מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ. ליאו בל ( 1986) בע,מ

פסק-דין בתיק בר"מ 3747/17 בבית המשפט העליון בר"ם 3747/17 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט מ' מזוז המבקש: מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ ג ד המשיבה: ליאו בל (1986) בע"מ בקשת רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ד"ר מ' אגמון-גונן) בעת"מ 46239-04-14 ובעמ"נ 46043-04-14 מיום 3.3.2017 בשם המבקש: עו"ד ויוי משולם קור בשם המשיבה: עו"ד עדי מוסקוביץ פסק-דין השופט ע' פוגלמן: 1. הבקשה שלפניי עוסקת בשאלה שהוכרעה אך לאחרונה בבר"ם 991/16 אפריקה ישראל להשקעות בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (5.8.2018) (להלן: עניין אפריקה ישראל) ועניינה בדרך סיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה: האם על פי השימוש הזול ביותר הקבוע בתכנית החלה על הנכס או על פי השימוש התואם את היתר הבנייה. נפסק כי על פי דיני התכנון והבנייה, משהוצא היתר בנייה לנכס, הוא לבדו מגדיר את השימושים המותרים בנכס ולא התכנית החלה על הנכס, וכי לפיכך יש לסווג את הנכס לצרכי ארנונה על פי שימוש זה (להרחבה ראו שם, פסקאות 26-22). מכיוון שבקשה זו הוגשה עת היה עניין אפריקה ישראל תלוי ועומד, הוריתי ביום 16.7.2017 כי ההכרעה בה תעוכב עד לאחר מתן פסק הדין, שלאחריו יגישו הצדדים הודעת עדכון. הודעות כאמור הוגשו בימים 3.9.2018 ו-6.9.2018 ועתה בשלה העת להכריע בבקשה. נוכח תוצאת פסק הדין, אציע לחבריי לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה, ולקבל את הערעור לגופו במובן זה שעניינם של הצדדים יוחזר לוועדת הערר כדי שתכריע בדבר סיווגו הנכון של הנכס על פי היתר הבנייה. בנתון לרקע האמור, יובאו הדברים בקצרת האומר. תמצית הרקע הצריך לעניין 2. במוקד המחלוקת שאלת סיווגו לצרכי ארנונה של נכס ריק המצוי בקומת הקרקע של בניין ברחוב בלפור בעיר תל אביב-יפו. המבקש, מנהל הארנונה של עיריית תל אביב-יפו, סיווג את הנכס בסיווג שיורי "של בניינים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים, שירותים ומסחר משרדים" (להלן: משרדים) וחייב את המשיבה בתשלום ארנונה בהתאם. המשיבה פנתה אל המבקש בבקשה לשנות את סיווג הנכס לסיווג "מחסנים" שבצדו תעריף ארנונה זול יותר, אך בקשתה נדחתה. המבקש נימק סירובו בכך שמדובר בנכס ריק שיש לסווגו על פי "ייעודו המקורי", וכי לאחר בדיקה נמצא כי ייעוד זה הוא משרדים. המשיבה הגישה ערר על החלטה זו וטענה, כעולה מהחלטת ועדת הערר, כי תכנית בניין עיר 897א החלה על הנכס (להלן: התכנית או התב"ע) היא הרלוונטית לעניין קביעת השימוש בנכס לצרכי ארנונה; כי זו אינה מונעת את סיווג הנכס כמחסן בהיותו שימוש נלווה טבעי לשימושים המשרדיים שהותרו בתכנית. המבקש מצדו התנגד לערר וטען כי ייעודו החוקי של הנכס נלמד מהיתר הבנייה הקובע שימוש משרדים, וכי גם התכנית החלה מתירה שימושים משרדיים בלבד. לפיכך, כל עוד לא ניתן היתר לשימוש חורג, שימוש בנכס כמחסן אינו שימוש חוקי אפשרי ולא ניתן לסווגו כך לצרכי ארנונה. 3. ועדת הערר דחתה את הערר. נקבע כי נכס ריק יסווג על פי השימוש הזול ביותר מבין השימושים המותרים בו על פי דין, וכי הצדדים אינם חלוקים על כך שעל פי התכנית החלה הותרו רק שימושים משרדיים או שימושים דומים לכך. כמו כן, ועדת הערר קיבלה את עמדת המבקש שלפיה כדי לסווג את הנכס כמחסן נדרש כי יהיה זה השימוש העיקרי בנכס, שלא כבענייננו; כי שימוש עיקרי כאמור מחייב קבלת היתר לשימוש חורג שאינו בנמצא; כך שסיווג כמחסן לצרכי ארנונה אינו אפשרי. 4. המשיבה ערערה על החלטה זו ובצד ערעורה הגישה עתירה מינהלית שצוין בה כי הוגשה "על דרך החלופין". בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב - יפו (כב' השופטת ד"ר מ' אגמון-גונן) דן בשני ההליכים יחדיו, קיבל את הערעור המינהלי לגופו ולכן לא נדרש לטענות שהועלו בעתירה. בפתח דבריו קבע בית המשפט כי שאלת דרך סיווג הנכס – אם על פי התכנית, אם על פי ההיתר – אינה דורשת הכרעה. נקבע כי "כיוון שהמשיבה [המבקש כאן – ע' פ'] לא טענה לפני וועדת הערר כי יש לבחון את השימוש החוקי על פי היתר הבנייה, וועדת הערר לא התייחסה לכך, ובחנה את השימושים המותרים על פי התב"ע, לא אתייחס למחלוקת זו, ואבחן, כפי שעשתה וועדת הערר, על סמך טענות הצדדים, מהו השימוש החוקי הזול ביותר בנכס [...] על פי התב"ע". בית המשפט הוסיף וקבע כי "אין מחלוקת במקרה שלפניי כי לא התב"ע ולא היתר הבנייה קובעים במפורש כי שימוש כמחסן הינו מבין השימושים המותרים, והשאלה אם ניתן לראות בכך שימוש נלווה אפשרי". 5. על שאלה אחרונה זו ראה בית המשפט להשיב בחיוב. נקבע כי אין בסיס לקביעת ועדת הערר כי לצורך סיווג הנכס כמחסן נדרש כי יהיה זה השימוש העיקרי בנכס, ודי בכך שמדובר בשימוש נלווה אפשרי. בית המשפט קבע כי מחסן הוא שימוש נלווה מעצם טיבו וטבעו לשימוש המשרדי שהותר בתכנית. לכן, וכחריג לכלל שלפיו השימושים המותרים בנכס ילמדו אך מלשון התכנית, יש לראות במחסן כשימוש שהותר בתכנית. בית המשפט הורה אפוא על סיווג הנכס כמחסן ועל חיובו בארנונה בהתאם. כאמור לעיל, על רקע מסקנתו זו לא נדרש בית המשפט לטענות שהועלו בעתירה המינהלית. 6. מכאן הבקשה שלפניי (שכזכור, הוגשה טרם ניתן פסק הדין בעניין אפריקה ישראל). טענתו העיקרית של המבקש היא כי בהתאם לדיני התכנון והבנייה, כשקיים היתר בנייה לגבי נכס הוא לבדו – ולא התכנית החלה – קובע את השימושים המותרים בו והם הרלוונטיים לצורך סיווג הנכס לצרכי ארנונה. במקרה דנן, ההיתר קובע כי השימושים המותרים בקומת הכניסה שבה נמצא הנכס הם "לובי כניסה, ח' אשפה, ח' מדרגות, מעלית רכב, ח' שירותים לנכים, ח' שירותים למקלט, (אולם) שטח למשרדים ושטח פתוח". לפיכך, לא ניתן להשתמש בכל שטח הנכס בתור מחסן ולא ניתן לסווגו ככזה לצרכי ארנונה. בהיעדר סיווג רלוונטי אחר, הסיווג המתאים לנכס הוא סיווג שיורי של "בניינים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים, שירותים ומסחר" שבו סיווג המבקש את הנכס לכתחילה. לעניין זה הדגיש המבקש כי בניגוד לקביעת בית המשפט לעניינים מינהליים, טענתו זו נטענה במפורש לפני ועדת הערר, והפנה לסיכומיו שם ולהחלטת ועדת הערר שבה נזכר ההיתר. עוד טען המבקש כי הקביעה שלפיה התכנית מתירה שימוש בנכס כמחסן הגם שזה אינו נזכר בה בהיותו שימוש נלווה אינה יכולה לעמוד. לדידו, להבדיל משימוש נלווה בחלק מהנכס כ"מחסן" (למשל, ארכיב במשרד), שימוש בכל הנכס כמחסן חורג הן מהיתר הבנייה, הן מהתכנית, ומחייב קבלת היתר לשימוש חורג מאת הוועדה המקומית. משלא ניתן היתר כאמור, השימוש בנכס כמחסן אינו חוקי ולא מדובר בסיווג אפשרי לצרכי ארנונה. 7. התבקשה תשובת המשיבה. המשיבה מתנגדת לקבלת הבקשה וטוענת כי נקודת המוצא היא קביעת בית המשפט לעניינים מינהליים שלפיה שאלת דרך סיווגו הנכונה של הנכס לצרכי ארנונה – אם לפי היתר הבניה, אם לפי התכנית החלה – לא נדונה ולא הוכרעה על ידי ועדת הערר ובית המשפט לעניינים מינהליים. משכך, הדיון בשאלה זו בשלב הנוכחי אינו אפשרי בהיותו הרחבת חזית אסורה. בצד האמור, פרשה המשיבה יריעה רחבה לגופם של דברים בשאלת דרך סיווגו הנכונה של נכס ריק לצרכי ארנונה. לוז טענתה הוא כי יש לסווג נכס ריק לצרכי ארנונה על פי התעריף הזול ביותר האפשרי, ולשם כך יש לבחון את השימושים שהותרו בתכנית, שימושים נוספים אפשריים מבחינה תכנונית "לרבות כאשר מדובר [ב]שימוש לוואי לשימוש עיקרי אחר (כגון מחסן)". נטען כי סיווגו של נכס ריק על פי תעריף שחל על נכס שנעשה בו שימוש גוררת תוצאה בלתי סבירה בעליל המנוגדת ללשון חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים) ולתכליתו, ואינה עולה בקנה אחד עם הסדרים קרובים בתחום הארנונה העוסקים בנכסים שאינם בשימוש. נטען כי מכל מקום, גם על פי היתר הבנייה אין מניעה לסווג את הנכס בסיווג "מחסנים" שכן כמו התכנית, גם ההיתר מתיר שימוש מסוג משרדים שמחסן הוא שימוש נלווה לו, כפי שקבע בית המשפט לעניינים מינהליים. לבסוף נטען כי אם תינתן רשות ויתקבל הערעור, נדרשת הכרעה בטענות המשיבה בעתירה המינהלית שלא נדונו לגופן לפני בית המשפט לעניינים מינהליים. 8. כאמור לעיל, בהמשך להחלטתי מיום 16.7.2017 הוגשו הודעות עדכון מטעם הצדדים. בהודעה מטעם המבקש נטען כי נוכח פסק הדין בעניין אפריקה ישראל יש לקבל את בקשתו ואת הערעור לגופו וביקש כי תותר לו השלמת טיעון. המשיבה מצדה עדכנה כי אין בפסק הדין כדי לשנות מעמדתה כי דין הבקשה להידחות; כי שאלת דרך סיווגו הנכונה של נכס ריק לצרכי ארנונה היא בבחינת הרחבת חזית אסורה כאמור; כי ממילא הן על פי ההיתר, הן על פי התכנית, ניתן לסווג את הנכס דנן בסיווג "מחסנים". דיון והכרעה 9. כמצוין בפתח הדברים, ביום 5.8.2018 ניתן פסק הדין בעניין אפריקה ישראל שבו נקבע כי סיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה שלגביו קיים היתר בנייה ייעשה על פי השימוש שהותר בהיתר בלבד. בהתאם לכך, גם בעניין שלפנינו, ולאחר שההכרעה בו עוכבה עד למתן פסק הדין בעניין אפריקה ישראל, יש לקבוע את סיווגו של הנכס בהתאם לשימושים הקבועים בהיתר הבנייה. הצדדים אינם חלוקים על כך שההיתר החל על הנכס מתיר בקומת הקרקע שימושים של "לובי כניסה, ח' אשפה, ח' מדרגות, מעלית רכב, ח' שירותים למקלט, (אולם) שטח למשרדים ושטח פתוח". ברם, נוכח השתלשלות ההליכים שתוארה לעיל, עד כה לא נקבע סיווגו של הנכס על פי ההיתר. ועדת הערר הכריעה בערר שלפניה על בסיס התכנית בלבד, וכך גם נהג בהמשך בית המשפט לעניינים מינהליים (הגם שציין כי שימוש מסוג מחסן לא הותר במפורש בתכנית או בהיתר). ויודגש, מעיון בחומר שצורף לעיוננו עולה כי המבקש אכן טען כי יש לסווג את הנכס על פי היתר הבנייה החל עליו לפני ועדת הערר (וראו פסקאות 9 ו-22 לסיכומי המשיב בערר). הוועדה אף הזכירה את ההיתר בהחלטתה, הגם שכאמור לא ביססה אותה עליו. עוד אעיר כי גם המשיבה ציינה בפסקה 80 לתשובתה כי המבקש טען בסיכומיו לפני ועדת הערר בעניין סיווג הנכס על פי ההיתר, אך כבר אז סברה המשיבה כי מדובר בהתנהלות דיונית פסולה. עוד צוין כי "ועדת הערר אומנם הזכירה את נספח 7 [הוא היתר הבנייה – ע' פ'] לבקשה זו, אולם הכרעתה אינה מתייחסת כלל להיתר הבנייה". 10. נוכח האמור, איני סבור כי טענת המבקש שלפיה יש לקבוע את סיווגו של הנכס בהתאם לשימוש הקבוע בהיתר הבנייה החל עליו היא בבחינת הרחבת חזית אסורה. לפיכך, בשים לב לתוצאתו של פסק דין אפריקה ישראל, אציע לחבריי כי נקבל את הערעור במובן זה שנורה על החזרת העניין לוועדת הערר כדי שתקבע מהו סיווגו הנכון של הנכס על פי היתר הבנייה התקף. למותר לציין כי כל טענות הצדדים בהקשר זה שמורות להם. לכן גם לא ראיתי צורך להתיר למבקש השלמת טיעון כפי שביקש בהודעת העדכון. 11. לבסוף, ראיתי לדחות את טענת המשיבה שלפיה אם יתקבלו בקשת רשות הערעור והערעור לגופו, יש לדון בטענותיה שהועלו בעתירה המינהלית. כידוע, הדין מייחד שני מסלולים לתקיפת החלטות הרשות המקומית בנושאי ארנונה, הנבדלים בראש ובראשונה בטיב העילות שביסודם. המסלול העררי, המוסדר בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר) מיועד לתקיפת החלטה הרשות בענייני ארנונה באחת העילות המנויות בסעיף 3(א) לחוק זה, דוגמת טענה הנוגעת לסיווגו הנכון של הנכס כאמור סעיף 3(א)(2) לחוק הערר. על פי המתווה הקבוע בחוק, ההשגה נעשית תחילה לפני מנהל הארנונה; על החלטתו ניתן לערור לפני ועדת הערר; על החלטתה ניתן להגיש ערעור בזכות לבית המשפט לעניינים מינהליים; שעל פסק דינו ניתן לבקש רשות לערער פעם נוספת לפני בית משפט זה. המסלול השני מיועד להעלאת טענות שאינן מנויות בחוק הערר, לרבות טענות בדבר אי חוקיות צו הארנונה. טענות אלו תתבררנה במסלול שיפוטי אשר ככלל, ראשיתו בעתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים והמשכו בערעור בזכות לפני בית משפט זה (להרחבה ראו בר"ם 2985/17 קיבוץ עינת – אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' המועצה האזורית דרום השרון, פסקה 9 (20.9.2017); בר"ם 7511/14 מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ' א.ק. יוניברס בע"מ, פסקאות 15-13 והאסמכתאות שם (22.11.2016)). מדובר אם כן בשני הליכים שונים במהותם מבחינת טיב העניינים הנבחן בגדרם, סדרי הדין הנוהגים בהם ודרכי הערעור האפשריות על ההחלטות המתקבלות בגדרם. הנישום אינו רשאי להגיש "הליכים חלופיים" כפי שנקטה המשיבה, אלא עליו לבחור בהליך המתאים להעלאת טענותיו בהתאם להוראות הדין (שם). 12. בענייננו, העותרת ציינה אמנם בפתח עתירתה כי זו מכוונת ל"חוקיות צו הארנונה", ברם עיון בה מעלה ספק רב אם לכתחילה היו טענותיה ראויות להתברר במסגרת דיונית זו. ראשית, הסעד האופרטיבי שהתבקש בעתירה (בצד הבקשה כי בית המשפט יורה על כל סעד אחר שימצא לנכון) הוא כי בית המשפט יקבע כי חיובה הפרטני של העותרת בארנונה על פי סיווג של נכס פעיל הגם שמדובר בנכס ריק הוא, בין היתר, בלתי סביר בעליל. טענה זו, חרף המחלפות שהולבשו לה, נוגעת בבירור לסיווג הנכס ולתעריף שבצדו, עניין המנוי כאמור בסעיף 3(א)(2) לחוק הערר, שדינו להתברר במסלול העררי במסגרת ערעור מינהלי. ונזכיר, טענות המבקשת בדבר סוג הנכס התבררו והתקבלו במלואן בגדרו של הערעור המינהלי שבו גם ניתן לה מלוא הסעד שהתבקש על ידה. בין כך, בין אחרת, מובן כי לא ניתן לברר טענות הנוגעות לחוקיות צו הארנונה שלא נתבררו לראשונה במסגרת הדיון שלפנינו. טענות המשיבה בדבר חוקיות צו הארנונה שמורות לה, בכפוף לכל דין, מבלי שאביע כל עמדה לגופם של דברים. סוף דבר, אציע לחבריי כי נקבל את הערעור כאמור בפסקה 10 כך שהדיון יוחזר לוועדת הערר שתקבע את סיווגו הנכון של הנכס על פי היתר הבנייה. המשיבה תישא בהוצאות המבקש בסך 20,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט מ' מזוז: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏י"א בתשרי התשע"ט (‏20.9.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 17037470_M04.doc על מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il