוקשים, אלא בקבלת פיצויים מלאים על הנזק שנגרם לה, בעיקר עקב התנהלותם של הועדה המקומית בפתח תקווה ושל העומדים בראשה. טענות נוספות 94. אחת הטענות שהעלתה המשיבה 1, נוגעת לפגיעה בזכות הקניין שלה, בהיותה חוכרת המקרקעין המדוברים, לתקופה של 49 שנים (עד ליום 30.8.2054). אין בידי לקבל טענה זו. כפי שנקבע בעע"מ 2015/08 בר-און נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה – מטה יהודה (31.12.2012), "זכות הקניין של בעל הקרקע... מוגבלת וכפופה להוראות של תכניות מתאר החלות עליה" (הנשיא א' גרוניס, בפסקה 8, וראו גם, ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3) 385, 414 (2002)). רוצה לומר, כי השאלה הראשונה שיש להידרש אליה היא, האם היתר הבניה שניתן תואם את התכניות הרלוונטיות, ורק תשובה חיובית לשאלה זו תצריך דיון בטענה כי מדובר בפגיעה בזכות הקניין. אין צריך לומר, כי כאשר הועדה המקומית העניקה היתר בניה שאינו תואם את התכניות הקיימות, כפי שנקבע במקרה דנן, היא נתפשת כמי שפעלה שלא כדין, ולפיכך אין מדובר, כלל ועיקר, בפגיעה בזכות הקניין של הבעלים. 95. טענה נוספת שהעלתה המשיבה 1, נוגעת לפגיעה באינטרס ההסתמכות העומד לה, אל מול הגורמים שדרשו ממנה לשקם ולשמר את המבנים במתחם, תוך השקעת הון עתק, מתוך הבנה כי יותרו השימושים המבוקשים על ידה. אכן, הלכה היא מימים ימימה כי מאינטרס ההסתמכות והצפייה של האזרח על הבטחותיה והתנהלותה של הרשות המינהלית, נגזרת חובתה של הרשות לנקוט בהגינות, בסבירות ובמידתיות בהחלטותיה השונות (בג"צ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל (10.5.2004); בג"צ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582 (1996); בג"צ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193 (1998)). עם זאת, גם אם נפגע אינטרס ההסתמכות, כמו במקרה שלפנינו, המשמעות אינה, בהכרח, מימושה של ההחלטה מושא ההסתמכות, שכן גם אם יש ליתן משקל לערכים של יציבות וודאות, עדיין יכולה הרשות לשנות את ההחלטה אם ראתה כי נשתנו הנסיבות (עע"מ 317/10 שפר נ' מורן סקאל יניב (23.8.2012); בג"צ 574/81 עיני נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, מרחב תכנון מקומי קריות, פ"ד לו(3) 169 (1982)). ואם ניישם את הדברים הללו לענייננו, אין ניתן לקבל את טענת המשיבה 1 כי הפגיעה שנגרמה לה באינטרס ההסתמכות, מובילה למסקנה כי יש לאשר את היתר הבניה ואת מכלול השימושים המבוקשים על ידה בתחומי האתר. הנתיב העומד לרשותה של המשיבה 1, בנסיבות מעין אלה, הוא בהגשת תביעת פיצויים על הנזק שנגרם לה כתוצאה מהתנהלותה של הרשות, אשר פגעה, כאמור, באינטרס ההסתמכות שלה, הן במעשיה והן בגדרי ההחלטות שהתקבלו על ידה. סוף דבר 96. ערעורה של המערערת מתקבל במלואו, ופסק דינו של בית משפט קמא מבוטל בזאת. כאמור לעיל, הצענו לצדדים להסכים לבוררות שתעסוק אך ורק בשאלת הפיצוי המגיע למשיבה 1 ובזהות הגורם או הגורמים שישאו בפיצוי זה. המערערת והמשיבה 1 נתנו את הסכמתם להצעה, אך היא נדחתה על ידי ב"כ המשיבה 2 ועל ידי ראש עיריית פתח תקווה, מר יצחק ברוורמן. מר ברוורמן כמו גם עו"ד זילבר, ב"כ המשיבה 2, עמדו על כך שנכריע בערעור, למרות שכל מי שעיניו בראשו יכול היה להבין, במהלך הדיונים הרבים שקיימנו, כי לא ניתן יהיה להכשיר את היתר הבניה, ובעיקר את השימושים באתר שהתבקשו על ידי המשיבה 1. יש להצר על גישה נוקשה ובלתי מתפשרת זו שבאה לכסות, במידה רבה, על התנהלותם הבלתי ראויה, בלשון המעטה, של הועדה המקומית ושל העומדים בראשה. הועדה המקומית לחצה על המשיבה 1 לפעול לשיקום ושימור האתר, תוך השקעת כספים רבים, מבלי שכלכלה את צעדיה כנדרש ממוסד תכנון סביר, ומבלי לתת את הדעת לקושי הנעוץ באישור השימושים המבוקשים על ידי המשיבה 1. היה ברור לכל, כי המשיבה 1 אינה מתנדבת להשקיע את מיטב כספה מטעמים פילנטרופיים, כאשר מטרתה הבלעדית היא, כביכול, שיקום ושימור אתר מורשת היסטורי, אלא שברצונה לעשות שימוש מסחרי באתר, כדי להחזיר את השקעתה ולהבטיח רווחים כספיים בעתיד. הועדה המקומית ידעה, או למצער הייתה צריכה לדעת, כי יש לפעול לאישור השימושים בהתאם לתמ"מ 3/10, ולדאוג למסמך תכנוני ולאחריו לתכנית מקומית, שרק באמצעותם ניתן יהיה לאשר שימושים כאלה ואחרים באתר. בענייני תכנון ובניה, ובעיקר משמדובר בגן לאומי ובאתר מורשת, אין מקום, ככלל, לקיצורי דרך הפוגעים בנוהל התקין ובמטרות העומדות מאחורי התכניות הקיימות. בנסיבות אלה, ומאחר שלמרבה הצער, הצעתנו לפנות לבוררות, תוך חסכון בזמן ובמשאבים, לא צלחה, עקב התנגדות ראש העיר והמשיבה 2, פתוחה הדרך בפני המשיבה 1 להגיש תביעת פיצויים להטבת כלל הנזקים שנגרמו לה עקב התנהלותה של הועדה המקומית, ושל גורמים נוספים לפי שיקול דעתה. 97. לאור המפורט, אציע לחבריי לקבל את הערעור במלואו. המשיבה 2 תשא בהוצאות המערערת בסך 50,000 ₪ ובסכום דומה למשיבה 1, ובסך הכל תשא בהוצאות בסכום של 100,000 ₪. ש ו פ ט (בדימ') המשנה לנשיאה ח' מלצר: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט ג' קרא: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט (בדימ') א' שהם. ניתן היום, ‏כ"ב בחשון התשע"ט (‏31.10.2018). המשנה לנשיאה ש ו פ ט (בדימ') ש ו פ ט _________________________ 16038180_I31.doc יא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il