פסק הדין המלא
בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 3622/01
בפני: כבוד השופטת ד' דורנר
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
כבוד השופט א' א' לוי
המערער: רפאל לארי
נגד
המשיב: פנחס קבלו - ראש עיריית בית-שאן
ערעור על פסק-דין בית-המשפט המחוזי בנצרת מיום 17.4.01 בה"פ 304/00 שניתן על-ידי כבוד השופט נ' ממן
תאריכי הישיבות: י' באב תשס"א (30.7.01); כ"א בחשוון תשס"ב (7.11.01)
בשם המערער: עו"ד אבי גולדהמר
בשם המשיב: עו"ד ישראל ליבוביץ
בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד אביגיל בורוביץ'
פסק-דין
השופטת ד' דורנר:
1. בתאריך 26.11.00 שלח המשיב, ראש עיריית בית-שאן, הודעה בכתב (להלן: ההתראה) למערער, שעניינה היעדרויותיו של המערער, המכהן במועצת עיריית בית-שאן (להלן: המועצה) מאז נבחר בשנת 1998 בבחירות לרשויות המקומיות, מישיבותיה של המועצה. בהתראה צוין, כי המערער נעדר משתי ישיבות של המועצה שנערכו, האחת בחודש ספטמבר והשנייה בתאריך 23.11.00; וכי אם יימנע המערער מלהשתתף בישיבת המועצה הקרובה - בכוונת המשיב להמשיך ולפעול לקיום הוראת סעיף 123 לפקודת העיריות (להלן: הפקודה), הקובעת:
(א) חבר מועצה שנעדר מישיבות המועצה שלושה חודשים רצופים, או שנעדר משלוש ישיבות רצופות - אם היו בשלושה חודשים פחות משלוש ישיבות - יחדל להיות חבר המועצה, מלבד אם נעדר בגלל מחלה או בגלל שירות בצבא-הגנה לישראל או ברשות המועצה שניתנה מראש, ובתנאי שראש העיריה... שלח לו הודעה לפי סעיף קטן (ב);
(ב) בתום החודש השני להעדרו של חבר המועצה מישיבות המועצה או מיד אחרי הישיבה השניה שממנה נעדר, הכל לפי המאוחר, ישלח לו ראש העיריה הודעה בכתב שתציין את ישיבות המועצה שמהן נעדר...
באותו היום, בשעה 19:00, כונסה ישיבה של המועצה. בשל היעדר מניין חוקי, הוחלט כי ישיבה זו - שנדחתה כבר בשלושה ימים - תידחה ביומיים נוספים (לתאריך 28.11.00), כמתחייב מהוראת סעיף 21(א) לתוספת השנייה לפקודה:
לא היה מנין חוקי בישיבת המועצה, תידחה הישיבה לשלושה ימים; לא היה גם במועד זה מנין חוקי - תידחה הישיבה שוב ליומיים; במועד זה יהווה שליש מחברי המועצה מנין חוקי לכל ענין שנכלל בסדר היום של הישיבה.
למחרת היום, בתאריך 27.11.00, הודיע המשיב על התפנות מקומו של המערער במועצה, וזאת במכתב נוסף שנשלח למערער ולממונה על המחוז ושבו נאמר:
נעדרת מישיבות מועצת העירייה למעלה משלושה חודשים רצופים ויותר משלוש ישיבות רצופות של מועצת העירייה.
מכוח סמכותי... אני מודיעך על התפנות מקומך במועצת העירייה בשל כך שחדלת לכהן בה...
2. המערער הגיש לבית-המשפט המחוזי בנצרת בקשה לביטול החלטת המשיב. בבקשתו טען, כי לא נתקיימו התנאים הנדרשים בסעיף 123(א) לפקודה על-מנת לשלוח לו הודעה על התפנות מקומו במועצה. המערער טען בהקשר זה, כי ישיבה של המועצה שנדחתה בשל היעדר מניין חוקי איננה נחשבת לצורך מניין הישיבות על-פי סעיף 123(א) לפקודה, ועל-כן אין להביא בחשבון ההיעדרויות את הישיבה שנקבעה לחודש ספטמבר ואת הישיבה שנקבעה לחודש נובמבר: ישיבת חודש ספטמבר נדחתה ולא קוימה מעולם, ואילו הישיבה שנקבעה לתאריך 23.11.00 נדחתה תחילה לתאריך 26.11.00, ואז, כאמור, נדחתה פעם נוספת לתאריך 28.11.00. עוד טען המערער, כי ההתראה ששלח המשיב הגיעה לידיו בתאריך 26.11.00 בשעה 21:00, לאחר שהישיבה שנקבעה לאותו היום כבר כונסה (הגם שנדחתה), וכי העובדה שהמשיב לא ציין בהתראה ששלח כי יש כוונה לכנס ישיבה כבר באותו היום עולה כדי חוסר תום-לב. לבסוף טען המערער, כי המשיב פעל ממניעים זרים וכי היפלה את המערער לרעה ביחס לחברי מועצה אחרים שנעדרו מישיבות מועצת העירייה ואשר כנגדם לא ננקט הליך דומה.
המשיב התנגד לבקשת המערער, וטען בפני בית-המשפט המחוזי, כי לצורך מניין הישיבות שבהן לא נטל המערער חלק יש להתחשב גם בישיבות שכונסו אך נדחו, במיוחד לנוכח העובדה שהישיבות שבהן מדובר נדחו אך בשל היעדרו של המערער, שאם היה נוכח היה משלים את המניין החוקי הנדרש. עוד טען המשיב, כי ממילא חדלות כהונתו של המערער נגזרת גם מן החלופה השנייה שבסעיף 123(א) לפקודה - שעניינה היעדרות מישיבות המועצה שלושה חודשים רצופים - כיוון שהמערער אומנם נעדר כך מישיבות המועצה, וזאת אם מונים ישיבה של המועצה שכונסה בתאריך 31.8.00. עוד טען המשיב, כי עותק ממכתב ההתראה ששלח נמסר לידי המערער במסירה אישית בתאריך 26.11.00 בשעות הצהריים, וכי לא היה מחויב לציין בהתראה ששלח את מועד הישיבה הקרובה, וזאת משום שהזמנה נפרדת לאותה ישיבה הגיעה לידי המערער כ36- שעות לפני-כן. המשיב הוסיף, כי במועד כינוס הישיבה שהה המערער בסמוך לבניין העירייה אך סירב להגיע לישיבה הגם שנתבקש לעשות כן על-ידי חבר מועצה אחר. עוד טען המשיב, כי חברי המועצה האחרים שהזכיר המערער נעדרו פחות ישיבות מן המערער, ועל-כן אין להשוות את עניינם לעניינו של המערער.
3. בקשת המערער נדחתה. בפסק-דינו קבע בית-המשפט המחוזי, כי המשיב לא פעל ממניעים זרים ולא הפלה את המערער לרעה; כי ההתראה נשלחה כדין; וכי המשיב לא היה מחויב להזכיר בהתראה ששלח את הישיבה שנקבעה לאותו היום שבו נשלחה. עוד נקבע, כי משלא צוינה בהתראה שנשלחה אל המערער הישיבה שכונסה בתאריך 31.8.00, אין לכלול אותה במניין הישיבות שמהן נעדר המערער. בית-המשפט המחוזי הוסיף וקבע, כי גם ישיבה שכונסה אך לא נפתחה - בשל היעדר מניין חוקי - נחשבת כ"ישיבה" לצורך סעיף 123(א) לפקודה. זאת מן הטעם שתכלית החקיקה היא להבטיח ניהול תקין של ישיבות המועצה ואת סילוקם של חברי מועצה שאינם משתתפים בניהולה. בית-המשפט המחוזי ציין, כי הגם שבאי-התייצבות חבר מועצה בודד אין כדי לשתק את פעולת המועצה, שיכולה להתכנס בקוורום מצומצם לישיבה נדחית, עדיין יש בכך כדי להכביד על ניהולה, ועל-כן יש לפרש את סעיף 123(א) לפקודה כך שניתן יהיה לסלק חברי מועצה כאלו.
4. מכאן הערעור שבפנינו, שבגדרו חזר המערער על טענותיו בפני בית-המשפט המחוזי. המערער הוסיף וטען, כי יש לפרש את סעיף 123(א) לפקודה על יסוד ההנחה שככלל, המחוקק הניח שבכל חודש צריכה להתקיים ישיבת מועצה אחת; וכי פירוש בדרך זו מחייב את המסקנה כי הסעיף קובע שני תנאים מצטברים להדחת חבר מועצה, שבמקרה הנוכחי לא התקיימו: האחד, היעדרות של לכל הפחות שלושה חודשים מישיבות המועצה; והשני, היעדרות משלוש ישיבות מועצה לכל הפחות. המערער טען כי פירוש זה מתחייב מן האיזון הנדרש בין התכלית של הבטחת ניהולה התקין של המועצה לבין הפגיעה הקשה בזכות לבחור ובזכות להיבחר, הנובעת מהדחת חבר מועצה שנבחר.
מנגד, המשיב תמך בפסיקת בית-המשפט המחוזי, והוסיף, כי יש לדחות את טענת המערער ביחס לתנאים המצטברים שקובע סעיף 123 לפקודה, שממילא הועלתה לראשונה רק בערעור.
5. לאור ההשלכות שיש להחלטתנו, ביקשנו לקבל את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, שאומנם הובאה בפנינו. עמדת היועץ המשפטי לממשלה הייתה, כי על-מנת שכהונתו של חבר מועצה תופסק, יש להוכיח כי נעדר לפחות משלוש ישיבות מועצה במהלך תקופה של לפחות שלושה חודשים קלנדריים רצופים; וכי סעיף 123 לפקודה ביקש ליצור סנקציה בגין היעדרות מתמשכת ורצופה של חבר המועצה מישיבותיה. עמדת היועץ המשפטי לממשלה הייתה גם, כי אין למנות כ"ישיבה" לצורך סעיף 123(א) לפקודה ישיבה שנדחתה בהיעדר מניין חוקי. היועץ המשפטי לממשלה סבר איפוא, כי מכיוון ששתי ישיבות המועצה שנערכו בחודש נובמבר בטרם הודע למערער על התפנות מקומו נדחו בהיעדר מניין חוקי, יש לראותן כישיבה אחת בלבד; כי ישיבת חודש ספטמבר נדחתה ומעולם לא קוימה; ולפיכך יש לראות את המערער כמי שהחסיר ישיבה אחת בלבד במהלך שלושת החודשים הרלוואנטיים, באופן שההודעה על התפנות מקומו הוצאה שלא כדין. היועץ המשפטי לממשלה הבהיר עוד, כי אף אם מונים את הישיבות שמהן נעדר המערער כישיבות נפרדות, עדיין לא חלפו שלושה חודשים קלנדריים רצופים להיעדרות המערער מישיבות המועצה, ועל-כן גם לפי שיטה זו ההודעה למערער על התפנות מקומו הוצאה שלא כדין. היועץ המשפטי לממשלה סבר גם, כי על המשיב הייתה מוטלת חובה להודיע בהתראה ששלח על הישיבה שנקבעה לערבו של אותו היום, וזאת על-מנת שהמכתב אכן ישמש כהתראה ויאפשר למערער לקטוע את רצף היעדרויותיו.
6. השאלה העיקרית המתעוררת בפנינו היא אם ישיבת מועצה שכונסה אך נדחתה בשל היעדר מניין חוקי נחשבת במניין ה"ישיבות" לפי סעיף 123(א) לפקודה. שכן, אם התשובה לשאלה זו היא בשלילה, יתייתר הצורך לדון בטענותיהם האחרות של הצדדים.
אדון איפוא בשאלה זו.
7. סעיף 123 לפקודה מאפשר להפסיק במסגרת של הליך מינהלי את כהונתו של חבר מועצה, שנבחר בבחירות דמוקרטיות. הסדר זה מגלם איזון בין, מחד-גיסא, האינטרס בהבטחת השתתפות סדירה ורצופה של חברי המועצה בישיבותיה של המועצה, באופן שיאפשר את התנהלותה התקינה (ראו בג"ץ 253/70 עמורי נ' ראש עירית שפרעם, פ"ד כד(2) 611, בע' 617); לבין, מאידך-גיסא, ההכרח למזער את הפגיעה הקשה בתוצאות ההליך הדמוקרטי, וכן בזכותם של הבוחרים להיות מיוצגים על-ידי המועמד המסוים שבו בחרו למועצה, ובזכותו של חבר המועצה להיבחר, שהן בין "חירויות היסוד המכריעות והחשובות ביותר" (ע"ב 2/84, 3 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט(2) 225). ראו גם רע"א 414/94 מרעי נ' ועדת הבחירות למועצה המקומית פרדיס, פ"ד מח(4) 421.
נמצא, כי יש להתיר את הפסקת כהונתו של חבר המועצה מכוח ההסדר שבסעיף 123 לפקודה רק כאשר באיזון הכולל הפגיעה בעבודת המועצה, שחבר המועצה גרם לה בהיעדרותו, קשה מן הפגיעה הנגרמת מהפסקת כהונת חבר המועצה. ההשוואה בעניין זה צריכה להיות מהותית ולא טכנית.
הפגיעה הנגרמת כתוצאה מהיעדרות של חבר המועצה, שמשמעותה היא אך שיבוש של סדר-יום בודד שנקבע לישיבה מסוימת - אף אם ישיבה זו כונסה לבסוף כישיבה נדחית - אינה יכולה להצדיק את הסנקציה של הפסקת כהונה הננקטת כלפי חבר המועצה עצמו, וכאמור משפיעה גם על זכותם של בוחריו ועל ההליך הדמוקרטי. נקיטה בסנקציה של הפסקת כהונה במקרה כזה אינה מידתית. מסקנה זו מתחזקת על רקע המנגנון שקבע המחוקק, המאפשר לכנס ישיבה-נדחית שניה של המועצה בקוורום של כשליש מחבריה (סעיף 21(א) לתוספת השניה לפקודה), באופן שמרכך את ההפרעה לעבודת המועצה שמסוגל חבר המועצה החסר לגרום. המצב שונה לעומת זאת, כאשר חבר המועצה נעדר משלוש ישיבות מועצה רצופות, שלכל אחת מהן סדר-יום שונה. רק אז ניתן לומר, כי ההכבדה הנמשכת על עבודת המועצה עשויה להיות משמעותית דיה בכדי להצדיק את הפסקת כהונתו של חבר המועצה.
המסקנה היא איפוא, שאין לראות ישיבות של המועצה שכונסו אך נדחו בשל היעדר מניין חוקי כ"ישיבות" על-פי סעיף 123(א) לפקודה, לצורך קביעת מספר היעדרויותיו של חבר מועצה.
8. היועץ המשפטי לממשלה סבר כי כהונת המערער הופסקה שלא כדין אף מן הטעם שלא חלפו שלושה חודשים רצופים שבהם נעדר המערער מישיבות המועצה. ברם, בנסיבות העניין, משקבענו כי המערער לא נעדר משלוש ישיבות רצופות, אין צורך להכריע אם אומנם דורש סעיף 123(א) לפקודה גם כי יוכח ששלוש הישיבות שאותן מביאים במניין משתרעות על פרק זמן של שלושה חודשים רצופים.
אשר-על-כן, אני מציעה לקבל את הערעור, לבטל את החלטת בית-המשפט המחוזי, ולהצהיר כי הפסקת כהונתו של המערער במועצה נעשתה שלא כדין והיא בטלה. כן אני מציעה כי בנסיבות העניין לא יינתן צו להוצאות.
ש ו פ ט ת
השופטת א' פרוקצ'יה:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
השופט א' א' לוי:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת דורנר.
ניתן היום, כ"א בחשוון תשס"ב (7.11.01).
ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________
העתק מתאים למקור 01036220.L06
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444