אגוד ערים אזור חיפה (שרותי כבאות) נ. מועצה מקומית קרית טבעון

פסק-דין בתיק בר"ם 3524/08 בבית המשפט העליון בר"ם 3524/08 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית המבקש: אגוד ערים אזור חיפה (שרותי כבאות) נ ג ד המשיבים: 1. מועצה מקומית קרית טבעון 2. מנהל הארנונה במועצה מקומית קרית טבעון 3. היועץ המשפטי לממשלה בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה בתיק עמנ 467/07 שניתן ביום 3.3.08 על ידי כבוד סגן הנשיאה ש' ברלינר תאריך הישיבה: כ"ד בשבט התש"ע 8.2.2010 בשם המבקש: עו"ד ש' בן-חיים בשם המשיבים 2-1: עו"ד דוד גיט, עו"ד דביר ליבוביץ בשם המשיב 3: עו"ד דניאל מארקס פסק-דין השופט י' עמית: עניינו של פסק דין זה בשאלה אם איגוד ערים לשירותי כבאות הוא גוף הפועל "מטעם הממשלה" לצורך פטור חלקי מארנונה לתחנת כיבוי אש. 1. בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מיום 3.3.08 (כב' סגן הנשיאה השופט ש' ברלינר) בעמ"נ 467/07, בגדרו התקבל ערעורם של המשיבים (להלן ובהתאמה: המועצה ומנהל הארנונה) על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה שליד המועצה המקומית קרית טבעון (להלן: ועדת הערר), שקבעה כי יש לראות במבקש (להלן: האיגוד) כמחזיק "מטעם הממשלה" בתחנה לכיבוי אש בתחום שיפוטה של המועצה. העובדות הצריכות לעניין וההליכים בין הצדדים 2. בשנת 1999 הקים האיגוד תחנת כיבוי אש ברחוב מרדכי גור 1 בתחום השיפוט של המועצה (להלן: התחנה). מיום שהוקמה התחנה ועד לסוף חודש יוני 2006 זכה האיגוד לפטור חלקי מארנונה עבור התחנה, לפי הוראת סעיף 3 לפקודת מיסי העירייה ומיסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: הפקודה). ביום 25.6.06 שלח מנהל הארנונה לאיגוד הודעת שומה מתוקנת לשנת 2006 (להלן: השומה המתוקנת) לפיה בוטל הפטור החלקי מארנונה, והאיגוד חויב בשיעור מלא של ארנונה עבור התחנה מתחילת שנת 2006. בנוסף, תיקן מנהל הארנונה את השומות עבור השנים 2005-1999 וחייב את האיגוד רטרואקטיבית בתשלום הפרשי שומה בעבור שנים אלה. הסכום שנדרש האיגוד לשלם על פי השומה המתוקנת בצירוף הפרשי הצמדה וריבית עמד על כמיליון וחצי ש"ח. השומה המתוקנת הוצאה לאיגוד לאחר שהמועצה הגיעה למסקנה כי ההנחה בארנונה שניתנה לאיגוד עבור התחנה מקורה בטעות, באשר אין לראות את האיגוד כמחזיק "מטעם הממשלה" הזכאי לפטור חלקי מארנונה לפי סעיף 3 לפקודה. 3. ביום 17.9.06 הגיש האיגוד למנהל הארנונה השגה על השומה המתוקנת אך זו נדחתה בהחלטתו של מנהל הארנונה מיום 9.11.06. על החלטה זו הגיש האיגוד ערר לועדת הערר, וביני לביני הגיש ביום 27.9.06 עתירה מנהלית (עת"מ 3318/06) כנגד תיקון השומה. בהחלטתו מיום 7.12.06, הורה בית המשפט על עיכוב הדיון בעתירה עד להכרעה של ועדת הערר. בהחלטתה של ועדת הערר מיום 4.9.07 נקבע כי יש לראות באיגוד כמי שמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" וככזה, זכאי האיגוד לפטור חלקי מארנונה וכי יש להורות על ביטול השומה המתוקנת. נוכח החלטת ועדת הערר התייתרה העתירה המנהלית ובית המשפט הורה על מחיקתה. זמן קצר לאחר מכן, הגישו המועצה ומנהל הארנונה ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים על החלטת ועדת הערר (עמ"נ 467/07). 4. במהלך הדיון הסכימה המועצה לוותר על החיוב הרטרואקטיבי בהפרשי השומה לשנות המס 2005-1999, כך שנותרה לדיון רק השומה המתוקנת לשנת 2006 והשאלה העקרונית האם יש לראות באיגוד כמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" לפי הוראות סעיף 3 לפקודה. בית המשפט ביקש את עמדתם של היועץ המשפטי לממשלה ומרכז השלטון המקומי בסוגיה. מרכז השלטון המקומי נמנע למסור עמדתו, ואילו היועץ המשפטי לממשלה תמך בעמדת המועצה. בפסק דינו מיום 3.3.08 קיבל בית המשפט את ערעור המועצה ומנהל הארנונה וקבע כי האיגוד לא זכאי לפטור מכוח הפקודה. נעמוד להלן על עיקרי החלטתה של ועדת הערר ועל עיקרי פסק הדין מושא הערעור. החלטת ועדת הערר 5. ועדת הערר התייחסה בהחלטתה לנוסח הפקודה המנדטורית ולשינויים שחלו במשק הישראלי עם חלוף הזמן ושינוי העתים, תוך הבחנה בין שתי קבוצות גופים: האחת, גופים המעניקים שירותים ציבוריים חיוניים שהועברו לשליטתן המלאה של חברות פרטיות או ציבוריות (כגון חברת בזק וחברת דואר ישראל). גופים אלה אין לראות כמחזיקים בנכס "מטעם הממשלה" ואין הצדקה לפטור אותם מארנונה. השנייה, גופים המעניקים שירותים שונים שהמדינה בחרה שלא לספק בעצמה אלא באמצעות אורגנים נפרדים, מבלי להוציא השליטה מידיה (כגון רשות השידור, הרשות לפיתוח הנגב והגליל, הרשות להגבלים עסקיים ועוד). קיימת הצדקה להעניק פטור מארנונה לגופים אלה כמחזיקים בנכס "מטעם הממשלה", שכן הם ממלאים תפקידים שלטוניים "טהורים", והסיבה היחידה להפרדתם ממשרדי הממשלה השונים היא מנהלתית גרידא. 6. הוועדה סברה כי האיגוד נמנה על הקבוצה השנייה הזכאית לפטור חלקי מארנונה, מאחר שהתחנה משמשת לביצוע פעולות שלטוניות של הצלת חיים ורכוש "המהוות את לב לבה של האמנה החברתית הנכרתת בין האזרח למדינה". הועדה הסתמכה בקביעתה זו על אמות המידה שנקבעו בפסק דינו של כב' השופט ריבלין (כתארו אז) בגלגול הנוסף בפרשה הידועה בע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4) 769, 785 (2003) (להלן: עילבון השני). בהמשך הדרך, נעמוד על אמות המידה שנקבעו שם. פסק דינו של בית משפט קמא 7. פסק הדין הפך את קביעתה של ועדת הערר בקובעו כי הגם שהתחנה משמשת למילוי פונקציה חיונית הנתמכת על ידי הממשלה, הרי שהאיגוד ממלא פונקציה מקומית-מוניציפאלית באופייה. בעניין עילבון השני, היה מדובר בפרויקט לאומי נטול זיקה לרשות מקומית מסוימת (תעלת המוביל הארצי), בעוד שבמקרה דנן, הזיקה הישירה היא לאיגוד ולרשויות המקומיות המאוגדות בו, ואף הממשלה עצמה אינה רואה את התחנה כנכס המוחזק מטעמה על ידי האיגוד. לכן, אין לראות את האיגוד כמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" והאיגוד לא זכאי לפטור חלקי מארנונה. כן נקבע, כי בהיעדר פגיעה באינטרס ההסתמכות של האיגוד, יש לקבל את השומה המתוקנת לשנת 2006, למרות שנשלחה לאיגוד בחודש יוני 2006, מספר חודשים לאחר השומה המקורית. על פסק דינו של בית משפט קמא, נסבה בקשת הרשות לערעור שבפנינו. מכוח סמכותנו החלטנו להיעתר לבקשה, ליתן רשות ערעור ולדון בבקשה כבערעור. עיקרי טענות הצדדים ועמדת היועץ המשפטי לממשלה 8. לטענת האיגוד, יש לראות בו מחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" הזכאי לפטור מלא מארנונה לפי סעיף 3(ב) לפקודה ולחלופין, לפטור חלקי לפי הוראת סעיף 3(א) לפקודה, כפי שנעשה עד לשומה המתוקנת. למצער, אין לחייבו בחיוב רטרואקטיבי באמצע שנת 2006 לתקופה המתחילה בראשית שנה זו. לטענת האיגוד, פעילותו כמוסד שלא למטרת רווח (מלכ"ר) היא פעילות שלטונית מובהקת המשרתת צרכים ציבוריים חיוניים. הממשלה מממנת כ-27% מתקציב האיגוד, כ-50% מהתקציב ממומן על ידי הרשויות המקומיות החברות באיגוד, וכ-20% מהתקציב מגביית אגרות בגין שירותים שהאיגוד מספק לציבור, כאשר שיעור האגרות נקבע בתקנות שירותי כבאות (תשלומים בעד שירותים), התשל"ה-1975. בנוסף להשתתפות המהותית בתקציב האיגוד, הממשלה מפקחת על האיגוד פיקוח הדוק עד כדי כפיפות. פעולות האיגוד מבוקרות ונשלטות על ידי שר הפנים מכוח הוראות חוק שירותי הכבאות, התשי"ט-1959 (להלן: חוק שירותי הכבאות) והתקנות שהותקנו מכוחו. לממשלה, באמצעות משרד הפנים ונציבות כבאות והצלה, אינטרס ישיר ומובהק במתן שירותי הכבאות. מכאן, שיש לראות את האיגוד כזרוע הארוכה של הממשלה וכמי שמחזיק מטעמה בתחנה בה ניתנים אך ורק שירותי כבאות והצלה מצילי חיים. על רקע כל אלה, טען האיגוד כי הוא עומד באמות המידה שנקבעו בהלכת עילבון השני, ואף על דרך של קל וחומר. בעניין עילבון השני נדון עניינה של חברת מקורות, שהיא חברה ממשלתית הפועלת למטרות רווח ובעלת סממנים עסקיים מובהקים, בעוד האיגוד פועל ללא מטרות רווח. הוסיף האיגוד וטען כי פסק הדין מותיר אותו "קירח מכאן ומכאן". מחד, נקבע כי האיגוד ממלא פונקציה מקומית-מוניציפאלית ולפיכך אין לראותו כמי שמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה", ומאידך, לא נקבע כי יש לראותו כרשות מקומית הפטורה לחלוטין מתשלום ארנונה. 9. מנגד, טענו המועצה ומנהל הארנונה כי האיגוד הוא תאגיד סטטוטורי בעל אישיות משפטית נפרדת, והקמתו נועדה דווקא כדי לנתק את הזיקה הישירה בינו לבין הממשלה. הזיקה הישירה לאיגוד היא של הרשויות המקומיות המרכיבות אותו, פעילות האיגוד אינה שלטונית אלא מקומית גרידא והנהנים העיקריים משירותיו הם תושבי הרשויות המקומיות בתחומן הוא פועל ולא כלל הציבור. העובדה שהממשלה מממנת כ- 27% מתקציבו של האיגוד לא הופכת אותו ל"זרועה הארוכה". נהפוך הוא, שיעור התמיכה אך מעיד על ניתוק הקשר בין האיגוד לממשלה. לכך יש להוסיף שהאיגוד מבצע פעילות שאינה בגדר "הצלת חיים" אלא בעלת סממנים עסקיים, של מתן שירותים שונים לציבור בגינם הוסמך לגבות אגרות שונות (כגון: הדרכות, אבטחת אירועים, מתן אישורים לקבלת רישיון עסק, פריצת דלתות מבנים וכלי רכב, שטיפת כבישים, חילוץ לכודים ממעליות, חילוץ לכודים מרכבים בתאונות דרכים ועוד). כל אלה מעידים על כך שהאיגוד מהווה גוף כלכלי לכל דבר ועניין. עוד נטען, כי איגודי ערים אחרים משלמים ארנונה ללא פטור עבור תחנות הכיבוי, דוגמת איגוד ערים חיפה המחזיק 4 תחנות כיבוי אש. לבסוף, נטען כי יש לפרש את הוראות הפטור שבפקודה פרשנות מצמצמת מחשש להפליה בין נישומים ולהגדלה בלתי מוצדקת של נטל המס על נישומים שאינם משתייכים לקבוצות הנהנות מפטור. 10. היועץ המשפטי החרה-החזיק אחר המועצה וטען כי פעילות האיגוד היא מקומית-מוניציפאלית ומוסדרת בדין כחלק מפעילות השלטון המקומי ולא כפעילות שלטונית. זאת ניתן להסיק גם מהוראת סעיף 248 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) שכותרתה "דליקות". 11. כל אחד מהצדדים תמך יתדותיו בדוח הוועדה לבחינה ותכנון מערך הכבאות משנת 1998 (להלן: דוח גינוסר), שחובר בעקבות דוח לפידות משנת 1995. על פי דוח גינוסר, מערך הכיבוי הוא בעל מבנה מקומי ושירותי הכבאות וההצלה פועלים כשירותים מוניציפאליים, ובמישור הארגוני אין הבדלים מהותיים בין "רשות כבאות" הפועלת כמחלקה עירונית ברשות המקומית לבין "רשות כבאות" שהיא איגוד ערים. ועדת גינוסר המליצה על ביטול שירותי הכבאות הקיימים במסגרת הרשויות המקומיות ומעבר ממערך מקומי למערך ארצי, תוך ניתוק מימון שירותי הכבאות מהרשויות המקומיות והסדרת פעילותם בתקציב המדינה. האיגוד טען, כי המלצות דוח גינוסר לאחד את כל האיגודים והמחלקות העירוניות לגוף ארצי, אך מוכיחה את טענתו כי יש לראות את פעילותו כפעילות במישור הארצי. מנגד, טענו המועצה והיועץ המשפטי לממשלה, כי כל עוד לא בוצעו הרפורמות על פי המלצות דוח גינוסר, הפעילות של האיגוד היא במישור המוניציפאלי ואין לראותה כפעילות מטעם הממשלה. גם הצעות חוק שונות ליישום המלצות דוח גינוסר טרם בשלו לכדי חוק, כך שנכון להיום, האיגוד הוא תאגיד עצמאי, הפועל במישור מקומי-מוניציפאלי ולא בפעילות ארצית-שלטונית. עד כאן תמצית טענות הצדדים. המסגרת הנורמטיבית 12. סעיף 3 לפקודה קובע הקלות שונות בתשלום ארנונה עבור נכסי מקרקעין שבהחזקת הממשלה או גורמים מטעמה ואשר השימוש בהם נעשה לצרכי הממשלה. וזה נוסח הסעיף (הדגשה שלי – י.ע.): "3(א) (1) בשל נכסים בתחומי רשויות מקומיות, שחל עליהם סעיף 3(ב) תשולם ארנונה כללית, בכל שנת כספים, בשיעור הקבוע בפסקה (3) מהארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראת סעיף 3(ב) האמור, והכל בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסי המדינה, אלא אם כן נקבע בתקנות לפי סעיף קטן (ג) סיווג נפרד לנכסים כאמור; באין סיווג מתאים - יחול הסיווג הדומה ביותר. (2) ... (3) שיעור הארנונה הכללית בהתאם לפסקה (1) יהיה – (א) לגבי נכסים שמחזיקים בהם משרד הבטחון או צבא הגנה לישראל או מטעמם, לרבות יחידות הסמך שלהם - 30%; (ב) לגבי נכסים המשמשים בתי חולים או מרפאות - 45%; (ג) לגבי נכסים אחרים - 55%. (ב) הארנונה הכללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, והמשמשים לצרכי הממשלה או לצרכי כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, ושום בנין או קרקע תפושה לא ייחשבו כאילו הם משמשים לאחד מן הצרכים האלה אם המחזיק באותו בנין או באותה קרקע תפושה הוא פקיד מטעם הממשלה המשלם שכר דירה בעדם אם במישרין או בצורת ניכויים ממשכורתו". סעיף 3(ב) לפקודה חוקק בנוסחו המקורי בשנת 1938 על ידי המחוקק המנדטורי והעניק באותה עת פטור מלא מארנונה לכתר או למי מטעמו. מקורו של הסעיף בתפיסה האנגלית המסורתית – שזה מכבר כונתה "אנכרוניסטית" – ולפיה אין הכתר גורם אָוֶון ("The king can do no wrong") (ראו: ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 444-441 (2000) (להלן: עילבון הראשון), וכן עניין עילבון השני בעמוד 791). בהתאם לתפיסה זו, מאחר שהמדינה מקדמת בפעילותה יעדים הנדרשים על ידי כלל התושבים על מנת להשיא את ה- "Common Good", הוא הטוב המשותף לכלל הציבור, אין מקום להכבדה נוספת על הממשלה בדמות השתת חובת תשלום מס. על רקע תפיסה זו נקבעו הוראות דין שונות המעניקות למדינה זכויות יתר, שחלקן נמנות על ספר החוקים אף כיום, כדוגמת ההוראה נשוא דיוננו וההוראה הכללית בסעיף 42 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש), הקובעת כי "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש". בשנת 1992 החליט המחוקק לבטל את הפטור המלא שנקבע בסעיף 3(ב) לפקודה בנוסחה המקורי, ולקבוע תחתיו פטור חלקי באמצעות הטלת שיעורי ארנונה מופחתים (תוקף הביטול נדחה עד לשנת 1998). השינוי נעשה בדרך מסורבלת במסגרת הוראת סעיף 3(א) לפקודה ולא בביטול או תיקון הוראת סעיף 3(ב) לפקודה, כך שהדרך לקבל פטור חלקי לפי סעיף 3(א) לפקודה, עוברת דרך סעיף 3(ב) לפקודה ועל המחזיק בנכס להראות כי הוא מחזיק "מטעם הממשלה" ולצרכיה. מכאן השאלה בה נחלקו הצדדים: האם יש לראות את האיגוד כמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" ולצרכיה, שאז יהא זכאי לפטור חלקי מארנונה מכוח הוראת סעיף 3(א) לפקודה. מי הוא זה ואיזה הוא מחזיק "מטעם הממשלה" ולצרכיה? 13. בפסק הדין בעניין עילבון הראשון נדונה דרישה של המועצה המקומית לחייב רטרואקטיבית את חברת מקורות בארנונה על שטח תעלת המוביל הארצי העובר בשטחה. כב' השופטת שטרסברג-כהן ניתחה באריכות את משמעות התיבה "מטעם הממשלה" בסעיף 3(ב) לפקודה, ועמדה על כך שיש לפרש את הוראת הפטור על דרך הצמצום. זאת, תוך הבחנה בין מי שמחזיק בנכס מדינה לצורך ביצוע פעילות בעלת אופי שלטוני-ריבוני, שאז יראו בו כמחזיק "מטעם הממשלה", להבדיל ממי שמחזיק בנכס מדינה לצורך פעילות בעלת אופי עסקי מסחרי-פרטי. לכן, ולמרות שפעילותה של חברת מקורות חשובה וחיונית לציבור ואופיינה בסממנים ציבוריים, יש לראותה כפעילות בעלת אופי עסקי מסחרי ואין לראותה כמחזיק "מטעם הממשלה" הזכאי לפטור מארנונה מכוח סעיף 3(ב) לפקודה. עם זאת, התוצאה הסופית של פסק הדין הייתה כי המועצה המקומית מנועה מלהטיל חיוב רטרואקטיבי על מקורות. כב' השופט ש' לוין וכב' השופט ריבלין הצטרפו לתוצאה הסופית ונמנעו מלהביע עמדתם בשאלת תחולת הוראת הפטור בסעיף 3(ב) לפקודה על מקורות. ואכן, בבקשה לדיון נוסף שהוגשה על ידי מקורות, ציין כב' הנשיא ברק כי פסק דינה של כב' השופטת שטרסברג-כהן בנושא זה הוא דעת יחיד (דנ"א 3887/00 מקורות חברת המים בע"מ נ' המועצה המקומית עילבון (לא פורסם, 19.10.2000). 14. שאלת תחולת הפטור בסעיף 3(ב) לפקודה חזרה ועלתה על שולחנו של בית המשפט העליון בפרשת עילבון השני. בדעת רוב של כב' השופט ריבלין וכב' השופט אנגלרד מול דעת המיעוט של כב' הנשיא ברק, נקבע כי מקורות פטורה מכוח סעיף 3(ב) לפקודה בגין תעלת המוביל הארצי. הן דעת הרוב והן דעת המיעוט עמדו על כך שיש לפרש את הוראת הפטור על דרך הצמצום. כב' השופט ריבלין עמד על כך שבמדינה דמוקרטית בעלת כלכלה חופשית כמו ישראל, מסתמנת מגמה לצמצם ככל האפשר את מעורבות הממשלה בחיי אזרחי המדינה ולכרסֵם בריכוזיות שבהענקת שירותים על ידי המדינה. המדינה עשויה אפוא להחליט, על פי שיקול דעתה ולפי בחירתה, על הוצאת שירותים מסוימים מתחת ידיה, גם אם מדובר בשירותים חיוניים, ואפשר כי גופים אחרים יפעלו תחתיה ומטעמה, בנתון להוראותיהם של חוקים המסדירים את אופן פעילותם. מקום שהמחזיק בנכס מוכיח שהוא ממלא בנכס פונקציה שלטונית המוטלת על הממשלה והוא משמש לה כידה הארוכה, או-אז יהא זכאי לפטור חלקי לפי סעיף 3 לפקודה. ברם, לא כל גוף המבצע פעילות עבור הממשלה יש לראות כמי שפועל "מטעם הממשלה". גם לעובדה שמניותיו של תאגיד מסוים מוחזקות בידי הממשלה אין משקל מכריע בשאלה אם הוא פועל כזרוע הארוכה של הממשלה ואף לדמיון בין השירות שנותן מבקש הפטור לשירות שהממשלה נוהגת להעניק אין, כשלעצמו, כדי להצדיק הענקת פטור. מכאן, שאין לקבוע מבחן יחיד ובלעדי למענה על השאלה אם גוף מסוים פועל "מטעם הממשלה" ולצרכיה, ויש לבחון כל מקרה לגופו על פי בדיקה דקדקנית של הנסיבות. בנקודה זו, פירט כב' השופט ריבלין מספר אמות מידה שאמורות להנחות את בית המשפט בבואו להכריע בשאלה אם יש להעניק למחזיק בנכס פטור חלקי מכוח הוראת סעיף 3(ב) לפקודה, ונביא דברים בשם אומרם (שם, עמ' 785): "... מה הן מטרותיו המרכזיות של מבקש הפטור - האם עניינן ביצוע פעולות שלטוניות בשם הממשלה או שמא נועדו הן לקידום ענייניו האישיים; יש להתחשב בטיב ובמהות הפעילות שמתבצעת בפועל - האם זוהי פעילות בעלת אופי פרטי, מסחרי-עסקי או שמא יש בה סממנים שלטוניים-ריבוניים ... האם נהנית מאותה פעילות קבוצה מצומצמת ומוגדרת של אנשים או שמא תרומתה כללית ובלתי מסוימת; האם תומכת הממשלה באותו גוף - בין באופן כספי ובין בדרך אחרת ... האם יש לממשלה סמכות להנחות או לבקר את אופן פעולותיו של מבקש הפטור ...; האם מבצע מבקש הפטור את הפעילות לשם עשיית רווחים או שמא עוסקים אנו בגוף ללא כוונות רווח בדומה לממשלה ... ובהנחה שעסקינן בגוף ולא באדם פרטי - האם יש לממשלה סמכות למנות את מנהלי מבקש הפטור ... לצד אמות-מידה האלו, יש, לטעמי, ליתן משקל לא מבוטל לעמדת הממשלה עצמה בשאלה האם יש לראות במחזיק הנכס כמי שפועל מטעמה ולצרכיה ...". בהתחשב בפרמטרים דלעיל, ובהתחשב בעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה שתמך בעמדת מקורות, ונוכח ייחודו וחיוניותו של מפעל המוביל הארצי שבהקמתו והפעלתו השקיעה המדינה סכומים ניכרים, הגיע כב' השופט ריבלין למסקנה כי יש לראות את מקורות כמי שמחזיקה בתעלה "מטעם הממשלה" ולצרכיה. 15. כבוד הנשיא ברק גרס, בדעת מיעוט, כי אין להחיל את הוראת הפטור על מקורות, מהנימוקים עליהם עמדה כב' השופטת שטרסברג-כהן בעניין עילבון הראשון. לגישתו, חיזוק התפיסה הדמוקרטית ועליית כוחו של עיקרון השוויון הביאו לתמורות בתפיסה האנכרוניסטית העומדת בבסיס סעיף 3 לפקודה. המגמה כיום היא לצמצם את חסינות המדינה ולהחיל על המדינה ועל אזרחיה דין שווה בכל תחומי המשפט, לרבות בתחום דיני המס. לדידו, פרשנות תכליתית של סעיף 3(ב) לפקודה על רקע העיקרון של שוויון הכול בפני החוק, מובילה לכך שיש לפרש את הסעיף בצמצום ולשלילת הפטור גם על החזקתה של מקורות בתעלת המוביל הארצי. יישומן של אמות המידה שנקבעו בעניין עילבון השני בענייננו 16. על רקע אמות המידה שהותוו בפרשת עילבון השני, נבחן את המקרה שבפנינו. מטרות האיגוד וטיב הפעילות המבוצעת בתחנה: מטרות האיגוד הן להבטיח שירותי כבאות לכיבוי דליקות בתחומי איגוד הערים ומניעת דליקות או התפשטותן של דליקות לתחומי איגוד הערים ואף מעבר לתחומי האיגוד. כך ניתן ללמוד מהוראות סעיפים 4, 14 ו-15 לחוק שירותי הכבאות לפיהן רשאי שר הפנים לדרוש מרשות כבאות לקבוע סידורים להגשת עזרה הדדית בינה לבין רשות-כבאות אחרת ולחייב רשות כבאות לפעול אף מחוץ לתחום הרשויות המקומית בהן הן פועלות. המועצה והיועץ המשפטי לממשלה טענו כי כיבוי דליקות ומניעת שריפות היא גם פעילות מוניציפאלית שהעירייה מחויבת בה מכוח סעיף 248 לפקודת העיריות הקובע כי "העיריה תתקין ותקיים מכשירים לכיבוי דליקות, דליי מים, צינורות, מימלטים וכלים אחרים לשם בטיחות או שימוש במקרה של דליקה, וכן תסדיר את השימוש במים במקרה של דליקה". ברם, סעיף זה אינו עוסק בפעילות כיבוי שריפות אלא בהסדרה והכנה של תשתית לכיבוי. לכן, אני מבכר עמדת האיגוד כי פעילותו נועדה להצלת נפש ורכוש והיא בעלת סממנים שלטוניים, להבדיל מפעילות שנועדה לשרת את האינטרסים הפרטיים של המחזיק בנכס. תרומת הפעילות המבוצעת בנכס על ידי האיגוד: הנהנים העיקריים מהפעילות בתחנה הם תושבי הרשויות המקומיות מהן מורכב האיגוד, אך גם תושבי רשויות מקומיות שכנות עשויים ליהנות משירותי התחנה. כך לדוגמה, במקרה של שריפה רבתי, מתגייסות תחנות כיבוי מאזורים אחרים כדי לסייע בכיבוי השריפה. עם זאת, האיגוד נוסד מלכתחילה כאיגוד של רשויות מקומיות הסמוכות זו לזו מכוח חוק איגודי ערים, התשט"ו-1955 (להלן: חוק איגודי ערים) והפעילות העיקרית שלו היא בתחום המוניציפאלי ולטובת תושבי הרשויות המקומיות בשטחן הוא פועל, כאמור בסעיף 1 לחוק שירותי כבאות. לכן, איני סבור כי ניתן לראות את פעילות האיגוד כפעילות "כללית ובלתי מסוימת", ובנקודה זו נוטה הכף לעמדת המועצה ומנהל הארנונה. מידת התמיכה הממשלתית באיגוד: כרבע מתקציב האיגוד מגיע מהממשלה, אך כפי שציינה ועדת הערר בהחלטתה, לתמיכה ישירה זו מתווספת תמיכה ממשלתית עקיפה, דרך התמיכה שמעניקה הממשלה לרוב הרשויות המקומיות המרכיבות את האיגוד. כפי שנאמר בפרשת עילבון השני, לעובדה שהממשלה תומכת בתאגיד כלשהו, כספית או בדרך אחרת, אין משקל מכריע לעניין השאלה אם אותו תאגיד פועל כזרוע הארוכה של הממשלה. בהתחשב בכך שהתמיכה הישירה של הממשלה באיגוד עומדת על כרבע מתקציבו, איני רואה ליתן משקל רב לפרמטר זה (השוו על דרך ההיקש רע"א 9813/03 מדינת ישראל-משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון (לא פורסם, 4.2.2007). שם נדונה הסוגיה מי בעל הזיקה הקרוב לנכס לצורך קביעת המחזיק בנכס, ונקבע כי השתתפות העיריה במימון ובתפעול תחנות טיפת חלב, לא הופכת אותה למי שמחזיקה בפועל בנכס). מידת הפיקוח והשליטה של הממשלה על פעילות האיגוד: פעולותיו של האיגוד מוסדרות בחקיקה ראשית ובחקיקת משנה. כך, לדוגמה, על פי חוק שירותי הכבאות והתקנות לפיו, שר הפנים קובע את תקני יחידות הכיבוי; האיגוד חייב לקבוע סידורי כבאות בכפוף לתקנות שמתקין שר הפנים; שר הפנים רשאי לחייב את האיגודים השונים לשתף פעולה ביניהם; שר הפנים מפקח על תקציב האיגוד; שר הפנים מקים בצו איגודי ערים שתפקידם להבטיח שירותי כבאות; שר הפנים ממנה את מפקח הכבאות הראשי; ושר הפנים קובע את תקני משרות הכבאות. הנה כי כן, לממשלה סמכות להנחות ולבקר את אופן פעולותיו של האיגוד. מנגד, עובדי התחנה הם עובדי האיגוד, שכרם משולם מקופת האיגוד, האיגוד עצמאי בניהול ענייניו וענייני התחנה, שהאחריות לרכישתה ולתפעולה מונחת לפתחו מכוח הוראת סעיף 4(2) לחוק שירותי כבאות הקובע כי האיגוד חייב "לרכוש, להתקין ולהחזיק במצב תקין את הציוד והמיתקנים הדרושים ליחידת הכבאים למילוי תפקידיה וכן את מעון היחידה וריהוטה". לטעמי, גם פרמטר זה אינו חד משמעי. יש מגוון רב של פעילויות המוסדרות בחקיקה ראשית ובחקיקת משנה, והעובדה שלמדינה יש סמכויות פיקוח ובקרה או אינטרס כללי באותה פעילות, אין משמעה בהכרח שמדובר בפעילות מטעם הממשלה. וכפי שנאמר בעניין עילבון הראשון, בעמוד 446: "הדברים נכונים גם לגבי שירותים חיוניים המחייבים הסדרתם בחוק הקובע הוראות להפעלת אותם שירותים לרבות פיקוח על ידי הרשויות המוסמכות. אולם, הסדרתם של שירותים כאלה במסגרת חוקים, אינה הופכת את הגופים המפעילים ומספקים את השירותים, לגופים שלטוניים או לגופים מטעמם, המפעילים סמכות ריבונית ואין היא הופכת את אספקת השירות - יהא הוא חיוני ככל שיהא - לשירות מטעם המדינה ולצרכיה". הקמת איגודי ערים לכבאות, כגוף בעל אישיות משפטית נפרדת שיכולה לתבוע ולהיתבע, כאמור בסעיף 5 לחוק איגודי ערים, מעידה על רצון הממשלה להחליש את הזיקה הישירה לפעילות האיגוד. זאת, בדומה לחברות ממשלתיות כמו חברות החשמל והנפט שנתפסות ברגיל כגוף עצמאי ונפרד מהממשלה, ולמצער, כגוף בעל אופי דואלי. מיהות האיגוד כמלכ"ר ואפיון הפעילות המבוצעת בפועל בתחנה: אין חולק כי האיגוד הוא מלכ"ר וכי חלק מתקציבו ממומן מהכנסות עצמיות בעבור שירותים שונים הניתנים על ידו בתשלום. כפי שעולה מהצהרת האיגוד בפני ועדת הערר, לא מבוצעות בתחנה פעולות שאינן קשורות ישירות בשירותי הצלה וכיבוי שריפות ומניעתן. הפעילות המבוצעת על ידי האיגוד בתחנה אינה לשם הפקת רווחים והיא עומדת בזיקה הדוקה למטרות האיגוד כפי שפורטו לעיל. מכאן, שיש לזקוף פרמטר זה לזכותו של האיגוד. 17. סיכום ביניים: דומה כי היישום של אמות המידה שנקבעו בעניין עילבון השני על המקרה שבפנינו מותיר את כפות המאזניים מעוינות ושמא מטה את הכף אך במקצת, לטובת האיגוד. עם זאת, איני סבור כי הלכת עילבון השני התיימרה לקבוע רשימה סגורה של פרמטרים שאין בלתם. כך, בעניין עילבון השני לא נדונה כלל ההבחנה, העומדת במרכז דיוננו, בין שירותים מוניציפאליים לשירותים מטעם הממשלה. עמדת הממשלה כגורם בעל משקל 18. בעניין עילבון השני נקבע כי לצד אמות המידה שהותוו בפסק הדין (ודוק: לצדן ולא במסגרתן) "יש ליתן משקל לא מבוטל לעמדת הממשלה עצמה בשאלה האם יש לראות במחזיק הנכס כמי שפועל מטעמה ולצרכיה". לעמדתה של הממשלה יש משקל נכבד ונפרד משל עצמו, ואך טבעי הוא, כי כאשר פלוני מתגדר בכך שהוא פועל "מטעם הממשלה" ולצרכיה, תתבקש הממשלה להביע עמדתה בבחינת "נִקְרָא לַנַּעֲרָה וְנִשְׁאֲלָה אֶת-פִּיהָ" (בראשית כד, נז). עמדת היועץ המשפטי לממשלה הן בפני בית משפט קמא והן בפנינו הייתה חד משמעית, ולפיה "המחזיק" בתחנה הוא האיגוד מטעם הרשויות המקומיות המאוגדות בו, שלהן הזיקה החזקה ביותר לתחנה. אין לראות באיגוד כמי שמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" ולצרכיה, מאחר שהאיגוד הוא בעל התחנה, המחזיק בה והעושה בה שימוש, והוא המחויב על פי דין ליתן שירותי כבאות, הוא ולא הממשלה. לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, בפרשנות שמציע האיגוד יש כדי למעט מהאוטונומיה המוניציפאלית, לרוקן מתוכן את הסמכויות שהוקנו לו על פי דין, ולהפחית מאחריותו הישירה למתן שירותי כבאות באופן הנוגד את האינטרס הציבורי ואת הוראות הדין. עמדת היועץ המשפטי לממשלה, שהיא בעלת משקל נכבד כשלעצמה, מטה אפוא את הכף לחובת האיגוד. 19. גם בהנחה שכפות המאזניים נותרו מעוינות בשלב זה, יבואו כללי הפרשנות ויטו את הכף לחובת האיגוד. ראשית, המחוקק לא מצא לפטור במפורש את איגודי הערים לשירותי כבאות מתשלום ארנונה, כפי שידע לפטור גופים שונים מתשלומי מסים ומתשלומי חובה אחרים (כמו חוק הרשות לשיקום האסיר, התשמ"ג-1983, חוק רשויות נחלים ומעיינות, תשכ"ה-1965, ודוגמאות נוספות המובאות בפרשת עילבון השני, בעמ' 783-782). שנית, הפקודה פטרה מארנונה שימושים אחרים הניתנים בדרך כלל על ידי רשויות מקומיות ומפוקחים ומבוקרים על ידי הממשלה כמו מוסדות חינוך (סעיף 5ג(ה)(3) לפקודה), אך לא עשתה כן לגבי שירותי כבאות, ומכלל הן נשמע לאו. ולבסוף, הן לפי דעת הרוב והן לפי דעת המיעוט בפרשת עילבון השני, יש לפרש על דרך הצמצום הקלות ופטורים בארנונה. לדעת הרוב, מאחר שמתן הקלה מתמשכת בארנונה לפלוני משמעה הכבדה בארנונה על פלמוני, ולדעת המיעוט, נוכח המגמה לצמצם את הפטור למדינה על רקע עקרון השוויון. סיכומו של דבר, על רקע אמות המידה בפרשת עילבון השני, לאור עמדת הממשלה ועל פי כללי הפרשנות לגבי הוראות הפטור בפקודה, אין לראות את האיגוד כמי שמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" ולצרכיה. 20. הצדדים נחלקו בבית משפט קמא באשר לתחולת הודעת השומה על שנת 2006, אך דומה כי המחלוקת נזנחה, לאחר שהמועצה ויתרה על הפרשי השומה בגין השנים הקודמות. מכל מקום, בהתחשב בכך שגם לשיטת האיגוד מדובר על תחולה רטרואקטיבית של כחצי שנה בלבד, ובהתחשב בכך שהאיגוד לא שילם את הארנונה עבור כל שנת המס 2006 טרם קבלת השומה המתוקנת, ובהתחשב בכך שמדובר בסכום שולי יחסית, איני רואה לקבל את עמדת האיגוד בנושא זה, ככל שלא נזנח (לסוגית תיקון שומה במהלך שנת מס ולכך שתוקפו של החיוב המתוקן הוא החל מהיום בו הודיעה העירייה לנישום על התיקון ראו החלטת כב' השופט רובינשטיין בבר"ם 4991/04 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' שילוח חברה לביטוח בע"מ (לא פורסם, 3.5.2007))]. הערה לפני סיום 21. הסכסוך שבפנינו הוא עניין מובהק שראוי היה לפתור אותו מחוץ לכתלי בית המשפט בהידברות בין הממשלה לשלטון המקומי, ויש להצר על כך שבתי המשפט נדרשים לסכסוכים מעין אלה. הדבר נכון במיוחד בענייני הארנונה, שהפכו לענף משפטי בפני עצמו, המעסיק את בתי המשפט לערכאותיהם השונות ושואב משאבי שיפוט בהיקף נרחב. מספר התיקים העוסקים בנושאי ארנונה הולך וגדל כמעיין המתגבר ובית המשפט חזר והתריע על כך (ראו עע"מ 5640/04 מקורות נ' מועצה אזורית לכיש (לא פורסם, 5.9.2005)). אין לנו אלא להצטרף לדבריו של כב' השופט רובינשטיין בע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק (לא פורסם, 30.8.2006): "חיובי הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות, באשר לסיווגים, באשר לשיעורים, באשר להקפאות רטרואקטיביות, ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן לבתי המשפט. עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון הדברים יפה שעה אחת קודם". וכל המוסיף גורע. 22. אשר על כן, אמליץ לחברי לדחות את הערעור, ובנסיבות העניין, ללא צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' פוגלמן: כפי שמציין חברי, השופט י' עמית, מקורו של סעיף 3 לפקודת הפיטורין בתפיסה אנכרוניסטית. חלוף הזמן וחיזוקה של התפיסה הדמוקרטית ושל עיקרון השוויון, הביאו לתמורות בתפיסה העומדת בבסיס סעיף 3 לפקודת הפיטורין, ואלה מצאו את ביטויין בחקיקה ובפסיקה: בר"ם 4832/07 רכבת ישראל בע"מ נ' מנהל הארנונה – מועצה אזורית דרום השרון (לא פורסם, 22.2.10). גם בחתימת הטיעון הכתוב של היועץ המשפטי לממשלה שהוגש לנו, מפנה הוא לעמדת השופטת ט' שטרסברג כהן והנשיא א' ברק בענין עילבון השני, לפיה יש לנקוט בהקשר הנדון פרשנות מצמצמת המקדמת את עקרון השוויון בפני החוק. בהינתן התפיסה הנורמטיבית האמורה, מצטרף אני למסקנת חברי, כי הגם שמדובר בשירותים ציבוריים הניתנים על ידי השלטון המקומי, אין בכך כדי להפוך את המבקש למחזיק "מטעם הממשלה". ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, כ"ח באדר התש"ע (14.3.2010). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08035240_E04.doc עכב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il