יעקב כהן ואח' נ. סגן בכיר למנהל הרשות לתכנון (כלכלה ) במשרד

פסק-דין בתיק בג"ץ 3733/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3733/14 לפני: כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט נ' סולברג העותרים: יעקב כהן ואח' נ ג ד המשיבים: 1. סגן בכיר למנהל הרשות לתכנון (כלכלה ) במשרד החקלאות 2. מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר 3. המפקד הצבאי של אזור יהודה ושומרון 4. היועץ המשפטי לממשלה 5. המועצה לענף הלול 6. שר החקלאות ופיתוח הכפר 7. מנהל השירותים להגנת הצומח ולביקורת במשרד החקלאות 8. ועדת מכסות במועצה לענף הלול 9. מנהל השירותים הווטרינרים במשרד בחקלאות ופיתוח הכפר 10. אברהם רן 11. יונה צורף 12. ידידה משולמי 13. חנוך אביצדק 14. דב שרר 15. בועז שבו 16. מנחם גלבוע עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ו בתמוז התשע"ה (13.07.15) בשם העותרים: עו"ד קובי סודרי בשם משיבים 4-1, 7-6 ו-9: בשם משיבים 5 ו-8: בשם משיב 10 : בשם משיבים 16-11 עו"ד ערין ספדי-עטילה עו"ד טומי מנור עו"ד ורד לוי סהר; עו"ד רן ליבר בעצמם פסק-דין המשנה לנשיאה א' רובינשטיין: רקע והליכים א. בעתירה זו, ביסודה עתירה כלכלית, מבקשים מגדלי ביצי מאכל בישראל לבטל את תיקון מס' 198 לתקנון המועצות המקומיות (יהודה ושומרון), תשמ"א 1981, מיום כ"ב כסלו תשע"ב (18.12.11), שמכוחו הוענקו מכסות ליצור ביצי מאכל למגדלים שונים באיו"ש, ובגדרי זאת לבטל החלטות הכוללות מכסה אישית למגדלים ישראליים באיו"ש, המשיבים הפרטניים לעתירה. הטענה היא כי יש בתיקון חריגה משפטית, מעין מנגנון עוקף חוק תחת שתהא הרשות אוכפת חוק; כך, שכן שינוי מעין זה של אסדרה הנוגעת גם למגדלים בשטח ישראל, צריך כנטען להערך בחקיקה של הכנסת ולא במעין חדירה של המפקד הצבאי של האיזור, מתקין התיקון, לתחומי מדינת ישראל. באופן פרטני מופנה זרקור כלפי נושא הביצים האורגניות, שלגביהן נטען כי שיווקן על-ידי מגדלי איו"ש אינו נעשה כדין וגם פוגע במגדלים הישראלים, אשר החוק להסדרת תוצרת אורגנית, תשס"ה-2005 משית עליהם הוצאות שאינן חלות ביו"ש. ב. בתשובה לעתירה מפרטים משיבי המדינה בהרחבה את אסדרת ענף הלול ושיווק הביצים על פי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), תשכ"ד-1963 ותקנותיו, ומצביעים על כך שהמכסה הארצית לביצים, הנקבעת על פי דין, עמדה לשנת 2014 על 1,928,000,000 ביצים למאכל, ומתוכם הוקצו מכסות אישיות בהיקף 1,854,000,000 ביצים, וגם דרך קבע נמוך היקף המכסות המוקצות מן המכסה הארצית, שאינה מנוצלת איפוא במלואה. עוד תואר הפיקוח על העברת ביצים מאיו"ש לשטח ישראל על פי פקודת מחלות בעלי חיים (נוסח חדש), תשמ"ה-1985 וצוים בחקיקת הביטחון באיו"ש, על פי קישור משפטי ידוע המחיל הוראות מסוימות של דין ישראלי על ההתיישבות הישראלית באיזור. תיקון 198 נועד, כך נאמר, להסדיר את ענף הפיקוח על הלול באיו"ש, באופן שהגורמים במשרד החקלאות הפועלים מטעם מפקד האיזור יקיימו את הפיקוח כדבעי, וזאת לאחר אסדרה חלקית שקדמה לכך לאורך השנים. תיקון 198 –כמוסבר – בא להסדיר רִיק (ואקום) חקיקתי, והוא מסמיך בכירים במשרד החקלאות ולא את מועצת הלול לקיים את הפיקוח, הואיל והסמכת המועצה לענף הלול, שהיא תאגיד סטטוטורי, קשה מבחינה משפטית, בהיעדר חקיקה מתאימה. בתיקון נכללו המכסות האישיות למגדלים באיו"ש בגדרי המכסה הישראלית הארצית, ולשיטת משיבי המדינה, בא ההסדר הנורמטיבי החדש במידה רבה לצלם במובן מעשי מצב קיים בשטח; בעקבות זאת נקבעו מכסות למגדלים באיו"ש, וזאת בחלוקה בין בעלי מכסות בעבר למי שלא היו בעלי מכסות עבר, תוך איזון בין מזעור פגיעה במגדלים קיימים לבין הסדר נורמטיבי מתוקן. ג. נטען שיהוי סובייקטיבי ואוביקטיבי באשר לעתירה, שכן לראשונה פנו העותרים למשיבי המדינה קרוב לשנתיים לאחר התיקון וכשנה וחצי לאחר שמכוחו נקבעו מכסות, והעתירה הוגשה רק במאי 2014. לגופם של דברים, נטען, גם כי מפקד האיזור מוסמך להתקין תחיקת משנה בתחום ההתיישבות הישראלית ועל כן אין בתיקון דופי חקיקתי, וממילא הוספת המגדלים באיו"ש אינה מכבידה, משאין המכסה הארצית מתמלאת כאמור גם לאחר שהוספו. התגובה מפרטת את העקרונות לחלוקת מכסות למגדלי איו"ש, וכן מציינת כי בנושאים מסוימים גם לולים בישראל בחלק ניכר אינם עומדים בדרישות התקנות שעניינן רישוי עסקים, והנושא כרוך ברפורמה מתוכננת בענף; על כן נדרש רשיון עסק רק למגדלים החדשים בישראל ובאיו"ש, תוך שעצם השיווק מפוקח, לרבות הנושא הוטרינרי. עוד ניתנה תשובה ספציפית באשר למשיבים הפרטניים; לגבי משיב 10 נאמר כי חלק מלוליו נמצאים מחוץ לתחום מועצה אזורית שעליה חל התיקון, וישנם מבנים לא חוקיים שהקים שלגביהם הוצאו צוי הריסה. ד. אשר לביצים האורגניות נאמר, כי אין בתחום זה מכסות, וכל מגדל רשאי לגדלן בגדרי מכסתו הכללית, ועל כן גם לא נוצר אינטרס הסתמכות לעותרים; והגם שהחוק להסדרת התוצרת האורגנית טרם הוחל באיו"ש, נושאים חלק ממגדלי איו"ש בעלויות הדרישות המחמירות לעניין ייצור אורגני, ויש עתה מהלך להחלת החוק להסדר התוצרת האורגנית גם באיו"ש בדרך מתאימה. ה. לא נכביד דברים על תגובות הצדדים האחרים. נציין רק כי מועצת הלול הצטרפה ביסודה לעמדת משיבי המדינה, ובמידה רבה גם המשיבים הפרטניים, זה בכה וזה בכה. ו. בדיון בפנינו נטען מטעם העותרים, כי באיזור שורר "מזרח פרוע" ומגדלי הביצים בו עושים כרצונם. במישור המשפטי, לטעמם של העותרים על הייצור באיו"ש לעמוד באורח שויוני בתנאי הרישוי והתברואה כמו הייצור בישראל – כפי שפתחנו בדברינו שלנו בדיון – אך בפועל עושים המגדלים באיו"ש כרצונם ואין אכיפה ראויה; נטען גם באשר לסמכות להתקנת התיקון, ולכך שככל שחפצים בשויון, על ההסמכה להיות זהה להוראות מועצת הלול ככל משפטן. מטעם משיבי המדינה נטען מנגד כי התיקון 198 בא – כאמור – למנוע רִיק (ואקום) ופעולה לא מוסדרת באיו"ש; התיקון צילם את המצב הקיים, ולמען האמת ייאמר, כנטען, כי גם בישראל גופה אין אכיפה מלאה, ולמרבית המגדלים אין – כאמור – רשיון עסק, בין היתר בשל אי השלמתה של רפורמת הלולים. נטען גם כי ההיבט התברואתי נאכף, וכי לא היה מקום להוסיף לעתירה את מגדלי איו"ש הספציפיים, שכל אחד ועניינו. גם בא כוח מועצת הלול הצטרף לאמירה, שתיקון 198 בא להבהיר את נושא הגידול באיו"ש והסדיר את מצב המכסות; ועוד נאמר, כי טרונייתם העיקרית של העותרים היא בנושא הביצים האורגניות, אך תחום זה כשלעצמו אינו מוסדר. טענות דומות נטענו מטעם המשיבים הפרטניים (משיב 16 טען גם, כי אינו מגדל ביצים אורגניות) ועל כן אין מקומו בעתירה. הכרעה ז. לאחר העיון ושמיעת הצדדים רואים אנו לנכון שלא להיעתר לעתירה, בכפוף להערותינו הבאות. נציין כי יש לטעמנו טעם בטענת השיהוי, שלא שמענו לה מענה הולם, אך לא היא בלבד ביסוד עמדתנו. כפי שפתחנו את הדיון, והיא ראשית והיא אחרית, העיקרון המנחה ו"כוכב הצפון" אשר יעמוד לנגד עיניהן של הרשויות הוא, כי לא צריך שיהא הבדל מהותי כלשהו, להבדיל מן המצב המשפטי הפורמלי הנובע מן השוני הנורמטיבי בין שטחי מדינת ישראל לאיזור יהודה ושומרון, באשר לטיפול במגדלי הביצים לעניין מכסות, שאלות הפיקוח הוטרינרי וכל שאר הנושאים, חד וחלק. עסקינן בנושא כלכלי ובפרנסתם של הנוגעים בדבר, ולעניין זה אין כל חילוק מהותי באשר למקום מגוריהם ועיסוקם, ודבר זה צריך להשתקף בפעולת משיבי המדינה. תיקון 198 בא, כאמור, לנסות להסדיר את המצב, לאחר שבמשך שנים הועלו טענות כנגד אי הסדרה בנושא, לרבות בהתכתבויות משרד החקלאות שהוצגו לנו. התיקון כשלעצמו אינו חורג במסגרתו המשפטית מסוגי תקינה שונים באיזור הנוגעים להתישבות הישראלית, ואיננו רואים מקום לבטלו, ובלבד שביישומו תהיה לנגד עיני גורמי הרשויות אמירתנו למעלה, קרי, כאלה כן אלה לצורך הרכיבים הרלבנטיים. אין מקום וצדק כי יהיה הבדל כלכלי מבחינת הרגולטור בין היושבים בישראל לתושבי האזור, לא בעדיפות לכאן ולא לכאן. את תפקיד הרגולטור בנידון דידן יש לראות ככולל, ראשית, את עצם האסדרה, כך שנושאים כמו וטרינריה ובריאות ונושאים אחרים המחייבים אסדרה – יטופלו, ולא יהא הפקר ולא יהא ג'ונגל. מבחינה זו התיקון 128 אכן הוא צעד ראוי, ובודאי אין לומר שהוא לא סביר באופן המצדיק התערבות. נתנו בעניין זה משקל גם לעמדת מועצת הלול. ח. נוסיף, כי בהקשר המשפטי המסגרתי איננו שותפים לחשש ה"קונסטיטוציוני" שמעלים העותרים. המציאות הנורמטיבית המורכבת הקשורה ביחסי ישראל עם איו"ש ובהתישבות הישראלית באיו"ש מוצאת פתרונות מורכבים, אשר גורמי המדינה והמינהל האזרחי אמונים עליהם, ואין מלאכתם קלה כל עיקר; וראיה לדבר שמועצת הלול אינה משפטית יכולה לתפקד באיזור, ולכן הרגולטורים הם גורמי משרד החקלאות. מכל מקום, לא זה העיקר בענייננו. ט. העיקר – כאמור – הוא תפקידה של האסדרה במאמץ לשויון, כלומר, לכך שהעיקרון של שויון הזדמנויות בין מגדלי ישראל ומגדלי איו"ש יישמר, ועמו שויון הפיקוח, האכיפה הרצינית כנגד מי שעלול לסכן חלילה את בריאות הציבור או החורג ממכסות, המאמץ למכסות בשויוניות רלבנטית וכדומה. המדינה טוענת כי ככלל טרם התקדם אישורן של תקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (גידול תרנגולות מטילות ואחזקתן), הנדון בבג"ץ 154/09, ועל כן הרישוי בישראל צולע. הודאת בעל דין כמאה עדים, ומשמעה הצורך בהמרצת המערכת, אך לא זה המקום להאריך בכך, ולואי שיכולנו לומר "אין מזרזין אלא למזורז" (בבלי מכות כ"ג, א'), אשר לביצים אורגניות, לאלה לא נקבעו מכסות, ורשמנו לפנינו הודעת משיבי המדינה לעניין המאמץ להחיל את הוראות האסדרה האחרות בנושא זה גם באיזור. גם נושא זה כרוך בשויון, ועל מדיניות משיבי המדינה להביא זאת בחשבון, ויפה שעה אחת קודם. י. לא נכחד, כי גם אם תיקון 198 מהוה – ככל הנראה – שיפור נורמטיבי לעומת מצב קודם של היעדר אסדרה בעניין גידול ביצים באיזור, וגם בהנחה שאנו נוטים לה כאמור שאין דופי בשאלת הסמכות וכי בחירת המנגנון שבתיקון 198 כרוכה בנושאים פורמליים ולא מהותיים ולא זה העיקר – עדיין נראה כי ישנה עבודה רבה לפני הרגולטור עד שיוגשם שויון וסדר. נראה כי אכיפה ראויה, כנגד כולי עלמא, בשטח ישראל או באיו"ש כנגד חריגות מסוגים שונים נחוצה. התועלת שבעתירה היתה בהפניית אלומת אור לנושא, והתקופה הבאה תוכיח אם הצעד החשוב של אסדרה גם נשא פירות בתחום השויון והסדר הטוב. בנתון להערות אלה איננו נעתרים לעתירה. אין צו להוצאות. יא. לאחר שנכתבו דברים אלה פורסם כי באיזור בית גוברין-מרשה נתגלה במחקר הארכיאולוגי גידול תרנגולות למטרה מסחרית מלפני למעלה מאלפיים שנה. סדנא דארעא חד הוא, אלא שבעולם המודרני נצטרפה האסדרה. ניתן היום, ‏ד' באב התשע"ה (‏20.7.2015). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14037330_T08.doc זפ