גיורא בר דעה נ. רשות התחרות

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 35752-03-25 לפני: כבוד השופט עופר גרוסקופף המערערים: 1. גיורא בר דעה 2. אייל דרור 3. גור זמיר נגד המשיבה: הממונה על התחרות ערעור על החלטתו של בית הדין לתחרות בירושלים מיום 29.1.2025 בת"כ 62001-11-24 שניתנה על ידי כבוד השופט דוד גדעוני בשם המערערים: עו"ד נבות תל-צור; עו"ד ליה גוני בשם המשיבה: עו"ד עומר ואגו פסק-דין השופט עופר גרוסקופף: לפניי ערעור על החלטת בית הדין לתחרות (כב' השופט דוד גדעוני) מיום 29.1.2025 בת"כ 62001-11-24, במסגרתה נדחתה בקשת המערערים לעיכוב ביצוע החלטת הממונה על התחרות להטלת עיצומים כספיים עליהם. בעיקרם של דברים, ביום 29.10.2024 הורתה הממונה על התחרות (להלן: הממונה) על הטלת עיצומים כספיים בגובה 601,187 ש"ח על כל אחד מהמערערים, לפי סעיפים 43(א)(3) ו-50ח(ב)(1) לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 (להלן: החלטת הממונה, העיצומים הכספיים ו-חוק התחרות או החוק, בהתאמה). בתמצית, חברות שטראוס גרופ בע"מ (להלן: שטראוס) ומשק ויילר בע"מ (להלן: ויילר) התקשרו בחודש יולי 2021 בהסכמי מיזוג, ובהתאם הגישו הודעות מיזוג לממונה. בהסכמי המיזוג נכללה תניה שהגבילה את פעילות ויילר בתחום תחליפי החלב, תוך הכפפת הפעילות בתחום זה לאישורה של שטראוס, עוד בתקופה שבין מועד החתימה על ההסכמים ועד למימוש העסקה. בחודש פברואר 2022 הודיעה הממונה, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 21 לחוק התחרות, כי היא מתנגדת למיזוג, לאחר שמצאה כי קיים חשש סביר שהמיזוג יפגע, בין היתר, בתחרות בשוק המשקאות הצמחיים הטריים בו עסקה ויילר לפני המיזוג. בהמשך לכך, בהחלטת הממונה נקבע כי הגבלת פעילות ויילר בתחום תחליפי מוצרי החלב באופן גורף, כבר ממועד החתימה ועוד לפני שהוגשו הודעות מיזוג לבחינתה, ותוך נטילת שיקול הדעת העצמאי של ויילר, באופן שמעביר בפועל את השליטה על פעילותה בתחום לידי שטראוס – מהווה מעשה שיש בו משום מיזוג שמתקיימים בו תנאי סעיף 17 לחוק התחרות. עוד נקבע, כי יש בכך כדי להפר את החובות הקבועות בסעיף 19 לחוק (להלן: ההפרה). נוכח האמור הוחלט, בין השאר, כי בנוסף לעיצומים שהוטלו על שטראוס ועל ויילר, יש להטיל גם על המערערים עיצומים כספיים, בשל היותם נושאי משרה בכירים בשטראוס בתקופה הרלוונטית ובשל מעורבותם בהפרה. ביום 21.1.2025 הגישו המערערים ערר על החלטת הממונה לבית הדין לתחרות (להלן: בית הדין), ולצידו בקשה לעיכוב ביצוע (להלן: הערר ו-הבקשה לעיכוב ביצוע, בהתאמה). בתמצית שבתמצית, הערר מכוון נגד קביעת הממונה כי בוצעה הפרה, בטענה כי מדובר בהחלטה חריגה ותקדימית, משעניינה בתניית ביניים המיועדת לשמור על המצב הקיים. עוד נטען, כי לא היה מקום להטיל על המערערים אחריות אישית להפרה ולחייבם בעיצומים הכספיים, ולחילופין הועלו טענות בעניין גובה העיצומים. בבקשה לעיכוב ביצוע התבקש בית הדין "לעכב את ביצועה" של עצם הקביעה לפיה התרחשה הפרה, בעניינה נושאים המערערים באחריות אישית (להלן: רכיב האחריות האישית); ולמצער, לעכב את ביצוע דרישת התשלום של יתרת העיצומים הכספיים שטרם שולמו (להלן: רכיב דרישת התשלום). בהקשר זה נטען, בין היתר, כי מדובר בערר מהותי שמעורר שאלות משפטיות עקרוניות ושסיכוייו בלתי מבוטלים, וכי מאזן הנוחות נוטה לטובת המערערים נוכח הפגיעה הכלכלית שתיגרם לכל אחד מהם ככל שתשלום היתרה לא יעוכב. עוד צוין, כי הממונה הסכימה לפריסת תשלום העיצומים הכספיים ל-10 תשלומים חודשיים, כך שהתשלום הראשון, שכבר שולם על ידם, יעמוד על סך של 15,000 ש"ח, ושאר הסכום ישולם ב-9 תשלומים חודשיים שווים בסך של 65,132 ש"ח, כל אחד. הממונה הגישה את התנגדותה לבקשה לעיכוב ביצוע (להלן: התנגדות הממונה). באשר לרכיב דרישת התשלום, הממונה סברה כי טענות בדבר הכבדה כלכלית, שממילא לא בוססו כדבעי, אינן מלמדות על נסיבות חריגות המצדיקות סטייה מהכלל לפיו אין בהגשת ערר כשלעצמה כדי לעכב את ביצוע התשלום (סעיף 50יג(ב) לחוק התחרות). באשר לרכיב האחריות האישית, נטען כי הבקשה אינה ברורה, משלא קיים בה דבר אופרטיבי שניתן "לעכב". למחרת הגישו המערערים את התייחסותם להתנגדות הממונה. לשיטתם, הערר מכוון בעיקר נגד ההפרה ונגד רכיב האחריות האישית בהחלטת הממונה, ואילו רכיב דרישת התשלום הוא חלופי בלבד. בהקשר זה, נטען כי קביעת אחריות אישית, מהווה "שינוי סטטוס" ביחס למערערים, והופכת אותם מנושאי משרה שלא דבק בהם רבב, למי שהוכרזו כ"מפרים". עוד נטען כי נסיבות העניין, לרבות העובדה שחלפו כ-4 שנים ממועד ההפרה הנטענת, מצדיקות מתן בכורה לזכויותיהם של המערערים על פני האינטרס הציבורי בביצוע מיידי של החלטת הממונה. ביום 29.1.2025 דחה בית הדין את הבקשה לעיכוב ביצוע (להלן: ההחלטה). בהחלטתו נסמך בית הדין על הוראת סעיף 50יג(ב) לחוק התחרות, לפיה אין בהגשת ערר כשלעצמה כדי לעכב את תשלום העיצום הכספי. זאת, בין השאר, לאור חשיבותו של העיצום הכספי, ככלי אכיפה יעיל ומהיר, וכפועל יוצא גם מרתיע ואפקטיבי. כך, נקבע כי קבלת טענת המערערים באשר להעדפת האינטרס שלהם על פני האינטרס הציבורי, מהווה חתירה תחת תכליתו ויעילותו של העיצום הכספי, וכי הדברים יפים גם בשים לב לפרק הזמן שחלף ממועד ההפרה. עוד נקבע, כי אף אם תשלום העיצומים הכספיים יגרום למערערים להכבדה או לפגיעה כלכלית מסוימת, אין בכך כדי להצדיק חריגה מהוראות חוק התחרות, וממילא המערערים לא הניחו תשתית עובדתית מספקת לביסוס טענותיהם בנושא. בכל הנוגע לבקשת המערערים לעכב את ביצוע רכיב האחריות האישית בהחלטת הממונה, נקבע כי גם לעניין זה המערערים לא ביססו את הטענה כי הכף נוטה לטובתם, וטענותיהם הועלו באורח כללי וסתמי, ללא כל פירוט או התייחסות לפגיעה קונקרטית. בהינתן קביעות אלו באשר למאזן הנוחות, לא מצא בית הדין להידרש בפירוט לטענות המערערים ביחס לסיכויי הערר. ביום 26.2.2025 הגישו המערערים בקשה לעיון חוזר בהחלטה (ולחלופין לפריסת תשלומים), בטענה שהחלטת בית הדין לאחד, בהסכמת הצדדים, את הדיון בערר, עם שני עררים שהוגשו על ידי שטראוס וויילר (69487-11-24 ו-69219-11-24; שלושת העררים ייקראו להלן יחדיו: העררים), וכן להאריך את המועד להגשת תשובות הממונה לעררים, מהווה שינוי נסיבות מהותי. זאת, לשיטתם, נוכח השאלות העובדתיות והמשפטיות המורכבות והתקדימיות העולות בעררים, הצפויות להוביל להימשכות משמעותית בהליכי הערר, כך שאם דחיית הבקשה לעיכוב ביצוע תיוותר על כנה, העיצומים הכספיים ישולמו במלואם זמן רב לפני סיום הליכי הערר (להלן: הבקשה לעיון חוזר). ביום 27.2.2025 דחה בית הדין את הבקשה לעיון חוזר (להלן: ההחלטה בבקשה לעיון חוזר). ביום 13.3.2025 הוגש הערעור שלפניי על ההחלטה ועל ההחלטה בבקשה לעיון חוזר (להלן: הערעור). במסגרת הערעור, התבקש בית משפט זה לבטל את ההחלטות ולהורות על עיכוב ביצוע החלטת הממונה, עד למתן החלטה סופית בערר שהוגש על ידי המערערים. לחילופין, ביקשו המערערים כי תיפרס יתרת תשלומי העיצומים ל-36 תשלומים חודשיים, שווים ורצופים. לעמדת המערערים, טעה בית הדין בהחילו על הבקשה לעיכוב ביצוע, את המבחנים הנהוגים בבקשה לעיכוב ביצועו של פסק דין אזרחי בעניין כספי, וקיים שוני מהותי בין הבקשות. נטען, כי הערר מכוון בעיקרו נגד קביעת הממונה בדבר ההפרה ורכיב האחריות האישית, ומשכך היה על בית הדין לבחון את הבקשה לעיכוב ביצוע על בסיס מערך שיקולים רחב ובאופן מקל יותר. עוד נטען, כי ההחלטה לא ייחסה משקל מספק לפגיעה הגלומה בקביעה לפיה אדם נושא באחריות אישית להפרה; כי למערערים קשיים ניכרים בתשלום מיידי של מלוא דרישת העיצומים הכספיים; וכי היה על בית הדין להתייחס גם לסיכויי הערר, נוכח השאלות המהותיות העולות ממנו. עוד טוענים המערערים נגד ההחלטה בבקשה לעיון חוזר, וחוזרים על טענותיהם כי איחוד הדיון בעררים מהווה שינוי נסיבות מהותי. ביום 22.6.2025 הוגשה תשובת הממונה לערעור (להלן: תשובת הממונה). בפן הדיוני, טענה הממונה כי יש לסלק את הערעור על הסף, מכיוון שהחלטת בית הדין בבקשה לעיכוב ביצוע אינה מסוג ההחלטות שנתונה בעניינן זכות ערעור לפי סעיף 39 לחוק התחרות. לשיטתה, סעיף זה מקנה זכות ערעור רק במקרה של החלטה אשר מסיימת את הדיון בפני בית הדין, או במקרים החריגים המנויים בו מפורשות. לפיכך, הרי שלא ניתן לערער על החלטת בית הדין בבקשה לעיכוב ביצוע. בפן המהותי, סמכה הממונה את עמדתה על ההחלטה ועל ההחלטה בבקשה לעיון חוזר, ושבה על עיקר טענותיה, וביניהן חשיבות ביצועו המיידי של תשלום עיצום כספי, כחלק מהתכלית ההרתעתית של האכיפה המינהלית. נטען, כי בשים לב לכך שעסקינן בחיוב כספי, אין מקום להתערבותו של בית משפט זה בהחלטות מסוג זה; וכי המערערים לא הוכיחו שמאזן הנוחות נוטה לטובת עיכוב ביצוע החלטת הממונה. הממונה הוסיפה, כי חלק מהטענות בערעור הן טענות חדשות שלא עלו בפני בית הדין, ומשכך יש למחוק אותן מהערעור. ביום 13.7.2025, בהתאם להחלטתי מיום 6.7.2025, הוגשה תגובת המערערים לתשובת הממונה (להלן: תגובת המערערים). בתגובת המערערים נטען, בין השאר, כי יש לראות בבקשה לעיכוב ביצוע משום "צו ביניים", בהתאם לסעיף 36 לחוק התחרות. לפיכך, ומשסעיף 39 לחוק מקנה במפורש זכות ערעור על החלטה בעניין צו ביניים, מוקנית זכות ערעור בגין החלטה הדוחה בקשה לעיכוב ביצוע. עוד לעמדת המערערים, יש להבחין בין ערעור על החלטת ביניים "מן השורה", שמוציא בית הדין לצורך ניהול הערר שלפניו, ושממילא "תיבלע" במסגרת ההחלטה הסופית בערר, לערעור על החלטה בבקשה לעיכוב ביצוע במסגרת ערר בזכות, כבענייננו. למחרת הצעתי לצדדים לפרוס את היתרה שעל המערערים לשלם, כך שהסכום החודשי יועמד על סך של כ-25,000 ש"ח, ובכך יתמצה הטיפול בערעור. המערערים הסכימו להצעתי (תוך שביקשו שהתשלום החודשי יעמוד על סכום של 19,540 ש"ח). הממונה התנגדה להצעה זו, וחזרה על טענתה כי המערערים לא הניחו תשתית עובדתית או עיונית שיש בה כדי להצדיק תוצאה זו. לאור עמדת המערערים ביחס להצעתי, ובשים לב למסקנה האופרטיבית אליה הגעתי – לפיה ניתן בנסיבות המקרה לקבל את בקשתם לפריסת התשלומים – אפשר היה לכאורה להסתפק בהחלטה קצרצרה בעניין זה. עם זאת, ובשים לב לשאלות שעלו במסגרת כתבי הטענות, מצאתי לנכון לדון בהן לגופן, על מנת להבהיר את המסגרת המשפטית הרלוונטית. דיון והכרעה השאלות הטעונות הכרעה בערעור שלפניי הן שלוש: ראשית, האם החלטת בית הדין בבקשה לעיכוב ביצוע נופלת בגדר סעיף 39 לחוק התחרות, המאפשר הגשת ערעור בזכות לבית משפט זה; שנית, מהם המבחנים על פיהם יש לבחון את הבקשה לעיכוב ביצוע במקרה כגון זה; שלישית, וכפועל יוצא, האם קמה עילה להתערבות בהחלטת בית הדין. אקדים ואומר, כי לאחר שעיינתי בכתבי הטענות מטעם הצדדים ובהחלטת בית הדין, הגעתי לכלל מסקנה כי למערערים עומדת זכות ערעור על החלטת בית הדין. עוד מצאתי לנכון להורות על דחיית הערעור בעיקרו, למעט לעניין פריסת התשלומים, כפי שהוצעה על ידי. האם ניתן לערער בזכות על החלטת בית הדין בבקשה לעיכוב ביצוע? אין מחלוקת כי בהתאם להלכה הפסוקה, זכות ערעור אינה נתונה אלא מכוח קביעה מפורשת בחוק (ראו: ע"א 4843/91 אסם תעשיות מזון בע"מ נ' עלית תעשיות מזון ישראליות בע"מ, פ"ד מו(1) 876, 878 (1992) (להלן: עניין אסם); רע"א 7665/06 לנציאנו נ' עיריית אריאל, פסקה 8 (11.10.2007); רע"א 8477/16 ברקאי נ' גולדמן, פסקה 8 (15.1.2017); בג"ץ 5456/20 שיליאן נ' בית הדין הצבאי לערעורים, פסקה 7 (15.9.2020)). המערערים הגישו את ההליך דנא כערעור בזכות לפי סעיף 39 לחוק התחרות. פתרון המחלוקת הדיונית שלפנינו מצריכה, אם כך, להתמקד בהוראה זו, ולקבוע מהי פרשנותה הנכונה. סעיף 39 לחוק התחרות, שכותרתו "זכות ערעור", קובע כדלהלן: בעל דין שנפגע מהחלטת בית הדין, לרבות החלטה לפי סעיף 30 וצו ביניים, או מהיתר זמני שנתן אב בית הדין לפי סעיף 13, רשאי לערער עליהם לפני בית המשפט העליון תוך ארבעים וחמישה ימים מיום שהודעו לו; ערעור על צו ביניים, על החלטת בית הדין בערר לפי סעיף 43 או על היתר זמני יידון לפני שופט יחיד אלא אם כן קבע נשיא בית המשפט העליון אחרת [ההדגשה הוספה]. סעיף 36 לחוק קובע כי "בכל ענין שהובא לפני בית הדין או לפני אב בית הדין, רשאי בית הדין או אב בית הדין להוציא צו ביניים, אם מצאו כי מן הראוי לעשות כן בנסיבות הענין". חוק התחרות אינו כולל, לא בסעיף זה ולא בכל הוראה אחרת, הגדרה למונח "צו ביניים". לטענת המערערים, יש לראות בהחלטה בבקשה לעיכוב ביצוע משום "החלטת בית הדין", ובבקשה כאמור כ-"עניין" שבית הדין (או אב בין הדין) רשאי להוציא בו צו ביניים, בהתאם להוראות סעיף 36 לחוק התחרות (סעיף 1 לתגובת המערערים). עוד נטען בהקשר זה, כי החלטה הדוחה בקשה לעיכוב ביצוע עומדת בפני עצמה ואינה "נבלעת" בהחלטה הסופית בערר. משכך, נטען, מוקנית בעניין זה זכות ערעור שתדון בפני שופט יחיד. בפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי היקף ההגדרה של "החלטת בית הדין" לפי סעיף 39 לחוק מוגבל אך להחלטות אשר מביאות לסיום הדיון בפני בית הדין. וכך קבע לעניין זה השופט אהרן ברק: בעל דין, הרואה עצמו נפגע מ"החלטת" בית הדין, רשאי לערער עליה לבית המשפט העליון. מהי "החלטת" בית הדין לעניין זה: האם זו כל החלטה אשר נותן בית הדין, יהא אופייה אשר יהא, או שמא זו החלטה המהווה סוף פסוק בהתדיינות, כלומר "פסק-דין"? לדעתי, הדיבור "החלטת בית הדין" בסעיף 39 לחוק מוגבל אך לאותה החלטה המסיימת את הדיון בפני בית הדין, ואין הוא משתרע על "החלטות" שאין בהן סיום הדיון. (עניין אסם, בעמ' 878). פרשנות מצמצמת זו ולפיה אין לאפשר לבעלי הדין לערער "על כל החלטה והחלטה המתקבלת תוך מהלך דיוניו של בית הדין" נקבעה על מנת לממש את תכליותיו של חוק התחרות, ובראשן קידום הכרעה מהירה בסוגיה כלכלית בעלת חשיבות (שם, וראו גם בעמ' 879). על הלכה זו ועל הגיונה חזר בית משפט זה לא אחת (רע"א 1747/00 בזק בינלאומי בע"מ נ' הממונה על ההגבלים העסקיים, פ"ד נד(2) 718 (2000) (להלן: עניין בזק בינלאומי); בג"ץ 2045/06 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ' בית הדין להגבלים עסקיים, פסקאות 7-6 (7.3.2006); ע"א 10855/07 בנק הפועלים בע"מ נ' אייס רשתות שיווק מוצרי צריכה בע"מ, פסקה 2 (18.3.2008); ע"א 584/24 פלוני נ' פלוני (30.4.2024)). החלטה בבקשה לעיכוב ביצוע אינה "מסיימת" את הדיון בפני בית הדין, ולפיכך אין חולק, שלאור הפרשנות המצמצמת שהתקבלה בעניין אסם, אין היא בגדר "החלטת בית הדין" לעניין הכלל שברישא של סעיף 39 לחוק התחרות. אך עולה שאלה האם החלטה כאמור נופלת לגדר ה"לרבות" שבהמשך הסעיף, הכולל גם את החלופה של "צו ביניים". ודוק, "צו ביניים" לעניין זה משמעותו גם החלטה הדוחה בקשה למתן צו ביניים (ע"א 3603/95 הממונה על ההגבלים העסקיים נ' דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ, פ"ד מט(5) 423, 426-425 (1996) (להלן: עניין דלק)). בשאלה זו סבורני כי הדין עם המערערים. "צווי ביניים" לפי סעיף 36 לחוק התחרות "עניינם צווים זמניים, הניתנים במסגרת התביעה העיקרית, ומטרתם להבטיח את מימושה" (עניין אסם, בעמ' 880; ראו גם עניין בזק בינלאומי, בעמ' 720). דוגמא מרכזית לצו שכזה הוא צו המונע שינוי מצב קיים בהתאם להחלטת הממונה על התחרות, עד החלטה אחרת של בית הדין או עד מתן פסק הדין (ראו, למשל, סעיף 22(ד) לחוק התחרות, המבהיר כי כאשר נתנה הממונה הסכמה למיזוג חברות, הגשת ערר לבית הדין לתחרות "לא תעכב את המיזוג אלא אם כן ניתן צו לפי סעיף 36"). הסמכות ליתן צו ביניים תואמת, איפוא, את הסמכות לתת סעד זמני במסגרת תקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018 (להלן: התקסד"א), אשר נועדה להבטיח זכות לכאורה במהלך ההליך המשפטי, קיומו התקין והיעיל של ההליך ושימור המצב הקיים ביום הגשת התובענה (תקנה 94 לתקסד"א; רע"א 2071/21 חצרי אלף בית דוד המלך בע"מ נ' אזורים בנין (1965) בע"מ, פסקאות 16-15 (13.7.2021) (להלן: עניין חצרי אלף); רע"א 8406/23 ע.ס.י. לבניה תשתיות בע"מ נ' פקיד שומה ירושלים 3, פסקה 8 (14.2.2024)). ואכן, כבר נאמר כי במסגרת ההליך המינהלי סעד זמני "נקרא גם בשם החלטת ביניים, צו ביניים או צו ארעי" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ד – סדרי הביקורת המשפטית 2932 (2017)). הסעד הזמני אותו ביקשו המערערים בבית הדין, עניינו עיכוב ביצוע החלטת הממונה להטיל עליהם עיצומים כספיים. מבחינת מהותו, זהו איפוא סעד המבקש להקפיא החלטה שקיבלה רשות מינהלית (הממונה) עד שהיא תעמוד במבחני הליך הביקורת השיפוטית שנקבע בחוק. במשקפי הדין המינהלי, המדובר אם כך ב"צו ביניים", וזאת גם אם כינויו הוא "בקשה לעיכוב ביצוע". אמור מעתה, בקשה לעיכוב ביצוע ההחלטה המינהלית מושא ההליך המינהלי מהווה מקרה פרטי של בקשה למתן צו ביניים. וזאת ידענו: הן בתחום האזרחי והן בתחום המינהלי, מקובל לקבוע הסדרים מיוחדים לנושא של "עיכוב ביצוע החלטה" שהיא מושא הליך ערעור או ערר, ולא להתבסס על ההסדר הכללי בעניין סעדים זמניים או צווי ביניים. בתחום האזרחי הדבר מוצא ביטויו בהוראת תקנה 145 לתקסד"א, המסדירה את הסעד של עיכוב החלטה בשל הליכי ערעור; בתחום המינהלי הדבר מוצא ביטויו בתקנה 43(א) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: תקנות בתי משפט לענינים מינהליים), המסדירה, בין השאר, את סמכות בית המשפט להורות "על עיכוב ביצועה של ההחלטה [...] שהיא נושא הערעור המינהלי". ברוח זו, נקבע בסעיף 33 לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק בתי הדין) הסדר מיוחד המתייחס לעיכוב החלטה שעליה עוררים. הסדר זה חל על כל בתי הדין המנויים בתוספת לחוק בתי הדין, ובכללם בית הדין לתחרות, המנוי כפריט 15 בתוספת (סעיף 36 לחוק התחרות הוא סעיף סמכות כללי להוציא "צו ביניים", ולפיכך אין הוא שולל, בהתאם לסעיף 4(ג) לחוק בתי הדין, את תחולתו של ההסדר המיוחד לעניין עיכוב ביצוע שבסעיף 33 לחוק בתי הדין). מכאן, שככל שמדובר בסעד של "עיכוב ביצועה של ההחלטה שעליה עוררים" (כלשון סעיף 33 לחוק בתי הדין) יכול בית הדין לתחרות לפעול מכוחו של ההסדר מיוחד, ואין הוא נדרש להתבסס אך על ההסדר הכללי שבסעיף 36 לחוק התחרות. ויובהר, המקור הנורמטיבי מכוחו רשאי בית הדין לתת סעד שעניינו עיכוב ביצוע החלטת ממונה מצוי אומנם הן בסעיף 36 לחוק התחרות והן בסעיף 33 לחוק בתי הדין, אשר, כאמור, אינם מוציאים זה את זה. ואולם, ההסדר הקבוע בסעיף 39 לחוק התחרות לעניין ערעור הוא מפורט, ולפיכך נפסק כי הוא מוציא מכלל תחולה, בהתאם לסעיף 4(ג) לחוק בתי הדין, את הסדרי הערעור שנקבעו בסעיף 45 לחוק בתי הדין – לעניין הנושאים הקבועים בו, ובהם מתן "צו ביניים", על כל הכלול במונח זה (השוו: עניין דלק, בעמ' 425; ע"א 3977/07 מדינת ישראל נ' גרנות, אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ, פסקה 14 (18.5.2008) (להלן: עניין גרנות)). מכאן שגם אם ניתן כיום לתת סעד של עיכוב ביצוע מכוח ההסדר המיוחד שבסעיף 33 לחוק בתי הדין, את שאלת הערעור עלינו לבחון במסגרת סעיף 39 לחוק התחרות, ולעניין זה אין הצדקה, מהטעמים שהובהרו ויובהרו, שלא לראות בסעד של עיכוב ביצוע משם "צו ביניים". זאת ועוד, יש לתת את הדעת לחשיבות המיוחדת שיש באחידות ובעקביות בכללים פרוצדורליים, לצורך שמירה על ודאות משפטית ועל יעילות הדיון (תקנה 1 לתקסד"א; יששכר רוזן-צבי ההליך האזרחי 59-58 (2015); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ה – עילות הביקורת המשפטית 3775 (2020); אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי כרך א 14 (מהדורה שלוש עשרה 2020); השוו לחוות דעתה של השופטת מרים נאור ברע"א 8813/05 עמותת במות נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 795, 818 (2006)). אומנם, סעד של עיכוב ביצוע הוא סוג מיוחד של צו ביניים (ולראיה, ההסדרים המיוחדים שנקבעו לגביו. ראו פסקה 20 לעיל), ולא בהכרח כל החלטה בבקשה לעיכוב ביצוע מצדיקה, מבחינה מהותית, מתן זכות ערעור (השוו: סעיף 12(ב)(1א) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 וסעיף 41(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, ולפיהם על החלטה בבקשה למתן סעד זמני בערעור מינהלי ובתובענה מינהלית ובהליכים אזרחיים, בהתאמה, תוגש בקשת רשות ערעור). עם זאת, יש לבכר קביעת כלל פשוט וברור לעניין אופן הערעור, חלף ניסיון להתוות הבחנות, שיקשו על הצדדים ויפגעו בוודאות ובצפיות. לכך יש להוסיף, כי יש לבחון את אופן הערעור בהתאם למהות ההחלטה ולא בהתאם לכותרתה. בשים לב למסקנה כי עיכוב ביצוע הוא בגדר מקרה פרטי של צו ביניים – דרך הערעור עליהם צריכה להיות זהה, ללא קשר לכותרת שנתנו הצדדים לבקשה המקורית. ודוק, התוצאה האמורה אינה עומדת בסתירה לפרשנות הצרה שניתנה למונח "החלטת בית הדין" בעניין אסם. כך, מבחינה פורמאלית, מהטעם ש"צו ביניים" נכלל במפורש בגדר סעיף 39 לחוק התחרות, כהחלטה שעליה קיימת זכות ערעור, ואין מדובר בענייננו בפרשנות של התיבה הכללית ("החלטת בית הדין") גרידא. כך גם, מבחינה מהותית, מהטעם שפרשנות מצמצמת זו נועדה לשרת את יעילות ההליכים לפני בית הדין, ולמנוע מצבים בהם ערעורים בזכות על החלטות ביניים שיצאו מלפניו מעכבים ומסרבלים את ניהול ההליך העיקרי (לאימוץ גישה דומה ביחס לבית הדין לחוזים אחידים, ראו: עניין גרנות). לעומת זאת, ערעורים בזכות על צווי ביניים, ובכלל זה בקשות לעיכוב ביצוע החלטות הממונה, אינם מונעים את המשך ניהול הדיון בתיק העיקרי, וממילא אין בהם כדי לעורר את אותם חששות שהצדיקו את הפרשנות המצמצמת שניתנה בעניין אסם. עולה, איפוא, כי יש לראות בהחלטה בבקשה לעיכוב ביצוע החלטה לעניין "צו ביניים", ומשכך, לפי סעיף 39 לחוק התחרות, היא נתונה לערעור בזכות לבית משפט זה בדן יחיד. בהתאם, בצדק נפתח ההליך דנא כערעור. טרם סיום חלק זה, אציין כי אפשר לתהות האם קיימת הצדקה לקבוע הליך של ערעור בזכות ביחס לצווי ביניים (ובכללם החלטה בעניין עיכוב ביצוע) הניתנים על ידי בית הדין לתחרות. כך, בהינתן שהוראת סעיף 39 לחוק התחרות היא חריג, הסוטה מברירת המחדל שקבע המחוקק בהקשר הכללי של בתי דין מינהליים, המסתפקת בערעור ברשות בנסיבות דומות (ראו: סעיף 45(ה) לחוק בתי הדין, המאפשר ערעור ברשות בפני דן יחיד על "החלטת ביניים או החלטה לעכב ביצוע של החלטה של רשות מינהלית שנתן בית דין שבראשו שופט המכהן בבית המשפט המחוזי". כן השוו: עניין גרנות, פסקה 14; רע"א 4990/05 ממן נ' עיריית הרצליה, פסקה 12 (7.10.2009) (להלן: עניין ממן). לחשיבות שביצירת אחידות בסדרי הדין בהקשרים בהם עסקינן ראו: הצעת חוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992, ה"ח 334; רע"א 7855/17 מדינת ישראל – המשרד להגנת הסביבה נ' קיבוץ בית אלפא (6.8.2019)). ואולם, סוגיה זו היא עניין למחוקק לענות בו – ולא רק ביחס לבקשה מהסוג בו עסקינן (החלטה בדבר עיכוב ביצוע), אלא ביחס לכל צו ביניים שיוצא מלפני בית הדין לתחרות. במקביל מתעוררת השאלה האם יש לאפשר ערעור ברשות ביחס להחלטה אחרת של בית הדין לתחרות, שאינה מביאה לסיום ההתדיינות ואינה בגדר אחד מהמקרים הפרטניים שמונה סעיף 39 לחוק התחרות – עניין המוסדר בהקשר הכללי בסעיף 45(ה) לחוק בתי הדין, אך אין לו כל התייחסות בסעיף 39 לחוק. סוגיה זו אבקש להותיר לעת מצוא (השוו: עניין גרנות, בפסקה 14; עניין ממן, בפסקאות 14-9). אפנה כעת לדיון בטענות הערעור, לגופן. אמות המידה הרלוונטיות להכרעה בבקשה לעיכוב ביצוע כידוע, בהכרעה בבקשה למתן סעד זמני, יש להתחשב בשני שיקולים מנחים, אשר מתקיים ביניהם יחס של "מקבילית כוחות": סיכויי ההליך ומאזן הנוחות, כאשר מקובל לראות בשיקול מאזן הנוחות כבעל מעמד בכורה (רע"א 4086/18 קוטינה נ' סיאם, פסקה 12 (25.6.2018); רע"א 2553/20 אביב נ' סמדג'ה, פסקה 19 (7.6.2020); עניין חצרי אלף, בפסקה 18; לעניין תחולת שיקולים אלו במסגרת עררים המובאים לפני בית הדין לתחרות, ראו גם: בש"א (הגבלים עסקיים – ביה"ד ירושלים) 515/08 טרפלקס קומפאונדס (1994) בע"מ נ' הממונה על הגבלים עסקיים, פסקה 38 (26.8.2008)). לשיטת המערערים, הערר מכוון בראש ובראשונה כלפי קביעת הממונה לפי סעיף 43(א) לחוק התחרות, כי ישנה הפרה שהמערערים נושאים באחריות אישית לה. נטען, כי יש להחיל אמות מידה מקלות יותר לעיכוב ביצוע החלטה מעין זו, בהשוואה להחלטה בבקשה כאמור בעניין אזרחי-כלכלי או בדרישת תשלומו של עיצום כספי. לטענתם, הבחנה זו נובעת משני טעמים עיקריים: הראשון, העובדה שמדובר בהליך אכיפה מעין עונשי, ונוכח חומרת קביעת אחריות אישית להפרה והפגיעה הגלומה בה בכבוד האדם ובשמו הטוב. השני, השוני בין סעיף 43(ג) לחוק ובין סעיף 50יג(ב) לחוק, כאשר רק במסגרת הסעיף השני נקבע במפורש כי עצם הגשת ערר על דרישת תשלום אינה מעכבת את ביצועו. אין חולק כי החלטת הממונה, המייחסת אחריות אישית למערערים באשר להפרת הדין, אינה עניין של מה בכך. אפס, ההבחנה שמבקשים המערערים להחיל היא הבחנה מלאכותית, המנתקת בין הקביעה המהותית (בדבר עצם ההפרה) לבין הסנקציה בגינה (הטלת העיצום הכספי). בכל מקרה, ניתן להתחשב בשיקול זה במסגרת בחינת מאזן הנוחות, בעת הכרעה בבקשה לעיכוב ביצוע לגופה (וכך ייעשה להלן). משהתחשבות כאמור מוציאה את מירב העוקץ מטענת המערערים, דינה להידחות. ודוק, בניגוד לטענת המערערים, היעדרה של הוראה המורה כי הגשת ערר על החלטת הממונה אינה מובילה כשלעצמה לעיכוב ביצועה, לא יוצרת הסדר שלילי. למעשה, נראה שהוראה זו נקבעה למען הסר ספק, באשר זהו הכלל הרגיל שחל בהליכים מינהליים ובהליכים בפני בתי דין בפרט (ראו: תקנה 42 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים; סעיף 33(ב) לחוק בתי הדין). כלל זה יושם בפסיקתנו ככלל בעל תחולה רחבה, וכיום זוהי נקודת המוצא בהליכים משפטיים מגוונים (והשוו: תקנה 145(א) לתקסד"א; סעיף 77(ב) לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969; ע"א 8621/09 המאגר הישראלי לביטוחי רכב – "הפול" נ' ניזאר, פסקה 9 (11.11.2009); ע"א 3703/12 פיננסטיק בע"מ נ' מנהל מיסוי מקרקעין, פסקה 9(ג) (22.8.2012); ע"א 8059/18 רדיו קול ברמה בע"מ נ' קולך – פורום נשים דתיות, פסקה 3 (23.12.2018)). דומה, כי הטעם העיקרי להיעדרה של הוראה זו בסעיף 43 לחוק התחרות, עניינו בכך שסעיף זה עוסק בסמכויות דקלרטיביות של הממונה (שלצידן, בסמכותה להשית עיצום כספי לפי פרק ז'1 לחוק התחרות). ניתן לשער כי המחוקק הניח, שברגיל השאלה שתתעורר תהיה ביחס לאפשרות לעכב את הסנקציה האופרטיבית (עיצומים כספיים), ולא את עצם קביעת ההפרה המאפשרת את הטלתם (כשם, שבהליך פלילי בקשת העיכוב היא של עונשים הנגזרים בגזר הדין, ולא של קביעות המצויות בהכרעת הדין). יתרה מכך, כאשר עסקינן בקביעת אחריות אישית ובהטלת עיצום כספי, תועלתן מבוססת על יעילותן ומהירותן, וגם אלו תומכות בכך שלא יהיה בעצם הגשת הערר בכדי לעכב את ההחלטה – הן לעניין קביעת האחריות האישית, הן לעניין דרישת התשלום. וכך נקבע בדברי ההסבר להצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 14) (עיצום כספי), התשע"ב-2011, ה"ח 240: מנגנוני האכיפה האזרחית-מינהלית הקבועים כיום בחוק אינם מספקים ואינם נותנים מענה שלם למגוון הרחב של הפרות החוק האפשריות. אימוצו של מנגנון להטלת עיצום כספי בחוק יהווה כלי משלים למנגנוני האכיפה האמורים, שיאפשר מתן מענה אפקטיבי, מהיר ויעיל למגוון ההפרות כאמור.   אכיפה באמצעות עיצומים כספיים הפכה בעשור האחרון לרווחת בחקיקה הישראלית, ובמיוחד בחוקים העוסקים בתחומים כלכליים. העיצום הכספי הוא אמצעי אכיפה רגולטורי יעיל ומהיר, המוטל על ידי הרשות המינהלית ומטרתו להביא להגברת הציות של ציבור המפוקחים. לנוכח העובדה שמדובר בהליך מינהלי, עשויה יעילותו ומהירותו לשמש גורם מרתיע ולהביא להקטנת השכיחות של הפרת החובות שבגינן ניתן להטיל. (בעמ' 240, ההדגשות הוספו. ראו גם: משרד המשפטים – ייעוץ וחקיקה (המחלקה למשפט פלילי) "עיגון אכיפה חלופית בחקיקה – עקרונות מנחים" 4 (2018) (להלן: מסמך העקרונות המנחים)). מן הכלל אל הפרט בדומה לבית הדין, גם לטעמי לא עלה בידי המערערים להוכיח כי יש לקבל את הבקשה לעיכוב ביצוע. בעניין דרישת התשלום, צדק בית המשפט קמא בקבעו כי טענות המערערים עניינן בהכבדה כלכלית מסוימת, גרידא, ולא בקושי כלכלי משמעותי לבצע את התשלום; וכי אין בכך כדי להצדיק סטייה מהכלל לפיו הגשת ערר אינה מעכבת את ביצוע ההחלטה. הדברים יפים מקל וחומר נוכח קיומה של תשתית עובדתית חסרה, שאינה מבססת כדבעי את טענותיהם (ובפרט, אי-צירופם של נתונים מלאים ביחס להכנסותיהם ומצבת נכסיהם כיום), ונוכח היותו של התשלום הפיך בדרך של השבה (ראו, מני רבים: רע"א 9130/15 תם נ' אלול, פסקה 11 (24.1.2016); ע"א 1070/24 פלוני נ' פלוני, פסקה 8 (14.3.2024)). זאת, בוודאי בהתאם לחזקה, לפיה המדינה תשיב לבעל דין שזכאי לכך את כספו (עע"מ 7903/06 ועד הורים בית ספר קציר נ' ראש עיריית רחובות, פסקה 5 (5.10.2006); רע"א 2973/11 עואודה נ' מדינת ישראל, פסקה 7 (29.5.2011)). אשר לקביעת האחריות האישית, כאמור אין חולק בדבר משמעות החלטת הממונה ובדבר הפגיעה שעשויה להיות כרוכה בכך. אלא, שגם בהקשר זה, המערערים לא הוכיחו כל נזק ממשי שנגרם להם כתוצאה מהיותם בבחינת "מפרים", והעלו לעניין זה טענות כלליות בלבד. יצוין, כי ייתכן שעצם הקביעה לפיה אדם נושא באחריות אישית להפרת הדין – תגרום לו נזק קונקרטי. דוגמה לכך, היא מפר המצוי ביחסים חוזיים ארוכי-טווח עם צד שלישי, שמחליט להפסיק את ההתקשרות עימו, כל עוד הקביעה כי הוא נושא אחריות אישית להפרת הדין עומדת בתוקפה; זאת, באופן שגורר אחריו נזקים כלכליים (גם בדוגמה זו עולה שאלה אם ישנה הצדקה לעכב את ביצוע ההחלטה לאור האמור לעיל, וכן נשאלת השאלה אם יש תועלת בעיכוב הביצוע כדי להשפיע על הצד השלישי שלא להפסיק את ההתקשרות, וכפועל יוצא, למנוע את הנזק הקונקרטי שנטען). ודוק, בכל הנוגע לטענות בדבר פגיעה כללית מעצם קביעת האחריות האישית, פגיעה אשר גלומה באופן הכרחי בכל קביעה המייחסת אחריות אישית להפרת הדין – מדובר בחלק בלתי-נפרד מהתכלית ההרתעתית של ייחוס אחריות אישית ביחס להפרה, בבחינת "זה לא באג – זה פיצ'ר" (ראו והשוו, לעניין התכלית ההרתעתית של נשיאה אישית בחובות החברה, ושל מנגנון התביעה הנגזרת: ע"א 7516/02 פישר נ' יוכמן, פ"ד ס(1) 69, 85-84 (2005); ע"א 1091/15 רוזנפלד נ' Dolphin Fund Limited, פסקאות קג, קו (13.7.2016)). סנקציה מינהלית כדוגמת הטלת עיצום כספי בשל אחריות אישית, פחוּתה בחומרתה מהרשעה בפלילים המלווה בקלון חברתי וברישום פלילי, ובשל כך יוצרת איזון ראוי. עמדה לפיה עצם הפגיעה הכללית בכבודו ובשמו הטוב של אדם, כתוצאה מקביעת אחריותו האישית להפרת הדין – מצדיקה את עיכוב ביצועה (וכפועל יוצא, גם את עיכוב ביצוע התשלום), סותרת את התכלית ואת ההיגיון העומד בבסיס השימוש באמצעי אכיפה מינהליים (ע"א 8387/20 חברת נמל אשדוד בע"מ נ' הממונה על התחרות, פסקאות 169-168 (8.1.2024); מסמך העקרונות המנחים, בעמ' 5-4). הנה כי כן, צדק בית הדין שעה שדחה את בקשת המערערים לעיכוב ביצוע. בשים לב לעיצומים הכספיים המשמעותיים שהוטלו על המערערים (וזאת גם אם מצבם הכלכלי שפיר), ולכך ששילמו עד כה את עיקר הסכום בו חויבו, מצאתי עם זאת לנכון להיעתר לבקשתם החלופית, ולאפשר להם פריסה נוחה במקצת של יתרת תשלומי העיצומים הכספיים. אבהיר כי עניין זה, כשלעצמו, לא היה מצדיק את קבלת הערעור, ואולם משנדרשתי בהרחבה לשאלת הזכות להגשת ערעור, והכרעתי בה לטובת המערערים, מן הראוי לבוא לקראתם, ולו בהיבט זה. כאמור, על כל אחד מהמערערים הוטל עיצום כספי בגובה 601,187 ש"ח. מתוך סכום זה, שולם סך של 495,924 ש"ח. על כן, בשלב זה, על כל אחד מהמערערים לשלם סך נוסף של 105,264 ש"ח (להלן: יתרת הסכום האישי הכולל). בהתאם להצעתי מיום 14.7.2025, יתרת הסכום האישי הכולל תיפרס לשלושה תשלומים חודשיים שווים, בגובה של 25,000 ש"ח, וכן תשלום רביעי בסך היתרה שתיוותר, היא 30,264 ש"ח, בהתאם לפירוט להלן: מועד תשלום גובה תשלום 30.9.2025 25,000 31.10.2025 25,000 30.11.2025 25,000 31.12.2025 30,264 סוף דבר: בכפוף לפריסת יתרת תשלומי העיצומים הכספיים כמפורט בפסקה 34 לעיל, הערעור נדחה. בהינתן התוצאה, שבשאלת זכות הערעור מקבלת את עמדת המערערים, ולגופו של עניין את עמדת הממונה, יישא כל צד בהוצאותיו. ניתן היום, כ"ח אלול תשפ"ה (21 ספטמבר 2025). עופר גרוסקופף שופט