הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים נ. מועצה מקומית מגילות

פסק-דין בתיק בג"ץ 375/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 375/14 בג"ץ 2778/14 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז העותרת בבג"ץ 375/14: הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים העותר בבג"ץ 2778/14: המפקד הצבאי באזור יהודה ושומרון נ ג ד המשיבים בבג"ץ 375/14: 1. מועצה אזורית מגילות ים המלח 2. בית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים 3. בית משפט לעניינים מקומיים של ערכאת הערעור בירושלים 4. המנהל האזרחי באזור יהודה ושומרון 5. היועץ המשפטי לממשלה המשיבים בבג"ץ 2778/14: 1. מועצה אזורית מגילות ים המלח 2. הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים 3. בית המשפט לעניינים מקומיים מעלה אדומים 4. בית המשפט לעניינים מקומיים של ערכאת הערעור התנגדות למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ט בשבט התשע"ו (08.02.16) בשם העותרת בבג"ץ 375/14 והמשיבה 2 בבג"ץ 2778/14: עו"ד הודיה יצחק; עו"ד אורלי אהרוני בשם העותר בבג"ץ 2778/14 והמשיבים 5-4 בבג"ץ 375/14: עו"ד רועי שויקה בשם המשיבה 1 בבג"ץ 375/14 ובבג"ץ 2778/14: עו"ד גלעד רוגל ; עו"ד ניצן רובינשטיין פסק-דין השופטת א' חיות: שתי עתירות נגד החלטותיהם של המשיבים 2 ו-3 בבג"ץ 375/14 אשר פסקו כי העותרת בבג"ץ 375/14, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן: הרשות או רשות הטבע והגנים), היא ה"מחזיקה" בנכסים בתחומי המועצה האזורית מגילות, המשיבה 1 בבג"ץ 375/14 (להלן: המועצה האזורית או המועצה) וחייבת על-כן בתשלום ארנונה. רקע עובדתי 1. הגן הלאומי קומראן ושמורת הטבע "עינות צוקים" (עין פשח'ה) הסמוכה אליו (להלן: האתרים) מצויים באזור יהודה ושומרון (להלן: האזור) ובשטח שיפוטה של המועצה והם מנוהלים על-ידי אנשי הרשות. בשנת 2001 הגישה המועצה לבית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים, המשיב 2 בבג"ץ 375/14 (להלן: בית המשפט לעניינים מקומיים), תביעה נגד הרשות בה טענה כי יש לראות ברשות כמחזיקה באתרים ולחייבה בתשלום ארנונה כללית לשנים 2000-2001 בסך כולל של כ-214 אלף ש"ח, בגין מבנה שירותים, מבנה קופות, פרגולה, חדר מכונות ואולם המחשה בגן הלאומי קומראן ובגין בריכות שחייה, מבנה קופה, מבנה שירותים, מבנה מזנון ופרגולת צל בשמורת עינות צוקים. הרשות מצידה הגישה הודעה לצד שלישי נגד המינהל האזרחי (להלן: המינהל האזרחי או המינהל) בטענה שהוא המחזיק באתרים וכי עליו לשפותה בגין כל סכום בו תחויב על-ידי בית המשפט. המינהל האזרחי הסכים עם עמדת הרשות כי הוא המחזיק באתרים וכי לרשות אין כל מעמד באזור ואילו לו, כך נטען, עומדת "חסינות הריבון" ועל-כן אין לחייבו בתשלום ארנונה. לחלופין טען המינהל כי ככל שייקבע שהרשות היא המחזיקה באתרים, אין לו קשר לתביעה ודין ההודעה נגדו להידחות. 2. ביום 22.2.2007 דחה בית המשפט לעניינים מקומיים את תביעת המועצה ואת ההודעה לצד שלישי שהגישה הרשות (להלן: פסק הדין הראשון) וקבע כי הרשות מנהלת את האתרים מטעם המינהל האזרחי ואין לראותה כמי ש"מחזיקה" בהם. עוד נקבע כי קמה למינהל האזרחי "חסינות הריבון" הפוטרת אותו מתשלום ארנונה למועצה. בפסק הדין הראשון התייחס בית המשפט לעניינים מקומיים לשני הסכמים שנחתמו בין המינהל האזרחי להסתדרות הציונית בשנים 1994 ו-1995 (מש/4 ומש/5) בהם הוענק להסתדרות הציונית מעמד של "מחזיק בר רשות" באתרים וציין כי ניתן לפרש את ההסכמים כך שההסתדרות הציונית היא המחזיקה באתרים, אך אין לקבוע מסמרות בדבר משום שההסתדרות הציונית אינה צד להליך. המועצה הגישה ערעור על פסק הדין הראשון לבית המשפט לעניינים מקומיים של ערכאת הערעור, המשיב 3 בבג"ץ 375/14 (להלן: בית המשפט של ערכאת הערעור), אשר ביטל ביום 23.9.2007 את פסק הדין הראשון והשיב את הדיון לבית המשפט לעניינים מקומיים על מנת שיבחן את השאלה מיהו המחזיק בשטח לצורך תשלום ארנונה (ע"א (מחוזי י-ם) 11021/07). בהתאם להוראות אלו, שב בית המשפט לעניינים מקומיים ודן בסוגיית ההחזקה באתרים ובפסק דינו מיום 14.9.2009 דחה בשנית את תביעתה של המועצה, בקובעו כי פעילותה של הרשות באתרים הינה פעילות של "ניהול" בלבד אשר אין לראותו כ"החזקה" המחייבת אותה בתשלום ארנונה. המחזיק באתרים, כך נקבע, היא ההסתדרות הציונית שקיבלה מעמד של "מחזיק בר רשות" מהמנהל האזרחי והעבירה לרשות את סמכויות הניהול והפיתוח של האתרים בלבד (להלן: פסק הדין המשלים). 3. ערעור על פסק הדין המשלים שהגישה המועצה התקבל ובפסק דינו מיום 15.1.2011 קבע בית המשפט של ערכאת הערעור (השופטים מ' מזרחי; י' נועם ו-נ' סולברג) כי "אין חולק שההסתדרות הציונית העולמית אינה מחזיקה בנכסים". בית המשפט הוסיף וקבע כי כל הפעילויות אותן מבצעת הרשות באתרים – מכירת מזון ומשקאות, ניהול בריכה וחנות מזכרות, מבססות החזקה לצורך דיני הארנונה ואין מדובר ב"ניהול ופיתוח" בלבד, כפי שקבע בית המשפט לעניינים מקומיים. עוד ציין בית המשפט של ערכאת הערעור כי יחסים חוזיים בין ההסתדרות הציונית ובין הממונה על הרכוש הממשלתי הנטוש באזור אינם יכולים לגבור על הוראות הדין המחייבות מחזיק בתשלום ארנונה וכי לכל היותר יש בהם כדי לבסס תביעה לשיפוי. נוכח מסקנה זו שב בית המשפט של ערכאת הערעור והחזיר את הדיון לבית המשפט לעניינים מקומיים על מנת שיכריע בשתי שאלות: (א) היקף ומהות הנכסים שעליהם תחול חובת תשלום ארנונה; (ב) ההודעה לצד שלישי שהגישה הרשות נגד המנהל האזרחי (ע"א 3495/09, להלן: פסק הדין בערעור השני). ההליך חזר, אפוא, בפעם השלישית לבית המשפט לעניינים מקומיים. בהחלטתו מיום 9.12.2012 ציין בית המשפט לעניינים מקומיים כי ההודעה לצד שלישי נגד המנהל האזרחי נמחקה בהסכמה ועל כן התמקדה ההחלטה בסוגיית היקף ומהות הנכסים שעליהם יחול החיוב בארנונה. בהקשר זה קבע בית המשפט לעניינים מקומיים כי אין מחלוקת לגבי שטחם של המבנים החייבים בתשלום ארנונה ועל כן ייערך החישוב של התשלום המגיע למועצה בהתאם לדין (להלן: פסק הדין מ-2012). הרשות מזה והמועצה מזה ערערו על פסק הדין מ-2012. הרשות תקפה את חיובה בארנונה ושבה וטענה כי אין לראות בה "מחזיקה" ואילו המועצה מצידה טענה כי מלכתחילה הוגשה התביעה בגין שומות ארנונה לשנים 2000 ו-2001 ומשלא הוגשה השגה על-ידי הרשות, שומות אלו הפכו סופיות והיה על בית המשפט לעניינים מקומיים לחייב את הרשות במלוא סכום התביעה. באותו שלב התייצב לדיון בערעור גם היועץ המשפטי לממשלה, בהתאם לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש] (להלן: פקודת ההתייצבות), וטען כי אין לראות ברשות כ"מחזיקה" באתרים משום שאנשיה פועלים בהם כשלוחיו של המינהל האזרחי הפטור מתשלום ארנונה. 4. בפסק דינו מיום 8.7.2013 קיבל בית המשפט של ערכאת הערעור (השופטים ג' כנפי-שטייניץ; י' מרזל ו-א' רומנוב) את ערעורה של המועצה בחלקו ודחה את ערעורה של הרשות (להלן: פסק הדין בערעור השלישי). בית המשפט קבע כי סוגיית החבות של הרשות כ"מחזיקה" הוכרעה בפסק הדין בערעור השני ועל כן אין מקום לשוב ולהידרש לסוגיה זו. בית המשפט של ערכאת הערעור הוסיף וציין בהקשר זה כי במהלך הדיון בפניו טענו הרשות והיועץ המשפטי לממשלה כי הם שוקלים הגשת עתירה לבית משפט זה על מנת לתקוף את הקביעות בסוגיה זו בפסק הדין בערעור השני, ובית המשפט של ערכאת הערעור לא הביע עמדה לעניין זה. אשר לערעורה של המועצה הורה בית המשפט של ערכאת הערעור כי ההליך ישוב בפעם הרביעית לבית המשפט לעניינים מקומיים על מנת שיינתן פסק דין סופי המכריע בעניינים הכספיים והקובע את החיובים הצריכים לעניין. 5. כחצי שנה ויותר לאחר שניתן פסק הדין בערעור השלישי, הוגשו העתירות שלפנינו על-ידי הרשות (בג"ץ 375/14) ועל ידי המפקד הצבאי (בג"ץ 2778/14). העתירות מכוונות שתיהן כלפי החלטותיו של בית המשפט לעניינים מקומיים ושל בית המשפט של ערכאת הערעור בפסק הדין בערעור השני, בהן נקבע כי הרשות היא ה"מחזיקה" באתרים לצורך חיוב בארנונה. תמצית טענתם של המפקד הצבאי והרשות היא כי המפקד הצבאי הוא המחזיק באתרים ועל-כן, מכוח עקרון "חסינות הריבון" אין הוא חב בתשלום ארנונה למועצה ולחלופין כי אם יימצא שהרשות היא המחזיקה, היא מחזיקה מטעם המפקד הצבאי וגם מטעם זה היא פטורה מתשלום ארנונה. לאחר דיון בעתירה ביום 7.7.2015 החליט בית משפט זה (הנשיאה מ' נאור, השופטת א' חיות והשופטת ד' ברק-ארז) על הוצאת צו על-תנאי בעתירות בזו הלשון: 1. מדוע לא תבוטלנה החלטותיו של בית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים בת"א 300/01 והחלטותיו של בית המשפט לעניינים מקומיים של ערכאת הערעור בירושלים בע"א 3495/09, בע"א 57225-01-13 ובע"א 2545-02-13 לפיהן הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים הינה "מחזיקה" לצורך חיוב בארנונה בנכסים בתחומי המועצה האזורית מגילות באזור יהודה ושומרון (להלן: האזור). 2. מדוע לא ייקבע כי המפקד הצבאי באזור הוא המחזיק בנכסים האמורים, ועל כן, מכוח "חסינות הריבון" ולפי הוראות פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין) 1938, אין הוא חב בתשלום ארנונה על נכסים אלו. המועצה הגישה תצהיר תשובה והעותרים הגישו תגובה מאוחדת לתצהיר זה. הדיון בהתנגדות לצו על-תנאי התקיים ביום 8.2.2016. תמצית טענות הצדדים 6. המפקד הצבאי (העותר בבג"ץ 2778/14) טוען כי חוקי מדינת ישראל ובהם חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק הגנים הלאומיים) אינם חלים באזור. על כן, כך נטען, הרשות - שהינה תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק הגנים הלאומיים והמוגבל לפעול מכוח חוק זה בישראל בלבד - אין לה מעמד באזור. המפקד הצבאי מוסיף וטוען כי מכוח הסמכויות שהוקנו לראש המינהל האזרחי בצו בדבר הקמת המינהל האזרחי (יהודה והשומרון) (מס' 947), התשמ"ב-1981, התקינו ראשי המנהל האזרחי לאורך השנים תקנות שונות ומינו קציני מטה (להלן: קמ"טים) הפועלים כאורגנים של המינהל האזרחי בתחומים שונים. בתחום הנוגע לענייננו, מינה ראש המינהל האזרחי את קמ"ט שמורות הטבע. הקמ"ט שמונה נמנה אמנם עם סגל עובדי הרשות, אך לטענת המפקד הצבאי הוא מפעיל באזור את הסמכויות הרלוונטיות לענייננו על פי הצו בדבר הגנה על הטבע (יהודה והשומרון) (מס' 363), התש"ל-1969 (להלן: צו 363) והצו בדבר פארקים (יהודה והשומרון) (מס' 373), התש"ל-1970 (להלן: צו 373), וזאת כרשות המוסמכת מטעם המינהל האזרחי ומתוקף מינויו כקמ"ט שמורות הטבע, כאמור. לטענת המפקד הצבאי, אתר קומראן הוכרז כפארק לפי צו 373 ועין צוקים הוכרז כשמורת טבע לפי צו 363. על כן קמ"ט שמורות הטבע הוא הרשות המוסמכת לפי אותם צוים לפעול באתרים אלה ובין היתר הוא מוסמך לפי אותם צווים להעסיק סוכנים ועובדים וכן למנות פקחים. משכך, הקמ"ט כאורגן של המינהל האזרחי הוא, לטענת המפקד הצבאי, ה"מחזיק" באתרים אלה והעובדה כי הוא מעסיק פקחים ועובדים אחרים של הרשות המסייעים בניהול האתרים, אין משמעה כי יש לרשות ככזו מעמד עצמאי או זכות כלשהי לפעול או להחזיק באתרים. הכרה ברשות כ"מחזיקה" באתרים באזור, יהיה בה לטענת המפקד הצבאי כדי להרחיב שלא כדין את תחולת החקיקה הישראלית באזור, ובהינתן עמדתו כי המינהל האזרחי הוא ה"מחזיק" באתרים ולא הרשות, טוען המפקד הצבאי כי המנהל האזרחי פטור, בין היתר, מתשלום ארנונה לפי סעיף 3(ב) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), מס' 18 לשנת 1938 (להלן: פקודת הפיטורין או הפקודה) וכן מכוח "חסינות הריבון" הנתונה לו לפי כללי המשפט הבינלאומי. לחלופין וככל שייקבע כי רשות הטבע והגנים היא המחזיקה באתרים, טוען המפקד הצבאי כי החזקה זו הינה בשם מפקד כוחות צה"ל ומטעמו, כאמור בסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין, וגם בשל כך יש לפטור את הרשות מתשלום ארנונה. המפקד הצבאי מוסיף ומדגיש כי הסוגיה המועלית בעתירות הינה עקרונית וחשובה ויש לה השלכות רוחב משמעותיות באשר למעמדם של המנהל האזרחי ושל הרשות באזור ולתחולת הדין הישראלי בו. 7. הרשות (העותרת בבג"ץ 375/14) מצטרפת לטענותיו של המפקד הצבאי ומוסיפה לחלופין כי פסקי הדין המחייבים אותה בתשלום ארנונה מתעלמים מן העובדה כי היא פטורה מתשלום ארנונה בישראל בגין שטחי שמורות טבע וגנים לאומיים המוחזקים על ידה (למעט שטחים מסחריים). על-כן, לטענתה, ככל שיוחלט על תחולה אקס-טריטוריאלית של חוק הגנים הלאומיים, יש להחיל את הוראות החוק כולן, לרבות ההוראות הפוטרות אותה מתשלום ארנונה. 8. המועצה טוענת מנגד כי העותרים מעלים בעתירותיהם טענות ערעוריות מובהקות שאינן מצדיקות את התערבותו של בית משפט זה. לגישת המועצה אין לומר כי בית המשפט של ערכאת הערעור או בית המשפט לעניינים מקומיים חרגו מסמכות או שפסיקתם פגעה בעקרונות הצדק הטבעי ועל כן, לגישתה, העתירות אינן מגלות עילה לביטול פסיקתם. מכל מקום, כך טוענת המועצה, המפקד הצבאי כלל לא היה צד לפסקי הדין נושא העתירות ואינו יכול לעתור לביטולם ועל כן יש לראותו כמי שמתעבר על ריב לא לו וכמי שמשמש בלשון המועצה "כלי שרת בידי הרשות מטעמים עלומים". עוד טוענת המועצה כי פסק הדין בערעור השני ניתן ביום 13.1.2011 ועל-כן עתירת הרשות, אשר הוגשה ביום 20.1.2014, הוגשה בשיהוי ניכר. לגופו של עניין טוענת המועצה כי החזקה באתרים ניתנה להסתדרות הציונית העולמית על-ידי הממונה על הרכוש הממשלתי ביהודה ושומרון וזאת במסגרת הסכם הרשאה לדורות משנת 1994. ההסתדרות הציונית מצידה, כך נטען, העבירה את החזקה באתרים לידי הרשות שהיא בעלת הזיקה הקרובה ביותר אליהם ומשכך בצדק נקבע כי יש לראותה כ"מחזיקה" בהם לעניין החבות בארנונה. קביעה עובדתית זו, כך מוסיפה המועצה וטוענת, אינה מצדיקה התערבות משום שהיא עולה בקנה אחד עם הוראות תקנון המועצות האזוריות (יהודה ושומרון), התשל"ט-1979 (להלן: תקנון המועצות האזוריות או התקנון), המגדיר "מחזיק" כ"אדם המחזיק למעשה בנכסים". המילה "למעשה", כך טוענת המועצה, נועדה לזהות את הנהנה בפועל משירותי הרשות המקומית ועל כן, הרשות אינה שונה מכל משרדי הממשלה והתאגידים הסטטוטוריים הישראליים (כגון המוסד לביטוח לאומי או הרשות הארצית לכבאות), המחזיקים בנכסים באזור והמשלמים בגינם ארנונה מבלי שטענו כי יש בכך משום החלה של הדין הישראלי באזור. עוד טוענת המועצה כי בניגוד לנטען בעתירות, הרשות פועלת באזור ואף חתמה על חוזה עם קיבוץ קלי"ה לניהול משותף של אתר קומראן והיא מוסיפה כי המפקד הצבאי הפריד בטיעוניו בין עובדיה של הרשות ובין הרשות עצמה, ובכך העלה טענה שהרשות עצמה לא העלתה. מכל מקום, לטענת המועצה, אין בסיס להפרדה שביצע המפקד הצבאי שכן שכר עובדיה של הרשות באזור משולם על-ידה; היא מנפיקה חשבוניות מס לרוכשים של מצרכים ושירותים באתרים תחת שמה שלה כתאגיד; ושלטים הנושאים את שמה וכן הסמל שלה נתלו באתרים השונים באזור. קמ"ט שמורות הטבע, כך מוסיפה המועצה וטוענת, הוא בעל סמכויות פיקוח בלבד ובחוזי ההרשאה של ההסתדרות הציונית נאמר כי היא תהיה כפופה לפיקוחו. על כן, אין כל סתירה בין סמכות הפיקוח ובין מסירת השימוש באתרים לגורם חיצוני ובמקרה זה - הרשות. עוד טוענת המועצה כי המפקד הצבאי אינו ה"מחזיק" לצרכי ארנונה, וכי הוא אמנם בעל הזכות המשפטית באתרים אך מסר את החזקה בפועל להסתדרות הציונית, אשר התחייבה כלפיו בסעיף 8 לחוזי ההרשאה לשלם את הארנונה, ובהמשך מסרה את האתרים לניהול הרשות. משכך, טוענת המועצה, נכנסה הרשות לנעליה של ההסתדרות הציונית והיא זו שנושאת בחובת תשלום הארנונה. אשר לטענה החלופית לפיה גם אם ייקבע שהרשות היא ה"מחזיקה" באתרים, יש לפטור אותה מתשלום ארנונה מכוח סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין, טוענת המועצה כי הרשות לא העלתה טענה זו בפני בית המשפט לעניינים מקומיים או בפני בית המשפט של ערכאת הערעור, ודי בכך על מנת לדחותה. מכל מקום, לגישת המועצה, הרשות אינה יכולה להתבסס על סעיף 3(ב) הנ"ל, שכן המפקד הצבאי מסר את החזקה באתרים להסתדרות הציונית אשר לא מחזיקה באתרים "בשמו", אחרת לא הייתה מתחייבת כלפיו בתשלום ארנונה. הרשות, כך הילוכה של טענת המועצה, קיבלה הרשאת משנה מאת ההסתדרות הציונית להחזיק באתרים ועל כן היא באה בנעליה וחבה בתשלום ארנונה. עוד נטען כי בצו 363 ביטל המפקד את הסמכתה של הרשות כ"רשות מוסמכת" מטעמו ועל כן, אין לראותה כישות אחת עם המפקד לצורך מתן פטור מתשלום מיסים. 9. בתשובתם מציינים העותרים, בין היתר, כי הטענה לפיה כל פעילותה של הרשות היא מטעמו ומכוחו של המפקד הצבאי נטענה באופן עקבי על ידי הרשות וכן על ידי המפקד הצבאי בכל הערכאות וזאת בניגוד לנטען על-ידי המועצה בהקשר זה. העותרים מוסיפים ומציינים כי פרט להוראות הדין שעליהן הצביעו בעתירותיהם, גם תחושת הצדק אינה מתיישבת עם חיוב בארנונה בגין סככות צל, פינות ישיבה מקורות, שבילים, בריכת שכשוך, חדרי מכונות, חדרי הקרנת סרטי המחשה לקהל המבקרים וקופת האתר. השירות היחיד הניתן על ידי המועצה, כך נטען, הוא פינוי אשפה ועלותו משולמת ישירות מקופת המנהל האזרחי. עוד נטען כי לו סברה המועצה שהיא זכאית לתשלום ארנונה לא הייתה גובה במשך עשרות שנים תשלום עבור פינוי אשפה בלבד וכן נטען כי אין מקום להשוואה שערכה המועצה בין הרשות ובין הגופים אשר משלמים ארנונה באזור, שכן גופים אלה אינם פועלים מטעמו של המפקד הצבאי. אשר לטענה בדבר "ניתוק הקשר" בין המפקד הצבאי לרשות בשל ההסכמים עם ההסתדרות הציונית, טוענים העותרים כי ההסתדרות הציונית לא התחייבה בהסכמים אלה לשלם ארנונה, וכי ההסכמים הותירו בידי קמ"ט שמורות הטבע סמכות לניהול האתרים ולקביעת המדיניות ביחס אליהם, כשלוחו של המפקד הצבאי. דיון והכרעה 10. אקדים ואומר כי לאחר שעיינתי בעתירות, בתצהיר התשובה ובתגובות שהוגשו, הגעתי לכלל מסקנה מן הנימוקים שיפורטו להלן, כי יש לקבל את הטענה החלופית שהעלו העותרים ולפיה הרשות מחזיקה באתרים מטעם המפקד הצבאי ועל כן, חל הפטור הקבוע בסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין ואין לחייבה בתשלום ארנונה. אך טרם שאדרש לטיעונים שהעלו הצדדים לגופם של דברים, יש להקדים ולהידרש לטענות הסף שהעלתה המועצה לפיהן: העתירות מעלות טענות ערעוריות שאינן מקימות עילה להתערבותו של בית משפט זה, עתירת הרשות לוקה בשיהוי והמפקד הצבאי נעדר זכות עמידה. טענות הסף 11. המפקד הצבאי הוא בעל סמכויות השלטון באזור אשר מקורן בדיני התפיסה הלוחמתית (בג"ץ 393/82 ‎ג'מעית אסכאן אלמעלמון אלתעאוניה אלמחדודה אלמסאוליה‎ נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון, פ''ד לז(4) 785, 794-792 (1983); בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' ראש הממשלה, פ"ד נט(2) 481, 526 (2005); רע"א 7665/06 לנציאנו נ' עיריית אריאל, פסקה 7 (11.9.2007) (להלן: עניין לנציאנו)). על-פי סעיף 2 למנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט (איזור הגדה המערבית) (מס' 2, התשכ"ז-1967 המשפט החל באזור הוא המשפט שהיה בתוקף ביום כניסת כוחות צה"ל אליו (7.6.1967) קרי: דברי החקיקה העות'מאניים, המנדטוריים והירדנים שהיו בתוקף באותו מועד. כמו כן חלה באזור תחיקת הביטחון שהתקינו לאחר אותו מועד הגופים המוסמכים של הממשל הצבאי הישראלי ובראשם המפקד הצבאי (בג"ץ 3103/06 ולירו נ' מדינת ישראל, פסקה 23 (6.2.2011)). כחלק מתחיקת הביטחון, פרסם המפקד הצבאי את הצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה ושומרון) (מס' 892), התשמ"א-1981 ואת הצו בדבר ניהול מועצות אזוריות (יהודה ושומרון) (מס' 783), התשל"ט-1979, אשר מכוחם הותקנו תקנון המועצות האזוריות ותקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), תשמ"א-1981 (להלן: תקנון המועצות המקומיות). בית המשפט לעניינים מקומיים ובית המשפט של ערכאת הערעור הוקמו על פי סעיף 125 לתקנון ובסעיף 126 לתקנון נקבע תחום סמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים כך: 126. על אף האמור בכל דין ותחיקת בטחון, בית המשפט לענינים מקומיים מוסמך לדון – (א) לפי הדין ותחיקת הבטחון בענינים המפורטים בתוספת לתקנון כשנשוא הדיון מצוי בתחום הישובים; (ב) בכל ענין אחר שבתקנון ובנספחים לו; (ג) בעבירה על התקנון ועל חקוק המנוי בנספחים לו ובכל עבירה על חוק עזר, לרבות עבירה שנקבעה כעבירת קנס, שהתקינה מועצה וכן בכל עבירה שנעברה בתחום ישוב על הדין ותחיקת הבטחון המפורטים בתוספת לתקנון. זכות הערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מקומיים קבועה בסעיף 135(א) לתקנון הקובע: פסק דין של בית משפט לעניינים מקומיים של ערכאה ראשונה ניתן לערעור בפני בית המשפט לעניינים מקומיים של ערכאת ערעור. בתחיקת הביטחון לא נקבעו הוראות באשר לערעור – בין בזכות ובין ברשות – על פסק דין או החלטה אחרת של בית המשפט של ערכאת הערעור ונפסק כי הדרך לתקיפתם היא על כן בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ 336/99 דלתא להשקעות ולמסחר (קרני שומרון) בע"מ נ' בית המשפט לעניינים מקומיים באריאל, פ"ד נה(3) 246, 252 (2001) (להלן: עניין דלתא); עניין לנציאנו, פסקאות 9-8). לאורך השנים קיים בית משפט זה ביקורת על החלטותיהם של בתי המשפט הנ"ל (ראו: בג"ץ 4204/91 מקמילן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של המועצה המקומית גבעת זאב, פ"ד מו(4) 597 (1992) (להלן: עניין מקמילן) ועניין דלתא), אך הוא הותיר בצריך עיון את השאלה האם עילות הביקורת מצומצמות ומוגבלות לעילות הביקורת הנוהגות בדרך כלל בעתירות המופנות כנגד ערכאות בתחומי מדינת ישראל, או שמא מדובר בביקורת רחבה יותר (עניין דלתא, בעמ' 252). מכל מקום, נפסק כי אין להורות על ביטול פסק דין של בתי המשפט באזור אלא במקרים נדירים וכי בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק לא יידרש לעתירות המכוונות כלפי החלטות של בתי המשפט באזור בהן מועלות טענות ערעוריות מובהקות (בג"ץ 5079/13 מקמלאן נ' המועצה המקומית גבעת זאב (11.8.2013) (להלן: עניין מקמלאן)). 12. המועצה טוענת שהיקף הביקורת המצומצם שנקבע בעניין מקמלאן מוביל למסקנה כי יש לדחות את העתירה דנן, מכיוון שבית המשפט של ערכאת הערעור לא חרג מסמכות ולא פגע בעקרונות הצדק הטבעי. עוד טוענת המועצה כי גם אם ייקבע כי יש להרחיב את היקף הביקורת על פסקי דין והחלטות של הערכאות הנ"ל, יש להקיש לצורך כך מאמות המידה שנקבעו לבחינת מתן רשות ערעור ב"גלגול שני" (רע"א 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, לו (3) 123 (1982)) ועל פיהן דין העתירות להידחות על הסף. טענותיה של המועצה בהקשר זה דינן להידחות. העותרים שבפנינו מלינים, בין היתר, על כך שבתי המשפט באזור החילו בחוסר סמכות את הדין הישראלי (חוק גנים לאומיים) באזור ופסקו בניגוד לסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין. על כן, כך נטען, מדובר בסוגיה עקרונית אשר לה השלכות רוחב, בין היתר לגבי גופים נוספים הפועלים מטעם המפקד הצבאי באזור. טענה זו טעמה עימה. אכן, אין מדובר בטענות ערעוריות גרידא אלא בסוגיות עקרוניות הראויות לעיון ולבחינה בערכאה זו. העובדה כי לרשות ולמפקד הצבאי אין אפשרות לעתור לקבלת רשות ערעור על קביעותיהם של בתי המשפט באזור בסוגיות עקרוניות אלה, יש בה כדי לחזק מסקנה זו. 13. טענת סף נוספת שמעלה המועצה נוגעת לשיהוי הניכר שחל לגירסתה בהגשת העתירה על ידי הרשות, בהינתן העובדה שפסק הדין בערעור השני ניתן בשנת 2011 ואילו עתירת הרשות הוגשה רק כשלוש שנים לאחר מכן. טענה זו נטענה בקיצור נמרץ ומבלי לבסס את הקריטריונים הנדרשים לעניין טענת השיהוי, למעט חלוף הזמן. די בכך על מנת לדחותה, אך גם לגופה אין בטענה ממש שכן היא מתעלמת מן העובדה שהרשות עמדה על הטענה כי היא אינה חבה בתשלום ארנונה לאורך כל ההליכים שהתקיימו בבתי המשפט שבאזור ובכללם ההליכים שהתקיימו לאחר מתן פסק הדין בערעור השני. בפסק הדין בערעור השלישי, שניתן ביולי 2013, נדחתה הטענה סופית ולאחר מכן הוגשה העתירה דנן. בנסיבות אלה אין מקום לטענה כי הרשות ויתרה על טענתה זו או זנחה אותה. כמו כן, יש לזכור כי אין מדובר במהלך חד פעמי של המועצה האזורית אלא בהתנהלות נמשכת הצופה פני עתיד וטעם זה תומך אף הוא במסקנה כי אין לדחות את העתירה על הסף בשל שיהוי (השוו: עע"מ 1777/14 חן המקום בע"מ נ' עיריית קריית אונו, פסקה 22 לפסק-דינה של חברתי השופטת ד' ברק-ארז (16.6.2016) והאסמכתאות שם). לבסוף יש לדחות את הטענה בדבר היעדר זכות עמידה למפקד הצבאי. כזכור המינהל האזרחי - המפעיל את סמכויותיו של המפקד הצבאי באזור במישור האזרחי - היה צד לפסק הדין בערעור השני בו נקבעה חבותה של הרשות בארנונה ועל כן טענת המועצה כי המפקד הצבאי לא היה צד להליכים אינה מדויקת. מכל מקום, המפקד הצבאי טוען להיותו המחזיק באתרים כרשות העליונה באזור וכן הוא טוען להשלכות הרוחב שתהיינה לקביעת זהותו של המחזיק באתרים ומטעמים אלה, אני סבורה כי יש לדחות את טענת המועצה בדבר היעדר מעמד למפקד הצבאי. מיהו "מחזיק" והאם יש לראות ברשות כ"מחזיקה" באתרים ? 14. מיהו מחזיק ? סעיף 67 לתקנון המועצות האזוריות קובע כי "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס". מחזיק בנכס, מוגדר בתקנון כ"[ה]מחזיק למעשה בנכסים כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר, להוציא את הגר בבית מלון או בפנסיון". הגדרה זו זהה להגדרה הקבועה בפקודת העיריות [נוסח חדש]. לצורך פירוש המונח בתקנון ניתן, על כן, לעשות שימוש בפרשנות שניתנה בפסיקה למונח "מחזיק" בפקודת העיריות (ראו והשוו: רע"א 9813/03 מדינת ישראל נ' עיריית ראשון לציון, פסקה 8 (4.2.2007) (להלן: עניין ראשון לציון); הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית 255-254 (מהדורה חמישית, 2001) ופסק הדין המחוזי אליו מפנים המחברים שם בהערת שוליים 11 - ע"ש 37/86 רשות שמורות הטבע נ' המועצה האזורית תמר (26.11.1989)). הטלת החובה על המחזיק לשאת בתשלום הארנונה היא פועל יוצא של תכלית הארנונה להביא להשתתפותם של המחזיקים בנכסים במימון עלות השירותים שהם מקבלים מהרשות המקומית (ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156 (1999)). המחזיק הוגדר בפסיקה כ"מי שהינו בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס במועד הרלוונטי לחיוב" (עניין ראשון לציון, פסקאות 8 ו-9 והאסמכתאות שם). "מבחן הזיקה הקרובה ביותר לנכס" הוא מבחן מהותי המנתח את הזיקות אל הנכס ובמסגרתו "יש ליתן משקל יתר לאותן זיקות המשקפות שימוש בנכס והנאה משירותי הרשות הלכה למעשה ... נוכח הרציונל שבבסיס הטלת הארנונה" (שם, פסקה 9). 15. על פי מבחנים אלה יש להוסיף ולבחון מיהו ה"מחזיק" באתרים נושא העתירות. טענת העותרים היא כי קמ"ט שמורות הטבע הוא "זרועו הארוכה" ו"איבר מאבריו של המינהל האזרחי" וכי המפקד הצבאי מחזיק באתרים באמצעותו ומשכך פטורים האתרים מתשלום ארנונה. לחלופין טוענים העותרים כי גם אם ייקבע שהרשות מחזיקה באתרים, החזקתה בהם היא מטעם המפקד הצבאי ועבורו ובשל כך חל על האתרים הפטור מארנונה הקבוע בסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין. מן הטעמים שאפרט להלן אני סבורה כי הטענה לפיה המפקד הצבאי מחזיק באתרים באמצעות קמ"ט שמורות הטבע כ"זרועו הארוכה", דינה להידחות. לעומת זאת נראה כי יש לקבל את הטענה החלופית שהעלו העותרים ולפיה הרשות מחזיקה באתרים עבור המפקד הצבאי ומטעמו ועל כן חל לגביהם הפטור מארנונה הקבוע בסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין. 16. ביום 10.11.1967, כחצי שנה לאחר כניסת כוחות צה"ל לאזור, התקין המפקד הצבאי את הצו בדבר הגנה על שמורות טבע (אזור הגדה המערבית) (מס' 166), התשכ"ח-1967 (להלן: צו 166) ובו הסמיך את רשות הטבע והגנים - שהוגדרה בצו כ"רשות שמונתה בישראל על פי החוק כאחראית לפיקוח ולשמירה על שמורות הטבע" – למלא תפקידים בקשר לשמורות הטבע באזור ובהם קביעת מקומות החניה ופיקוח על הוצאת חי, צומח ודומם משמורות הטבע באזור. עוד נקבע בצו כי על אדם הנמצא בתחום שמורת טבע לציית להוראות פקח (שהוגדר כמי שמונה בישראל כמפקח לשמורות טבע) וכן להודעות הכלולות בהודעות רשות הטבע והגנים. כשנתיים לאחר מכן התקין המפקד הצבאי את צו 363, בו הוכרזה כאמור עין צוקים כשמורת טבע (יחד עם שמורות נוספות כמו ואדי קלט, מצוקי ים המלח ונחל ערוגות עליון), וסמוך לאחר מכן התקין את צו 373, בו הוגדר האתר "קומראן" כפארק. צווים אלו ביטלו את צו 166, רשות הטבע והגנים לא הוזכרה בהם ונקבע כי הסמכויות "לנהל את ענייני" שמורות הטבע והפארקים נתונות ל"רשות המוסמכת" לה הוענקה, בין היתר, הסמכות לקבוע כללי ההתנהגות בשמורות וכן לבנות ולהסדיר דרכים, שבילים וגדרות, להקים מבנים ושירותים לצרכיה ולצרכי המבקרים (סעיף 5 לצו 363), ליתן היתרים להוציא ערכי טבע מוגנים מהאזור (סעיף 6ב לצו 363) ולהתיר קטיפת פרחים מוגנים ופגיעה בערכי טבע מוגנים (סעיף 7 לצו 363). עוד הוסמכה ה"רשות המוסמכת" להעסיק סוכנים ועובדים (סעיף 5.א.(4) לצו 363) ולמנות פקחים באישור המפקד הצבאי (סעיף 5א.(ד) לצו 363). עוד נקבע בצווים הנ"ל כי המפקד הצבאי הוא שיקבע את שיעורי האגרות לשמורות הטבע וכי החייב בתשלום האגרה ישלמה עם כניסתו לשמורת הטבע למי שה"רשות המוסמכת" תסמיך לכך (סעיף 5א לצו 363; סעיף 7א(ג) לצו 373). "קמ"ט שמירת הטבע והגנים הלאומיים" מונה על ידי ראש המינהל האזרחי כ"רשות המוסמכת" לפי צווים 363 ו-373 ובתפקיד זה נשא נכון ליום הגשת העתירות מר אסף גוטפלד, אשר שימש במקביל לתפקידו זה גם כנושא משרה ברשות שמורות הטבע. 17. בית המשפט לעניינים מקומיים קבע בפסק הדין המשלים כי הרשות היא הגורם הנמצא, פיזית, באתרים וכי שמה וסמליה מוצבים באתרים, עובדיה הם אלה שנוכחים בהם ומתפעלים אותם וכלי רכבה משמשים את העובדים. עוד נקבע כי הרשות היא זו שמוכרת כרטיסי כניסה לאתרים תחת שמה וסמלה מבלי ששמו של המינהל האזרחי מופיע בהם, היא גם מקבלת את ההכנסות ממכירת הכרטיסים ולטענתה הן מועברות לתקציב נפרד המיועד לניהול האתרים. כמו כן נקבע כי שכרם של העובדים באתרים משולם על ידי הרשות וכי שכרו של מר גוטפלד, קמ"ט שמורות הטבע, משולם אף הוא מקופת הרשות. העותרים אינם משיגים על קביעות עובדתיות אלה, ולמרות זאת הם טוענים כי המפקד הצבאי - באמצעות קמ"ט שמורות הטבע - הוא המחזיק באתרים. על התשתית העובדתית שקבע בית המשפט לעניינים מקומיים סמך בית המשפט של ערכאת הערעור, ובצדק, את מסקנתו לפיה הרשות היא המחזיקה באתרים למעשה. אכן, תשתית עובדתית זו שומטת את הבסיס תחת טענת העותרים בהקשר זה ולטעמי, בדין קבע בית המשפט של ערכאת הערעור בפסק הדין בערעור השני, בהסתמכו על תשתית זו, כי הרשות היא בעלת הזיקה הקרובה ביותר לאתרים כמי שמנהלת אותם בפועל, מעניקה בהם את השירות לציבור המבקרים וכמי שהינה הנהנית העיקרית מהשירותים שמעניקה הרשות המקומית לאתרים. אלא שבכך לא תם המסע. עתה יש להוסיף ולבחון האם החזקה זו היא "מטעם" המפקד הצבאי ולצרכיו כטענת העותרים והאם בשל כך פטורים האתרים מתשלום ארנונה בהתאם להוראות סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין. כפי שצוין לעיל, לדעתי יש להשיב על שאלה זו בחיוב. האם הרשות פטורה מתשלום ארנונה על פי פקודת הפיטורין 18. פקודת הפיטורין כנוסחה המחייב באזור (כפי שעמד בתוקף ביום 7.6.1967), קובעת כי ייתכנו מקרים בהם מחזיק יהיה פטור מתשלום ארנונה: 3. למרות כל דבר האמור בפקודת העיריות 1934: (א) ... (ב) ארנונה כללית וארנונת חינוך לא תוטלנה על כל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הוא הכתר או הנציב העליון או מזכיר המדינה או כל אדם אחר או מוסד אחד המחזיקים בהם מטעם הכתר, והמשמשים לצרכי הכתר או הנציב העליון או מזכיר הממלכה או כל אחד אחר או מוסד אחר המחזיק בהם מטעם הכתר, בהתאמה, ושום בנין או קרקע תפושה לא ייחשבו כאילו הם משמשים לאחד מן הצרכים האלה אם המחזיק באותו בנין או באותה קרקע תפושה הוא פקיד הכתר המשלם שכר דירה בעדם אם במישרין או בצורת ניכויים ממשכורתו. [ההדגשה שלי-א.ח.] פקודת הפיטורין קובעת, אפוא, כי כאשר המפקד הצבאי מחזיק בנכס או כאשר "כל אדם אחר או מוסד אחר" מחזיק בנכס מטעמו לא תוטל על הנכס ארנונה. המועצה אינה חולקת על תחולתה של פקודת הפיטורין באזור במועדים הרלוונטיים (השוו: ע"א (בית המשפט של ערכאת הערעור) 3168/02 קופת חולים מאוחדת נ' מועצה מקומית ביתר עילית (12.9.2002); ולביטול תחולתו של סעיף 3 לפקודה בשטחי ישראל ראו: עניין ראשון לציון, פסקה 10), ותחולה זו אך עוגנה בשנת 2007 "למען הסר כל ספק" בסעיף 77 לתקנון המועצות המקומיות. בע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת המים בע"מ, פ"ד נז(4) 769 (2003) (להלן: עניין עילבון) (בקשה לדיון נוסף – נדחתה, דנ"א 5218/03) נדונה שאלת פרשנותו של סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין ושל התיבה "מטעם הממשלה" בלשון פקודת הפיטורין כנוסחה אז בישראל, המקבילה לתיבה "בשם הכתר" בפקודת הפיטורין כנוסחה באזור. בעניין עילבון קבע בית משפט זה כי סעיף 3(ב) מכוון לאדם המחזיק בנכס כנאמן למען המדינה, וכי אדם ייחשב לנאמן של הריבון ככל שיוכח כי הוא ממלא פונקציה שלטונית המוטלת על הריבון. ההכרעה אם גוף מסוים פועל מטעם הממשלה, כך נקבע, תלויה בעובדותיו ונסיבותיו של כל מקרה ומקרה ובדיקת הנסיבות צריכה להיות קפדנית שכן מתן הקלה מתמשכת בארנונה לאחד משמעה הכבדה בארנונה על אחר. לצורך הבחינה האם האדם המחזיק בנכס הוא "נאמן הריבון" נקבעו בעניין עילבון מספר מבחני עזר ולפיהם יש לבחון: מהן מטרותיו של מבקש הפטור – האם ביצוע פעולות שלטוניות בשם הריבון או קידום ענייניו האישיים; טיבה ומהותה של הפעילות בפועל – האם פרטית, מסחרית-עסקית או שיש לה סממנים שלטוניים ריבוניים; האם מהפעילות נהנית קבוצה מצומצמת ומוגדרת של אנשים או שתרומתה היא כללית ובלתי מסוימת; האם הריבון תומך בגוף המחזיק בין כספית או בדרך אחרת; האם לריבון סמכות להנחות את מבקש הפטור בביצוע פעולותיו או לבקרו; האם מבקש הפטור פועל למטרת רווח או שלא למטרת רווח בדומה לריבון; ואם אכן מדובר בגוף ולא באדם פרטי - האם לריבון הסמכות למנות את מנהליו (לסקירת המבחנים והפסיקה בעניין ראו עניין עילבון בעמ' 786-781). לצד מבחני העזר הללו נקבע עוד כי "יש ליתן משקל לא מבוטל לעמדת הממשלה עצמה בשאלה אם יש לראות במחזיק הנכס כמי שפועל מטעמה ולצרכיה" (עניין עילבון, בעמ' 785). החיוב בארנונה שעמד לדיון בעניין עילבון התייחס לשטחי המוביל הארצי ונקבע (בדעת רוב) כי ככל שמדובר במוביל הארצי עצמו יש לראות בחברת המים מקורות כמי שפועלת מטעם ממשלת ישראל לאספקת מים לכלל הציבור, וכי פעולה זו נעשית בהסמכה של הממשלה ולצרכיה. באופן דומה נקבע בעניין ראשון לציון, שם נדונה הפעלתן של תחנות טיפות חלב, כי המדינה היא הגורם המחויב על פי דין לספק את שירותי הבריאות הניתנים בתחנות טיפת חלב וכי היא הגורם המחזיק בהן למעשה לצורך מתן שירותים אלה באמצעות נציגיה המוסמכים השוהים במקום. העירייה, כך נקבע, העמידה אמנם את מבני התחנה שבבעלותה לרשות המדינה והיא משתתפת במימון התפעול ובתחזוקה השוטפת, אך השתתפות זו אינה אלא פעילות תומכת הנלווית לפעילות המרכזית אותה מבצעת המדינה בתחנות ומשכך היא חייבת בתשלום הארנונה בגינן (פסק דין זה ניתן לאחר ביטול סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין בישראל). 19. על פי המשפט הבינלאומי המפקד הצבאי בא בנעליו של הריבון הקודם ועליו מוטלת, בין היתר, החובה לדאוג באזור שתחת שליטתו לקיומם של חיים אזרחיים תקינים, וכן לשמור על הסדר ציבורי ועל הביטחון. על פי החלטת ממשלה 106 מיום 4.10.1981, הופקד המינהל האזרחי הכפוף למפקד הצבאי, על ניהול החיים האזרחיים באזור ולצורך מילוי תפקידו זה הוא רשאי להסתייע בגורמים ישראליים מקצועיים. עמד על כך המלומד פרופסור י' דינשטיין: הממשל בשטח כבוש הוא צבאי באופיו. בראש השטח הכבוש עומד מפקד צבאי עליון, וכפופים לו מפקדים מקומיים, אם כי במידה שהכיבוש נמשך זמן רב מקובל להביא אזרחים בעלי מקצוע, שיפעלו במסגרת הממשל הצבאי ויסייעו לו בנושאים שונים. המפקד הצבאי הוא הרשות העליונה בשטח הכבוש ואף בעלי התפקידים האזרחיים בממשל כפופים לו (יורם דינשטיין דיני מלחמה 214 (1983) ראו גם: הילה אדלר "דיני כיבוש" משפט בינלאומי 383 (רובי סיבל ויעל רונן עורכים, מהדורה שלישית, 2016)). בחינת התנהלותה של הרשות כמחזיקה באתרים במקרה דנן, מלמד כי, היא פועלת בהם כנאמנת של המפקד הצבאי שהוא חליפו של הריבון באזור, וזאת על פי מבחני העזר שנקבעו בעניין עילבון, עליהם עמדנו לעיל. ראשית, מטרת פעילותה של הרשות באתרים, באמצעות פקחיה ועובדיה, היא שמירה וניהול של אתרים אלה כשמורת טבע ופארק ובכך היא מבצעת פעילות שלטונית-אזרחית שעליה מופקד המינהל האזרחי. ודוקו - מי שמונה על ידי ראש המינהל האזרחי כ"רשות המוסמכת" לעניין זה לפי צווים 363 ו-373 הוא אמנם קמ"ט שמורות הטבע (ראו נספח ב' לתגובת העותרים לתצהיר התשובה), אך כפי שקבע בית המשפט לעניינים מקומיים, החזקת האתרים וכל הפעילות המתבצעת בהם נעשית בפועל על ידי פקחי הרשות ועובדיה, עמם נמנה גם קמ"ט שמורות הטבע; שנית, הפעילות של הרשות באזור – אכיפת ההוראות לשמירת הטבע באמצעות פקחים וניהול האתרים - היא בעלת סממנים שלטוניים ריבוניים ולא מסחריים – עסקיים או פרטיים. בהקשר זה ראוי לציין כי בניגוד לטענות שהעלתה המועצה על אופיה המסחרי של הפעילות באתרים דרישתה לתשלום ארנונה הופנתה למעשה כלפי מבנים אשר רובם ככולם אינם נושאים אופי מסחרי ובהם: באתר קומראן –מבנה שירותים, מבנה קופות, פרגולה, חדר מכונות ואולם המחשה, ובעין צוקים - בריכות שחייה, מבנה קופה, מבנה שירותים, מבנה מזנון ופרגולת צל. עוד ראוי לציין כי הנכסים המסחריים בקומראן (מסעדה וחנות מזכרות) מופעלים על ידי קיבוץ קלי"ה, המשלם עבורם ארנונה למועצה (ראו תצהירו של ראש תחום תשתיות במינהל האזרחי - נספח א/3 לתגובת העותרים לתצהיר התשובה). כמו כן ראוי לציין בהקשר זה כי בטיעוניו עמד המפקד הצבאי על כך שיש בכוונת היועץ המשפטי לממשלה לערוך עבודת מטה על מנת שניתן יהיה לחייב בארנונה מבני מסחר המצויים בתחומי שמורות הטבע באיזור, בדומה להוראה הקבועה לעניין זה בסעיף 62(ב) לחוק הגנים הלאומיים; שלישית, פעילותה של הרשות באתרים מכוונת כלפי כלל הציבור. כמו כן אין מדובר בקבוצה מצומצמת ומוגדרת הנהנית ממנה ותרומתה היא כללית – שמירה על ערכי טבע מוגנים. רביעית, כפי שעולה ממערך ההסכמים שנקשרו באופן ישיר בין הרשות והמינהל האזרחי לאזור יהודה ושומרון (נספח ח' לתגובת העותרים לתצהיר התשובה של המועצה), המינהל האזרחי תומך כספית ברשות בביצוע תפקידיה באתרים והוא מעביר לה תקציב עבור ניהול האתרים השונים באזור. כך למשל, בשנת 2009 העביר המינהל לרשות תקציב להעסקת 10 מעובדיה באזור, תקציב עבור הפעלת כלי רכב ובסה"כ 2,600,000 ש"ח; חמישית, למינהל האזרחי הסמכות להנחות את הרשות ולבקר את פעילותה (ראו לעניין זה, בין היתר, סעיף 7(ה) להסכמים הנ"ל). בצו 373 אף צוין כי המפקד הצבאי הוא שיקבע את שיעור האגרות לכניסה לשמורות הטבע ולגבי פארקים ובהם אתר קומראן נקבע בצו 363 כי שיעור האגרות ייקבע על-ידי ה"רשות המוסמכת". כמו כן המועצה אינה חולקת על כך שכלל הכנסותיה של הרשות מהאתרים נשמרות בקופה ייעודית. לבסוף, ובהשאלה מפסיקתו של בית משפט זה בעניין עילבון יש ליתן משקל "לא מבוטל" גם לעמדת המפקד הצבאי הטוען ושב וטוען כי הרשות פועלת באתרים מטעמו ולצרכיו. הנה כי כן, המסקנה העולה מיישום מבחני העזר שנקבעו בעניין עילבון על ענייננו היא כי פעילותה של הרשות באתרים הינה מטעם המפקד הצבאי ולצרכיו ולכן חל במקרה דנן הפטור מארנונה הקבוע בסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין. 20. בשולי הדברים יש להתייחס לשתי טענות נוספות שהעלתה המועצה: א. המועצה טוענת כי הקשר שעליו עמדנו לעיל בין המפקד הצבאי ובין הרשות, "נותק" בשל הסכמים שנכרתו בשנים 1994 ו-1995, בהם הוענקה להסתדרות הציונית העולמית על ידי הממונה על הרכוש הנטוש והממשלתי באזור יהודה ושומרון חזקה כבת רשות בעין צוקים ובקומראן למשך 49 שנים (עד ליום 31.10.2043). לטענת המועצה הרשות היא "בר רשות של בר רשות" ומכיוון שההסתדרות הציונית העולמית אינה פטורה מתשלום ארנונה – כעולה לדברי המועצה מסעיף 8 להסכמים המדוברים - אין לפטור גם את הרשות מתשלום ארנונה. טענות אלו מעוררות קושי שכן הרשות אינה צד להסכמים אלו ולא הוצג הסכם כלשהו המעניק לה מעמד של "בר רשות של בר רשות" באתרים. המועצה אף לא צירפה את ההסתדרות הציונית להליכים הקודמים על מנת שתבהיר את פשר ההסכמים. מתצהירו של קמ"ט שמורות הטבע שהוגש עוד בשנת 2005 לבית המשפט לעניינים מקומיים (נספח ב' לתגובת העותרים לתצהיר התשובה), עולה כי ההסכמים הנ"ל נועדו "לעגן את מעמדם של הישובים באזור בעקבות הסכמי אוסלו א' ו-ב' וליצור סיטואציה מדינית-פוליטית באשר למעמדם ... [ו]לא העבירו ... כל חזקה בפועל במקרקעין, לרבות במקרקעין נשואי התביעה, להסתדרות הציונית. החזקה המלאה באיזורים אלה היתה ונותרה בידי המינהל". עוד נאמר באותו תצהיר "מפליא בעיני שכעת עושה הנתבעת [המועצה] שימוש ציני באותם הסכמים שיועדו לסייע לה". מכל מקום, הרשות מחזיקה באתרים הנדונים שנים רבות לפני שנחתמו ההסכמים הללו ומשהמועצה לא צירפה את ההסתדרות הציונית להליכים הקודמים אין מקום להסתמך על אותם הסכמים ולקבוע כי ניתן בהם ומכוחם מעמד כלשהו לרשות. לכך יש להוסיף כי סעיף 3 בשני ההסכמים קובע כי ההסתדרות הציונית מתחייבת בתקופת ההרשאה "לא לשנות את תנאי התפעול של המשבצת אשר נקבע ע"י קמ"ט גנים לאומיים וקמ"ט ארכיאולוגיה" ומכאן שאין להסתדרות הציונית כל נגיעה לעניין תפעול וניהול האתרים על-ידי הרשות. ההסתדרות הציונית אף אינה צד להסכמים בין המינהל האזרחי והרשות העוסקים בתפעול האתרים. כמו כן יש לדחות את ניסיונה של המועצה להיבנות מסעיף 8 להסכמים עם ההסתדרות הציונית הקובע כי: "ההסתדרות מתחייבת לשלם את כל המיסים, האגרות הארנונה ושאר תשלומי חובה החלים על המשבצת לפי כל דין, בין שאלה חלים ו/או יחולו על המחזיק ובין שאלה חלים על הבעלים" זאת, שכן התחייבות כללית זו של ההסתדרות הציונית לשאת בתשלומי המיסים ותשלומי החובה, בוודאי אינה גוברת על פטור מפורש "לפי כל דין" הניתן מכח פקודת הפיטורין למחזיק מטעם המפקד הצבאי. ב. טענה נוספת שהעלתה המועצה היא כי גופים שלטוניים אחרים הפועלים באזור משלמים ארנונה. עניינם של אותם גופים אינו עומד לדיון בפנינו ומכל מקום חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד מלכיאל בלס, שעליה משליכה המועצה את יהבה בהקשר זה אינה תומכת בעמדתה של המועצה. לטענת המועצה נקבע באותה חוות דעת כי "ממשלת ישראל חבה בארנונה בגין נכסים שהיא מחזיקה ביישובים באיו"ש, משום שמהממשלה לא הוסמכה לפעול מטעמו של המפקד הצבאי ואינה אורגן שלו". תיאור זה של חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה אינו מדויק. כל שנקבע באותה חוות דעת (מש/27) הוא כי בניהול נכסים באזור לצורך מתן דיור ציבורי לתושבים הישראלים באזור, אין משרד השיכון מהווה "זרועו הארוכה" של המפקד הצבאי ועל כן אין הוא פטור מתשלום ארנונה בגין אותם נכסים. זאת, כך נקבע בחוות הדעת, משום שאין זה מתפקידו של המפקד הצבאי לספק דיור ציבורי בתחומי האזור לתושבים הישראלים באזור וממילא משרד השיכון הממלא תפקיד זה בישראל, לא הוסמך לכך מטעם המפקד הצבאי. בענייננו לעומת זאת, ממלאת הרשות תפקיד המוטל על המפקד הצבאי כחליפו של הריבון הקודם באזור והוא - שמירה על ערכי הטבע ועל אתרים דוגמת האתרים בענייננו. בעשותה כן פועלת, אפוא, הרשות מטעמו של המפקד הצבאי ולצרכיו. 21. שאלה אחרת היא השאלה האם יש כלל בכוחו של המפקד הצבאי להפעיל מטעמו באזור את הרשות על פקחיה ועובדיה. זאת בהינתן העובדה שהרשות היא תאגיד סטטוטורי - ציבורי שהוקם על פי חוק הגנים הלאומיים וכל סמכויותיה מוקנות לה אך ורק מכוח חוק זה, התחום מבחינת תחולתו לשטח מדינת ישראל (יצחק זמיר הסמכות המינהלית 460 (מהדורה שניה, 2010) (להלן: זמיר); ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, פ"ד נח(6) 794, 810 (2004)). ייתכן שהמפקד הצבאי ער היה לקושי זה ועל כן מינה ראש המינהל האזרחי את קמ"ט שמורות הטבע כ"רשות המוסמכת" לפי צו 363 וצו 373 לניהול שמורות הטבע והפארקים באזור ולפיקוח עליהם וזאת חלף הרשות שמונתה למלא תפקיד זה בעבר על פי צו 166. ואולם שאלה זו, אשר אין להקל בה ראש, לא עלתה ולא נתלבנה במישרין בעתירות שבפנינו ועל כן ניתן להותירה לעת מצוא. מכל מקום כפי שפורט לעיל, הרשות היא הגוף המחזיק באתרים למעשה והיא עושה כן מטעם המפקד הצבאי ולצרכיו. 22. בשל כל הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לקבל את העתירות ולהפוך את הצו על-תנאי למוחלט במובן זה שייקבע כי פסקי הדין של בית המשפט לעניינים מקומיים ושל בית המשפט של ערכאת הערעור מבוטלים. כמו כן אציע לחבריי להוסיף ולקבוע כי הרשות היא המחזיקה באתרים למעשה וזאת מטעמו של המפקד הצבאי באזור ולצרכיו ועל כן חל לגבי אתרים אלה הפטור הקבוע בסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין. לבסוף אציע כי בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ע' פוגלמן: אני מצטרף להכרעת חברתי, השופטת א' חיות, שלפיה פעילותה של רשות הטבע והגנים באזור היא מטעם המפקד הצבאי ולצרכיו, ולכן חל במקרה זה פטור מארנונה. משכך דין הצו על תנאי להפוך למוחלט, כמוצע על ידי חברתי. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, ‏י"ח באב התשע"ו (‏22.8.2016). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14003750_V13.doc גק מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il