יוסף דידי נ. שר הבריאות

פסק-דין בתיק בג"ץ 3644/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3644/05 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת ע' ארבל העותר: יוסף דידי נ ג ד המשיב: שר הבריאות עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ח' בניסן תשס"ה (17.4.05) בשם העותר: עו"ד ירון זהבי בשם המשיב: עו"ד דינה זילבר פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: 1. לפנינו עתירה שתכליתה להעמיד למבחן את החלטת שר הבריאות שלא לאפשר לעותר לייבא ממצרים דגי קרפיון ואמנון חיים אלא רק דגים "מצוננים", וזאת לאחר שנוקו כשהם ללא איברים פנימיים וזימים. העותר הצביע על דחיפותה של העתירה עקב חג הפסח הקרב ולפיכך הקדמנו את שמיעתה, ואנו מקדימים את מתן הכרעתנו לגביה. 2. העותר הינו בעל רשת חנויות לממכר דגים, הפרושה ברחבי הארץ, כאשר סניף מרכזי ברשת נמצא בבני ברק. על פי העתירה, במהלך השנים האחרונות, עסק העותר ביבוא דגים ממקומות שונים בעולם. לטענתו, בסמוך לחג הפסח, הביקוש לדגי קרפיון חיים הוא בשיאו. לפני מספר שבועות, התברר לעותר כי קים מחסור בדגי קרפיון בשוק, עובדה שהביאה להאמרת מחירי הדגים לציבור הצרכנים. אי לכך, החל העותר לפעול כדי לייבא דגי קרפיון ואמנון חיים וטריים ממצרים. הוא הגיש לרשות המוסמכת את המסמכים הנדרשים, אלא שהרשות עמדה על כך שתותר אך הכנסת דגים ממצרים לאחר שנוקו שם. משמעות הדבר היא כי נאסרה למעשה הבאת דגים חיים והותרה אך הכנסתם של דגים לא חיים שנוקו. העותר טוען כנגד ההגבלות שהוטלו עליו באומרו כי דוקא הכנסת דגים טריים שנוקו והם ללא תוכן פנימי היא המסוכנת לבריאות הציבור שכן לא ניתן לבצע לגביהם בדיקות טריות שהן חשובות לצרכן. אי לכך, ציבור הצרכנים יימנע מקניית דגים שלא נוקו בנוכחותו, ומעבר לכך, לא ינתן הכשר הרבנות לדגים שנוקו בחו"ל ומכאן שלא ניתן יהיה למוכרם לציבור החרדי. העותר מוסיף כי בעבר קיבל היתרים ליבוא דגים מסוג אלה שמדובר בהם כאן בלא מגבלות דומות, דבר המציב סימן שאלה לגבי סבירות התנאים שהוצבו על ידי הרשות המוסמכת במקרה זה. העותר טוען כי המגבלות שהניח המשיב על יבוא הדגים ממצרים לוקה בחוסר סבירות קיצוני ועל כן דינן להתבטל. הטלת מגבלות כאמור פוגעת בפרנסתו ומנוגדת לנוהלי הייבוא המקובלים במדינה. הן עלולות לגרום גם לנזק כללי לשוק הצרכנים על דרך הפקעת מחירי דגי הקרפיון לקראת פסח שיאלץ ציבור גדול לקנות דגים לחג במחירים גבוהים במיוחד. 3. מתשובת המדינה עולה, ראשית, כי בקשתו הרשמית של העותר לקבל אישור מוקדם לייבוא דגי קרפיון ממצרים הוגשה רק ביום 10.4.05 (מש/1). המשיב התיר לו ליבא דגים "מצוננים" ממצרים לאחר שנוקו, ולא התיר לו יבוא דגים חיים. דגים "מצוננים" הם דגים המומתים בקור ומוחזקים לאחר מכן בקרח למשך 5 ימי מדף. ניתן לייבאם במצב זה כשהם מנוקים מאברים פנימיים או בשלמותם. בנסיבות מקרה זה, מתנה המדינה ייבוא של דגים "מצוננים" ממצרים בכך שיגיעו לישראל כשהם מנוקים מאברים פנימיים וזימים. 4. טוענת המדינה כי סוגיית יבוא הדגים מצויה בתחום המשיק לסמכויותיהם ולתחום אחריותם של משרדי החקלאות והבריאות. משרד החקלאות אחראי, בין היתר, על הבטחת המידגה בישראל ואילו משרד הבריאות אחראי, בין היתר, על הבטחת בריאות הציבור הקשורה בצריכת דגים למאכל. התנאים לייבוא הדגים המצוננים ממצרים נדרשו על רקע עמדתם של הגופים המוסמכים הנוגעים בדבר לפיה במסגרת האחריות לאינטרס הציבורי יש להבטיח כי לא יוכנס לישראל משלוח דגים העלול להוות פוטנציאל סיכון להפצת מחלות דגים והדבקת המידגה המקומי בוירוסים העלולים לפגוע פגיעה קשה בענף הדגים המקומי. ד"ר אבי אלדר, הרופא הוטרינר הממשלתי למחלות דגים במשרד החקלאות, וד"ר אדי טל, הממונה על יבוא מזון מן החי במשרד הבריאות, הגיעו למסקנה כי יבוא דגים מנוקים ממצרים יצמצם באופן משמעותי את הסיכון להפצת מחלות דגים, בעוד שיבוא דגים חיים או דגים מצוננים לא מנוקים משם עלול להגביר באופן משמעותי את החשש לפיזור אפשרי של מחוללי מחלות, ואין הצדקה ליטול סיכון כזה. לטענת המדינה, היתר היבוא שניתן על ידי הרשות המוסמכת על מגבלותיו הינו מידתי משהוא אינו אוסר על יבוא הדגים ממצרים בכלל, אלא מתנה אותו בתנאים שנועדו להגן על אינטרס ציבורי לגיטימי. בהקשר לכך טוענת עוד המדינה כי מגבלות ההיתר, כאמור, מאפשרות לעותר לשווק את משלוח הדגים ממצרים בכל רחבי הארץ פרט לאיזורי הצריכה החרדיים, באופן שגם האינטרס הכלכלי שלו אינו צפוי להיפגע בצורה משמעותית. אשר לטענה כי בעבר ניתנו רשיונות יבוא לדגים מצוננים לא מנוקים מארצות שונות בעולם הוסבר כי אכן מדובר במקרה חריג אחד מן העבר אשר לא חזר על עצמו. מאז אותו מקרה, גיבשה הרשות נוהלים מתוקנים ומשופרים אשר תכליתם ליישם אמות מידה שתתמודדנה עם סכנות הנשקפות מיבוא דגים מחוץ לארץ. לענין חוות הדעת המקצועית שהגיש העותר, על פיה אין סיכון ביבוא דגים מצוננים בלתי מנוקים ממצרים, נטען על ידי המדינה כי יש להעדיף את חוות הדעת המקצועית של הרשות המוסמכת הקובעת אחרת, משהיא הנושאת באחריות הציבורית לתחום זה של פעילות. על יסוד האמור, מבקשת המדינה כי העתירה כנגדה תידחה. 5. לאחר שמיעת טיעוני הצדדים, באנו לידי מסקנה כי דין העתירה להידחות. הרשות המוסמכת אחראית להגנה על אינטרס הציבור בכל הקשור ליבוא מוצרי צריכה של מזון הן בהיבט של בריאות הציבור והן בהיבט תקינות פעילותו ותיפקודו בישראל של הענף אליו נוגע יבוא המצרך. הגורם המינהלי המוסמך על פי הדין הוא בעל שיקול הדעת המקצועי לקבוע מהם התנאים להתרת יבוא מצרך מסוים בגדר הסמכות והגורמים הענייניים שעליו להביא בחשבון. זכותו של אדם לייבא מצרכים מחוץ לארץ במסגרת עיסקו הינה חלק בלתי נפרד מחופש העיסוק הנתון לו בתורת זכות חוקתית. היקפה של הזכות לייבא כאמור מושפע מהיקף הזכות לחופש עיסוק. מכאן, שהנחת המוצא היא כי ניתן להתערב ולהגביל יבוא שאדם מבקש לבצע במסגרת עיסקו בגבולות המותרים על פי התפיסה החוקתית הנוהגת. מושכלות ראשונים הם כי הזכות לחופש עיסוק, ועימה גם הזכות לייבא סחורות ומוצרים לצורך עיסוק, אינה זכות מוחלטת. היא מתמודדת כנגד ערכים נוגדים שבאינטרס הציבור, ולעיתים נדרש איזון והתאמה ביניהם. פעמים, היא מתמודדת גם כנגד זכויות חוקתיות נוגדות של פרט אחר. גם אז נידרש איזון כאמור. הלגיטימיות של הפגיעה בחופש העיסוק מותנית בכך שתענה על עיקריה של פיסקת ההגבלה בחוק יסוד: חופש העיסוק, קרי: שתהלום את ערכיה של המדינה, שתקדם תכלית ראויה, ושתענה על דרישת המידתיות (סעיף 4 לחוק היסוד). (בג"צ 1452/93 איגלו, חברה קבלנית נ' שר מסחר ותעשיה, פד"י מז(5) 610; ברק, פרשנות במשפט, כרך שלישי, פרשנות חוקתית, עמ' 579-580; בג"צ 1683/93 יבינפלסט נ' בית הדין הארצי לעבודה, פד"י מז(4) 702; ע"א 239/92 אגד נ' משיח, פד"י מח(2) 66; בג"צ 7054/97 ח"כ יורי שטרן נ' האחות הראשית הארצית במשרד הבריאות; בג"צ 5636/01 בקמן נ' שר העבודה). 6. בענייננו, יבוא דגים מחו"ל מהווה חלק מעיסוקו של העותר, ומהיבט זה יש להתייחס לזכות זו כאל זכות בעלת עוצמה משמעותית. יחד עם זאת, בשל ההשלכה רחבת ההיקף שיש ליבוא מוצרי מזון מחוץ לארץ על האינטרס הציבורי הן מהיבט בריאות הציבור והן מבחינת ההשפעה האפשרית על הענף הרלבנטי בישראל, עשויה הזכות ליבוא להצטמצם נוכח הצורך להטיל הגבלות שונות על היבוא לשם הגנה על אינטרס ציבורי חיוני. חופש היבוא כפוף, בין היתר, להסדרה המתחייבת לשם השגת יעדים הנעוצים בשמירה על תברואת הציבור ובהגנה על תקינות ענפי המשק בישראל לבל יפגעו ממגע עם מוצרי יבוא אשר יש בהם פוטנציאל של סיכון. התנייה מידתית על היבוא שנועדה להגן מפני פוטנציאל סיכון כזה עומדת במבחן החוקתי, והיא בגדר אחריותם של הגורמים המוסמכים. 7. לעותר ניתן אישור יבוא לדגי אמנון וקרפיון מצוננים בתנאי שילווה באישורים כי הדגים נקיים משאריות תרופות; בתנאי כי הדגים חופשיים ממחלת ה-S.V.C. ובתנאי שהדגים יהיו נקיים ללא אברי פנים וזימים (מש/1). במכתבו של ד"ר אלדר הרופא הוטרינר הממשלתי למחלות דגים לד"ר טל מהמחלקה הוטרינרית במשרד הבריאות נאמר: "א. לאחר עיון מצאתי כי מצריים אינה בין המדינות המדווחות ל-O.I.E בקביעות על מחלות דגים רשומות. ב. מטרתנו היא למנוע הפצת מחלות דגים ולו בשוגג. יבוא דגים מהווה את הנתיב העיקרי להפצת מחלות, ומכאן כי ליבוא של דגים, גם אם לצרכי מאכל, יש להתייחס כאיום פוטנציאלי. ג. יש לזכור כי החשש להחדרת מחלות אינו רק לגבי גורמי סיכון ידועים (דוגמת S.V.C) אלא ובעיקר בכל האמור למחוללים בלתי מוכרים (ר' דוגמת K.H.V). ד. על כל יבוא להיות מלווה בתעודה וטרינרית סטנדרטית. ה. בטרם יבוא, יש לדרוש על חופשיות ממחלת S.V.C. ו. נקיון הדגים מהווה את הדרך העיקרית לפיזור מחוללים, ומכאן כי אין לאשר יבוא של דגים לא מנוקים, אלא רק של דגים (מצוננים או קפואים) מנוקים (איברים וקשקשים). ז. אין לאשר שיווקם של דגים אלה באמצעות דוכני מכירה אלא רק מחנויות ושווקים. ביום 12.4.05 הודיע ד"ר טל הממונה על יבוא מזון מן החי לעותר כי לאחר התייעצות עם רופא וטרינר ראשי הוחלט כי אין לאפשר יבוא דגי מים מתוקים חיים ממצרים. 8. אין מקום להתערבותנו בשיקול דעת הגורמים המוסמכים בנושא הנדון. קביעת המדיניות בנושא היתרי היבוא ותנאיהם מבחינת תנאי התברואה של הציבור והשמירה על תקינות תיפקודו של הענף הנוגע בדבר נתונה לרשויות המוסמכות. כבר נפסק לא אחת כי בית משפט זה לא ישים עצמו בנעליה של הרשות המוסמכת ולא יקבע את המדיניות במקומה. ביקורתנו מוגבלת לבחינת ההחלטה המינהלית על פי אמות המידה המותוות לכך במשפט הציבורי, ובהן בחינת סבירות שיקול הדעת המקצועי שננקט. לא מצאנו כי תנאי היבוא לדגים ממצרים אשר בהם הותנה היתר היבוא שניתן לעותר חורגים ממתחם הסבירות, ולא כל שכן שאין בהם חריגה קיצונית משיקול הדעת הסביר. על הרשות הציבורית להבטיח כי לא יובאו לישראל דגים שעלול להיות בהם פוטנציאל למחלות שתסכנה את בריאות הציבור או את המדגה המקומי. לגבי משלוחי דגים ממצרים מצאה הרשות כי קים סיכון כאמור אשר, ביחס לדגים מצוננים, ניתן להסירו בתנאים שהוגדרו ברשיון. העדר התנייה כזו עלולה לפגוע במידגה המקומי, ובכך להזיק לשווקים המקומיים ולפגוע באינטרס הציבור. אין הצדקה ליטול סיכון כזה, וההיתר מתווה דרך מידתית להקטנת סיכון זה כדי למנוע התפשטות מחלות ומחוללי סיכון מוכרים ולא מוכרים שפגיעתם במשק עלולה להיות קשה. ההתניות האמורות חשובות לקידום ענין ציבורי. הן אינן פוגעות בחופש העיסוק של העותר בדרך החורגת מן המידה הראויה. בנסיבות אלה, המסקנה המתבקשת היא כי הגבלות היתר היבוא נעשו למטרה הולמת ולתכלית ראויה והן עונות גם לדרישת המידתיות. לא ראינו, איפוא, להתערב בהן ולשנותן. 9. נוסיף בענין שראוי היה לפתוח בו: עתירת העותר הוגשה באיחור רב והיא לוקה בשיהוי ניכר. מאחר שמצאנו כי יש לדחותה לגופה, לא התמקדנו בהיבט השיהוי, שדי היה בו, גם כשהוא לעצמו, כדי לדחות את העתירה על הסף. 10. העתירה נדחית. העותר ישלם למשיב שכר טרחת עו"ד בסכום של 15,000 ₪. ניתן היום, ח' בניסן תשס"ה (17.4.05). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05036440_R03.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il