אוריה השקעות חדרה בע"מ נ. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ,מחוז

פסק-דין בתיק עע"ם 3683/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 3683/05 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופטת א' חיות המערערים: 1. אוריה השקעות חדרה בע"מ 2. דור-אלון אנרגיה בישראל (1988) בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז חיפה 2. יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז חיפה 3. הוועדה המקומית לתכנון ובניה, חדרה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בעת"מ 1245/03 מיום 11.3.05 שניתן ע"י כב' השופט י' גריל תאריך הישיבה: ט"ו בשבט התשס"ו (13.2.06) בשם המערערים: עו"ד מ' פורגס בשם המשיבים 2-1: עו"ד ע' אטינגר בשם המשיבה 3: עו"ד א' וילצ'יק עו"ד מ' רויזמן-אלדור פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בחיפה (כבוד השופט י' גריל) מיום 11.3.05. בית המשפט דחה את עתירת המערערות נגד החלטת המשיבה 1 (להלן - הוועדה המחוזית) לבטל היתר בניה להקמת תחנת תדלוק, שהוצא למערערות על ידי המשיבה 3 (להלן - הוועדה המקומית). 2. המערערות ביקשו להקים תחנת תדלוק על מקרקעין, בשטח של כ-2.8 דונם, שבבעלות המערערת 1 סמוך לכביש חיפה-תל אביב, בקרבת מחלף אולגה (להלן - המקרקעין). לשם כך פנו המערערות לוועדה המקומית בבקשה למתן היתר בנייה. על המקרקעין חלה תכנית חד/35, שהינה תכנית מנדטורית אשר אושרה בשנת 1941 (להלן - התכנית המאושרת). התכנית המאושרת עומדת בתוקף עד היום מכוח הוראות סעיף 273 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון). על פי התכנית המאושרת נמצאים המקרקעין באזור שייעודו מגורים ("residential zone"). בשנת 1982 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד תכנית מתאר לגבי מרחב התכנון של העיר חדרה. מדובר בתכנית חד/450 (להלן - התכנית המופקדת). ביום 2.9.82 פורסם ברשומות דבר הפקדתה של התכנית המופקדת. המקרקעין נכללים בתחומה של התכנית המופקדת. לפיה, ייעוד המקרקעין עליו מבקשות המערערות להקים תחנת תדלוק הינו בחלקו שטח ציבורי פתוח (שצ"פ) ובחלקו מגורים. בתכנית זו מותווה כביש מספר 2, המהווה דרך ארצית מהירה, ושהינו אחד הכבישים המרכזיים במדינה. התכנית כוללת פירוט באשר למעמדם התכנוני של המקרקעין בצידי הכביש. יש לציין, כי התכנית המאושרת אינה כוללת כל התייחסות לתוואי כביש מספר 2. 3. בחודש אוקטובר 1987 החליטה הוועדה המחוזית לאשר את התכנית המופקדת בכפוף לתנאים. אולם, דבר אישורה לא פורסם ברשומות והיא מעולם לא קיבלה תוקף מחייב. הוועדה המחוזית אף העידה בעצמה כי התכנית המופקדת, במתכונתה משנת 1982, לא תובא לאישור בעתיד (עמדה זו באה לידי ביטוי בבג"ץ 5886/98 שטיינר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (לא פורסם) (להלן - עניין שטיינר)). ביום 5.10.00 אישרה ועדת משנה של הוועדה המקומית את בקשת המערערות להיתר בניה במקרקעין, בכפוף למספר תנאים. ביום 30.9.01, לאחר שהמערערות מילאו את התנאים שהוצבו על ידי הוועדה המקומית ולאחר שנשאו בכל התשלומים הנדרשים, הוצא להן היתר הבניה המבוקש. ההיתר מאפשר למערערות לבנות תחנת תדלוק על המקרקעין. בחודש אפריל 2003 הוציאה הוועדה המחוזית צו הפסקה מינהלי, לפיו על המערערות להפסיק את עבודות הבניה במקרקעין. ביום 27.5.03 החליטה הוועדה המחוזית לבטל את היתר הבניה שניתן למערערות, תוך שהיא מסתמכת על סעיף 28 לחוק התכנון. הנימוק שניתן היה כי היתר הבניה הוצא ללא סמכות, בהיותו מנוגד להוראות סעיף 97 לחוק התכנון. בעקבות כך פנו המערערות לבית משפט קמא בעתירה לבטל את החלטת הוועדה המחוזית, ולהצהיר כי היתר הבניה שניתן להן עומד בתוקפו. בשולי הדברים יצוין, כי המערערות הגישו בעבר תכנית נקודתית להקמת תחנת תדלוק בשטח המקרקעין (חד/1162). תכנית זו נדחתה על ידי הוועדה המחוזית בשנת 1999 מן הטעם שיש להשלים תחילה תכנון כולל לשטח. המערערות לא נואשו ולאחר מספר שנים הגישו תכנית נקודתית נוספת, במטרה לאפשר הקמתה של תחנת תדלוק על המקרקעין (חד/1162א). הוועדה המחוזית החליטה בראשית שנת 2006 שלא ניתן לקדם בשלב זה את התכנית, בין היתר בשל אי התאמה לתמ"א 18 (תכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק) ובשל בעיות בקשר להתחברות לכביש חיפה-תל אביב. 4. בבית המשפט לעניינים מינהליים טענה הוועדה המחוזית כי ניתן להוציא היתר בניה לשם הקמת תחנת תדלוק רק באישורה שלה, שכן הייעוד האמור אינו תואם את התכנית המופקדת. עמדתה זו של הוועדה המחוזית נסמכה על סעיף 97(ב) לחוק התכנון. לכן, משלא פעלה הוועדה המקומית לפי סעיף 97(ב) לחוק התכנון, וכן מאחר שהוועדה המחוזית לא אישרה את מתן ההיתר, הרי שלדעת הוועדה המחוזית הוצא ההיתר שלא כדין, ודינו בטלות. המערערות טענו כי סעיף 97(ב) אינו רלוונטי, שכן התכנית המופקדת הפכה חסרת נפקות ותוקף בשל חלוף השנים מאז הפקדתה. משכך, התכנית היחידה התקפה לגבי המקרקעין היא התכנית המאושרת. טענתן זו של המערערות התבססה על העובדה שהתכנית המופקדת לא אושרה במשך 24 השנים שעברו מיום הפקדתה, וכן על כך שהוועדה המחוזית הודתה בעצמה שהתכנית לא תאושר. כמו כן, טענו המערערות כי לוועדה המחוזית לא הייתה סמכות לבטל את היתר הבניה מכוח סעיף 28 לחוק התכנון. סעיף זה קובע כי הוועדה המחוזית רשאית ליתן הוראות לוועדה המקומית ולהיכנס לנעליה, מקום שהאחרונה לא קיימה הוראה או דרישה של הראשונה. בעניין זה הפנו המערערות לסייג הקבוע בסעיף 216 לחוק התכנון לפיו הוועדה המקומית לא מוסמכת לבטל היתר בניה לאחר שמקבל ההיתר החל בעבודות הבניה. לטענתן, הן החלו בעבודות הבניה במקרקעין בהסתמך על ההיתר שניתן על ידי הוועדה המקומית. על יסוד זה טענו המערערות שאם על פי חוק התכנון אין הוועדה המקומית מוסמכת לבטל היתר בניה לאחר שהחלו עבודות הבניה, בוודאי שאין הוועדה המחוזית יכולה לבטלו. להשלמת התמונה יצוין, כי לפי התכנית המאושרת מיועד האזור בו מבקשות המערערות להקים תחנת תדלוק למגורים ("residential zone"). קיימת מחלוקת בין הצדדים באשר לשאלה האם תחנת תדלוק היא בגדר התכליות והשימושים המותרים באזור המיועד למגורים. גדר המחלוקת העיקרי בין הצדדים בהקשר זה הוא בעניין הפירוש הראוי של הדיבור "private garages" המופיע בתכנית המאושרת. 5. בית משפט קמא דחה את העתירה, ומכאן הערעור שבפנינו. בפסק הדין נקבע כי על המערערות היה לנסות ולתקוף את התכנית המופקדת באופן ישיר, כך שתבוטל החלטת ההפקדה משנת 1982. לחלופין, היה על המערערות להביא לאישורה של תכנית שתתיר הקמתה של תחנת תדלוק. עוד נקבע, כי הואיל והתברר שהתכנית המופקדת לא תאושר, ראוי שמעמדה הנורמטיבי כתכנית בהפקדה ילך וידעך. עם זאת, אין בכך כדי לבטלה ולהוביל לכלל מסקנה כי התכנית הבלבדית לגבי המקרקעין הינה התכנית המאושרת. הסיבה היא שנוכח חלוף הזמן איבדה התכנית המאושרת קשר למציאות העובדתית במקרקעין. לפיכך, סברה הערכאה הראשונה כי ייתכן ולתכנית המופקדת יהיה מעמד נורמטיבי במסגרת השיקולים התכנוניים של מוסדות התכנון לגבי המקרקעין. 6. השאלה המרכזית בה עלינו לדון היא מהי נפקותה דהיום של התכנית המופקדת, כאשר עומדת היא לצידה של התכנית המאושרת וכאשר מוסד התכנון מתבקש ליתן היתר בניה. במילים אחרות, עלינו להתייחס למצב בו נכס מקרקעין נמצא בתחום פרישתן של שתי תוכניות, האחת תכנית שאושרה והשניה תכנית שהופקדה. את ההוראות המסדירות מצב זה נמצא בסעיף 97 לחוק התכנון שזו לשונו: "97. (א) (1) הפקידה הועדה המקומית תכנית שבסמכותה, כאמור בסעיף 61א, ועוד לא ניתן לה תוקף, לא יינתן כל היתר לפי סעיף 145 לגבי המקרקעין שבתחום התכנית שלא בהתאם לתכנית המופקדת, אלא באישור הועדה המקומית; לא תדון הועדה המקומית לפי פסקה זו אלא אם כן פורסמה, על חשבון המבקש, הודעה כאמור בסעיף 149 וניתנה, למי שעלול להיפגע מההחלטה, הזדמנות לטעון טענותיו; החלטת הועדה תישלח לצדדים; (2) הרואה עצמו נפגע מהחלטת הועדה המקומית, בדבר מתן היתר על פי סעיף זה, רשאי לערור לועדת הערר. (ב) (1) הפקידה הועדה המחוזית תכנית שבסמכותה כאמור בסעיף 61א ועוד לא ניתן לה תוקף, לא יינתן כל היתר לפי סעיף 145 לגבי המקרקעין שבתחום התכנית שלא בהתאם לתכנית המופקדת אלא באישור ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית; לא תדון הועדה המחוזית לפי פסקה זו אלא אם כן פורסמה על חשבון המבקש הודעה כאמור בסעיף 149 וניתנה למי שעלול להיפגע מהחלטתה הזדמנות לטעון טענותיו; החלטת הועדה תישלח לצדדים. (2) הרואה עצמו נפגע מהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית בדבר מתן היתר לפי סעיף זה, רשאי לערור לועדה המחוזית". אם יקרא את הסעיף מי שאינו מצוי בנבכי חוק התכנון ייתכן ויאמר הוא שמוסד התכנון, במקרה האחד ועדה מקומית ובמקרה האחר ועדה מחוזית, רשאי ליתן היתר בניה שאינו תואם את התכנית המופקדת בהתמלא התנאים שבסעיף, וכי אין רלוונטיות לתכנית המאושרת. כמובן שקריאה כזו של הסעיף מתעלמת מאחד מאבני היסוד של חוק התכנון. כוונתנו לכך שהיתר לפי חוק התכנון יינתן רק מקום שהוא תואם את התכנית החלה על הקרקע או הבניין הרלוונטיים (או את התקנות החלות על פי החוק). העיקרון האמור מצוי בסעיף 145(ב) לחוק התכנון. השילוב בין עיקרון זה לבין הוראות סעיף 97 מוביל לכלל הבא: מוסד תכנון לא ייתן היתר אלא אם הוא תואם הן את התכנית המאושרת והן את התכנית המופקדת. קיים חריג לכלל אם מתמלאים התנאים שבסעיפים 97 ו-97א לחוק התכנון. הרציונל שמאחורי הכלל הוא ברור: הפקדתה של תכנית הינה שלב הכרחי בדרך לאישורה. ההפקדה צופה פני האישור. הדרישה לפיה על ההיתר לתאום לא רק את התכנית שבתוקף אלא אף את התכנית המופקדת, באה למנוע יצירת עובדות מוגמרות וסיכול הכוונות התכנוניות העומדות מאחורי התכנית המופקדת. אם תבוצע בניה שלא עולה בקנה אחד עם התכנית המופקדת, הרי משתאושר התכנית לא ניתן יהיה עוד לממש את הכוונות התכנוניות החדשות (ראו, ע"א 8434/00 דלק נ' גזית ושחם חברה לבניין בע"מ, פ"ד נו(3) 693, 705-704 השופט א' א' לוי). יש להבהיר: אף אם מתמלאים התנאים שבסעיף 97 לחוק, רשאי מוסד התכנון ליתן היתר שאינו תואם את התכנית המופקדת. ההיתר חייב להתיישב עם התכנית המאושרת בכל מקרה, אלא אם העניין נכנס בגדר סעיף 97א, אליו נתייחס בהמשך. הכלל שעולה מסעיפים 145(ב) ו-97 עלול להקשות באופן משמעותי על קבלתם של היתרים. נביא דוגמה שתמחיש זאת. נניח כי ייעודו של נכס מקרקעין כלשהו לפי תכנית מאושרת הינו למגורים. נניח עוד, כי הוחלט להפקיד תכנית אשר לפיה ייעודו של הנכס הינו שטח ציבורי פתוח. ברי, כי אם יתבקש היתר בניה למגורים במצב דברים זה, לא יקיים הוא את הדרישה של התאמה לתכנית המופקדת. עם זאת נחזור ונציין, כי סטייה מן הכלל אפשרית ובלבד שיתמלאו התנאים שבסעיף 97 לחוק התכנון. כמו כן, נזכיר את סעיף 98(א) הקובע כי עם הפקדתה של תכנית רשאי מוסד התכנון שהפקידה "לאסור מתן כל היתר לבניה ולשימוש לגבי מקרקעין שבתחום התכנית או לקבוע תנאים למתן היתר כאמור". 7. התכנית המאושרת החלה על המקרקעין אושרה בשנת 1941. האיסור שבסעיף 97 מציב קשיים מיוחדים בכל הנוגע לתכניות ישנות. הדברים ברורים הם: ככל שתכנית ישנה יותר, צפוי שתגרמנה בעיות עקב הדרישה שההיתר המבוקש יהא בהתאם לתכנית המאושרת, בנוסף לדרישת ההתאמה לתכנית המופקדת. יש להניח שהתכנית המופקדת באה לקדם ולשפר את התכנון הקיים, שהינו נושן וארכאי בהיותו נסמך על תכנית ישנה. עם חלוף השנים משתנים הצרכים הציבוריים והמציאות התכנונית. סעיף 97א בא לטפל בעניין זה. הסעיף קובע כדלקמן: 97א. (א) על אף האמור בסעיפים 97 ו-145(ב), רשאי מוסד תכנון שהפקיד תכנית, לאשר מתן היתר על-פי תכנית שהפקיד אף אם אינו בהתאם לתכנית בת תוקף, אם נתקיימו שניים אלה: (1) התכנית שבתוקף אושרה לפני י"ב בטבת תש"י (1 בינואר 1950); (2) לא הוגשה התנגדות לתכנית שהופקדה עד תום תקופת ההפקדה, או שבמתן ההיתר אין כדי להשפיע על החלטה בדבר קבלת התנגדות שהוגשה. (ב) לענין פרקים ח', ח'1 ו-ט' יראו את יום מתן ההיתר לפי סעיף זה כיום תחילת תכנית לגבי המקרקעין שעליהם חל ההיתר. סעיף זה מורה לנו שבכל הנוגע לתכניות שאושרו לפני 1.1.1950 לא יחול העיקרון הבסיסי של חוק התכנון, הדורש התאמה בין ההיתר לבין התכנית שבתוקף. על פי ההסדר שבסעיף, רשאי מוסד תכנון שהפקיד תכנית לאשר מתן היתר התואם את התכנית המופקדת אף אם אינו תואם את התכנית המאושרת, בכפוף לתנאי שבסעיף 97א(א)(2). כלומר, ההסדר שבסעיף 97א לחוק התכנון סוטה מן הכלל הבסיסי שבחוק הדורש התאמה בין ההיתר לבין התכנית המאושרת. ההנחה הטמונה בהסדר שבסעיף 97א לחוק התכנון היא שתכנית ישנה אינה מתיישבת עם הדרישות של תכנון עכשווי, עדכני ומודרני. בסיטואציה שבפנינו ביקשו המערערות היתר דווקא על פי התכנית המאושרת, למרות היותה תכנית שאושרה לפני שנת 1950. 8. הפקדתה של תכנית הינה שלב הכרחי בדרך לאישורה של תכנית לפי חוק התכנון (פרט לתכנית מתאר ארצית שאינה טעונה הפקדה: סעיף 85 לחוק התכנון). מטבע העניין, שלב ההפקדה הינו זמני, שהרי אמור הוא לשמש אך כתחנת מעבר בדרך לאישורה של התכנית. כמובן, שקיימת האפשרות האחרת, היינו שהתכנית המופקדת לא תאושר אלא תידחה. כפי שראינו, סעיף 97 מטיל מגבלות על המעוניין לקבל היתר בתקופת ההפקדה, שכן אין הוא יכול לקבל היתר התואם אך את התכנית המאושרת. הסעיף דורש בנוסף, כי ההיתר יתאם אף את התכנית המופקדת. הדרישה להתאמה בין ההיתר לבין שתי התכניות מצמצמת במקרים רבים את האפשרויות של בעל הזכויות במקרקעין לממש את הפוטנציאל הכלכלי של רכושו. כלומר, הפקדתה של תכנית עלולה לגרום לפגיעה, שאמורה להיות זמנית אמנם, בזכות הקניין של בעלי הזכויות של המקרקעין שבתחומה. לא ייתכן להפוך את אלמנט הזמניות לתופעת קבע. יש אף לזכור, כי בתקופת ההפקדה, וכל עוד התכנית לא אושרה, לא עומדת לבעלי הזכויות האפשרות לתבוע את נזקיהם בשל פגיעה על ידי תכנית שלא עקב ההפקעה. זכות זו לפיצויים, בהתאם לסעיף 197 לחוק התכנון, משתכללת רק עם אישורה של התכנית (סעיף 197(ב) יחד עם סעיף 119 לחוק התכנון). על כן, אין לקבל שהמגבלות הכרוכות בהפקדתה של תכנית, כאשר קיימת תכנית מאושרת, תחולנה ללא הגבלת זמן (ראו והשוו, ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885, 907). חוק התכנון בנוסחו דהיום קובע לוח זמנים בכל הנוגע לשלב ההפקדה. כך למשל, סעיף 109א(א) לחוק התכנון מורה כי בכל הנוגע לתכנית מתאר מקומית שאינה חלה על כל מרחב התכנון המקומי, או לתכנית מפורטת, יש להחליט בעניין אישור או דחיית התכנית תוך שלושה חודשים מתום תקופת ההפקדה. כאשר מדובר בתכנית החלה לגבי כל מרחב התכנון המקומי חייבת ההחלטה להתקבל תוך עשרה חודשים מתום תקופת ההפקדה. הסעיף אף קובע כי שר הפנים רשאי להאריך את התקופות הנזכרות בשלושה חודשים נוספים. בעלי הדין לא התייחסו לנושא זה. הם אף לא הזכירו את השאלה האם ההוראות בנושא, כפי שנתקבלו בתיקון 26 לחוק התכנון משנת 1988 (ס"ח 1259, 27.7.88, עמוד 144) ובתיקון 43 משנת 1995 (ס"ח 1544, 24.8.95, עמוד 450) חלות במקרה דנא. נזכיר בהקשר זה, כי החוק כולל הגבלות אף לגבי מִשכו של השלב הקודם לשלב ההפקדה, הוא שלב הכנתה של תכנית (סעיף 78 לחוק). מכל מקום, ברור שהמגמה של תיקוני החוק הייתה להביא להגבלת השלבים השונים בדרך לאישורה של תכנית מבחינת הזמן ואורך התקופה. מכאן, שהתקופה עד להכרעה סופית באשר לגורלה של תכנית אינה יכולה להיות בלתי מוגבלת בזמן. לפיכך, ככל שחולפות השנים מאז ההחלטה על ההפקדה הולכת ופוחתת ההצדקה להטיל מגבלות על בעלי הזכויות מעֵבר לאלה הקיימות על פי התכניות שבתוקף. אילו הייתה מתקבלת עמדתה של הוועדה המחוזית, המשמעות הייתה שתכנית מופקדת תחשב למעשה מבחינות מסוימות, אף שלא להלכה, כתכנית מאושרת. ברי, כי לא לכך כיוון חוק התכנון והבניה שהפריד בין שלב הפקדתה של תכנית לבין אישורה. 9. בית המשפט לעניינים מינהליים לא היה מוכן לקבל שתכנית מופקדת תעבור מן העולם רק בשל חלוף העתים. לשיטתו, על המערערות היה לפעול לביטול ההחלטה על ההפקדה או לגרום לכך שתאושר תכנית אחרת. המערערות טוענות כי לתכנית המופקדת אין עוד כיום כל משקל חוקי ולוּ בשל כך שחלפו 24 שנים מאז ההחלטה על ההפקדה בלא שהתכנית אושרה. איננו רואים צורך לנקוט עמדה בשאלה הכללית האם די שחלפו שנים רבות בהן תכנית הייתה מופקדת ללא אישור, על מנת שייקבע כי תש כוחה וכי אין לה עוד כל תוקף חוקי, אף בלא הכרעה שיפוטית בעקבות תקיפה ישירה. במקרה הנוכחי קיים נתון נוסף ומיוחד שיש בו כדי לחזק את טיעוניהן של המערערות. כוונתנו היא לעמדה שהובעה על ידי הוועדה המחוזית בשנת 1999 בעניין שטיינר. באותו מקרה כתבה הוועדה המחוזית כי במהלך התקופה של יותר מעשר שנים - משנת 1987 עת הוחלט לאשר את התכנית ועד לדיון בעניין שטיינר - חלו שינויים רבים בתחום התכנית ועל כן אין אפשרות ליתן לה תוקף כפי שאושרה בעבר. כלומר, כבר לפני כשבע שנים הביעה הוועדה המחוזית את דעתה כי התכנית אינה עדכנית וכי היא לא תיכנס לתוקף. על אחת כמה וכמה שכיום אין כל תחזית, ציפייה או סיכוי שהתכנית המופקדת תיכנס לתוקף. המשמעות היא שמזה תקופה של 24 שנים לא ניתן לקבל היתרי בניה בתחומה של התכנית המופקדת, אלא בכפוף לתנאים שבסעיף 97 לחוק. כל זאת, כאשר לפחות במשך שבע שנים מן התקופה האמורה קיימת ידיעה ברורה ובדוקה שהתכנית לא תיכנס לתוקף. לכאורה היינו צריכים להגיע למסקנה כי בנסיבות מיוחדות אלה עברה התכנית המופקדת מן העולם ולא ניתן עוד להתחשב בקיומה. כפי שנסביר עתה, נתוני העניין שבפנינו אינם מאפשרים לקבוע כי כבר לעת הזו אין נפקות כלשהי לתכנית. 10. מן החומר עולה כי זה שנים שמוסדות התכנון, הוועדה המקומית והוועדה המחוזית, מנהלים את ענייני התכנון במרחב התכנון המקומי של חדרה על יסוד ההנחה שלתכנית המופקדת יש מעמד ככזו. ניתן להניח שאף גורמים חיצוניים, שאינם מוסדות תכנון, מנהלים את ענייניהם על יסוד ההנחה שלתכנית המופקדת יש תוקף חוקי מסוים. כלומר, ההתנהלות של רשויות התכנון במשך שנים תוך התחשבות בתכנית המופקדת כנראה השפיעה על יזמים ובעלי נכסים, אשר הסתמכו על הנתון האמור בניהול ענייניהם. נזכיר כי מדובר בתכנית החלה על כל מרחב התכנון המקומי חדרה. אמנם, כיום תומכת הוועדה המקומית בעמדתן של המערערות, והרי היא אף זו שהוציאה את ההיתר, על אף שאינו מתיישב עם התכנית המופקדת. עם זאת, בנקודות זמן שונות הייתה הוועדה המקומית בדעה שלא ניתן להתעלם מן התכנית המופקדת. כך, דרשה הוועדה המקומית לפני שהוציאה את ההיתר בשנת 2001 כי תוגש תכנית נקודתית. אף לאחר הוצאת ההיתר ובעקבות התכתבות עם הוועדה המחוזית, החליטה ועדת משנה של הוועדה המקומית בשנת 2003 שעל המערערות לנקוט הליך לפי סעיף 97(ב) לחוק התכנון הואיל והבקשה להיתר אינה מתיישבת עם התכנית המופקדת. על כן, קביעה חדה ומיידית, ללא תקופת מעבר והכנה, כי התכנית המופקדת משוללת תוקף עלולה ליצור רִיק תכנוני שהשלכותיו מי תשורנה. הבעיה חריפה במיוחד במקרה דנא, בשל שני נתונים אותם כבר ציינו: ראשית, העובדה שהתכנית המאושרת הינה תכנית משנת 1941. שנית, הרגישות המיוחדת הקיימת בשל כך שהמקרקעין עליהם מתכוונים להקים תחנת תדלוק נמצאים בסמוך לכביש חיפה-תל אביב. 11. התכנית המאושרת נתקבלה לפני כ-65 שנים. אין ספק כי מאז קבלתה חלו שינויים רבים וגדולים בסביבת המקרקעין. בית משפט קמא ציין כי התכנית המאושרת איבדה קשר למציאות העובדתית בשטח. הזכרנו כבר כי באותה תכנית אין זכר לדרך מספר 2, כביש חיפה-תל אביב, שהינו אחד מעורקי התנועה המרכזיים במדינה. חוק התכנון עצמו מתייחס בצורה מיוחדת לתוכניות שאושרו לפני 1950. הצבענו על כך (פיסקה ­­­7 לעיל) שלפי סעיף 97א רשאי מוסד תכנון ליתן היתר אף בניגוד לתכנית מאושרת, אם זו אושרה לפני 1.1.50. והנה, מבקשות המערערות לקבל היתר דווקא על פי תכנית נושנה. הוועדה המחוזית טענה וחזרה וטענה כי תחנת התדלוק המוצעת לא מהווה חלק מתכנית מע"צ למחלף וכי הקמתה של תחנת התדלוק על ידי המערערות תדרוש שינויים בנתיב הכניסה למחלף אולגה. נחזור ונזכיר, כי על פי התכנית המאושרת נמצאים המקרקעין באזור שייעודו מגורים. הטעמים האמורים מובילים למסקנה כי לא יהא זה נכון וראוי לקבוע שכבר עתה אין כל נפקות ומשמעות תכנונית לתכנית המופקדת. משכך, בנקודת הזמן הנוכחית לא ניתן להוציא למערערות היתר כבקשתן, יען כי סותר הוא את התכנית המופקדת. זאת ועוד, המערערות לא ביקשו בבית המשפט לעניינים מינהליים כל סעד המכוון ישירות נגד התכנית המופקדת. הסעד שביקשו היה קביעה כי אין תוקף להחלטת הוועדה המחוזית לביטול ההיתר וכי ההיתר עומד בתוקפו. נראה לנו כי הדרך הנכונה שיש לילך בה היא להורות שהיה ולא יחול שינוי בתשתית החוקית הנוגעת למקרקעין תוך 18 חודשים מיום מתן פסק דין זה, תהא חובה על מוסדות התכנון ליתן את ההיתר, בהנחה שאכן תואם הוא את התכנית המאושרת ואת תמ"א 18. כפי שנראה בהמשך, קיימת מחלוקת בשאלה האם הנחה זו אמנם מתקיימת במקרה דנא, ככל שמדובר בייעוד המקרקעין לפי התכנית המאושרת. עניין ההתאמה לתמ"א 18 לא נתברר דיו. 12. טענה מרכזית בפיהן של המערערות היא כי הוועדה המחוזית לא הייתה מוסמכת לבטל את ההיתר להקמת תחנת תדלוק שניתן להן על ידי הוועדה המקומית. המערערות גורסות, כי סעיף 28 לחוק התכנון אינו מאפשר לוועדה מחוזית לבטל היתר שהוציאה ועדה מקומית. סעיף 28(א) קובע ש"הועדה המחוזית רשאית להורות בכתב לוועדה מקומית לעשות את כל הדרוש למילוי התפקידים המוטלים על הועדה המקומית בחוק זה או על פיו, הן בדרך כלל והן בקשר למקום מסוים". בהמשך, בסעיף 28(ב) נקבע שאם הוועדה המקומית אינה מקיימת הוראה או דרישה של הוועדה המחוזית רשאית האחרונה "לעשות בעצמה את כל הדרוש לביצוע ההוראה או הדרישה..." ויהיו לה כל הסמכויות של ועדה מקומית לעניין זה. אין אנו רואים צורך להידרש לטענה האמורה. אף אם נניח, ואיננו נוקטים עמדה בעניין, שיש ממש בטענה, לא יוביל הדבר לקבלת הערעור. קבלת הערעור משמעה קביעה שההיתר להקמת תחנת תדלוק שהוציאה הוועדה המקומית הינו בר-תוקף. כפי שראינו, מסקנתנו הייתה כי לעת הזו יש עדיין נפקות חוקית לתכנית המופקדת. משמע, אין להוציא היתר להקמת תחנת תדלוק על המקרקעין אלא אם ועדת משנה להתנגדויות של ועדה מחוזית אישרה את מתן ההיתר, כאמור בסעיף 97(ב)(1) לחוק התכנון (שצוטט בפסקה 6 לעיל). אין כל טענה שניתן אישור כאמור. היפוכו של דבר, הוועדה המחוזית מתנגדת בכל תוקף למתן ההיתר. בית המשפט לא יצווה על מתן היתר כאשר עסקינן בהיתר בלתי חוקי, קרי היתר הסותר את התכנית המופקדת. 13. הוועדה המחוזית הוסיפה וטענה כי אף אם אין כל מעמד כיום לתכנית המופקדת, לא ניתן להוציא היתר לתחנת תדלוק משום שייעוד זה אינו תואם את התכנית המאושרת. ראינו כבר כי לפי התכנית המאושרת נמצאים המקרקעין באזור שייעודו מגורים ("residential zone"). על פי הנטען, שימוש במבנה לשם תחנת תדלוק אינו בא בגדר השימושים המותרים לפי התכנית המאושרת. המערערות טוענות מצידן הן כי השימוש האמור נכלל בגדר השימושים המותרים. המערערות מפנות להוראה בתכנית המאושרת, שהינה בשפה האנגלית, בה נאמר כי באזור מגורים ניתן אף לבנות "private garages". השאלה המתעוררת היא האם המונח הנזכר מכוון לתחנות תדלוק או שמא עוסק הוא בחניות פרטיות, המוקמות בצמידות לבתי מגורים. הסוגיה האמורה לא נדונה כלל על ידי בית המשפט המחוזי. איננו רואים צורך להידרש לשאלה זו ולשים עצמנו כערכאה ראשונה. זאת ועוד, אף אם צודקות המערערות בטענתן, לא יסייע הדבר בידן בשעה זו שהרי, כאמור, אין ההיתר תואם את התכנית המופקדת. 14. טענה נוספת שהעלו המערערות הינה בעניין הסתמכותן על היתר הבניה שניתן להן. לטענתן, בתקופה שחלפה שמיום הוצאת היתר הבניה ועד לביטולו על ידי הוועדה המחוזית שינו הן את מצבן לרעה. הן השקיעו סכום כסף לא מבוטל, בין היתר, לשם יישור הקרקע במקום. בית משפט קמא קבע שהמערערות לא הוכיחו את הנזק הנטען על ידן וכי יישור השטח שכבר בוצע לא מהווה נזק משמעותי המצדיק את ביטול החלטתה של הוועדה. אין מקום להתערב בקביעה זו של הערכאה הדיונית. 15. התמונה שנחשפה בפנינו היא של מקרקעין הנמצאים בתחומן של שתי תכניות. תכנית אחת, התכנית המאושרת, הינה משנת 1941. התכנית האחרת, זו המופקדת, הוחלט על הפקדתה עוד בשנת 1982. התברר, כי לכל המאוחר בשנת 1999 היה ברור לוועדה המחוזית, שהחליטה על ההפקדה, כי אותה תכנית לא תיכנס לתוקף לעולם. אף על פי כן, כך מסתבר, המשיכו ענייני התכנון להתנהל במרחב התכנון של חדרה על יסוד ההנחה שהתכנית המופקדת ממשיכה לחול ככזו. מכאן שבקשות להיתר, דוגמת זו שהגישו המערערות לעניין תחנת תדלוק, צריכות לתאום הן את התכנית המאושרת והן את התכנית המופקדת. המצב בו התכנית המופקדת נמצאת באותו סטטוס זה 24 שנים, וכאשר בשנים האחרונות יודעת הוועדה המחוזית כי התכנית לא תהפוך לתכנית מאושרת, אינו תקין. יחד עם זאת, אין צידוק להורות על אתר שהתכנית המופקדת חסרת נפקות לחלוטין והינה בגדר אות מתה, ללא שתינתן התראה למוסדות התכנון לצורך התארגנות ובלא שבעלי עניין במקרקעין בתחום התכנית יוכלו לכלכל צעדיהם בהתאם. לפיכך, קביעתנו היא שהוועדה המקומית תהא רשאית ליתן היתר לתחנת תדלוק למערערות אם לא יחול שינוי במצב התכנוני תוך 18 חודשים מהיום, ובלבד שההיתר יהא בהתאם לתכנית המאושרת (פיסקה 13 לעיל). כמובן, שעל ההיתר להיות בהתאם לתכניות רלוונטיות אחרות, למשל תמ"א 18. מיותר לומר, שבפני המערערות פתוחה כל העת הדרך לנסות ולהביא לאישורה של תכנית נקודתית ובדרך זו לפתור את הבעיה הנובעת מקיומה של התכנית המופקדת. 15. אשר על כן הננו מחליטים לדחות את הערעור, בכפוף לאמור לעיל בעניין מתן היתר תוך 18 חודשים. אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: מסכים אני לפסק דינו של חברי השופט גרוניס. אבקש להוסיף, כי הפרשה דנא חשפה – כפי שכתב חברי – מצב לא תקין בתחום התכנון במרחב של חדרה, קרי, קיומה של תכנית מופקדת לאורך כמעט מחצית יובל, שמזה עת רבה אין כוונה כי תיכנס לתוקף. לעומת זאת התכנית המאושרת – היא מאושרת, לשון אישור, אך אין האינטרס הציבורי מאושר, לשון אושר – היא בת 65, מעולם אחר מכל בחינה. ציינתי זאת כדי לבוא למטרת הערה זו, והיא הפניית תשומת לבו של מינהל התכנון במשרד הפנים לצורך לבדוק אם מה שאירע כאן מתרחש גם במקומות אחרים, על התוצאות הבעייתיות האפשריות, במשאבים ציבוריים ופרטיים של זמן וכסף, לרבות משאבים שיפוטיים. אם ייבדק הדבר ויטופל הטעון טיפול, אולי ייצא מן העז מתוק. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה לפסק-דינו של חברי השופט א' גרוניס ולהערותיו של חברי השופט א' רובינשטיין. ש ו פ ט ת ניתן היום, כ' בכסלו התשס"ז (11.12.2006). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05036830_S10.doc גק מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il