העמותה נגד שדות התעופה יזרעאל ומגידו נ. המועצה הארצית לתכנון

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 36/19 לפני: כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט י' אלרון העותרת: העמותה נגד שדות התעופה בעמק יזרעאל ומגידו נ ג ד המשיבים: 1. המועצה הארצית לתכנון ולבנייה 2. המשרד להגנת הסביבה 3. מינהלת הקמת שדה התעופה – חברת נתיבי ישראל, החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ בשם העותרת: עו"ד מירב בר-זיק; עו"ד סיון קוסטר; עו"ד רויטל אפלבוים בשם המשיבים 2-1: עו"ד עמרי אפשטיין בשם המשיבה 3: עו"ד טלי ענבר-גולן פסק-דין השופטת ע' ברון: 1. מזה שנים מקודם פרויקט להקמת שדה תעופה בינלאומי משלים לנמל התעופה בן-גוריון (להלן: שדה תעופה משלים); ולאחר שנבחנו אתרים שונים, כעת שתי החלופות העיקריות שעל הפרק – הן רמת דוד ונבטים. העותרת היא עמותה שמייצגת תושבים המתגוררים בעמק יזרעאל המתנגדים לתוכנית להקמת שדה התעופה המשלים ברמת דוד (להלן: העותרת), ובעתירתה זו תוקפת החלטות שעניינן בקידום תסקיר השפעה על הסביבה (להלן: תסקיר סביבתי). יצוין כי העתירה מתמקדת בהחלטות ככל שהן נוגעות להכנת תסקיר ביחס לחלופה של רמת דוד (תמ"א 15/ד), וזאת למרות שבמסגרת ההחלטות נקבע שיוכן תסקיר סביבתי אף ביחס לחלופה של נבטים (תמ"א 15/ג). טענתה המרכזית של העותרת היא שלא היה מקום לקדם תסקיר סביבתי טרם שהוכנה תוכנית מפורטת בנדון. כחודשיים לאחר הגשת העתירה, הגישה העותרת בקשה למתן צו ביניים ולמתן צו ארעי במעמד צד אחד שיורו למשיבים שלא לקדם את התסקיר הסביבתי ולהשהות כל פעולה שהחלו בביצועה. לא ראיתי מקום למתן צו ארעי במעמד צד אחד (החלטה מיום 21.2.2019), ולאחר בחינת טענות העותרת ותגובות המשיבים נדחתה גם הבקשה למתן צו ביניים בהחלטה מיום 21.3.2019. 2. יצוין כבר עתה כי זו עתירה שנייה שמגישה העותרת בעניין הליך התכנון של תמ"א 15/ד. העתירה הראשונה סבה על מסמך לבחינת חלופות המאקרו להקמת שדה תעופה משלים (להלן: דו"ח בחינת החלופות), שבמסגרתו הומלץ על מתן עדיפות לקידום שדה תעופה משלים ברמת דוד; ולאחר שהתקיים דיון בעתירה, ובעתירה נוספת שהוגשה בנדון על ידי עותר אחר (בג"ץ 2521/19), הודיעה העותרת דכאן כי היא אינה עומדת על עתירתה ומשכך היא נדחתה – וזאת לאחר שהמותב הביע דעתו כי מדובר בעתירה מוקדמת "לפי כל קנה מידה" (בג"ץ 5262/18 העמותה נגד שדות התעופה בעמק יזרעאל ומגידו נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (12.6.2019) (להלן: עניין דו"ח בחינת החלופות). עוד יוער בהקשר זה, כי טרם שהגישו את תגובתם לעתירה הנדונה, ביקשו המשיבים 1 ו-2 לאחד את הדיון בה עם בג"ץ 5262/18 שנזכר לעיל (עניין דו"ח בחינת החלופות); ולנוכח התנגדות העותרת, הבקשה נדחתה בהחלטה מיום 7.4.2019. רקע עובדתי 3. נפנה להצגת העובדות הצריכות לעניין. ביום 24.7.2011, ובהמשך להחלטות ממשלה קודמות בנושא, התקבלה החלטת ממשלה מס' 3512, שבמסגרתה הכירה הממשלה ב"צורך הלאומי הדחוף בהקמת שדה תעופה בינלאומי אזרחי נוסף בישראל כשדה משלים לנתב"ג". בהמשך, ביום 7.10.2014 התקבלה החלטת ממשלה מס' 2050 שבה הוחלט על הקמת שדה תעופה משלים, ונקבע כי המיקום המועדף להקמתו הוא במרחב בסיס "רמת דוד" – בכפוף לבדיקת היתכנות שתיערך על ידי משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, משרד האוצר ומשרד הביטחון. בהתאם להחלטות אלה, ביום 6.9.2016 הורה יו"ר המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: המועצה הארצית) על הכנת מסמך לבחינת החלופות להקמת שדה תעופה משלים (דו"ח בחינת החלופות, כהגדרתו לעיל), ועל הקמה של פורום התייעצות וועדת עבודה לליווי צוות התכנון. דו"ח בחינת החלופות הוגש בחלוף למעלה משנה, ובו הומלץ על נבטים ורמת דוד כחלופות המתאימות ביותר (מבין 21 אתרים שנבחנו); תוך שגורמי המקצוע המליצו על מתן עדיפות לקידום שדה תעופה משלים ברמת דוד. ביום 7.11.2017 דנה המועצה הארצית בדו"ח בחינת החלופות ובמסקנותיו, ובתום הדיון נקבע כי שני האתרים (רמת דוד ונבטים) הם אפשריים והוחלט על קידום תוכנית מפורטת בעניין זה. בתום דיון נוסף שהתקיים בנושא ביום 5.12.2017, הוחלט על הכנת תוכניות מפורטות לשדה תעופה משלים הן ברמת דוד הן בנבטים (לעיל ולהלן: תמ"א 15/ד ו-תמ"א 15/ג, בהתאמה) ולצורך כך מונתה ועדת עורכים; ועוד באותה ישיבה, נקבע כי על היועץ הסביבתי למועצה הארצית להכין הנחיות לעריכת תסקירים סביבתיים לכל אחת מהתוכניות. ההנחיות לתסקיר הסביבתי אושרו על ידי המועצה הארצית בהחלטה מיום 1.5.2018, והחלטה זו תוקנה בהחלטות מימים 5.6.2018 ו-3.7.2018. העתירה שלפנינו מופנית כלפי ארבע ההחלטות שתוארו (מימים 5.12.2017, 1.5.2018, 5.6.2018 ו-3.7.2018), שהורו על הכנת תסקיר סביבתי ואישרו את ההנחיות להכנתו. על מנת שהתמונה לא תימצא חסרה יצוין כי לפי הנמסר, לאחר הגשת העתירה, ביום 7.5.2019, התקבלה החלטה נוספת של המועצה הארצית ואושר לפצל את הגשת התסקירים הסביבתיים בעניינן של תמ"א 15/ד ו-תמ"א 15/ג לשני שלבים: בשלב הראשון ייערכו פרקים א' ו-ב' לכל אחד מן התסקירים, שעניינם בתיאור המצב הסביבתי הקיים ובחינת המיקום המוצע של שדה התעופה המשלים, קביעת נתיבי הטיסה ושימושי הקרקע המוצעים; ורק בשלב השני, ולאחר שהמועצה הארצית תבחר באחת החלופות המוצעות שהוצגו לה לכל אחת מהתוכניות (רמת דוד ונבטים), ייערכו יתר פרקי התסקיר – ביחס לחלופה הנבחרת בכל אחת מהתוכניות. 4. לנוכח השתלשלות האירועים שתוארה, ולאחר פגישה שהתקיימה בנושא ביום 20.11.2018, פנתה העותרת ביום 12.12.2018 במכתב למספר גורמים, בהם המשיבים 2 ו-3, המשרד להגנת הסביבה ומינהלת הקמת שדה התעופה – חברת נתיבי ישראל, החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן: המשרד להגנת הסביבה ו-נתיבי ישראל, בהתאמה). במסגרת המכתב, הלינה העותרת על אישור ההנחיות לתסקיר הסביבתי ועל עריכתו בפועל, טרם שגובשה תוכנית מפורטת לתמ"א 15/ד הכוללת תשריט, ובלא שעמד לפני עורך ההנחיות והמועצה הארצית בסיס נתונים מספק לרבות מפת רעש עדכנית. המשרד להגנת הסביבה השיב לעותרת ביום 26.12.2018 כי מטרת התסקיר הסביבתי היא "לייצר תשתית עובדתית לצורך גיבוש חלופות ולהוות בסיס על פיו, בין היתר, מתקבלות החלטות תכנוניות". עוד נכתב כי דווקא עמדתה של העותרת, שלפיה יש לקבוע גבולות ברורים לתמ"א 15/ד קודם לאישור הנחיות התסקיר הסביבתי, היא הבעייתית. זאת משום ש"הגשת תסקיר ובדיקתו בטרם קבלת החלטות תכנוניות מאפשרת בחינה אמיתית של האפשרויות התכנוניות ואת צמצום ומניעת המפגעים הסביבתיים למינימום האפשרי" (ההדגשה במקור, ע'ב'). מכאן העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 5. לטענת העותרת, ההחלטות על הכנת התסקיר הסביבתי וההנחיות לביצועו התקבלו בחופזה, עוד לפני שכונסה ועדת העורכים, כאשר לפני המועצה הוצג רעיון תכנוני ערטילאי בלבד – ואף לא בדל של תוכנית קונקרטית. נטען כי המועצה הארצית חרגה מסמכותה שעה שאישרה את ההנחיות לתסקיר הסביבתי, גם את עריכתו בפועל, טרם שהונחה לפתחה תוכנית מפורטת בנוגע לחלופות; ובהתאם, אף הצעדים האופרטיביים שבהם נוקטת נתיבי ישראל להכנת התסקיר עולים כדי חריגה מסמכות. העותרת עומדת על כך שלפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ותקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק התכנון והבניה ו-תקנות התסקירים, בהתאמה), תסקיר סביבתי נערך בזיקה לתוכנית מפורטת הכוללת תשריט – קרי, תוכנית מפורטת היא תנאי לעריכת תסקיר סביבתי; והדבר אף עולה לשיטתה מהוראות תוכניות המתאר הארציות הרלוונטיות, בהן תמ"א 15 ותמ"א 35. על יסוד האמור, טוענת העותרת כי יש לבטל את החלטת המועצה הארצית שהורתה על עריכת תסקיר סביבתי בעניין תמ"א 15/ד; ובהתאם, יש להורות על הפסקה לאלתר של פעילות נתיבי ישראל להכנת התסקיר כאמור. נוסף על כך, נטען כי ההנחיות לעריכת התסקיר הסביבתי, שאושרו כאמור על ידי המועצה הארצית, אינן מבוססות על תשתית עובדתית מלאה, רלוונטית ועדכנית – בין היתר מאחר שטרם נקבעו גבולות ברורים לתמ"א 15/ד; ישנה אי-בהירות בדבר היקף הטיסות ואופי השימושים שייעשו בשדה התעופה המשלים (למשל: האם מדובר בשדה אזרחי יחד עם שדה צבאי); ולא קיימת מפת רעש עדכנית לאזור רמת דוד. במצב דברים זה, נטען כי יש לבטל את ההנחיות מחמת חוסר סבירות קיצוני, בפרט בהינתן שתסקיר סביבתי שיוכן על יסוד הנחיות אלה עלול להיות מוטה ומטעה – והתוצאות עלולות להיות הרות גורל. לפיכך, נתבקש לחייב את המועצה הארצית להכין הנחיות חדשות לתסקיר סביבתי לאחר שתוכן הצעה לתוכנית הכוללת תשריט. 6. המשיבים 1 ו-2, המועצה הארצית והמשרד להגנת הסביבה (להלן יחד: המשיבים), עומדים על דחיית העתירה על הסף. לטענתם, העתירה הוגשה בשלב מוקדם של הליכי התכנון, טרם שהמועצה הארצית דנה בשאלת העברתה של תמ"א 15/ד להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור – השלב שבו לטענתם של המשיבים ניתנת לציבור האפשרות לקחת חלק בהליך התכנוני, בדומה לשלב של הפקדת תוכנית להתנגדויות. ויוער כי בתגובת המשיבים הודגש שמקום שעסקינן בתוכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת – כבענייננו – נוהגת המועצה הארצית להעביר את התוכנית גם להשגות הציבור, אף שהדבר אינו נדרש לכאורה על פי דין. משכך, נטען כי לעותרת תהיה אפשרות להעלות את מכלול טענותיה לפני מוסד התכנון בהמשך הדרך, ככל שהדבר יהיה רלוונטי; ואין מקום להידרש לטענות שביסוד העתירה בשלב כה מוקדם. לגופם של דברים, נטען כי לא נפל פגם בהחלטת המועצה הארצית לאשר את ההנחיות לתסקיר סביבתי ואת עריכתו כבר בשלב זה; ומכל מקום מדובר בהחלטה תכנונית-מקצועית מובהקת הנתונה לשיקול דעתה הרחב של המועצה הארצית. עוד מוסיפים המשיבים כי בניגוד לנטען על ידי העותרת, אין כל מניעה בדין לערוך את התסקיר הסביבתי טרם גיבושה של תוכנית מלאה; ולדבריהם מהוראות תקנות התסקירים נלמד שיקול הדעת הרחב שנתון למוסדות התכנון ביחס לגיבוש ההנחיות והתסקיר עצמו. זאת ועוד. נטען כי אופן פעולה זה של הכנת תסקיר סביבתי טרם גיבושה הסופי של התוכנית, נפוץ ומקובל במועצה הארצית ביחס לתוכניות מתאר ארציות המקודמות על ידה; ובענייננו, לנוכח מורכבות הפרויקט ישנה חשיבות רבה לעריכת תסקיר סביבתי ובחינות חלופות המיקרו והשלכותיהן הסביבתיות, קודם לגיבושה הסופי של התוכנית. נתיבי ישראל מצטרפת לטענות אלה, ועומדת על דחיית העתירה על הסף מחמת היותה מוקדמת ולנוכח שיקולי יושר – ובהקשר זה נטען כי טענות העותרת מסתכמות למעשה בטענה קלאסית של NIMBY ((Not In My Back Yard. כן נטען כי אין הוראה בדין המונעת עריכת תסקיר סביבתי בשלב זה של ההליך התכנוני, וכי דווקא הכנת התסקיר כעת יש בה משום בחינה מעמיקה של החלופות השונות וההשפעות הסביבתיות של כל אחת מהן. דיון והכרעה 7. לאחר שעיינו בעתירה ובתגובות לה, על הנספחים שצורפו להן, נחה דעתנו כי דין העתירה להידחות על הסף בהיותה מוקדמת. 8. העותרת תוקפת למעשה את "סדר הפעולות" התכנוניות להקמת שדה תעופה משלים – וטוענת כי לא ניתן להורות על הכנת תסקיר סביבתי לפני הגשת תוכנית מפורטת הכוללת תשריט. בהינתן שההליך התכנוני עודנו בעיצומו כטענת המשיבים, ובלא להתייחס לגופן של הטענות, ניכר כי הטענות שביסוד העתירה מוקדמות ועוד לא בשלה העת לדון בהן. הלכה מושרשת היא שבית משפט זה לא יידרש לביקורת שיפוטית על שלבי ביניים של הליך תכנון שטרם מוצה (ראו והשוו: בג"ץ 6598/18 שוקרי נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתמחים מועדפים, פסקה 6 (9.1.2019)); וכאלה הן ההחלטות שבמוקד העתירה – שמורות על הכנת תסקיר סביבתי ומאשרות את ההנחיות שלפיהן הוא יבוצע. כפי שצוין, טרם אישור תמ"א 15/ד (ככל שיוחלט לעשות כן), היא תועבר להערות הוועדות המחוזיות ובמסגרת זו יישמעו גם עמדות הציבור הרחב; ומשכך, אין מקום לדון בטענות טרם שמוצו המנגנונים המינהליים והסטטוטוריים המאפשרים לעותרת להשמיע את קולה ועמדתה ביחס לתוכנית (ראו והשוו: בג"ץ 5307/12 מועצה מקומית זכרון יעקב נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקאות 10-9 (22.8.2012); עע"מ 2101/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 12 (17.11.2010)); וטענותיה של העותרת בנדון שמורות לה. ודי אם אפנה בהקשר זה לדברים שנאמרו בעניין דו"ח בחינת החלופות, בעתירה הקודמת שהוגשה על ידי העותרת דכאן: "העתירות הן מוקדמות לפי כל קנה מידה, ההלכה הפסוקה והרציונל שבצידה, ואין סיבה המצדיקה בענייננו לחרוג ממנה. מדובר בשלב של הכנת תוכנית מיתאר ארצית מפורטת, וממילא זו לא הוגשה עדיין למועצה הארצית; ומשכך, טרם הגיע זמנה של הביקורת השיפוטית ביחס להליכים התכנוניים. כפי שהבהיר בא-כוח המשיבים, בבוא העת תועבר התוכנית לוועדות המחוזיות להערותיהן וכן תיפתח להשגות הציבור משמדובר בתוכנית מיתאר ארצית ברמה מפורטת. משכך ייעשה, יוכלו העותרים להעלות את טענותיהם, ובכלל זה טענות לפגמים בבחינת החלופות למיניהן." יוער בנקודה זו, כי בהינתן שהעותרת הגישה שתי עתירות טרם זמנן (ואף התנגדה לדיון מאוחד בהן), עולה החשש כי היא עושה שימוש בהליך המשפטי על מנת לעכב את ההליך התכנוני – וזאת אין לאפשר, ומצופה כי הדברים יילקחו לתשומת הלב. 9. משנקבע כי דינה של העתירה דחייה על הסף, אין צורך להידרש לטענות העותרת ככל שהן נוגעות לפרשנות חוק התכנון והבניה ותקנות התסקירים. עם זאת יוער, ובלא לטעת מסמרות, כי על פניו יש קושי לגזור מהוראות הדין חובה פוזיטיבית בדבר המועד שבו יש לערוך תסקיר סביבתי, אף לא בנוגע ל"סדר הפעולות" הראוי בעניין זה; ומכל מקום, נראה כי לא מן הנמנע שבמקרים מסוימים ועל מנת להתמודד עם המורכבות התכנונית שעל הפרק, נדרש לחרוג מן הכלל שלפיו תסקיר השפעה על הסביבה ייערך ביחס למיזם מוגדר שנתוניו ידועים (ראו והשוו: בג"ץ 8077/14 עיריית יוקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקאות 88-85 (22.12.2015)). על כל פנים, וזה העיקר, מדובר בהחלטה המצויה בגדרי שיקול הדעת המקצועי של מוסדות התכנון, ולא בנקל ישים עצמו בית משפט זה בנעליהם של גורמי התכנון המוסמכים, בפרט כאמור כאשר ההליך התכנוני טרם הושלם. ועוד יוער כי על פניו וככל שיידרש ניתן יהיה לערוך תסקיר סביבתי נוסף לאחר הגשת התוכנית המפורטת, ומשכך נראה כי טענות העותרת הקדימו את זמנן אף בהקשר זה – וכפי שצוין, הדברים נאמרים למעלה מן הצורך ובלא להביע עמדה. 10. התוצאה היא שהעתירה נדחית. העותרת תישא בהוצאות המשיבים 2-1 ובהוצאות המשיבה 3 בסך 1,000 ש"ח כל אחד, ובסך הכל 2,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ט' באלול התשע"ט (‏9.9.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 19000360_G11.docx אא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1