אבו סיביה לחקלאות ושיווק בע"מ נ. משרד החקלאות/האגף להגנת הצומח

9 בבית המשפט העליון עע"מ 35429-10-24 לפני: כבוד השופטת דפנה ברק ארז כבוד השופט חאלד כבוב כבוד השופט יחיאל כשר המערערים: 1. אבו סיביה לחקלאות ושיווק בע"מ 2. חמיס אבו סייף 3. כאמל שקור נגד המשיבים: 1. משרד החקלאות - האגף להגנת הצומח 2. שר החקלאות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט ד' ארד-איילון), מיום 15.10.2024, ב-עת"מ 22988-10-24 בשם המערערים: עו"ד אוריה לוז; עו"ד אביחי יהוסף בשם המשיבים: עו"ד מיה ציפין פסק-דין השופט יחיאל כשר: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופט ד' ארד-איילון), מיום 15.10.2024, בעת"מ 22988-10-24. בפסק הדין נושא הערעור נדחתה עתירה מנהלית שהגישה המערערת, חברת אבו סיביה לחקלאות ושיווק בע"מ (להלן: המערערת), אשר השיגה על החלטת המשיב שלא להתיר את הכנסתם לארץ של שלושה משלוחי עגבניות ולהחזירם לטורקיה, משם ייבאה המערערת את המשלוחים ארצה. רקע הדברים בעקבות מלחמת "חרבות ברזל", נקטה טורקיה בשורת צעדים כלכליים כנגד מדינת ישראל, ובגדרן אסרה על יצוא תוצרת חקלאית לארץ. ביום 26.8.2024 פרסם האגף להגנת הצומח במשרד החקלאות "הנחיות ליבוא עגבניות מטורקיה בעת משבר או חירום" (להלן: ההנחיות). ההנחיות נועדו להבהיר כיצד ניתן לייבא עגבניות מטורקיה לישראל, בהתאם לתקנות הגנת הצומח (יבוא צמחים, מוצרי צמחים, נגעים ואמצעי לוואי), התשס"ט-2009 (להלן: התקנות). בעיקרו של דבר, בהנחיות מפורטות דרכים שונות לייבוא עגבניות מטורקיה לישראל, תוך ייצואן מטורקיה תחילה למדינת ביניים וממנה שיגורן לישראל. המערערת, שהינה חברה פרטית בעלת רישיון לייבוא מזון ולשיווקו, הגתה רעיון לפיו המערערת תזמין מהמשווקים בטורקיה עגבניות, כאשר ביעד המשלוח יצוין מזמין ירדני ולרשויות בטורקיה יימסר שיעד המשלוח הוא בחברון, בשטחי הרשות הפלסטינית. כך, סברה המערערת, ניתן יהיה לייצא עגבניות מטורקיה לישראל, באופן ישיר, חרף החרם הטורקי. אין חולק כי בתחילת חודש ספטמבר 2024 פנה המערער 3, מר כאמל שקור (להלן: מר שקור), בשם המערערת, אל מר דורון בורנשטיין, שהינו מנהל תחנת היבוא בנמל אשדוד (להלן: מר בורנשטיין), והציג בפניו את הצעתה של המערערת, כמפורט לעיל. עם זאת, הצדדים חלוקים באשר לתגובתו של מר בורנשטיין לדבריו של מר שקור: המערערת טוענת כי מר בורנשטיין ראה בחיוב את הפניה ואף הציע למערערת להצטייד בתעודות מתאימות מהגורמים המוסמכים בירדן; מנגד, המשיבים טענו, בפני בית המשפט קמא, כי מר בורנשטיין הבהיר למר שקור, כי לצורך יישום הצעת המערערת דרוש אישור הגורמים המוסמכים אצל המשיבים. לאחר חילופי הדברים בין מר שקור לבין מר בורנשטיין, הזמינה המערערת, מספק טורקי, שלושה משלוחי עגבניות בהיקף כולל של 362.5 טון, ובעלות כוללת של 416,875 דולר ארה"ב. לכל אחד מהמשלוחים ניתנה תעודת בריאות מאת משרד החקלאות הטורקי, אך בתעודות אלו נעדר פירוט בעניין הבדיקות שנערכו לצורך שלילת נגעים (למעט המילה 'None'). ביום 18.9.2024 שוגרו שלושת המשלוחים לישראל, וביום 20.9.2024 הגיעו שלושת המשלוחים ארצה, לנמל אשדוד. ביני לביני, ביום 19.9.2024 פרסם משרד החקלאות הבהרה לעניין מסלול יבוא עגבניות מטורקיה דרך מדינת ביניים, שבה הובהר כי נדרשת תעודת בריאות מטורקיה, לארץ הביניים, "המצהירה כי המשלוח עומד בדרישות הייבוא של מדינת ישראל", וכן תעודת בריאות, של מדינת הביניים, "המצהירה על מקור הטובין ומקשרת את המשלוח לתעודת הבריאות מארץ המקור". עוד באותו היום, כאשר שלושת המשלוחים נושא הדיון היו כבר בדרכם ארצה, שלחה גב' אורלי בן-אדרת (להלן: גב' בן-אדרת), מחברת ICL שטיפלה בשילוח עבור המערערת, הודעת דוא"ל למר בורנשטיין. בהודעה זו ציינה גב' בן-אדרת כי היא מעבירה למר בורנשטיין "את כל הניירת של הלקוח עגבניה מטורקיה [כך במקור – י' כ'] ללקוח ירדני, הירדני שלח חשבונית ואנו מבקשים העברת בעלות ללקוח ישראלי", תוך שצירפה להודעה תעודות בריאות של המשרד להגנת הצומח בירדן. יוער כי הייתה זו הפניה הראשונה בכתב מטעם המערערת, שבה צוין כי המערערת מבקשת לאשר יבוא עגבניות שמקורן בטורקיה והן מיועדות, על פי רישומן (שאינו נכון), לירדן. ביום 22.9.2024, אחרי שהמשלוחים כבר הגיעו לישראל, השיב מר אורי זיו, מטעם משרד החקלאות (להלן: מר זיו), לדוא"ל ששלחה גב' בן-אדרת למר בורנשטיין ביום 19.9.2024, כדלקמן: "אורלי בוקר טוב, הנוהל ליבוא עגבניות טריות ממקור טורקיה דרך מדינת ביניים ברור מאד. הגנת הצומח בטורקיה צריכה להוציא תעודת בריאות למדינת הביניים (במקרה זה ירדן) שבה מוצהרות דרישות היבוא של ישראל. הגנת הצומח של מדינת הביניים (ירדן) צריכה להוציא תעודת בריאות לרה אקספורט המצהירה מה נעשה עם המשלוח אצלה ולצרף את העתק התעודה מטורקיה. [...] לגבי יבוא של תוצרת טרייה שנמכרה למדינה אחרת ואותה רוצים לייבא לישראל, אנו לא מאשרים מסלול יבוא כזה כלל" (ההדגשות במקור – י' כ'). בעקבות תשובתו של מר זיו החלו חילופי הודעות דוא"ל בין הצדדים. במסגרת הודעות אלו עמד מר זיו על כך שהמערערת צירפה למשלוח תעודות של "יבוא רגיל" שאינן מתאימות לאופן המשלוח שבוצע. מנגד, מר שקור טען כי המערערת פעלה כפי שפעלה לאחר שקוימו מספר שיחות עם מר בורנשטיין, במסגרתן קיבלה המערערת "אור ירוק", בעל פה, לפעול באופן זה. בסיכומו של דבר, ביום 25.9.2024 שלח מר זיו למר שקור מכתב, ובו הסביר את עמדת משרד החקלאות לפיה התעודות שצורפו למשלוחים אינן עומדות בדרישות הדין. במכתב זה פורט כי אין בידי המערערת רישיון יבוא לעגבנית דרך מדינת ירדן כנדרש בתקנה 2ב לתקנות; כי תעודת הבריאות הירדנית שצורפה למשלוחים אינה מכילה את ההצהרות הדרושות ליבוא עגבניות לישראל; וכי התעודות הירדניות אינן עומדות בדרישות הדין הישראלי, גם מהטעם שהעגבניות לא הגיעו מעולם לירדן, כך שהן לא נבדקו על ידי הירדנים. בהמשך לכך, ביום 2.10.2024 נשלח מכתב נוסף למר שקור, על ידי ד"ר אריק שמאי, שהינו מנהל אגף הסגר צמחים במשרד החקלאות (להלן: ד"ר שמאי). במכתב זה שב ד"ר שמאי על עמדתו של מר זיו, וציין כי אף אם יוגשו תעודות חדשות, "לא בטוח שניתן יהיה לקבל אותם בשלב זה בדיעבד, ובכל מקרה יידרש בירור יסודי ומעמיק כיצד לפתע הונפקו אותם תעודות". ביום 8.10.2024 הגישו המערערים לגורמים הרלוונטיים במשרד החקלאות תעודות טורקיות מעודכנות, בהן נשלל קיומם של נגעים וחרקים מסוימים במשלוחים (להלן: התעודות המעודכנות). לטענת המערערת, עם שליחת תעודות אלו התקיימו כלל התנאים הנדרשים בתקנות. חרף האמור, הגורמים הרלוונטיים במשרד החקלאות, ובהם ד"ר שמאי, השיבו למערערת כי אין בתעודות החדשות כדי לשנות את המצב. על רקע זה, ביום 11.10.2024 הגישו המערערים עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, ובה עתרו להורות למשרד החקלאות להתיר את שחרור הסחורה שבנמל אשדוד על יסוד התעודות המעודכנות. כמו כן, ולחלופין, נתבקש סעד זמני של העברת משלוחי העגבניות לבדיקת מעבדה מהירה, ובכפוף לתוצאותיה שחרורן לשיווק מידי. ביום 15.10.2024 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי (השופט ד' ארד-איילון), בגדרו נדחתה עתירת המערערים. בפסק דינו קבע בית המשפט קמא כי אף אם מר בורנשטיין הציג גישה חיובית לייבוא העגבניות באופן שהציעה המערערת (דבר השנוי במחלוקת), לא ניתן לכך אישור רשמי מטעם הגורמים המוסמכים. על כן, משעה שהמערערת לא פנתה להשגת אישור רשמי כאמור בטרם ייבאה לישראל את שלושת משלוחי העגבניות, אין לה להלין אלא על עצמה. בית המשפט קמא קבע כי החלטתו של משרד החקלאות הינה גם סבירה ואף מתבקשת לגופה. זאת, לאור המסלול שבו בחרו המערערים לבצע את היבוא – ציון יעד שאינו נכון במסמכי המשלוח. בית המשפט קמא הוסיף וקבע כי מעבר להיבט העקרוני, גם בקביעתם של גורמי המקצוע במשרד החקלאות, לפיה בהיעדר התחייבות מפורשת כלפי ישראל בתעודות הבריאות הטורקיות, אין בידם לסמוך באופן מלא ובדרגת הוודאות הנדרשת על הבדיקות שנערכו – אין מקום להתערב. כמו כן, נקבע כי גם בעמדת משרד החקלאות לפיה אין מקום לבדיקת העגבניות בישראל לא נפל פגם המצדיק את התערבות בית המשפט. זאת, שכן עמדת משרד החקלאות לפיה הזמן הקצר הנתון לביצוע בדיקות מסוג זה יוצר סיכון, והעמדה שלפיה בדיקת מעבדה אינה יכולה להפוך לתחליף לבדיקות הנדרשות בהליך ייבוא תקין – הן עמדות סבירות. בית המשפט קמא התייחס גם לעמדת המערערים שלפיה בפסק הדין בעת"מ (מינהליים חי') 6676-03-19 סובחי נח'לה ובניו בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד החקלאות ופיתוח הכפר (18.3.2019) (להלן: עניין סובחי), נקבע כי במקרה שבו לא צורפו תעודות מתאימות למשלוח תוצרת חקלאית במקור, ניתן לרפא את הפגם באמצעות צירוף תעודות מתאימות בדיעבד, או באמצעות בדיקת התוצרת בישראל. בית המשפט קמא קבע כי אין ללמוד מעניין סובחי לענייננו, שכן שם דובר בפעולה תקינה של יבוא וסחר, בעוד שבענייננו נקטה המערערת בדרך בלתי תקינה שמעולם לא ניתן לה אישור. לבסוף, בית המשפט קמא התייחס לטענת המערערת כי ייגרם לה נזק כלכלי ניכר אם תיאלץ לשלוח את העגבניות בחזרה לטורקיה. בית המשפט קבע כי נזק זה הינו תוצאה של סיכון שהמערערת נטלה על עצמה, כאשר פעלה ללא אישור. עוד הוסיף בית המשפט כי בפני המערערת עמדו אפיקים שונים להקטנת הנזק, עת שהובהר לה, כבר ביום 22.9.2024 ולכל המאוחר ביום 3.10.2024, כי משרד החקלאות מסרב לשחרר את הסחורה שיובאה, אך היא נמנעה מלנקוט בהם. על כן, כך נקבע, גם בטענה זו אין כדי להצדיק את קבלת העתירה. על יסוד הנימוקים המפורטים לעיל, דחה בית המשפט קמא את העתירה וחייב את המערערים בהוצאות משפט ובשכר טרחת עו"ד בסך של 10,000 ש"ח. הערעור דנן ביום 18.10.2024, הגישו המערערים ערעור על פסק דינו של בית המשפט קמא, ובצדו בקשה לעיכוב ביצוע. בערעורם, טענו המערערים כי שגה בית המשפט קמא עת שקבע כי אין להתערב בהחלטת משרד החקלאות, אך מהטעם כי בתעודות הבריאות הטורקיות נכתב כי יעד המשלוחים הוא ירדן. נטען כי אין כל הבדל בין מסלול ייבוא עקיף, במסגרתו נשלחת תוצאת חקלאית למדינת ביניים, כך שעל תעודות הבריאות הטורקיות נכתב כי יעד המשלוח הוא לאותה מדינת ביניים; לבין המסלול בו נקטה המערערת, במסגרתו נכתב בתעודות הבריאות הטורקיות כי יעד המשלוח הוא לירדן. בהקשר זה, טענו המערערים כי אותרו על ידיהם מקרים נוספים, מהעת האחרונה, בהם יובאה לישראל תוצרת חקלאית מטורקיה, תוך שצוין בתעודות המשלוח כי יעדה הוא לרשות הפלסטינית. על כן, נטען כי החלטת משרד החקלאות להורות על השבת המשלוחים שייבאה המערערת לטורקיה, אינה נטועה במדיניות כללית של משרד החקלאות. עוד טוענים המערערים כי שגה בית המשפט קמא עת שדחה את טענתם כי היה על משרד החקלאות להתיר את שחרור הסחורה, בכפוף לבדיקתה במעבדה בישראל. המערערים מפנים, בהקשר זה, לתקנה 8(א) לתקנות, הקובעת כי מקום בו מצא מפקח שבמשלוח שבדק לא נתקיימו הוראות התקנות או כי המשלוח אינו חופשי מנגעים, רשאי הוא להורות ליבואן לבדוק את המשלוח במעבדה רשמית (תקנה 8(א)(3) לתקנות). כאמור, לצד הודעת הערעור הגישו המבקשים בקשה לעיכוב ביצוע. במסגרת בקשה זו עתרו המבקשים כי אורה על קיום דיון דחוף בערעור, וכי עד למתן הכרעה בערעור, יוותרו משלוחי העגבניות בנמל אשדוד. בהחלטה מיום 18.10.2024 הוריתי למשרד החקלאות להשיב לבקשה לעיכוב ביצוע. בתשובתו לבקשה לעיכוב הביצוע ציין משרד החקלאות כי הוא אינו מתנגד לכך שמשלוחי העגבניות יוותרו בנמל אשדוד עד להכרעה בערעור. עם זאת, משרד החקלאות ציין כי לעמדתו יש מקום לדחות את הערעור על יסוד הודעת הערעור בלבד, וזאת משני הטעמים שלהלן: ראשית, משום שבעתירה המנהלית שהגישו המערערים לבית המשפט קמא, הצהיר מר שקור כי ככל שהמשלוחים לא ישוחררו עד ליום 15.10.2024, הם יירקבו. על כן, כך נטען, הערעור דנן הינו תיאורטי. שנית, נטען כי אין מקום להתערב בפסק דינו של בית המשפט קמא, תוך שמשרד החקלאות סומך ידיו על נימוקי פסק הדין. דיון והכרעה לאחר עיון במסמכים שהונחו לפניי, הגעתי לכל מסקנה כי לערעור דנן אין סיכוי להתקבל. על כן, אציע לחבריי כי נדחה את הערעור אף מבלי לקבל את תשובת משרד החקלאות להודעת הערעור, ומבלי לקיים דיון בערעור, על יסוד תקנה 138(א)(1) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, החלה בענייננו מכוח תקנה 34(א) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000. במסגרת הודעת הערעור טענו המערערים כי בשלב הנוכחי עדיין קיים טעם בשחרור משלוחי העגבניות מנמל אשדוד. טענה זו מעוררת לכאורה שאלות אולם אמנע מלקבוע באופן חד-משמעי כי הערעור דנן הינו תיאורטי, מאחר שמכל מקום, סבורני כי צודק משרד החקלאות בטענתו כי לא עלה בידיי המערערים להצביע על טעם המצדיק התערבות בפסק דינו של בית המשפט קמא. כפי שציין בית המשפט קמא, בשום שלב לא ניתן על ידי הגורמים המוסמכים במשרד החקלאות אישור רשמי לייבוא עגבניות לישראל, באופן שבו נקטה המערערת. על כן, אף במנותק מהשאלה האם יש בתעודות שצורפו למשלוחים (בין אם מלכתחילה ובין אם בדיעבד) כדי לענות על הדרישות הקבועות בתקנות, ואף במנותק מהשאלה האם ניתן לקיים בדיקות מעבדה, בישראל, שתשלולנה קיומם של נגעים בעגבניות במעבדה בישראל, החלטת משרד החקלאות כי הוא מסרב לשחרור משלוח שהגיע לישראל באופן שבו נקטה המערערת – הינה החלטה שאין עילה להתערב בה. יפים לעניין זה דבריו של בית המשפט קמא אשר ציין כי: "עמדת המדינה האמונה על תקינות המנהל בכלל ועל הגנה על הצומח בפרט, שלא להתיר מסלול ייבוא המבוסס על הצגה לא נכונה של מדינת היעד כלפי מדינות וגורמים אחרים (כולל מדינת הביניים), היא עמדה סבירה ומתבקשת. החשש שמא פתח לא הולם מעין זה, סופו מי יישורנו, הוא חשש סביר. דרך המלך בפעולות המנהל היא הצגה מלאה ואמיתית של פרטי היבוא, ברישיון היבוא ובתעודות הבריאות. משנסגרה הדלת ליבוא ישיר, אין מניעה לערוך יבוא עקיף, אף שהדבר מטיל עול נוסף על היבואן ובעקיפין על הציבור (כפי שנקבע בהנחיות). אולם אין בכך כדי להתיר יבוא ישיר במסווה של יבוא עקיף שלא מתקיים, כבקריצת עין" (שם, בפסקה 22, ההדגשה במקור – י' כ'). מסכים אני לנימוקו של בית המשפט קמא המצוטט לעיל: אכן, קיים הבדל מהותי בין יבוא עקיף לבין יבוא במסלול הכולל שימוש במסמכים המציגים עובדות שאינן נכונות. על כן, ומהטעם המובהר היטב בפסק דינו של בית המשפט קמא, החלטת משרד החקלאות לפיה גם בנסיבות החרם הטורקי אין מקום למסד יבוא עגבניות מטורקיה באופן שבוצע על ידי המערערים, אינה החלטה שיש מקום להתערב בה. משעה שדי בטעם זה כדי להצדיק את ההחלטה שקיבל משרד הבריאות, העומדת במוקד ערעור זה, אינני רואה טעם בהידרשות ליתר טענות המערערים. מבלי לגרוע מהאמור לעיל, ראוי לציין כי טענות המערערים בנוגע לעמדה החיובית ולהסכמה שניתנה על ידי מר בורנשטיין למתווה שהוצע על-ידם, לא התבררו ולא הוכרעו במסגרת ההליך בפני בית המשפט קמא. המערערים אף פרטו את תוכן השיחות עם מר בורנשטיין ואת מועדן וטענו כי עמיל המכס שפעל מטעמם יוכל אף הוא להעיד על תוכן השיחות. כאמור, פסק הדין שניתן בבית המשפט קמא לא הכריע בעניין זה, ואין לראות גם בפסק דין זה כמכריע בו. בהתאם, יש לראות את האמור בפסק דין זה כדוחה את הערעור בהקשר הכרעתו של בית המשפט קמא בעתירה המנהלית שהונחה בפניו, על סעדיה. אין לראות באמור בפסק דין זה משום נקיטת עמדה ביחס להליכים אחרים, באם יבחרו המערערים לנקוט בהם, וביחס לסעדים אחרים, אם וכאשר ייתבעו כאלה. סיכומו של דבר: לו תשמע דעתי – דין הערעור להידחות, ועמו ממילא נדחית גם הבקשה לעיכוב ביצוע. משעה שלא נתבקשה תשובת משרד הבריאות להודעת הערעור, אציע לחבריי כי לא נקבע צו להוצאות. יחיאל כשר שופט השופטת ד' ברק ארז: אני מסכימה. דפנה ברק-ארז שופטת השופט ח' כבוב: אני מסכים. חאלד כבוב שופט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' כשר. ניתן היום, כ' תשרי תשפ"ה (22 אוקטובר 2024). דפנה ברק-ארז שופטת חאלד כבוב שופט יחיאל כשר שופט