עורכי דין לקידום מנהל תקין נ. הממונה על-פי חוק חופש המידע במועצה המקומית בנימינה גבעת עדה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים מנהליים עע"מ 37913-12-24 לפני: כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת רות רונן המערערת: עורכי דין לקידום מנהל תקין נגד המשיבים: 1. הממונה על-פי חוק חופש המידע במועצה המקומית בנימינה גבעת עדה 2. מועצה מקומית בנימינה גבעת עדה 3. נג'יב מנצור, מבקר המועצה המקומית בנימינה גבעת עדה 4. איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בעת"מ 54458-01-24 מיום 5.7.2024 שניתן על ידי כבוד השניא ר' שפירא תאריך ישיבה: ט"ז אייר התשפ"ו (3.5.2026) בשם המערערת: עו"ד נדאל חאיק; עו"ד איתי צורף בשם המשיבים 2-1: עו"ד דן נחליאלי וויינברגר בשם המשיב 3: בעצמו בשם המשיב 4: עו"ד עמיחי ויינברגר; עו"ד עדי קליין בשם המבקשת להצטרף 1: עו"ד תמר באום בשם המבקשת להצטרף 2: עו"ד דן רוזנטל פסק-דין השופט עופר גרוסקופף: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' הנשיא, השופט רון שפירא) מיום 5.7.2024 בעת"מ 54458-01-24. עניינו של הערעור בבקשת חופש מידע שהגישה המערערת למשיבים 2-1 (להלן: המועצה המקומית), במסגרתה התבקש מידע הנוגע להליך בחירתו של המשיב 3 לתפקיד מבקר הפנים במועצה המקומית בנימינה גבעת עדה. כפי שנפרט בהמשך, לאחר שביום 3.5.2026 התקיים דיון בערעור, הסכימו הצדדים להצעתנו לפתרון הסכסוך הקונקרטי, ולפיכך אין אנו נדרשים להכריע בו לגופו. למרות זאת, ולנוכח כלליות וחשיבות השאלות שהערעור מעלה, מצאנו לנכון להתייחס בקצרה לסוגיות המרכזיות שהועלו לפנינו. הצגת הדברים להלן תיעשה ברמת הפירוט הנדרשת לצורך בהירות הדברים. ההליך קמא התמקד בבקשתה של המערערת מיום 3.7.2023 לקבל מסמכים שונים הנוגעים להליך בחירתו, קליטתו והעסקתו של המשיב 3 בתפקיד מבקר הפנים במועצה המקומית. בין היתר, ביקשה המערערת לקבל לידה העתק מפרוטוקול הדיונים בוועדת הבחינה אשר בחרה במשיב 3 לתפקיד (להלן: פרוטוקול הדיונים), וכן ממסמכי המועמדות שהגיש, ובכלל זאת קורות חייו (להלן: מסמכי המועמדות ו-בקשת חופש המידע, בהתאמה). על פי הנטען, מסמכים אלה נועדו לאפשר למערערת לוודא כי המשיב 3 עומד בתנאי הסף שנקבעו לתפקיד, וזאת כחלק מפעילותה הציבורית ודאגתה לשמירה על מנהל תקין ברשויות המקומיות. ביום 1.11.2023 נמסר למערערת המענה לבקשת חופש המידע מטעם המועצה המקומית. בעוד שחלק מהמידע שביקשה הועבר לה, בקשתה לקבל את פרוטוקול הדיונים ומסמכי המועמדות נדחתה. הוסבר, כי המסמכים הללו כוללים מידע אישי המוגן לפי חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, ולכן חל איסור על מסירתם. נוכח האמור, ביום 23.1.2024 הגישה המערערת את העתירה מושא הערעור דנן לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, במסגרתה ביקשה כי בית המשפט יורה למועצה המקומית למסור לה את מלוא המידע שביקשה. ביום 5.7.2024 דחה בית המשפט קמא את העתירה, וחייב את המערערת בתשלום הוצאות המשיבים בסך של 15,000 ש"ח (להלן: פסק הדין). תחילה, בית המשפט קבע כי מסמכי המועמדות אכן כוללים, כטענת המועצה המקומית, מידע שגילויו יביא לפגיעה בפרטיותו של המשיב 3, ולכן מסירתו אסורה לפי סעיפים 9(א)(3) ו-9(א)(4) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: החוק או חוק חופש המידע). בית המשפט הסביר כי אף שבסמכותו להורות על מסירת המידע (לפי סעיף 17(ד) לחוק), בנסיבות העניין אין לכך הצדקה. בראייתו, עניינה של בקשת חופש המידע שהעבירה המערערת הוא "מסע דייג לאיתור פגמים בנוגע למינוי מבקרים בכלל הרשויות המקומיות", שאין מקום להיעתר לו. לשיטתו, רק מקום "שבו יש חשש לפגמים בהליך מינוי המבקר ברשות המקומית, והדבר נכון בנוגע לכל ממלא תפקיד ובכל רשות שלטונית, והבסיס לחשש מבוסס על עובדות או לפחות על ראשית ראיה", ניתן יהיה להיעתר לבקשות מסוג זה (עמ' 9-8 לפסק הדין). מאחר שהמערערת לא הציגה תשתית עובדתית לפגמים כאמור, בית המשפט קבע כי אין מקום להתערב בהחלטת המועצה המקומית לדחות את בקשת חופש המידע ביחס למסמכי המועמדות. באופן דומה, וביחס לפרוטוקול הדיונים, נקבע שמדובר במידע החוסה תחת חריג התרשומת הפנימית לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע ותקנה 31 לתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים ברשויות המקומיות), התש"ם-1979, ולכן אין הצדקה לחשוף אותו כל עוד לא הוצג ביסוס לכך שנפל פגם בהחלטתה של הרשות. לבסוף, בית המשפט ציין כי מאחר שאיסוף המידע כרוך בעלויות, ראוי כי לא יוגשו בקשות חופש מידע ללא הצגת עילה או טעם המצדיקים את השקעת המשאבים. ביום 15.12.2024 הוגש הערעור דנן, בו ביקשה המערערת כי נבטל את פסק הדין ונורה על מסירת המידע. ביום 3.5.2026 קיימנו דיון בערעור במסגרתו המלצנו למערערת לוותר על דרישתה לחשוף את פרוטוקול הדיונים – והמלצתנו התקבלה (עמ' 14, ש' 3-1 לפרוטוקול הדיון). בהמשך לכך, ביום 12.5.2026 הודיעה המועצה המקומית, גם זאת בהתאם להמלצתנו, כי היא מסכימה לכך שהערעור יתקבלו בחלקו, במובן זה שתועבר למערערת פרפרזה מתוך קורות החיים של המשיב 3, אשר תכלול פרטים בנוגע להשכלה ולניסיון התעסוקתי הרלוונטי שלו. בנסיבות אלו, דומה כי המחלוקת הקונקרטית בין הצדדים באה על פתרונה, ולכן אין עוד צורך להכריע בערעור לגופו. כאמור, חרף זאת, ולנוכח חשיבות העניין, ראינו לנכון להתייחס בקצרה למספר סוגיות שהתעוררו במסגרת ההליך. סעיף 1 לחוק חופש המידע קובע כי "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". כפי שהובהר בעבר, סעיף זה הביא למיסודה של הזכות של כל אזרח ישראל או תושב לקבל מידע מרשויות ציבוריות, בכפוף למגבלות שנקבעו בחוק. המשמעות המעשית של סעיף זה, היא כי בניגוד למצב הדברים שנהג לפני חקיקת חוק חופש המידע, מבקש המידע אינו נדרש להראות אינטרס אישי על מנת שתקום לו זכות לקבל את המידע (עע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל – רשות המיסים, פ"ד סג(1) 284, 314 (2008); עע"מ 3908/11 מדינת ישראל הנהלת בתי המשפט נ' עיתון דה מרקר עיתון הארץ בע"מ, פסקה 20 (22.9.2014); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 591-590 (2010)). כדרכן של זכויות במשפט הישראלי, גם הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות אינה מוחלטת. במסגרת חוק חופש המידע נקבעו סייגים שונים המתייחסים למצבים בהם קיים אינטרס נוגד לגילוי המידע (סעיפים 9(א) ו-(ב) לחוק) או בהם גילוי המידע אינו יעיל (סעיף 8 לחוק). בתוך כך, ולענייננו, נקבע כי רשות מקומית לא תמסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות (סעיף 9(א)(3) לחוק), וכי היא אינה חייבת למסור "מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן [...]" (סעיף 9(ב)(4) לחוק). במסגרת החלטתה של הרשות אם לסרב למסור מידע שנופל תחת סעיפים 8 או 9 לחוק, נקבע כי עליה לשקול, בין היתר, את "ענינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, [ואת ה]ענין הציבורי שבגילוי המידע" (סעיף 10 לחוק). כמו כן, נקבע כי על אף הוראת סעיף 9 לחוק, בית המשפט רשאי בכל זאת להורות על מסירת המידע "אם לדעתו הענין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין" (סעיף 17(ד) לחוק). הנה כי כן, ברירת המחדל שנקבעה בחוק היא גילויו של המידע גם ללא אינטרס אישי של המבקש בו; והסירוב למסור אותו – הוא בגדר החריג, שהנטל להוכחתו חל לכן על הטוען לו. גם כאשר מתקיים אחד החריגים שנקבעו בחוק, כבענייננו, לבית המשפט הוקנתה הסמכות להורות על מסירת המידע, כאשר השיקול המרכזי שצריך להדריך אותו הוא העניין הציבורי שבגילוי המידע (סעיף 17(ד) לחוק; עע"מ 2416/18 בריגע נ' המועצה המקומית ירוחם, פסקאות 13-12 (12.2.2019)). בנסיבות המקרה דנן, האינטרס הציבורי בגילוי המידע הוא ברור. מדובר במידע שגילויו התבקש על ידי המערערת במטרה לבדוק אם רשות מקומית בחרה לתפקיד מבקר הפנים, שעל חשיבותו ורגישותו אין חולק, מועמד העומד בתנאי הסף שנקבעו לתפקיד זה (לחשיבות של עניין זה ראו: בג"ץ 7805/00 אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים, פ"ד נז(4) 577, 595-590 (2003); בג"ץ 5657/09 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקאות 33-26 (24.11.2009); שלומית גלר דיני הביקורת הפנימית 168-137 (2025)). כך גם לא מדובר במידע שחשיפתו תביא לפגיעה חמורה בפרטיותו של המועמד שנבחר, שהרי מדובר בפרטים כלליים, ולרוב גלויים, על השכלתו המקצועית וניסיונו התעסוקתי הרלוונטי של המועמד, אשר נמסרו על ידו מיוזמתו, על מנת להוכיח את התאמתו למשרה הציבורית בה מדובר (ראו והשוו: עע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, פסקה 26 (19.5.2009); עע"מ 7678/16 דרוקר נ' הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד ראש הממשלה, פסקאות 26-24 (7.8.2017)). מכל מקום – ככלל, המעוניין במשרה ציבורית בכירה כגון זו בה עסקינן, מוחזק כמי שמסכים לכך שאם ייבחר לתפקיד יובאו לידיעת הציבור הנתונים הבסיסיים המכשירים אותו למשרה הציבורית (לכלל זה יתכנו כמובן חריגים, כגון כשמדובר בשירות ביטחוני מסווג). לפיכך, היה על בית המשפט קמא להורות על גילוי נתוני ההשכלה המקצועית והניסיון התעסוקתי הרלוונטי של המועמד הנבחר לתפקיד מבקר הפנים, ולכל היותר היה מקום להתיר השחרת עניינים מסוימים (ולחלופין, מסירת פרפרזה), ככל שהייתה הצדקה עניינית לחסות מידע כזה או אחר. ודוק, דומה כי מקור שגיאתו של בית המשפט קמא היה בסיווגו את בקשת המערערת כ-"מסע דיג לאיתור פגמים" המצדיק חשד, ולא, כפי שנדרש היה לראות בה, כפעילות אזרחית מבורכת לבקרה על תקינות הליכי המינוי לתפקידים ציבוריים, אותה דווקא יש לעודד. מכאן שגם הדרישה אותה הציב בית המשפט קמא לקבלת בקשה מסוג זה – העמדתה של תשתית עובדתית (גם אם ראשונית) לקיומו של פגם בהליך המינוי – אינה במקומה ואין להציבה. בל נשכח, זוהי בדיוק המטרה שעמדה ביסוד בקשת חופש המידע. טרם סיום נבקש להוסיף, ולא בשולי העניין מבחינת החשיבות הציבורית, כי כאשר מדובר בבעלי תפקידים בכירים ברשות הציבורית, מן הראוי כי הרשות תפרסם מיוזמתה במקום נגיש לכלל הציבור (בימינו, דרך המלך לכך היא באמצעות המרשתת) לא רק את שמו של הנושא בתפקיד, אלא גם את הפרטים הרלוונטיים בנוגע לרקע המקצועי שלו (כך, למשל, מפרסמת הרשות השופטת את קורות החיים של השופטים: https://judgescv.court.gov.il/). בקשר לרשויות המקומיות, כלל זה צריך לחול לפחות ביחס לנושאים בתפקידים הבכירים הבאים: מנכ"ל הרשות (או מזכיר הרשות); גזבר הרשות; היועץ המשפטי של הרשות; מהנדס הרשות; מנהלי האגפים ברשות; ומבקר הפנים של הרשות. פרסום שכזה יאפשר לכל אדם מן היישוב לדעת לא רק את שמותיהם של משרתי הציבור הבכירים הפועלים בשליחתו, אלא גם את "תעודת הזהות המקצועית" שלהם – מטען ההכשרה והניסיון המקצועי שהם מביאים עימם לתפקיד. אם כך יעשה, נדע כולנו כי מתקיים בבכירי השירות הציבורי, הן אלה שבשלטון המרכזי והן אלה שבשלטון המקומי, אשר הורה משה את העם: "הָבוּ לָכֶם אֲנָשִׁים חֲכָמִים וּנְבֹנִים, וִידֻעִים--לְשִׁבְטֵיכֶם; וַאֲשִׂימֵם בְּרָאשֵׁיכֶם" (דברים א 13). סוף דבר: בהתאם להסכמת הצדדים, אנו מורים על קבלת הערעור בחלקו, כמפורט בפסקה 4 לעיל. פסק הדין של בית המשפט קמא מבוטל, ועימו גם ההוצאות שנפסקו לחובת המערערת. המועצה המקומית תישא בהוצאות המערערת ביחס לערעור דנן בסך של 10,000 ש"ח. בקביעת סכום זה הבאנו בחשבון את נכונותה של המועצה המקומית להיעתר להצעתנו. ניתן היום, א' תמוז תשפ"ו (16 יוני 2026). עופר גרוסקופף שופט אלכס שטיין שופט רות רונן שופטת