רמזי יוסף רג'בי נ. יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים

בבית המשפט העליון בירושלים עע"ם 3518/02 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' גרוניס המערער: רמזי יוסף רג'בי נגד המשיב: יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 11.4.02 בעת"מ 401/02 שניתן על ידי כבוד השופט ע' קמא תאריך הישיבה: כ"ב באב תשס"ב (31.7.02) בשם המערער: עו"ד סאמי ארשיד בשם המשיב: עו"ד דני ליבמן פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, דחה את עתירתו של המערער להצהרה בדבר בטלותו של צו הריסה מינהלי, שהוציא המשיב ביום 21.10.99, לגבי בית שנבנה על ידי המערער בשכונת חוד אלטבל, בבית חנינא שבירושלים. מכאן הערעור שבפנינו. התשתית העובדתית והדיונית 2. המערער בנה בשנת 1999 בית מגורים בשטח של כ-100 מ"ר. הבית נבנה על חלקה עליה נמצא בית המגורים של אבי המערער. המשיב הוציא צו הריסה מינהלי לגבי המבנה ביום 21.10.99. הצו הוצא מכוח סמכותו של המשיב על פי סעיף 238א(א) של חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה או החוק). אין מחלוקת, כי הבניין נבנה בלא שניתן היתר לבנייתו. המערער עתר בפני בית המשפט לעניינים מקומיים בירושלים לביטולו של צו ההריסה. ביום 8.11.99 הושג הסדר בין המערער לבין המשיב, לפיו נדחתה הבקשה אך הוסכם, כי המשיב לא יבצע את צו ההריסה לפני יום 29.2.2000, וכי ניתן יהיה לבצע את הצו תוך 30 ימים מן המועד הנזכר. ההסכמה קשורה בהתרחשויות הנוגעות להליכי תכנון בשכונה המסוימת. מסתבר, כי באותה שכונה הוקמו בתי מגורים רבים בלא היתרי בניה. בשכונה לא חלה תוכנית מתאר בת תוקף שאיפשרה בניה למגורים, ובהיעדר תוכנית - כל הבניה שנעשתה במקום הייתה בלתי חוקית. תושביה של השכונה הגיעו בשנת 1999 להסדר עם עיריית ירושלים, על מנת שניתן יהיה להכשיר את מעמדם של הבתים שנבנו בלא היתר. העירייה הסכימה להקפיא את ביצועם של צווי ההריסה שהוצאו, בתנאי שהתושבים ייזמו תוכנית מתאר. העירייה נטלה על עצמה לקדם ולזרז את אישורה של התוכנית. ואכן התוכנית, שמספרה 6671, אושרה; אלא מאי? הבית שבנה המערער לא נכלל בתחומה של התוכנית. הוא ממוקם כ-30 מטר מגבולה של התוכנית. בחודש מרץ 2000 נתבקשה ארכה לביצוע הצו. הצדדים הגיעו להסכמה לפיה התקופה של 30 ימים לביצועו של צו ההריסה תימנה מיום 1.9.2000. המערער ביקש את הארכה על מנת שיוכל ליזום תוכנית מתאר נקודתית שתכשיר את הבניין לגביו הוצא צו ההריסה. לאחר מכן, נדחה ביצועו של הצו פעמים נוספות, בין היתר בשל המצב הבטחוני ששרר במזרח ירושלים, אשר לא איפשר את ביצוע צו ההריסה. ביום 1.5.01 ביקש המערער מבית המשפט לעניינים מקומיים להתלות או לדחות את ביצועו של צו ההריסה, בכדי שיוכל להשלים את הליכי התכנון לעניין תוכנית המתאר הנקודתית. המשיב התנגד למתן ארכה נוספת, מן הטעם שהבניין בו מדובר אינו מצוי בתחומה של תוכנית המתאר שהוכנה על ידי תושבי השכונה, ומשום שהשטח עליו הוקם הבניין מוגדר כשטח של נוף פתוח, בהתאם לייעוד שבתוכנית המקורית החלה לגבי האזור. 3. בבקשה שהגיש המערער לבית המשפט לעניינים מקומיים הוא אף טען, כי צו ההריסה לוקה בפגמים של חוסר סבירות, שיקולים זרים, אפליה והפרה של הבטחה שלטונית. מדובר היה בטענות כלליות, שסבו סביב העובדה כי השטח עליו בנה המערער את הבניין לא נכלל בגדרה של תוכנית המתאר אשר הוכנה על ידי תושבי השכונה. ברור, שאילו נכלל השטח בתוכנית היה בכך כדי להכשיר בדיעבד את המעשה הבלתי חוקי של בניית הבית על ידי המערער. בבית המשפט לעניינים מקומיים התעוררה השאלה האם ניתן להעלות בפניו טענות מעין אלה. שאלה זו מתעוררת בשל הוראתו של סעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה, אשר מגביל את עילות התקיפה למקרים בהם הוכח שהבנייה "שבגללה ניתן הצו בוצעה כדין, או שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". בית המשפט לעניינים מקומיים (השופט מ' סובל) היה בדעה, כי הסיכוי לקבל היתר בניה בדיעבד אינו מקנה סמכות לבית המשפט לעניינים מקומיים לבטל או להתלות את צו ההריסה המינהלי. כך אף לעניין הטענות בדבר חוסר סבירות, שיקולים זרים, אפליה והפרת הבטחה שלטונית. בית המשפט לעניינים מקומיים הוסיף וקבע, כי מאחר שפגמים אלה, בהנחה שקיימים הם, אינם מביאים לבטלות מעיקרא של צו ההריסה אלא רק לנפסדותו של הצו, אין הם באים בגדרה של ההלכה הפסוקה, שהרחיבה את עילות הביקורת על צווי הריסה מינהליים. לשאלה מה יעשה אדם שהוצא צו הריסה נגד בניין שבנה, אשר עילת התקיפה לה הוא טוען אינה מאפשרת השגה בפני בית המשפט לעניינים מקומיים, השיב בית המשפט, כי הפורום הנכון הוא בית המשפט לעניינים מינהליים. מסקנה זו הובילה את בית המשפט לעניינים מקומיים לדחיית הבקשה שהגיש המערער בפניו ביום 1.5.2001. עם זאת, נקבע בהחלטה מיום 21.10.2001, כי המועד של 30 ימים לביצועו של צו ההריסה יימנה מיום 1.1.2002. הארכה ניתנה הן בשל ימי הרמדאן הקרבים והן על מנת לאפשר למערער לנקוט מהלך אחר שימנע את ההריסה על פי הצו. 4. המערער אכן פעל ביום 6.1.02 על דרך הגשת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. בעתירה הוא ביקש הצהרה כי צו ההריסה המינהלי שהוצא על ידי המשיב עוד ביום 21.10.99, בטל וחסר תוקף. המערער טען, כי במשך שנים, מאז שנת 1967, לא דאג המשיב לתכנון אורבני בתחומה של בית חנינא ולא יזם הכנת תוכנית מתאר מתאימה, וכי כתוצאה מכך נוצרה מצוקת דיור קשה. בשל היעדר תכנון ועקב המצוקה האמורה, כך לפי טענתו של המערער בעתירתו, נבנו בתחומיה של השכונה בנייני מגורים רבים בלא היתר. עוד נטען בעתירה, כי המערער הופלה לרעה, שכן בעוד מבנים אחרים נכללו בתחומה של התוכנית שיזמו התושבים, הבניין שהוא הקים אינו מצוי בגדרה. כמו כן נטען, כי על רקע מחדלו של המשיב, שלא יזם תוכנית מתאר לשכונה, ביצועו של צו ההריסה נגוע בחוסר סבירות קיצוני. פסק הדין וההשגות עליו 5. בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (השופט ע' קמא) נתקבלה האבחנה, שנעשתה על ידי בית המשפט לעניינים מקומיים, בין עילות תקיפה שמקומן בבית המשפט לעניינים מקומיים לבין עילות אחרות שפותחות פתח לפנייה לבית המשפט לעניינים מינהליים. עם זאת נקבע, כי "טענת ההפליה לא באה אלא כדי לפאר את עתירתו [של המערער] ולהכניסה כאמור לגדר הסמכות הלכאורית של בית משפט זה. עתירה זו היא עוד ניסיון של העותר [המערער] לעכב את הביצוע של צו ההריסה 'עד שיעבור זעם', ושמא התוכנית שהגיש תזכה בסופם של לחצים לאישור" (עמ' 5-4 לפסק הדין). בית המשפט הוסיף, כי התקופה של יותר משנתיים, מאז הוצאתו של צו ההריסה על ידי המשיב, הינה מעבר לכל זמן סביר לביצועו של צו ההריסה. בשל כל אלה הוחלט לדחות את העתירה. 6. בערעור שבפנינו נטען, כי העתירה שהוגשה לבית משפט קמא הייתה מבוססת על שני נדבכים: האחד, שלבית המשפט לעניינים מינהליים נתונה הסמכות להפעיל ביקורת שיפוטית על שיקול דעתו של המשיב, משהחליט להוציא צו הריסה מינהלי. השני, כי שיקול הדעת של המשיב לקה בכך שהפלה את המערער לרעה, וכי הוצאת הצו נגועה בחוסר סבירות קיצוני. לעניין הנדבך הראשון טוען המערער, כי העתירה אינה מכוונת לתקיפתו של צו ההריסה המינהלי, אלא לתקיפת שיקול דעתו הלקוי של המשיב. על פי השקפתו של המערער, מכוח סעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה, ניתן לתקוף צו הריסה מינהלי אך ורק בשתי עילות, ואין לקבל שהצו חסין בפני ביקורת שיפוטית, מקום שנפל בו פגם אחר. המערער מוסיף וטוען, כי מאחר שסמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים לבטל או להתלות צו הריסה מינהלי הוגבלה לעילות מיוחדות, כאשר עסקינן בפגם אחר נתונה סמכות הביקורת השיפוטית בידיו של בית המשפט לעניינים מינהליים. המערער מוצא סימוכין לעמדתו זו בהחלטתו של בית המשפט לעניינים מקומיים בירושלים, שניתנה בעניינו ביום 21.10.01 (ראו פסקה 3 לעיל). המערער מוסיף וטוען, כי בית משפט קמא טעה משקבע כי טענת האפליה הועלתה על ידי המערער רק על מנת שניתן יהיה באמצעותה לפתוח את שעריו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענתו, רשויות התכנון לא פעלו מאז שנת 1967 לשם הכנתה של תוכנית מתאר בשכונת מגוריו, ומחדל זה מצביע על חוסר סבירות קיצוני בפועלו של המשיב. המשיב תומך בפסק דינה של הערכאה הראשונה. הוא מצביע על כך שתוכנית המתאר, שניזומה על ידי התושבים, אושרה בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה על פי המלצתו של המשיב. אותה תוכנית הביאה לכך שבנייתם של מבנים רבים בשכונה אכן הוכשרה, אף שבדיעבד. השטח עליו בנה המערער את ביתו אינו מצוי בתחומה של התוכנית, אלא בשטח שייעודו "נוף פתוח". הבניה באותו מקום אסורה. אשר לתוכנית הנקודתית שיזם המערער במטרה להכשיר את הבניין שבנה: מדובר בהליך ארוך שיכול להימשך שנים, כאשר הסיכויים לקבלתה של התוכנית רחוקים מלהיות סבירים. הסוגיות הטעונות הכרעה 7. בשנת 1980 תוקן חוק התכנון והבניה על דרך הוספת סעיף 238א (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 12), התשמ"א-1980). הסעיף נכלל בפרק י' של החוק. כותרתו של פרק זה היא "עבירות ועונשין". בפרק כלולים סעיפים 203 עד 255. לפי התיקון הוסמך יושב ראש ועדה מקומית לצוות, בתנאים מסוימים, על הריסה של בניין או חלק ממנו. הצו כונה צו הריסה מינהלי, על מנת להבדילו מצווי ההריסה שבתי המשפט מוסמכים לתיתם. בתיקון אף נקבע, כי לבית המשפט נתונה הסמכות לבטל או להתלות צו הריסה מינהלי. ההוראה בעניין הפעלת ביקורת שיפוטית על צו ההריסה המינהלי נכללה בסעיף 238א(ח), הקובע כדלקמן: "לא יבטל ולא יתלה בית המשפט צו הריסה מינהלי אלא אם הוכח לו שהבניה שבגללה ניתן הצו בוצעה כדין או שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". המונח "בית המשפט" הוגדר בסעיף 203(א) לחוק התכנון והבניה. על פי ההגדרה, מדובר בבית משפט השלום או בית משפט עירוני. במקום בית משפט עירוני בא כיום בית המשפט לעניינים מקומיים (סעיף 55(ג) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט)). למען הקיצור נתייחס בהמשך לבית משפט השלום בלבד. כפי שעולה מעיון בסעיף 238א(ח), האפשרות הנתונה לבית משפט השלום לבטל או להתלות צו הריסה מינהלי מצומצמת, לכאורה, לשתי עילות: העילה הראשונה היא, שהוכח כי הבניה בה מדובר "בוצעה כדין". העילה הנוספת היא, שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת. השאלה המתבקשת היא מה יעשה אדם שנפגע מצו הריסה מינהלי, המעוניין לתוקפו בשל טעמים או פגמים אחרים, שאינם באים בגדר שתי העילות הנזכרות. האם נתונה בידיו אפשרות להביא השגותיו האחרות בפני בית משפט השלום או אולי בפני פורום אחר? לשאלה זו יש חשיבות רבה מאז הקמתם של בתי המשפט לעניינים מינהליים בתיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה משנת 1995 (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), התשנ"ה-1995). באותו תיקון הוקנתה סמכות לבתי המשפט המחוזיים, בשבתם כבתי משפט לעניינים מינהליים, לדון בתקיפה ישירה של החלטות מינהליות בענייני תכנון ובניה. עתה, מוסדר הנושא של בתי המשפט לעניינים מינהליים בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן - חוק בתי משפט לעניינים מינהליים). אם נמקד את הסוגיה, הרי עלינו לשאול האם לבית המשפט לעניינים מינהליים יש סמכות לדון בתקיפה ישירה של צו הריסה מינהלי בצד סמכותו של בית משפט השלום, ואם אכן נתונה לו סמכות זו, כיצד היא מתוחמת ביחס לסמכותו של בית משפט השלום. כיום, הסוגיה של תיחום הסמכויות נוגעת לבית משפט השלום ולבית המשפט לעניינים מינהליים. עד לתיקון 43 לחוק התכנון והבניה, וליתר דיוק עד לפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין סוקר (בג"צ 1921/94 סוקר נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, פ"ד מח(4) 237), השאלה הייתה מה היחס בין סמכותו של בית משפט השלום לבקר צווי הריסה מינהליים לבין סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק לעשות כן. 8. החלטתו של בית משפט השלום בבקשה לביטולו של צו הריסה מינהלי נתונה לערעור כאילו מדובר היה בפסק דין פלילי (סעיף 238א(ז) סיפא לחוק, המפנה לסעיף 250). לפיכך, מי שנפגע מן ההחלטה, בין אם מדובר בזה שעתר לביטולו של הצו ובין אם מדובר ביושב ראש הוועדה המקומית, רשאי לערער לבית המשפט המחוזי. ההשגה על החלטתו של בית המשפט המחוזי בערעור אפשרית על דרך בקשת רשות ערעור. במסלול זה ניתן להגיע לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים פליליים. כפי שנראה בהמשך, השגות נגד צווי הריסה מינהליים אומנם הגיעו לבית המשפט העליון במסלול האמור וכמעט שלא עלו בגדרן של עתירות לבג"ץ, בתקופה שקדמה להקמתו של בית המשפט לעניינים מינהליים. 9. עיקר דיוננו יוקדש לנושא זה של חלוקת הסמכויות בין בית משפט השלום לבין בג"ץ ובין בית משפט השלום לבין בית המשפט לעניינים מינהליים. במהלך הדברים נבחן שלוש חלופות, כדלקמן: א. כאשר מוגדרות בחוק עילות מסוימות לתקיפתה של החלטה מינהלית בפני בית דין או בית משפט, המשמעות היא שלא ניתן לתקוף את ההחלטה בתקיפה ישירה, אלא באותן עילות, אף לא בפני בית דין או בית משפט אחר. ב. הקביעה של עילות תקיפה מסוימות אינה מחסנת את ההחלטה המינהלית מפני תקיפה ישירה בפני פורום שיפוטי שונה בעילות אחרות. ג. אף כאשר החוק מונה עילות תקיפה מוגדרות, שניתן להעלותן במסגרתה של תקיפה ישירה הנעשית על דרך פנייה לטריבונל כלשהו, אין בכך כדי למנוע העלאת פגמים אחרים בהחלטה המינהלית בפני אותו טריבונל, ובלבד שאותם פגמים מסווגים כפגמים של חוסר סמכות או שתוצאתם היא בטלות מעיקרא. 10. תחילה, נתאר את ההסדר שבסעיף 238א לחוק התכנון והבניה. בהמשך, נבחן פגמים שונים בהתנהלותה של הרשות המינהלית בהקשר להוצאת צווי הריסה מינהליים ונעמוד על האופן בו התייחסה אליהם הפסיקה. לאחר מכן, נבחן את שלוש החלופות הנזכרות לעיל, בהקשר לנושא המסוים בו עסקינן, היינו, הביקורת השיפוטית על צווי הריסה מינהליים. לבסוף, נדון בקובלנתו של המערער לעניין שיקול הדעת של המשיב, כלומר בעניין אפלייתו לרעה ובאשר לחוסר הסבירות הקיצוני בפעולתו של המשיב. ההסדר שבסעיף 238א לחוק 11. סעיף 238א לחוק התכנון והבניה נחקק, כאמור, בשנת 1980. עד לחקיקתו של הסעיף לא היה בחוק הסדר שאיפשר הוצאתו של צו הריסה מינהלי על ידי הרשות המינהלית. סמכות מעין זו נתונה הייתה בעבר, ואף כיום, בידי בית משפט השלום. יובהר, כי בצד הסמכות ליתן צו הריסה נתונה לרשות המינהלית, וכן לבית המשפט, סמכות לצוות על הפסקתה של בניה בלתי חוקית (סעיפים 238-224 לחוק התכנון והבניה לעניין צו הפסקה מינהלי וסעיף 239 לגבי צו הפסקה שיפוטי). בית משפט השלום רשאי להורות על הריסה של בניין בעקבות הרשעה בעבירה לפי סעיף 204 לחוק התכנון והבניה (סעיף 205 לחוק זה), ולעיתים הדבר אפשרי אף בלא הרשעה, כאמור בסעיף 212. המונח צו הריסה שיפוטי מופיע בסעיף 241 לחוק. הסעיף עוסק בצו הריסה שמוצא על ידי בית המשפט, אם פעולות בניה נמשכות בניגוד לצו הפסקה מינהלי או לצו הפסקה שיפוטי. 12. סעיף 238א נחקק לאחר שהתברר, כי האמצעים הקיימים לא נתנו בידי הרשויות מענה מספק לצורך לפעול כנגד בניה בלתי חוקית בעודה באיבה. הבעיה הייתה חסרונו של כלי מהיר, זמין ויעיל שיאפשר לרשות המינהלית לטפל בבניה בלתי חוקית על דרך הריסתו של מבנה עוד בטרם יושלם ויאוכלס (ראו הדיון בכנסת בקריאה השנייה והשלישית שהוביל לקבלתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 12), התשמ"א-1980, ד"כ 90 (תשמ"א), 270; וכן ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494). 13. ההסדר שבסעיף 238א לחוק התכנון והבניה מורכב יחסית ואין צורך להידרש לכל פרטיו ודקדוקיו. אנו נתייחס למקרים הרגילים והשכיחים. על פי אותו הסדר, רשאי יושב ראש ועדה מקומית ליתן צו הריסה לגבי בניין או חלק מבניין שנבנה ללא היתר או בסטייה מהיתר או מתוכנית. בסעיף נקבעו מספר דרישות למתן צו הריסה. הדרישה הראשונה מופיעה בסעיף 238א(א). לפיה, יש להגיש ליושב ראש הוועדה המקומית תצהיר של מהנדס הוועדה המקומית או מהנדס הרשות המקומית (או מהנדס אחר או אדריכל שהוסמכו על ידי אחד מבין שני הראשונים). בסעיף אף נקבע מהם הנתונים שחייבים להופיע בתצהיר האמור: ראשית, כי לפי ידיעתו האישית של המהנדס הבניין הוקם ללא היתר או שהבניין חורג ובמה הוא חורג (להגדרה של הדיבור "בניין חורג", ראו סעיף 1 לחוק התכנון והבניה). שנית, שלפי ידיעתו הקמת הבניין טרם נסתיימה או שנסתיימה לא יותר מ-60 ימים לפני יום הגשתו של התצהיר. שלישית, שביום הגשתו של התצהיר אין הבניין מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על 30 ימים. דרישה נוספת מצויה בסעיף 238א(ב) הקובע, שמוציא צו ההריסה יתייעץ עם גורם אחר טרם הוצאתו של הצו. זהות הגורם איתו יש להתייעץ תלויה בשאלה באיזו ועדה מקומית עסקינן. חוק התכנון והבניה מבחין בין מקרה (סעיף 18 לחוק) בו מרחב התכנון המקומי כולל תחום של רשות מקומית אחת בלבד לבין מקרה (סעיף 19 לחוק) בו מרחב התכנון המקומי כולל בתחומו יותר מרשות מקומית אחת (ועדה מקומית כזו מכונה ועדה מרחבית). בסוג הראשון קיימת זהות מבחינה פרסונלית בין מועצת הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית. אין הדבר כך בסוג השני. כאשר מדובר בצו הריסה מינהלי המוצא על ידי יושב ראש ועדה מקומית מן הסוג הראשון, חובה על מוציא הצו להתייעץ עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית. לעומת זאת, במקרה האחר ההתייעצות חייבת להיערך עם ראש הרשות המקומית שבתחומה מצוי הבניין, אשר לגביו קיימת כוונה להוציא צו הריסה. יוער, כי בנוסף לסמכות של יושב ראש ועדה מקומית נתונה הסמכות להוציא צו הריסה גם ליושב ראש ועדה מחוזית (סעיף 238א(ב1) לחוק התכנון והבניה). 14. חוק התכנון והבניה קובע בסעיף 238א(ד) את אשר צריך להיכלל בצו ההריסה המינהלי. על פי האמור שם, יש לפרט בצו מהם המקרקעין שלגביהם הוא חל, העובדה שהבניה בוצעה ללא היתר או מהן ההפרות של תנאי ההיתר בגינן הבניין חורג וכן זהות הבניין או איזה חלק בו צפוי להריסה, כל זאת בנוסף לתוכנם של סעיפים קטנים (ג), (ו), (ז) ו-(ח) שבסעיף 238א. בנוסף להוראה הקובעת אילו פרטים יופיעו בצו ההריסה, נקבע בהסדר שבחוק כי יש להדביק את צו ההריסה על קיר חיצוני של הבניין, ובהיעדר קיר חיצוני על מקום אחר במקרקעין, אשר נראה הוא לעין. בעת הדבקתו של הצו יש לרשום עליו את היום והשעה של ההדבקה (סעיף 238א(ה)). הוראה נוספת קובעת, כי ניתן לבצע צו הריסה מינהלי בתום 24 שעות משעת ההדבקה כאשר מדובר בהקמתו של בניין ללא היתר, ובתום 72 שעות מן ההדבקה בכל מקרה אחר (למשל, אם הבניה היא בסטייה מהיתר). החוק קובע מגבלת זמן לביצועו של צו הריסה (סעיף 238א(ט)); אין לבצע צו אם חלפו 30 ימים מעת שהוגש תצהירו של המהנדס או מיום שבית המשפט נתן את החלטתו הדוחה בקשה לביטול צו, אם ניתנה החלטה מעין זו, לפי המאוחר. בית המשפט רשאי להאריך את התקופה האמורה של 30 הימים. פגמים בהליך, בצו ההריסה המינהלי ובשיקול הדעת 15. עתה נוכל לפנות לסוגיה המרכזית הטעונה הכרעה והיא האם לבית המשפט לעניינים מינהליים נתונה הסמכות, בצד סמכותו של בית משפט השלום, להפעיל ביקורת שיפוטית על צו הריסה מינהלי. כפי שכבר צוין, סעיף 238א(ח) לחוק (שצוטט בפסקה 7 לעיל) מורה שבית משפט השלום לא יבטל ולא יתלה צו הריסה אלא בשני מקרים: המקרה הראשון, כאשר הוכח לו שהבניה בגינה הוצא הצו נעשתה כדין; המקרה השני הוא, כאשר ביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת (לשאלה מה המשמעות של מניעת עובדה מוגמרת, ראו: ר"ע 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445; רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית ת"א-יפו, פ"ד נא(4) 625, 639-638 (להלן: פרשת בן חור)). ברור מאליו, כי אין יסוד להוצאתו של צו הריסה אם הבניה נעשתה כדין. עם זאת, המקרה של הוצאת צו הריסה על אף שמדובר בבניה כדין אינו ממצה, כמובן, את הפגמים שיכולים להתרחש בפעולתה של הרשות המינהלית שהוציאה את צו ההריסה. נתאר עתה פגמים שונים ובהמשך נבחן האם בית משפט השלום רשאי לבטל צו הריסה מינהלי בשל כל אחד מהם. 16. הדוגמא הקיצונית ביותר של פגם הינה כאשר הרשות המינהלית שהוציאה את הצו לא הייתה מוסמכת מבחינה פונקציונלית להוציאו. נתאר לעצמנו שצו הריסה מינהלי מוצא על ידי ראש רשות מקומית במרחב תכנון מקומי שבתחומו יותר מרשות מקומית אחת (ראו פסקה 13 לעיל). במקרה זה, אין כזכור זהות פרסונלית בין יושב ראש הוועדה המקומית לראש הרשות המקומית, שהרי הוועדה המרחבית כוללת יותר מרשות מקומית אחת. מאחר שהסמכות להוציא צו הריסה מינהלי נתונה רק בידי יושב ראש הוועדה המקומית, אין בידי ראש הרשות המקומית סמכות להוציא צו הריסה מינהלי. האם רשאי בית משפט השלום לבטל צו הריסה מינהלי או להצהיר על בטלותו במקרה מעין זה שתיארנו? פגמים מסוג אחר הינם פגמים הנוגעים לתהליך קבלת ההחלטה בדבר הוצאתו של צו הריסה מינהלי. ראינו שעל פי ההסדר בחוק, רשאי יושב ראש הוועדה המקומית להוציא צו הריסה אם הוגש לו תצהיר חתום בידי מהנדס הוועדה המקומית או בידי מהנדס אחר, הכל כאמור בסעיף 238א(א). נניח, שהמסמך שהונח בפני יושב ראש הוועדה אינו תצהיר, או שהחתום עליו, אף אם מדובר בתצהיר, אינו מקיים את הדרישות באשר לזהותו של החותם. פגם אחר שניתן להעלותו על הדעת הוא שהתצהיר אינו כולל את אותם נתונים שצריכים להופיע בו (פסקה 13 לעיל). אפשרות אחרת היא, שאין שום התייחסות בתצהיר לשאלה האם הבניין מאוכלס או האם הוא מאוכלס במשך תקופה שאינה עולה על 30 ימים. ליקוי אפשרי אחר הוא שלא נערכה התייעצות עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית, כאשר נקבע כי יש לקיים התייעצות כזו עובר להוצאתו של צו ההריסה. הבאנו דוגמאות שונות לפגמים שניתן לכנותם פגמים פרוצדורליים, שכן הם נוגעים לתהליך שמוביל להוצאתו של צו ההריסה המינהלי. בנוסף לפגמים הפרוצדורליים ניתן להציג פגמים אפשריים אחרים, הנוגעים לשיקול הדעת של הרשות המוסמכת, כאשר הנחתנו היא שמבחינה פונקציונלית אכן ההחלטה בסמכותה וכי אין היא נגועה בפגמים פרוצדורליים. הפגמים העיקריים הנוגעים לשיקול הדעת עצמו הם שיקולים זרים, חוסר סבירות, היעדר מידתיות ואפליה. אף פגמים מעין אלה אינם מופיעים בסעיף 238א(ח). האם בית משפט השלום רשאי לדון באלה? 17. בפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין טירת הכרך (ע"א 463/65 טירת הכרך בע"מ נ' ועדת השומה שליד עירית נתניה, פ"ד כ(2) 234) נתעוררה שאלה דומה לזו בה עסקינן. אף שם מדובר היה בחוק שהגדיר עילות תקיפה מסוימות לגבי החלטה מינהלית כלשהי. הוחלט, ברוב דעות, כי חרף הגבלתן של העילות נתונה לטריבונל הרשאי לדון באותן עילות היכולת לדון בשאלות של סמכות, אף אם אינן כלולות בגדר העילות בהן נקב החוק. בעניין אחד שבא בפני בית המשפט הגבוה לצדק, בו נעשה ניסיון לתקוף צו הריסה מינהלי, נאמר, בעקבות פסק הדין טירת הכרך, מפי השופט ש' לוין, כי: "... גם כאשר המחוקק הגביל את עילות הערעור על אקט מינהלי בבית המשפט לעילות מוגדרות, עדיין אין בכך כדי למנוע העלאתן בפני בית המשפט [השלום] של טענות הנוגעות לשורש הסמכות לקיים את אותו האקט... בית המשפט המחוזי, בדונו בערעורו של העותר, מוסמך איפוא להיזקק גם לטענות הקשורות בסמכות להוצאת הצו". (בג"ץ 699/88 חשאן נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה (לא פורסם)). במקרה מאוחר יותר הושם הדגש לא על השאלה האם הפגם, אותו מבקשים להעלות, הינו פגם של סמכות, אלא על תוצאתו של הפגם. על פי גישה זו, מוסמך בית משפט השלום לבטל את צו ההריסה, וביתר דיוק להצהיר על בטלותו "אם הפגם חמור עד כדי כך שהצו בטל מעיקרו" (השופט י' זמיר, ברע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 402). 18. אכן, בפסיקה מוצאים אנו דוגמאות שונות בהן נדונו טענות כנגד צו הריסה מינהלי, אף שהן לא באו בגדר העילות שבסעיף 238א(ח) לחוק, והכל במסלול שתחילתו בבקשה לביטול צו הריסה מינהלי שהוגשה לבית משפט השלום. נזכיר טענות אלה: אי קיום חובת התייעצות (ע"פ 22/89 עזבה נ' מדינת ישראל, פ"ד מג(2) 592; רע"פ 3454/97 דעייף נ' ד"ר חיים קופלמן, פ"ד נג(5) 49; רע"פ 6034/99 כהן נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נד(1) 438); היעדר תצהיר שנעשה על ידי מהנדס מוסמך או פגם אחר בתצהיר (רע"פ 5171/91 אלראי נ' סמיפור, פ"ד מו(1) 380; רע"פ 47/92 אבו טיר נ' יו"ר הוועדה המקומית-ירושלים, פ"ד מו(1) 699; רע"פ 5635/93 הנ"ל; רע"פ 6387/99 כלפו נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה "לודים" (לא פורסם)); אי קיום הדרישה שהבניין בו מדובר אינו מאוכלס או למצער שתקופת האכלוס אינה עולה על 30 ימים (ע"פ 89/89 ישראלי נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו, פ"ד מה(2) 617). 19. עד כה לא הזכרנו פגמים הנוגעים לשיקול הדעת של הרשות המוסמכת - יושב ראש הוועדה המקומית. מה דינם של פגמים כגון מטרה זרה, היעדר מידתיות, שיקולים זרים, חוסר סבירות או אפלייה? האם בית משפט השלום רשאי לדון באלה? במקרים בודדים דן בג"ץ בטענות מעין אלה לגופן, בלא התייחסות לשאלת הסמכות, והעתירות נדחו (בג"צ 69/86 בשיר נ' ראש עיריית ירושלים (לא פורסם); בג"צ 654/88 זברגה נ' יו"ר הוועדה המחוזית מחוז המרכז (לא פורסם)). סוגיה זו עלתה על הפרק באופן ישיר בפרשת בן חור. באותו מקרה הקימו המבקשים מאהל וסככה במחאה על מדיניותה של עיריית תל אביב בתחום הדיור. הוצא צו הריסה מינהלי לגבי המאהל והסככה. המבקשים עתרו בפני בית משפט השלום להתלייתו של צו ההריסה, אך בקשתם נדחתה ואף בית המשפט המחוזי דחה את השגותיהם. כך הם הגיעו לבית המשפט העליון, במסגרת בקשה לרשות ערעור. המבקשים העלו טענות שונות, ובין היתר שצו ההריסה הוצא כדי להעלים את מצוקת הדיור, היינו מתוך מטרה פוליטית. בנוסף לכך, נטען כי לא ניתן המשקל הראוי ולא נעשה האיזון הנכון בין השיקולים המתחייבים מחוק התכנון והבניה לבין חופש ההפגנה. לעניין הטענה הראשונה, מוכן היה בית המשפט להניח שיכולה היא, מבחינה עקרונית, לבסס טענה כי הצו בטל מעיקרו. ברם נקבע, כי הטענה הייתה סתמית. לגבי ההשגה הנוספת, זו הנוגעת לחופש ההפגנה, נאמר על ידי השופט י' זמיר: "אין להוציא מכלל אפשרות שיהיו מקרים שבהם האיזון בין השיקולים הענייניים, שנערך על ידי יושב ראש הוועדה המקומית, יהיה מעוות עד כדי כך שניתן יהיה לבסס טענה, בהתאם לפרשת עורקבי הנ"ל, שצו ההריסה בטל מעיקרו. אך רק עיוות קיצוני באיזון השיקולים עשוי להוביל לתוצאה הקיצונית של בטלות הצו, כאילו הוא אפס ואין, להבדיל מנפסדות הצו. בדרך כלל, איזון בלתי ראוי של שיקולים ענייניים אינו עושה את הצו בטל מעיקרו. לכן, בדרך כלל, טענה נגד האיזון שנערך בין השיקולים אינה נתפסת במסגרת העילות שנקבעו בסעיף 238א לצורך התליה של צו הריסה או לביטולו." (שם, בעמ' 642). בית משפט השלום ובית המשפט הגבוה לצדק 20. ניתן היה לטעון, כי כאשר נקבעו עילות תקיפה מוגדרות בסעיף 238א(ח) לחוק, משמעות הדבר היא שאין דרך להעלות פגמים אחרים, היינו כי ההחלטה המינהלית חסינה בפני ביקורת שיפוטית, אלא אם היא לוקה בפגמים שנקבעו במפורש. פרשנות כזו של הוראת החוק איננה מתקבלת על הדעת. האם היינו אומרים שלא ניתן לתקוף את צו ההריסה המינהלי גם אם מוציא הצו לא היה יושב ראש הוועדה המקומית אלא, למשל, היועץ המשפטי של הרשות? האם היעדרו של תצהיר כלשהו לא היה פותח פתח בפני הנפגע להעלות טענה בעניין נגד צו ההריסה? לוּ נסגרה הדלת בפני העלאת טענות אלה ודומות להן, הייתה ההחלטה המינהלית הופכת לחסינה חלקית בפני ביקורת שיפוטית, וזאת דווקא כאשר מדובר בפגמים חמורים במיוחד. כפי שהוראות סופיות לא נתפרשו כמונעות ביקורת שיפוטית על ההחלטה המינהלית (ראו, בג"צ 294/89 המוסד לביטוח לאומי נ' ועדת העררים לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולת איבה, תש"ל-1970, פ"ד מה(5) 445), כך אף כאשר הוגדרו פגמים מסוימים המאפשרים ביקורת, אין הדבר מונע באופן מוחלט השגה באמצעות תקיפה ישירה בעילות אחרות. המסקנה שקביעתן של עילות ביקורת מסוימות אינה מחסנת את ההחלטה המינהלית בפני תקיפה בעילות אחרות, עדיין אינה נותנת תשובה לשאלה מהו הפורום שידון בעילות התקיפה האחרות. בהקשר עליו אנו מדברים, ולגבי התקופה שקדמה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, האפשרויות היו שתיים: אחת, להרחיב את מסגרת התקיפה בפני בית משפט השלום. האחרת, לקבוע כי בכל מקרה בו עילת התקיפה או הפגם אינם בין אלה הקבועים בסעיף 238א(ח) לחוק, על הנפגע למצוא את תרופתו בעתירה בפני בית המשפט הגבוה לצדק. כל אחת משתי הדרכים שהצגנו מעוררת שאלה. כיצד נאמר שניתן להעלות בפני בית משפט השלום פגמים שאינם בין אלה שנקב בהם החוק במפורש? האם לא השתמעה כוונה להגביל את עילות התקיפה, במיוחד לאור הרציונל שהביא למתן סמכות להוצאתו של צו הריסה מינהלי (ראו פסקה 12 לעיל)? מצד שני, האם מתקבל על הדעת שאדם הנפגע מצו הריסה מינהלי, ואשר מעוניין להעלות פגמים או עילות הן מכאן והן מכאן, יידרש להגיש שני הליכים, האחד - בקשת ביטול שתובא בפני בית משפט השלום, והאחר - עתירה בפני בית המשפט הגבוה לצדק? אף לעניין האפשרות של שני הליכים, ניתן לחשוב על שני תסריטים שונים. על פי הראשון שבהם, על הנפגע מצו ההריסה להגיש בעת ובעונה אחת שני הליכים: ההליך הראשון יוגש לבית משפט השלום, ובו תועלינה טענות שאותו בית משפט רשאי לדון בהן, בהתאם לאמור בסעיף 238א(ח) לחוק. ההליך האחר, היה אמור להיות מוגש לבית המשפט הגבוה לצדק. לפי התסריט השני, תחילה יש להגיש הליך בפני בית משפט השלום. משזה ידחה את טענותיו של המבקש - ואפשר שהדבר יהא לאחר ערעור לבית המשפט המחוזי ובקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון - או אז תוגש עתירה לבג"ץ, שבה תועלינה אותן טענות שלא ניתן היה להעלותן במסלול שהחל בבית משפט השלום. אין זה מפתיע שבין שתי החלופות - הרחבה של אפשרות התקיפה בבית משפט השלום לעומת פתיחת שעריו של בג"ץ - נבחרה זו הראשונה. האפשרות השנייה, זו המובילה לנקיטתם של שני הליכים, בין במקביל ובין האחד אחר השני, הינה הפחות טובה מבין השתיים. מבחינת האזרח שנפגע על ידי צו ההריסה המינהלי, ברור שעדיף מסלול תקיפה אחד, בו הוא יהא רשאי להעלות את מלוא טענותיו נגד צו ההריסה המינהלי. דרך זו קלה יותר, פשוטה יותר וזולה יותר. אף מבחינת האינטרס הציבורי, הדרך האמורה הינה עדיפה. כפי שראינו, המטרה בהקניית סמכות להוציא צו הריסה מינהלי, הייתה ליתן תשובה מהירה ויעילה לבניה בלתי חוקית בעודה באיבה ובטרם האיכלוס (או מייד עם האיכלוס). אילו נפתח פתח להגשתה של עתירה לבג"ץ, בין בצד הליך בבית משפט השלום ובין משההליך שם הסתיים, היה הדבר עלול לעקר, למעשה, את הסמכות ולהפוך את צו ההריסה לבלתי אפקטיבי. מטעמים אלה עדיף לבחור בחלופה הראשונה, זו של הרחבת סמכותו של בית משפט השלום, על פני החלופה האחרת, היינו, פתיחת אפשרות לשני מסלולי תקיפה האחד בצד משנהו. כפי שראינו, זו אכן הדרך בה הלכו בתי המשפט. בית משפט השלום ובית המשפט לעניינים מינהליים 21. עד כה עסקנו במצב הדברים ששרר בתקופה בה הביקורת השיפוטית על החלטות בענייני תכנון ובניה הייתה בידיו של בית המשפט הגבוה לצדק, זולת הנושאים אשר נקבע להם הסדר מיוחד, דוגמת זה שבסעיף 238א לחוק התכנון והבניה. המצב השתנה עם נתינתו של פסק הדין בעניין סוקר, ולאחר מכן עם הקמתם של בתי המשפט לעניינים מינהליים, במסגרת תיקון 43 לחוק התכנון והבניה. השאלה שיש לדון בה עתה היא, האם הקמתם של בתי המשפט לעניינים מינהליים הביאה לשינוי כלשהו במצב המשפטי בכל הנוגע לתקיפתם של צווי הריסה מינהליים. 22. סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, בכל הנוגע לתכנון ובניה, מוגדרת בפרט 10 של התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים. פרט 10 כולל שני חלקים (בעקבות תיקונה של התוספת הראשונה בצו בתי משפט לעניינים מינהליים (שינוי התוספות לחוק), התשס"ב-2001, ק"ת 6131, עמ' 146, אשר נכנס לתוקף ביום 1.1.02). החלק החשוב של פרט 10 מורה: "(א) עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, למעט לפי פרק ח'1: היטל השבחה ולפי פרק י': עבירות ועונשין, ולמעט החלטות שענינן תכנית מיתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים". כזכור, סעיף 238א לחוק התכנון והבניה מופיע בפרק י' של החוק. פרק זה, שכותרתו עבירות ועונשין, הוצא במפורש מסמכותם של בתי המשפט לעניינים מינהליים. ההחרגה של אותו פרק באה על מנת להסיר ספק, שמא תועלה הטענה שלבית המשפט לעניינים מינהליים נתונה הסמכות לדון בעניינים שונים הכלולים בפרק י', העוסק בעיקר, אך לא בלבד, בעבירות פליליות. אכן, לבית המשפט לעניינים מינהליים הוקנתה הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית על החלטות מינהליות שונות, כאמור בתוספת הראשונה. אף על פי כן, לא ניתנה לו סמכות להפעיל ביקורת שיפוטית על צווי הריסה מינהליים, אלא סמכות זו נותרה בידי בית משפט השלום. נראה שהסיבה לכך משולשת: ראשית, הפריסה הרחבה של בתי משפט השלום מאפשרת רמת נגישות גבוהה יותר לאזרח, מאשר במקרה של בתי המשפט המינהליים, שהם בתי המשפט המחוזיים. שנית, צווי הריסה מינהליים והליכים לביטולם מלווים, לעיתים, בהליכים נוספים, בהתאם לאמור בפרק י' של חוק התכנון והבניה. ההליכים הנוספים ננקטים בבית משפט השלום. שלישית, בתי משפט השלום, ובמיוחד בתי המשפט לעניינים מקומיים באותם מקומות בהם הם קיימים, פיתחו מומחיות רבה בתחום האכיפה של דיני התכנון והבניה. 23. ניתן היה לטעון, כי על אף שחוק בתי משפט לעניינים מינהליים הותיר את הביקורת השיפוטית על צווי הריסה מינהליים בידי בית משפט השלום, הרי הוא עשה כן אך ורק לעניין אותן שתי עילות מוגדרות, הנזכרות בסעיף 238א(ח) לחוק. במילים אחרות, האם אין לומר שכאשר עילת התקיפה שונה היא, קרי, כאשר מועלית טענה אחרת כנגד צו הריסה מינהלי, ניתן לפנות לבית המשפט לעניינים מינהליים? על מנת ליתן תשובה לשאלה זו יש לבחון סוגיה מקדמית והיא, מהו השינוי שחל בחלוקת הסמכויות בין בתי המשפט המעורבים - בית המשפט הגבוה לצדק, בית המשפט לעניינים מינהליים ובית משפט השלום - עם חקיקתו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים. התכלית בהקמתם של בתי משפט מינהליים הייתה, כאמור בסעיף 1 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, "להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, לדון בעניינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק". התוספת הראשונה של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים מפרטת תחומים שונים, שלגביהם ניתנה סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים לדון בתקיפה ישירה של החלטות מינהליות. הסמכות שהוקנתה הייתה, בעיקרה, עד לאותו חוק, בידי בית המשפט הגבוה לצדק. נעיר במאמר מוסגר, כי מתן הסמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים לא גרע מסמכות בג"ץ, אלא יצר מצב בו, מבחינת בג"ץ, קיים סעד חילופי (בג"צ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים (טרם פורסם)). בהקשר למקרה הספציפי בו אנו עוסקים: אין יסוד למחשבה שעם הקמתם של בתי המשפט לעניינים מינהליים צומצמה סמכותם של בתי משפט השלום לדון בתקיפה ישירה של צווי הריסה מינהליים, וכי במקביל, נפתחו שעריו של בית המשפט לעניינים מינהליים בפני מי שנפגע מצו הריסה מינהלי. האם נאמר, כי כיום על הנפגע, אשר מעוניין להעלות טענות שאינן באות בגדר אלה שבסעיף 238א(ח) לחוק, להגיש הליך בפני בית המשפט לעניינים מינהליים, אף שקודם לכן היה רשאי להעלות טענותיו בפני בית משפט השלום? דעתי היא שאין הדבר כך. אותן טענות שניתן היה להעלותן בעבר בפני בית משפט השלום, ראויות הן להישמע בפניו אף כיום. אין צידוק לפתוח עתה פתח לניהולם של שני הליכים שונים בהם תועלינה השגות נגד צו הריסה מינהלי, האחד בבית משפט השלום והאחר בבית המשפט לעניינים מינהליים. עדיף ליתן פרשנות מרחיבה למהלך התקיפה בבית משפט השלום לגבי צווי הריסה מינהליים, כפי שאכן נעשה בעבר. הנפגע מצו הריסה מינהלי רשאי להעלות בפני בית משפט השלום עילות או פגמים נוספים על אלה שבסעיף 238א(ח) לחוק, ובלבד שמדובר בפגמים חמורים העושים את הצו לבטל מעיקרו. ממילא, אם הפגם אינו חמור, ספק מה תהא ההצדקה לביטול הצו. 24. הבעיה של פיצול סמכויות לעניין תקיפה ישירה של החלטות מינהליות מתעוררת גם בנוגע לתחום הארנונה. תקיפה של החלטות בענייני ארנונה אפשרית בשני מסלולים. סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן - חוק הרשויות המקומיות), מונה שלוש טענות בהן יוכל אדם לתקוף את הדרישה לתשלום ארנונה, שנשלחה על ידי הרשות המקומית, בפני מנהל הארנונה (אין צורך במסגרת זו לפרט טענות אלו). על החלטתו של זה האחרון, יוכל המשיג לערור בפני ועדת ערר, כאמור בסעיף 6(א) לאותו חוק. על החלטתה של ועדת הערר ניתן להגיש ערעור מינהלי בפני בית המשפט לעניינים מינהליים (סעיף 6(ב) לחוק הרשויות המקומיות ופרט 7 של התוספת השנייה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים). בד בבד, קיימת אפשרות לתקוף החלטה של הרשות המקומית בענייני ארנונה בעילות תקיפה שונות מאלה המנויות בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, בפני בית המשפט לעניינים מינהליים (פרט 1 לתוספת הראשונה של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים). המצב המתואר בכל הנוגע לתקיפתן של החלטות מינהליות בנושא הארנונה מציב קשיים בפני המעוניין לתקוף את החלטתה של הרשות המקומית בעניינו בתקיפה ישירה. אם נפגע חפץ להעלות טענות שאינן כלולות בגדר חוק הרשויות המקומיות בנוסף לטענות על פי אותו חוק, עליו לפעול בשני המסלולים, זה של עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים וזה של הגשת השגה בפני מנהל הארנונה (הדבר אף מתחייב מפורשות מסעיף 3(ב) לחוק הרשויות המקומיות). הנחתנו היא שניתן בקלות יחסית לדעת האם הטענה המסוימת הינה מבין הטענות המובילות לבית המשפט לעניינים מינהליים על דרך עתירה, או שמדובר בטענה, אשר מקומה בהשגה שיש להגישה למנהל הארנונה. ניתן בהחלט לחלוק על הנחה זו, אך אין צורך להרחיב בעניין (ראו: בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793; ע"א 6971/93 עיריית רמת גן נ' קרשין, פ"ד נ(5) 478). והערה נוספת: אם אין מדובר בתקיפה של החלטת רשות מקומית בענייני ארנונה, אלא בהשגה על החלטות של שר הפנים ושל שר האוצר בתחום זה, הסמכות הבלעדית נתונה בידי בג"ץ (פרט 1 לתוספת הראשונה של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים). אומנם, תקיפת החלטות בענייני ארנונה נעשית בפני פורומים שונים, וזאת בהתאם לעילות המועלות על ידי המשיג. אלא שבענייני ארנונה, בשונה מענייני תכנון ובניה, מתחייבת תוצאה זו מן ההסדר החוקי הקיים. הסוגיה של פיצול סמכויות, הפעם בין בית המשפט הגבוה לצדק לבין בתי המשפט לעניינים מינהליים, נתעוררה לאחרונה לגבי הנושאים של התאזרחות וכניסה לישראל. אף שם, כבענייננו, ניתן משקל נכבד לשיקול של מניעת פיצול: בג"צ 2208/02 הנ"ל, פיסקה 10 לפסק הדין. 25. לסיום הדיון בסוגיה של תיחום הסמכויות באשר לביקורת השיפוטית על צווי הריסה מינהליים, אוסיף שתי הערות: א. יטען הטוען, כי הקביעה שלבית משפט השלום יש סמכות לדון בהשגות נוספות על אלה שבסעיף 238א(ח) לחוק, כאשר הפגם חמור ומביא לבטלות מעיקרא, מקנה גמישות רבה מידי לבית משפט השלום ואינה מאפשרת לדעת מראש מתי צפויה התערבות. אכן, יש ממש בטיעון זה. ניתן אף לומר, כי לגבי המקרה בו אנו דנים, יפים דבריו של השופט י' זוסמן שאמר, כי "כל אימת שהרגיש בית המשפט כי הצדק דורש התערבותו, יעטוף את הבעיה באיצטלה של חוסר סמכות" (בקורת על ספרו של המלומד דה-סמית' Judicial Review Of Administrative Action (1959) הפרקליט י"ז 281, 283); ואנו נוסיף - באיצטלה של פגם חמור המביא לבטלות מעיקרא. אולם, דומה שאין מנוס מן התוצאה אליה הגענו. פתיחת פתח לשני הליכי תקיפה תביא לתקלות רבות יותר ועלולה לפגוע פגיעה קשה באפקטיביות של צווי הריסה מינהליים. ב. הגישה, לפיה יש סמכות לבית משפט השלום לדון בתקיפה של צו הריסה מינהלי גם כאשר מדובר בפגם חמור המביא לבטלות מעיקרא, תואמת במידת מה את הדוקטרינה של בטלות יחסית (או בכינויה המעודכן "תוצאה יחסית": רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 689-688, השופט י' זמיר, וכן ראו דברי השופטת ד' ביניש, עמ' 701). לפי דוקטרינה זו, אין מקום לסיווג כללי של הפגמים האפשריים בהחלטה מינהלית לפי תוצאות הפגם - בטלות מעיקרא או נפסדות (לגבי הדוקטרינה ראו, בנוסף לרע"פ 2413/99 הנ"ל: ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 793, 817-816 (השופט י' זמיר); רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637). יש להבחין בין הפגם לבין נפקותו. ייתכן שפגם כלשהו יוביל בנסיבות מסוימות לבטלות מעיקרא, בתנאים אחרים תוצאתו תהא נפסדות, ואילו במקרים שונים לא תהא לו נפקות כלשהי. כך אף בענייננו: לא ניתן לומר מראש, מתי פגם או עילה שאינם כלולים בסעיף 238א(ח) לחוק תוצאתם תהא בטלות מעיקרא. התשובה תלויה בנתונים של המקרה הספציפי. המקרה הקונקרטי 26. הערעור שבפנינו הינו כנגד פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. ההליך נפתח בבית המשפט לעניינים מינהליים, לאחר שבית המשפט לעניינים מקומיים בירושלים קבע, שאין זה מסמכותו לדון בהשגות של המערער על שיקול דעתו של המשיב, אשר הוציא את צו ההריסה המינהלי. בית המשפט לעניינים מקומיים לא העביר את העניין לבית המשפט האחר, כאמור בסעיף 79 לחוק בתי המשפט. לכאורה, היינו צריכים לומר, כי בנסיבות אלה אין כלל צורך להידרש לטענה שהעלה המערער, כי הופלה לרעה לעומת תושבים אחרים, מאחר שלבית המשפט לעניינים מינהליים לא הייתה סמכות לדון בעניין. אף על פי כן, נראה כי יש להתייחס להחלטתו של בית משפט השלום כאילו מדובר בהעברה לפי סעיף 79 האמור (ראו, המ' 673/69 פוזין נ' מסטשי, פ"ד כג(2) 644). 27. כפי שראינו, בפרשת בן חור לא נשללה האפשרות, שטענה בדבר מטרה זרה או עיוות קיצוני בשיקולים תוביל למסקנה שצו ההריסה בטל מעיקרו. במקרה כזה, אין מניעה שבית משפט השלום יקבע, כי אין תוקף לצו. על מנת להגיע למסקנה זו יש לבדוק את הנתונים הספציפיים של המקרה. ומה משמיע לנו המערער לעניין זה? לטענתו, בתים אחרים שנבנו שלא כדין בשכונת מגוריו הוכשרו בדיעבד על ידי התוכנית שיזמו התושבים. לעומת זאת, ביתו נמצא מחוץ לתחום התוכנית, במרחק של 30 מטר מגבולה. טענה זו, אין בה כדי להצביע על אפליה, ובוודאי שאין דרגת חומרתה מגיעה כדי בטלות מעיקרא. בתחום של תכנון ובניה מתבקש שמגרשה של פלונית יימצא בתחומה של תוכנית ואילו מגרשה של אלמונית יהא מחוצה לתחום. אפשרות אחרת היא שהייעוד שנקבע בתוכנית לחלקתו של אלמוני שונה מן הייעוד שנקבע באותה תוכנית עצמה לחלקתו של פלוני. ההבחנה בין המגרשים, במקרה האחד ובמקרה השני, אינה בסיס מספיק לטענת אפליה (ראו, בג"צ 30/55 ועדה להגנה על אדמות נצרת המופקעות נ' שר האוצר, פ"ד ט 1261, 1265). על הטוען את הטענה להראות, כי שיקולים חוץ תכנוניים הם שהובילו להתייחסות שונה, למשל, שהיסוד להבחנה הוא גזע, דת או מין. במקרה הנוכחי נטענה טענת האפליה בעלמא, באופן כללי וסתמי, וכך אף הטענה בדבר חוסר סבירות קיצוני. המסקנה המתחייבת היא, שאפילו אם היה בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בתקיפה של צו ההריסה המינהלי, וכאמור איננו סבורים כך, לא נמצא כל יסוד לטענות הקונקרטיות. סיום 28. השאלה העיקרית שעמדה על הפרק הייתה, האם לבית המשפט לעניינים מינהליים נתונה הסמכות להפעיל ביקורת שיפוטית על צווי הריסה מינהליים, בצד סמכותו של בית משפט השלום. השאלה התעוררה בשל כך שסעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה הגביל את עילות התקיפה בפני בית משפט השלום. חרף אותה הוראה, הכירה הפסיקה בסמכותו של בית משפט השלום להפעיל ביקורת שיפוטית על צווי הריסה מינהליים, כאשר הטענה היא טענה של חוסר סמכות או כאשר מדובר בפגם חמור שתוצאתו היא בטלות מעיקרא של הצו. ההכרה בסמכות הרחבה מאפשרת לנפגע להשיג בפני בית משפט השלום על צו הריסה מינהלי, אף כאשר מדובר בפגמים הנוגעים לשיקול הדעת של הרשות המינהלית שהוציאה את הצו, בתנאי שהתוצאה של הפגם הינה בטלות מעיקרא. המצב המשפטי המתואר נכון היה לפני הקמתם של בתי המשפט לעניינים מינהליים ונכון הוא אף לאחר שאלה החלו לפעול. על כן, רשאי היה בית המשפט לעניינים מקומיים בירושלים לדון בטענות האפליה וחוסר הסבירות שהעלה המערער, ולא היה מקום להפנותו לעניין טענות אלו לבית המשפט לעניינים מינהליים. עם זאת, משהופנה המערער לבית המשפט האחר, לא היה מנוס אלא לבחון את השגותיו. דא עקא, טענותיו הועלו באופן סתמי ועל כן דינן היה להידחות. 29. אי לכך, הנני מציע לדחות את הערעור. המערער יישא בשכר טרחת עורך דין בסכום של 20,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: קראתי את פסק דינו המקיף והמשכנע של חברי השופט גרוניס, ומסכימה אני עם האמור בו. מקובל עלי גם כי על פי פרשנות ראויה נתונה לבית משפט השלום הדן בערעור על צווי הריסה מנהליים הסמכות לדון בכל טענה המופנית כנגד צווי ההריסה. מדיניותו השיפוטית של בית משפט זה היתה והינה שככל האפשר אין לפצל את הטענות כנגד החלטה מנהלית בין שתי ערכאות. כן מסכימה אני עם חברי, כי אין להבחין לענין זה בין התקופה בה הביקורת השיפוטית על החלטות בענייני תכנון ובניה היתה בידי בית המשפט הגבוה לצדק לבין התקופה שלאחר העברת הסמכות לבתי המשפט לעניינים מנהליים. משניתנה לבית משפט השלום הסמכות לבקר צווי הריסה מנהליים, יש בידיו הסמכות המלאה לעשות כן ואין לפצל את ההליכים הנוגעים לתקיפת הצו להליכים בפני שתי ערכאות על פי העילות השונות של הביקורת השיפוטית. הטעמים לכך פורטו בפסק דינו של השופט גרוניס, והם עולים בקנה אחד עם גישתו של בית משפט זה מימים ימימה. עם זאת, רואה אני להדגיש כי צמצום העילות לביטול צו הריסה מנהלי, כפי שהוא בא לידי ביטוי בהוראת סעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה הוא ענין שבמהות ואינו ענין פרוצדורלי ומטעם זה מתן נגישות לבית משפט השלום לשם העלאת טענות לתקיפת צו ההריסה, לא נועד לפתוח פתח רחב לביקורת השיפוטית על הצו. היקף הביקורת השיפוטית על צווי הריסה מנהליים אינו עשוי להיות שונה בכל אחת מהערכאות אשר בפניה בא הערעור על צו ההריסה; על פי כללים ראויים הערכאה המוסמכת לדון בערעור על הצו אחת היא, והיא תבחן את ההחלטה על פי עילות הביקורת המאפשרות בחינת חוקיותה של ההחלטה המנהלית. המחוקק פירט בסעיף 238א(ח) את העילות לביטול צו הריסה מנהלי כדי להעניק לרשויות המופקדות על התכנון, כלי נוסף לחיזוק האכיפה בתחום התכנון והבניה; על תכלית זו עמד השופט זמיר בפסק דינו ברע"פ 5635/93 הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) עמ' 397 בעמ' 403-404: "ניכר הדבר מתוך הוראות החוק כי תכלית ברורה היתה לנגד עיני המחוקק: שבמקרים המתאימים, בהם נתקיימו התנאים והסייגים שנקבעו בחוק, ניתן יהיה להפעיל סמכות זאת במהירות וביעילות. ויש בתכלית זאת כדי להשליך על הפרשנות הראויה של הוראות החוק בענין זה". על היקפן הצר של עילות הביקורת השיפוטית לפי סעיף 238א(ח) עמד בית משפט זה עוד בפסק דינו בר"ע 273/86 פרץ נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445, בעמ' 447, מפי הנשיא שמגר שאמר כך: "בית המשפט הוגבל מבחינת הטעמים בעטיים הוא יכול לבטל או אפילו להתלות את צו ההריסה המינהלי לשניים בלבד ואם מתקיים האחד מן השניים קמה לבית המשפט הסמכות להפעיל שיקול דעתו ולבטל או להתלות את הצו". חזר על כך פעם נוספת השופט זמיר בפסק דינו בפרשת בן חור שהובאה בפירוט בפסק דינו של חברי, שם ציין השופט זמיר כי "זוהי מבחינת בית המשפט, מסגרת צרה" (רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד נא(4) 625 בעמ' 636). אולם, בשני פסק הדין, בפרשת עורקבי ובפרשת בן חור נאמר גם כי ניתנה לבית המשפט הדן בערעור סמכות להתערב מעבר לשתי העילות הקבועות בסעיף 238א(ח) וזאת כך "כאשר צו ההריסה נפגם בפגם חמור כל כך העושה את הצו בטל מעיקרו" (פרשת עורקבי שם, בעמ' 401). לא הוספתי דברים על דברי חברי אלא מתוך רצון להדגיש, כי משפתחנו למערער הפוטנציאלי פתח להעלות בפני בית משפט השלום טענות החורגות מעבר לאותן שתי עילות המנויות בסעיף 238א(ח) אין בכוונתנו לפגוע בכך בתכלית החקיקתית המצמצמת את עילות הביקורת השיפוטית על צווי הריסה מנהליים. בית משפט השלום ידון בכל טענה התוקפת את צו ההריסה המנהלי מתוך מודעות לכך שסמכות הביקורת המסורה לו היא צרה, וכי היקף התערבותו בהעדר העילות המנויות בסעיף 238א(ח) הוא צר ומוגבל לאותם פגמים חמורים העלולים להביא את בית המשפט בסופו של ההליך להצהרה על בטלות צו ההריסה. מובן כי גם אילו היינו מאפשרים לנפגע מצו ההריסה לפצל את ההליך ולערער על הצו לבית המשפט לעניינים מנהליים, לא היה שוני בתוצאה בין שתי הערכאות שכן רק תוצאה אחת מתחייבת מהדין המהותי החל בענין. אשר על כן, בית משפט השלום אשר בא בפניו ערעור על צו הריסה מנהלי לפי סעיף 238א(ח) ומועלות בפניו טענות נוספות כנגד חוקיות הצו, אינו יכול לצפות התוצאה מראש, ולפיכך יעביר תחת שבט ביקורתו את טענות הפסול המועלות כנגד צו ההריסה, ויראה אם על פניהן יש בהן ממש. בסופו של ההליך יגביל את התערבותו רק למקרים בהם נתקיימו עילות הקבועות בסעיף 238א(ח) או למקרה בו נתגלה לו פגם היורד לשורש הסמכות שביסוד צו ההריסה עד כי מצדיק הוא את קביעת בטלותו. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים לפסק דינו של חברי השופט גרוניס ולהערותיה של חברתי השופטת ביניש. הסוגיה שלפנינו היא סוגיה סבוכה. היא נוגעת למערך סמכויות הדיון בעניינים הנוגעים לצווי ההריסה המינהליים. הסמכות לדון בתקיפת תוקפו של צו הריסה מינהלי מוענקת לבית המשפט לעניינים מקומיים (סעיף 238א' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון)). העילות הנקובות בסעיף 238א'(ח) לחוק התכנון, המאפשרות את ביטולו או את התלייתו של צו ההריסה המינהלי, הן צרות בהיקפן. בית משפט זה הרחיב את הטענות שניתן להעלות בבית המשפט לעניינים מקומיים כנגד תוקפו של צו ההריסה (רע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 401; רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד נא(4) 625, 636). כפי שציין חברי השופט גרוניס, העומד מאחורי הרחבה זו הוא הרצון לאפשר לפרט להעלות את טענותיו כנגד צו ההריסה במסלול תקיפה אחד, תוך הימנעות מפיצול הדיון בעניינו בין הערכאות השונות. בכך גם נמנע העיכוב בבירור המחלוקת שבין הפרט לרשות, עיכוב שפוגע באינטרס הציבורי בבירור מהיר של הטענות כנגד צו ההריסה. בצדק ציין חברי כי חקיקתו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (הדן בענייני תכנון ובניה כאמור בסעיף 10 לתוספת הראשונה לחוק) לא שינה לעניין זה. גם לאחר חקיקתו עומד הצורך להימנע מפיצול מיותר של הדיון בעניינו של התוקף את צו ההריסה. כן עומד הצורך הציבורי להגיע להסדרה מהירה של הסכסוך בין הפרט לרשות סביב היכולת לעשות שימוש בצו ההריסה. על רקע זה אנו קובעים היום כי בית המשפט לעניינים מקומיים יכול לדון בכל טענה התוקפת את צו ההריסה המינהלי המצביעה על "פגמים חמורים העלולים להביא את בית המשפט בסופו של ההליך להצהרה על בטלות צו ההריסה" (כאמור בפסק דינה של חברתי השופטת ביניש). אימוץ מבחנים אחרים המבדילים באופן דק בין בטלות הצו מעיקרו לבין נפסדותו עלול להוליך לקשיים מעשיים ניכרים, ולפגיעה בתכלית הרחבת סמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים עליה עמדנו לעיל. יחד עם זאת, חשוב יהיה להדגיש כי פסק דיננו מתייחס למצבים בהם עולות טענות כנגד צו הריסה מינהלי קונקרטי. במקרים בהם הטענה הינה כללית כנגד מדיניות רשויות התכנון במקום, המקום הנאות להעלותה הוא בבית המשפט לעניינים מינהליים, שהוא בית המשפט המוסמך לדון בטענות אלה. כך, למשל, טענה מצד המתגורר באיזור מסויים, כי אין רשויות התכנון אוכפות את החוק ואינן מוציאות צווי הריסה כנדרש, יש להעלות בפני בית המשפט לעניינים מינהליים (ראו בג"ץ 8071/01 יעקובוביץ נ' היועץ המשפטי לממשלה (טרם פורסם)). אולם, אם בעל בית שהוצא כנגדו צו הריסה מינהלי טוען כי יש לבטל את צו ההריסה מטעמים שבאכיפה סלקטיבית, יש להעלות את הטענה בפני בית המשפט לעניינים מקומיים, המוסמך לדון באותם "פגמים חמורים העלולים להביא את בית המשפט בסופו של ההליך להצהרה על בטלות צו ההריסה". לפיכך, אני מצטרף לפסקי הדין של חברי. ה נ ש י א הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס. ניתן היום, כ"ב בכסלו תשס"ג (27.11.02). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________ העתק מתאים למקור 02035180.S06 נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח. רשם חכ/ בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444 בית המשפט פתוח להערות והצעות: [email protected] לבתי המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il