הועדה המקומית לתכנון ובניה"זמורה" נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 3739/02 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3739/02 בפני: כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט י' אנגלרד כבוד השופט א' א' לוי העותרת: הועדה המקומית לתכנון ובניה "זמורה" נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. חברת שיכון עובדים בע"מ עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ"ח בטבת התשס"ג (2.1.2003) בשם העותרת: עו"ד איתי ברסלע; עו"ד מיכל רבינוביץ בשם המשיבים: עו"ד אודית קורינלדי-סירקיס; עו"ד תמר בר פסק-דין השופטת ד' ביניש: העותרת – הועדה המקומית לתכנון ולבניה "זמורה" – פנתה לשר הפנים (להלן: המשיב) בבקשה להאריך את המועד להגשת ערעור לבית משפט השלום ברחובות, על שומת השמאי המכריע שנערכה ביחס להיטל השבחה שיושת על המשיבה 2. הבקשה להארכת המועד הושתתה על הסמכות המסורה למשיב על פי סעיף 20 לתוספת השלישית של חוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965 (להלן: החוק). המשיב דחה את הבקשה משום שסבר שהוא מנוע מלדון בה נוכח פרשנות שניתנה לסעיף 20 הנ"ל בבית המשפט המחוזי בחיפה בענין אחר. באותו ענין בתיק ע"א 4364/99 של בית המשפט המחוזי בחיפה נפסק כי סמכות השר לפי סעיף 20 מוגבלת להאריך מועד רק אם הוגשה בקשה להארכת מועד בתוך התקופה שנקצבה בחוק. ברקע השאלה שהונחה לפתחנו מצויה בקשה להארכת מועד להגשת ערעורה של העותרת על שומת שמאי מכריע לפי סעיף 14(ג) לתוספת השלישית לחוק. וזו לשונו של סעיף 14(ג): "שומה אחרת וערעור 14. (ג) "על חיוב בהיטל ועל הכרעת שמאי מכריע כאמור בסעיף קטן (ב) ניתן לערער בנקודה משפטית בלבד, או בעילה שלא ניתנה לועדה המקומית או לבעל המקרקעין או לשמאים מטעמם הזדמנות נאותה לטעון טענותיהם או להביא ראיות בפני השמאי המכריע; הערעור יוגש לבית משפט השלום שבאזור שיפוטו נמצאים המקרקעין, תוך 45 ימים מהיום שבו הודעה ההחלטה שעליה מערערים". (ההדגשה הוספה, ד.ב.) העותרת שלפנינו, איחרה במספר ימים להגיש את הערעור לבית משפט השלום, ולטענתה נבע האיחור מכך שסברה כי ימי הפגרה אינם באים במניין הימים להגשת הערעור. בית משפט השלום ברחובות נעתר לבקשת המשיבה 2 ודחה את ערעור העותרת על הסף. לפיכך, פנתה העותרת לשר הפנים כדי שיפעיל את סמכותו לפי סעיף 20 לתוספת השלישית. וזו לשון סעיף 20: "הארכת מועדים 20. מועד שנקבע בתוספת זו, רשאי שר הפנים, על פי בקשה להאריכו". סעיף זה מתייחס לכל הארכות המועדים הקבועים בתוספת השלישית לחוק. כך למשל, הוא יחול על הארכת המועד הקבוע בסעיף 14(א) לתוספת, המאפשר למי שחוייב בהיטל השבחה להגיש שומה מטעמו תוך 30 יום. בדיון שלפנינו לא היתה למעשה מחלוקת בדבר האפשרות להאריך מועד על פי הסעיף גם אם הבקשה הוגשה לאחר תום התקופה. באת-כוח המשיב סברה כי יש לפרש את הסעיף הנ"ל באופן המקנה לשר סמכות להאריך מועד גם לאחר שהמועד חלף ואף הביאה טעמיה לכך וביקשה כי נשנה מפרשנותו המצמצמת של בית המשפט המחוזי בחיפה. המשיבה 2 היא שהעלתה מלכתחילה את הטיעון כנגד הבקשה המאוחרת להארכת המועד. אולם, בסופו של דיון הסכים גם בא-כוחה כי, המשיב רשאי לשקול בקשה להארכת המועד גם אם הוגשה לאחר תום התקופה, אלא שלשיטתו תינתן הארכה רק בהתקיים טעם מיוחד לכך. בדיון הסכימו, אפוא, הצדדים שלפנינו כי הפרשנות המצמצמת שניתנה לסמכות האמורה אינה יכולה לעמוד. יצוין כי בית המשפט המחוזי בחיפה אימץ בפסק דינו את נימוקיו של בית משפט השלום בחיפה. זה האחרון ביקש ללמוד את צמצום הסמכות מנוסח סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבנייה בו נקבע כי תביעה לפיצויים תוגש תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית אך נאמר בו במפורש כי לשר סמכות להאריך את התקופה מטעמים מיוחדים שירשמו "אף אם כבר עברה התקופה". נראה כי ההשוואה בין הסעיפים על פי ניסוחם אינה יכולה לבסס את הפרשנות האמורה. מנוסח סעיף 197 אין ללמוד כי בסעיף 20 לתוספת השלישית נקבע הסדר שלילי לענין זה. צדקה באת-כוח המשיב בטענתה, כי חוק התכנון והבניה אינו מלאכת מחשבת חקיקתית העשויה מקשה אחת ויש לפרש כל אחת מהוראותיו על רקע תכליתה והקשרה הענייני. סעיף 197 לחוק וסעיף 20 לתוספת נחקקו בהליכי חקיקה נפרדים, אופיים ותכליתם של כל אחד מסעיפים אלה שונה. סעיף 197 קובע תקופת התיישנות לענין הזכות לתבוע פיצויים וסעיף 20 דן בהארכת מועד של תקופות קצרות שנקבעו לצורך ההליכים הקשורים בהיטל השבחה. זאת ועוד, אין גם ללמוד גזירה שווה לענין פרשנות הסמכות להארכת המועד מפסיקה שהתייחסה לפרשנות הוראות חוק שעניינן פגיעה בזכויות יסוד כשלילת חירות והגבלת חופש התנועה, בהן נדרשת הקפדה יתרה ביחס לצמצום המועדים הקבועים בחוק. (ראו למשל: בש"פ 962/01 רבינוביץ נ' מ"י, פד"י נה(3) 529, 534). כשם שיש עניינים שבהם הארכת התקופה מחייבת רציפות, כך יש ענינים שבהם אין מתחייבת רציפות כזו, במיוחד כך כאשר מניעת הסמכות להארכת מועד היא שעלולה לפגוע בזכות או באינטרס לגיטימי. (ראו: רע"פ 4357/01 סבן נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה "אונו", פ"ד נו(3) 49, 59-54). ככלל בבואנו לפרש את היקף הסמכות המסורה לרשות שלטונית, עלינו לתת דעתנו לאופייה של הסמכות הנדונה ולתכליתה. הפרשנות המצמצמת את סמכות הארכת המועד לפי סעיף 20 אינה מתחייבת כלל מלשון הסעיף. פרשנות זו אף אינה עולה בקנה אחד עם תכליתה של הוראת הסעיף, שתכליתה לאפשר במקרים מתאימים הארכת המועדים שנקצבו בתוספת להסדרים הפרוצדוראליים שנקבעו בעניין היטל השבחה. צמצומה של הסמכות עלול בדרך כלל לפגוע באזרח המבקש לממש את זכויותיו, לפנות לרשויות, להציג את מסמכיו או להגיש ערעור. הפרשנות המצמצמת את הסמכות לקבל רק בקשת הארכה שהוגשה בתוך המועד עלולה לסכל את התכלית שלשמה ניתנה סמכות הארכה ולגרום בכך לתוצאה שאינה צודקת. למותר להוסיף כי על השר להתוות את ההנחיות לפיהן תבחנה הארכות המועד המבוקשות על פי אמות מידה שוויוניות; יש להניח כי ככל שהזמן שחלף מהמועד שנקבע בהוראות החוק ממושך יותר, כך מתחייב טעם משכנע יותר למתן הארכה, כדי שלא לפגוע באינטרס ההסתמכות ובציפייה הלגיטימית של הצד שכנגד. בפנינו לא עמד לבחינה שיקול הדעת לגופה של הבקשה, אלא רק מתן ההזדמנות לעותרת שהמשיב ישקול את בקשתה. לענין זה, הסכימו המשיבים כי דין עתירתה של העותרת להתקבל, לפיכך על המשיב להעתר לבקשה, לעשות שימוש בסמכותו ולשקול את בקשת העותרת להארכת מועד. ניתן היום, ה' בשבט התשס"ג (8.1.2003). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02037390_N03.doc/צש מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il