פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 3754/20
לפני:
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט ד' מינץ
כבוד השופט ע' גרוסקופף
העותרים:
1. בזכות- המרכז לזכויות אדם של אנשים עם מוגבלויות
2. אופק לילדינו
3. איל"ו- איגוד ישראלי לילדים נפגעים
4. אלו"ט- אגודה לאומית לילדים ובוגרים עם אוטיזם
5. אקדם
6. אקים ישראל
7. ביחד
8. בית איזי שפירא
9. חברים בנגב
נ ג ד
המשיבים:
1. משרד החינוך
2. משרד האוצר
3. נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה:
י"ז בתמוז התש"ף
(09.07.2020)
בשם העותרים:
עו"ד הרן רייכמן ועו"ד אביבית ברקאי-אהרונוף
בשם המשיבים:
עו"ד רנאד עיד
פסק-דין
השופט י' עמית:
עניינה של העתירה בקביעת רמת תפקוד של תלמידים המבקשים שרותי חינוך מיוחדים, לפי חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 (להלן: החוק).
1. כרקע נורמטיבי, נציין כי סעיף 3(א) לחוק קובע כי "תלמיד עם צרכים מיוחדים זכאי לשירותי חינוך מיוחדים חינם באזור מגוריו", וסעיף 4(א) לחוק קובע כי "המדינה אחראית למתן שירותי חינוך מיוחדים חינם לפי חוק זה".
ביום 18.7.2018 נחקק חוק חינוך מיוחד (תיקון מס' 11), התשע"ח-2018 (להלן: התיקון לחוק), שכלל שינויים משמעותיים במגוון של נושאים בתחום החינוך המיוחד. זאת, בעקבות הניסיון והתובנות שהתגבשו במהלך השנים מאז נחקק החוק, ובעקבות פיילוט שנערך ליישום המלצות "הוועדה הציבורית לבחינת מערכת החינוך המיוחד בישראל בראשות השופטת (בדימ') דליה דורנר" (להלן: ועדת דורנר).
במסגרת התיקון לחוק, ועדות ההשמה שפעלו עובר לתיקון לחוק וקבעו את זכאותם של תלמידים לחינוך מיוחד, שינו את שמן והן נקראות כיום "ועדות זכאות ואיפיון", כאמור בסעיף 5 לחוק (להלן: הוועדות). ועדה כאמור כוללת שישה חברים, כמפורט בסעיף 6 לחוק, והם: יו"ר הוועדה שהוא עובד משרד החינוך, בעל מומחיות וניסיון בתחום החינוך המיוחד; נציג רשות החינוך המקומית, שהוא בעל ניסיון בתחום זה; שני מפקחים מטעם משרד החינוך, שאחד מהם הוא מפקח לחינוך מיוחד; פסיכולוג חינוכי מטעם הרשות המקומית; והורה לתלמיד עם צרכים מיוחדים. סעיף 7(א) לחוק קובע כלהלן:
"(1) ועדת זכאות ואפיון תקבע את זכאותו לשירותי חינוך מיוחדים של תלמיד שיש לו אחת או יותר מהמוגבלויות המפורטות בתוספת הראשונה, המגבילה את תפקודו לפי אחת מרמות התפקוד המפורטות בתוספת השנייה, וכן את היקף סל השירותים שיינתן לו לפי רמת תפקודו, כמפורט בחלק א' או בחלק ב' לתוספת השנייה, ולפי צרכיו;
(2) הוועדה תקבע את רמת התפקוד והצרכים של התלמיד בהתאם למצבו בין השאר בתחומים אלה: קוגניטיבי, לימודי, שפתי, רגשי, חברתי, עצמאות תפקודית והתארגנות, ותקשורת;"
במסגרת התיקון לחוק שונה היקף הסמכויות הנתון לוועדות. כך, לפני התיקון לחוק, הוועדות היו מוסמכות לקבוע גם את סוג המסגרת החינוכית שבה ילמד התלמיד. כיום, בעקבות המלצות ועדת דורנר, נקבע כי ההחלטה בדבר סוג המסגרת שבה ילמד תלמיד שנמצא זכאי לשירותי חינוך מיוחדים תתקבל על ידי הורי התלמיד, בכפוף לחריגים שונים. סעיף 7(ב) לחוק קובע כי הורי התלמיד רשאים לבחור מבין שלוש האפשרויות להלן: שילוב בכיתה רגילה במוסד חינוך רגיל; כיתת חינוך מיוחד במוסד חינוך רגיל; או מוסד חינוך מיוחד. היקף סל השירותים שניתן לתלמיד נקבע, בין היתר, בהתאם לרמת תפקודו ולמצבו בתחומים שונים, כמפורט בחוק, כאשר רמת התפקוד נעה בין 4-1 (4 היא רמת התפקוד הנמוכה ביותר). סעיף 7(ב1) לחוק קובע את העקרון שנקבע בוועדת דורנר, ולפיו "התקציב ילך אחר הילד":
"סל השירותים שיינתן לתלמיד עם צרכים מיוחדים שוועדת זכאות ואפיון קבעה את זכאותו לשירותי חינוך מיוחדים ייקבע לפי רמת תפקודו של התלמיד ולפי צרכיו, וכן בכפוף למאפיינים המובנים של המסגרת החינוכית שבה הוא לומד; בסעיף זה, 'מאפיינים מובנים' – יום לימודים ארוך, משך שנת הלימודים, מספר תלמידים בכיתה, ארוחות ומיתקנים ייחודיים של מוסד לחינוך מיוחד".
במסגרת התוספת השניה לחוק, נקבע סוג המענה שניתן לכל אחת מרמות התפקוד, בהתאם לסוג המוגבלות ולמסגרת שבה לומד התלמיד, כמפורט בטבלה שבתוספת. עוד יוער כי הדיון בוועדות אינו התחלת הדרך ואינו סוף הדרך, ועניינו של התלמיד נבחן על ידי צוות רב-מקצועי, הקובע את הרכב סל השירותים שהתלמיד יקבל על פי היקף הסל שנקבע לו בוועדה (סעיף 20ד לחוק).
2. עניינה של העתירה שלפנינו מתמקד בעיקר בעבודתן של הוועדות לאור השימוש שנעשה בשאלון רמת תפקוד (להלן: השאלון). המדובר בשאלון ייעודי, שנועד להעריך את רמת התפקוד של התלמיד, ואשר תוצאותיו מהוות נדבך משמעותי בהחלטת הוועדה בדבר רמת התפקוד של התלמיד וקביעת היקף סל השירותים כנגזרת מכך.
טענתם המרכזית של העותרים, הייתה כי הוועדות נסמכות על השאלון מבלי להפעיל שיקול דעת עצמאי כנדרש בחוק. בהמשך, וכפועל יוצא מטענה זו, נתבקשו בעתירה שורה של סעדים.
3. רובם ככולם של הסעדים שהתבקשו על ידי העותרים התייתרו בעקבות פעולות שנעשו על ידי המשיבים, כמפורט בתגובה שהוגשה על ידם. רשמנו בפנינו את הצהרות המשיבים, כפי שיפורט בסעיפים 9-4 להלן, ואנו נותנים להן תוקף של פסק דין.
4. הגורמים המקצועיים במשרד החינוך יתקנו את האמור בחוברת ההנחיות לוועדות, ובמסגרת ההנחיות החדשות יצוין כי תוצאת השאלון תהווה גורם מרכזי בהחלטה על רמת תפקוד של תלמיד. עם זאת, לצד האמור יובהר כי לוועדות נתונה הסמכות לקבוע רמת תפקוד שונה מזו שנקבעה במסגרת השאלון, ככל שיש בכך צורך, תוך השמטת ההגבלה הקודמת שהופיעה בהנחיות ולפיה הדבר ייעשה רק במקרים חריגים.
אנו סבורים שניתן להסתפק בהצהרה זו, ואין מקום לטענת העותרים כי הגדרת השאלון ככלי מרכזי בהחלטה מגבילה או מאיינת את שיקול הדעת העצמאי של הוועדות, או כי היקף סל השירותים מתקבל באמצעות המחשב מבלי שנשקל כלל על ידי חברי הוועדה.
המשיבים חזרו והדגישו כי לוועדה שיקול דעת עצמאי, הן לעניין אפיון רמת התפקוד של התלמיד והן לעניין קביעת היקף סל השירותים שיינתן לו. הנתונים בדבר השוואת תוצאות השאלון מול החלטות הוועדה, מלמדים על אחוזי הסטייה מהשאלון לטובת התלמידים, ומוכיחים כי השאלון אינו כובל, ולא מתיימר לכבול, את שיקול הדעת העצמאי של הוועדות בבואן לאפיין את רמת התפקוד של התלמיד. בדומה, על פי הנמסר לנו, הנתונים שבידי המשיבים מלמדים כי הוועדות מפעילות שיקול דעת אף לעניין קביעת היקף סל השירותים. זאת ועוד, בפניית מנהלת האגף לחינוך מיוחד במשרד החינוך מיום 2.6.2020 אל יושבי ראש הוועדות, הובהר כי "אין כל שינוי במדיניות, במסרים ובנהלים שכולנו מחוייבים להם [...] נהלים המדגישים שיח מכבד ומקצועי המאפשר השתתפות משמעותית לחברי הוועדה, לצוותים החינוכיים, להורים ומתן מקום מרכזי לחוות הדעת המקצועית". איננו סבורים כי השאלון כשלעצמו, על אף מקומו המרכזי, מצמצם את שיקול הדעת של הוועדה או מסכל את הזכות הקבועה בחוק ל"שירותי חינוך מיוחדים". לא למותר לציין כי לצד השאלון עומדים בפני הוועדה מסמכים נוספים, כמו מסמכים ממוסד החינוך שבו למד התלמיד לפני ההפניה לוועדה; מסמכים בנוגע לאבחון המוגבלות של התלמיד; שאלון שממלא צוות המוסד החינוכי; שאלון להורים; שאלון לתלמיד; בדיקות שמיעה וראיה עדכניות; חוות דעת ומסמכים נוספים שההורים רשאים להמציא.
לגבי השאלון עצמו, נציין כי בתגובת המשיבים נמסר שבימים אלה בוחנים את השאלון, ופועלים לקיצור אורכו ולעדכון אופן חישוב רמת התפקוד.
5. התיקון לחוברת ההנחיות יפורסם באתר האינטרנט של משרד החינוך, יישלח ליושבי ראש הוועדות בימים הקרובים ויפורסם בהמשך במסגרת חוברת ההנחיות העדכנית.
6. מובהר כי רמת התפקוד של התלמידים נקבעת בהתאם לחוק, בהתבסס על שיקולים מקצועיים בלבד, ללא מגבלה של מכסות ועל פי העיקרון המנחה שלפיו כל תלמיד שנמצא זכאי לשירותי חינוך מיוחדים יקבל את המענה המתאים לו. הוצהר כי לא ניתנה כל הנחיה להגביל את מספר התלמידים המופנים לוועדות, ואלו אינן פועלות על פי הכתבה חיצונית של מכסות כלשהן, אלא מתוך שיקול דעת עצמאי.
בהקשר זה נציין כי העותרים לא הניחו תשתית עובדתית לטענתם בדבר תמונה מדאיגה של צמצום היקף הזכאים לשירותי חינוך מיוחדים. דומה כי הנתונים שהוצגו על ידי המשיבים סותרים טענה זו, ולמצער, העותרים לא הראו כי האופן שבו הם ניתחו נתונים אלה אכן מצביעה על מגמה כזו.
7. חוזר המנכ"ל למתן הנחיות לוועדות נמצא בשלבי גיבוש, וישקף את הניסיון המצטבר מעבודת הוועדות. הליך השלמת גיבושו של חוזר המנכ"ל צפוי להסתיים עד לסוף חודש ספטמבר הקרוב.
8. משרד החינוך מכיר בזכותם של הורי התלמיד לקבל את השאלון. עם זאת, עקב קושי טכני, לא ניתן להעביר את השאלון כפי שמולא, להורי התלמידים או לגורמי הוועדות, כך שנכון להיום מועברת לעיונם תוצאתו הסופית של השאלון בלבד. רשמנו בפנינו כי משרד החינוך מעריך שפתרון הקושי הטכנולוגי והליך פיתוח האפשרות לצפייה בשאלון והדפסתו צפויים להסתיים עד לתום חודש ספטמבר 2020, וטרם תחילת פעולתן של הוועדות בשנת הלימודים התשפ"א.
9. מוארך בזה עד ליום 19.7.2020 המועד להגשת השגה בעניינו של כל תלמיד שנקבעה לו בוועדה רמת תפקוד שבין 3-1, או תלמיד שלא קיבל זכאות לשרותי חינוך מיוחדים, במקרים שבהם ההורים סבורים שההחלטה התקבלה על סמך תוצאת שאלון שאינה תואמת את רמת התפקוד של התלמיד. בנוגע להשגות שיוגשו מהטעם שלא התאפשר עיון בשאלון, משרד החינוך הנחה את ועדות ההשגה לדון בהשגות אלו בהתבסס על המסמכים והממצאים שהונחו לפני ועדת ההשגה, ומבלי להסתמך על תוצאת השאלון, וזאת עד אשר ניתן יהיה לעיין בשאלון. בכוונת גורמי משרד החינוך לפרסם הנחיה בעניין זה.
בהקשר זה אנו דוחים את הסעד שנתבקש על ידי העותרים, ולפיו משרד החינוך יפנה לכלל ההורים ויציע לכל המעוניין בכך לחזור ולקיים דיון חוזר דה-נובו בעניין ילדיהם, ולחלופין, להאריך את המועד להגשת השגה עד ליום 10.8.2020. המדובר בסעדים בלתי ישימים בעליל, שעלולים להביא לשיתוק המערכת, בהינתן שמדובר ברבבות תלמידים.
10. סוף דבר, שלאור ההצהרות דלעיל והתיקונים שנעשו וייעשו, העתירה במתכונתה הנוכחית התייתרה. הצו הארעי מיום 30.6.2020 – בטל.
בשולי הדברים יש לשבח את המשיבים על הגישה החיובית שהפגינו במענה לסעדים שהתבקשו בעתירה, וניכרים המאמצים הכנים למתן מענה מתאים לכל תלמיד הזכאי לשירותי חינוך מיוחד על פי צרכיו ורמת תפקודו. עם זאת, וכפי שאישרו גם המשיבים בתגובתם, חלק מהתיקונים נעשו או ייעשו, בעקבות הגשת העתירה ובחינת הטענות שהועלו במסגרתה. משכך, יישאו המשיבים בהוצאות העותרים בסך 6,000 ₪.
ניתן היום, כ' בתמוז התש"ף (12.7.2020).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
20037540_E07.docx עכב
מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il