התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שלמה קרעי ואח'

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 34680-08-24 לפני: כבוד השופט נֹעם סולברג כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ כבוד השופט חאלד כבוב העותרת: התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד המשיבים: 1. שר התקשורת שלמה קרעי 2. ממשלת ישראל 3. היועצת המשפטית לממשלה 4. הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו 5. ד"ר אודליה מינס המבקשת להצטרף להליך: הצלחה – לקידום חברה הוגנת עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ"ב באלול התשפ"ד (25.9.2024) בשם העותרת: עו"ד אריאל ברזילי; עו"ד אורי הס בשם המשיבים 3-1: עו"ד תהילה רוט; עו"ד מיה ציפין בשם המשיבה 4: עו"ד אסף הדני; עו"ד עופר קורלנדר בשם המשיבה 5: עו"ד יעקב בן שמש; עו"ד אפי מיכאלי פסק-דין השופט נ' סולברג: עניינה של העתירה שלפנינו, במינויה של המשיבה 5, ד"ר אודליה מינס, לממלאת מקום יושב ראש מועצת הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (להלן: המועצה). השאלה העיקרית המונחת לפתחנו, היא אם ממלא מקום זמני של יושב ראש המועצה נדרש לעמוד בתנאי הכשירות הקבועים בסעיף 24(ג) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן: חוק החברות הממשלתיות). רקע עובדתי הרקע לעתירה שלפנינו, בתמצית, הוא כדלקמן: ביום 22.7.2024, הודיע יושב ראש המועצה, מר עדן בר טל, כי בכוונתו לסיים את תפקידו ביום 1.8.2024. בהמשך לכך, החל המשיב 1, שר התקשורת (להלן: השר), בהליך התייעצות, לצורך מינוי יושב ראש קבוע למועצה; במקביל, ביקש השר למנות, מקרב חברי המועצה, ממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה. ביום 29.7.2024, פנה השר לייעוץ המשפטי למשרד התקשורת, ומסר כי בכוונתו למנות את המשיבה 5, ד"ר אודליה מינס, חברת המועצה, לממלאת מקום יושב ראש המועצה. ביום 1.8.2024, העבירו נציגי המשיבה 3, היועצת המשפטית לממשלה, את עמדתם לגבי המינוי, שבה נמסר כי לשיטתם, גם ממלא מקום יושב ראש המועצה, במינוי זמני, נדרש לעמוד בתנאי הכשירות החלים על יושב ראש במינוי קבוע. באותו יום, פורסם סדר היום לישיבת הממשלה שצפויה היתה להתקיים ביום 4.8.2024; הצעת ההחלטה לגבי אישור מינויה של ד"ר מינס לממלאת מקום יושבת ראש המועצה – לא נכללה בסדר היום. עם זאת, במהלך אותה ישיבת ממשלה, הניח השר את הצעת ההחלטה; זאת, בצירוף חוות דעתה של היועצת המשפטית למשרד התקשורת, שאף הוצגה במהלך הישיבה על-ידי המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, ואשר צוין בה כי ד"ר מינס "אינה עומדת בתנאי הכשירות לתפקיד מ"מ יו"ר המועצה [...] ועל כן לא ניתן מבחינה משפטית למנותה לתפקיד". על אף האמור בחוות הדעת המשפטית, אישרה הממשלה את המינוי. בתגובה לכך, ביום 6.8.2024, שלח המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי) מכתב לשר, שבו צוין כי ההחלטה על מינויה של ד"ר מינס, חרף אי-עמידתה בתנאי הכשירות הסטטוטוריים, התקבלה בחוסר סמכות; כי בהליך קבלת ההחלטה נפל פגם "היורד לשורשו של הליך"; ובהתאם לכך, כי דין ההחלטה – בטלוּת. בו ביום, שלח השר מכתב תגובה, שבו צוין, בין היתר, כי החלטת הממשלה כבר התקבלה, ועל כן, היא מחייבת, "כל עוד לא בוטלה בהחלטת ממשלה אחרת או בפסיקה של בית משפט מוסמך". חליפת המכתבים בין הצדדים נמשכה, ברוח דומה, מבלי שחלו שינויי עמדות. לצורך שלמות התמונה אציין, כי בשנת 2017 מונה מר שפיק עבד, על דעת הייעוץ המשפטי לממשלה, לתפקיד ממלא מקום יושב ראש המועצה, בהליך דומה להליך המינוי מושא העתירה. זאת, הגם שאין מחלוקת כי מר עבד לא עמד בתנאי הכשירות האמורים, וכי אלה כלל לא נבדקו במהלך מינויו. מכאן העתירה שלפנינו, שבגדרה מבקשת העותרת, התנועה למען איכות השלטון, כי נוציא מלפנינו צו על-תנאי, המורה לשר ולממשלת ישראל לבוא וליתן טעם, "מדוע לא יוכרז כי החלטת הממשלה [...] בטלה מעיקרא", ולחלופין – מבוטלת. עוד מבקשת העותרת, כי ינתן צו על-תנאי נגד המשיבה 4, הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (להלן: הרשות השניה), המורה לה לבוא וליתן טעם, מדוע לא "תבוטל כל החלטה שקיבלה [ד"ר מינס] מאז החלה לפעול כממלאת מקום יו"ר הרשות". לבסוף, מבקשת העותרת כי ינתן גם צו ביניים, המקפיא את מינויה של ד"ר מינס ואת כניסתה לתפקיד; ואוסר עליה לקבל כל החלטה ניהולית. אשר לבקשה למתן צו ביניים, ביום 23.8.2024, הודיעו נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה, מטעם המשיבים 2-1, כי "עד הגשת תגובת המשיבים יוקפא המצב ביחס ל[ד"ר מינס], כך שלא יהיו בידיה הסמכויות הנתונות לממלא מקום יו"ר מועצת הרשות השניה, ובכלל זאת [ד"ר מינס] לא תכנס את מועצת הרשות השנייה ולא תקבל החלטות כממלאת מקום יו"ר הרשות השנייה". בהמשך לכך, בהחלטה מיום 4.9.2024, קבע השופט א' שטיין כי "סמכויותיה של [ד"ר מינס] יוסיפו להיות מוקפאות עד למתן החלטה אחרת". תמצית טענות הצדדים העותרת מאמצת את העמדה שהוצגה בחוות הדעת המשפטית של היועצת המשפטית למשרד התקשורת, כמו גם במכתבים שנשלחו על-ידי המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי), וסבורה כי לא ניתן היה למנות את ד"ר מינס לתפקיד. לשיטתה, מינוי זה כפוף להוראות סעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות, ולפיכך, על יושב ראש המועצה לעמוד בתנאים הקבועים בסעיף 24(ג) לחוק זה. ד"ר מינס אינה עומדת, לטענת העותרת, בתנאים האמורים; מינויה נעשה אפוא "בניגוד להוראות החוק המפורשות והברורות", ועל כן, "אין מנוס מן המסקנה כי [המינוי] [...] בטל מחמת אי-חוקיות". עוד טוענת העותרת, כי השר "הוסמך למנות, באישור הממשלה, ממלא מקום הכשיר לתפקיד יו"ר מועצת הרשות"; משכך, ובהינתן שד"ר מינס אינה עומדת בתנאי הכשירות, הרי שהשר "לא היה מוסמך למנותה, וממילא הממשלה לא היתה מוסמכת לאשר את מינויה". כמו כן נטען, כי המינוי – כמו גם אישורו על-ידי הממשלה – נעשו בהעדר תשתית עובדתית הולמת, שכן "בפני השרים הוצג מצג שווא לפיו הימנעות ממינויה של ד"ר מינס לתפקיד תפגע בעבודת המועצה היות שאין חבר מועצה שעומד בתנאי הסף לתפקיד היו"ר"; זאת, בניגוד לעמדת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, כפי שפורטה במכתבו מיום 6.8.2024, שלפיה "ממיפוי ראשוני [...] עולה כי על פני הדברים, ארבעה חברי מועצה עומדים בתנאי הכשירות לתפקיד". לבסוף, בבחינת "למעלה מן הצורך", מלינה העותרת על כך ש"הממשלה פעלה בניגוד לחוות הדעת המחייבת של הייעוץ המשפטי". עמדת המשיבים 2-1, כפי שיוצגה על-ידי היועצת המשפטית לממשלה (שמשמשת בהליך גם כמשיבה בפני עצמה) – כעמדת העותרת. בתגובה שהוגשה, עומדת היועצת בהרחבה על החשיבות בבחירת מועמדים בעלי כישורים מתאימים למשרות בכירות בתאגידים ציבוריים בכלל, ולמשרת יושב ראש המועצה בפרט. בתוך כך נטען, כי תנאי-הסף שבהם נדרש לעמוד מועמד למינוי קבוע לתפקיד יושב ראש המועצה, חלים גם לגבי מינוי של ממלא מקום לתפקיד זה: "מבחינה עניינית, למשך תקופת מינויו, נכנס ממלא המקום של יו"ר המועצה לנעליו של יו"ר המועצה הקבוע על כל המשתמע מכך [...]. לכן, לגופם של דברים, בכל הנוגע לביצוע תפקיד יו"ר המועצה, אין הבדל בין יו"ר קבוע [...] לבין ממלא מקום היו"ר במהלך תקופת כהונתו הזמנית". עוד נטען, כי הן סעיף 7 לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 (להלן: חוק הרשות השניה), שעניינו במינוי יושב ראש קבוע, הן סעיף 12(א) לחוק זה, שעניינו במינוי ממלא מקום ליושב הראש, 'שותקים' לגבי תנאי הכשירות הנדרשים למינוי. משכך, ובהינתן שברי כי סעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות 'פורש את כנפיו' על מינוי יושב ראש קבוע, ומגדיר את תנאי הסף למינויו, הרי שאין ללמוד מ'שתיקתו' של סעיף 12(א), כי חלים לגבי ממלא מקום תנאי כשירות שונים. מוסיפה היועצת וטוענת, כי "הדרישה שלפיה בעל תפקיד זמני צריך לעמוד בתנאי הכשירות החלים על בעל התפקיד הקבוע, נוהגת באופן רוחבי על-ידי הוועדה לבדיקת מינויים ברשות החברות הממשלתיות, וכן ביחס למינויים בכירים בשירות המדינה". פרשנות שאינה מתיישבת עם דרישה זו, "עשויה להביא לפגיעה רוחבית בתפקודם השוטף של תאגידים ובחברות הממשלתיות וליצירת מסלול עוקף לפיו ימונו לתפקידים אלו אנשים שאינם מתאימים לתפקיד במסלול 'זמני'". כמו כן נטען, כי אופן קבלת החלטת הממשלה, מבלי שהועמדה ההצעה על סדר היום – מנוגדת ל"סדרי העבודה הנדרשים והמקובלים", ולתקנון עבודת הממשלה; וכי "מיפוי ראשוני שנערך על ידי הלשכה המשפטית במשרד התקשורת העלה, כי מבין חברי מועצת הרשות השניה המכהנים, ישנם לפחות ארבעה חברים העומדים בתנאי הסף הסטטוטוריים. לכן, באפשרות השר לפעול באופן מידי למינוי ממלא מקום שיעמוד בתנאי הסף הקבועים בחוק". סיכומם של דברים, גם היועצת סבורה כי בהתחשב בכך שד"ר מינס אינה עומדת בתנאי הסף הקבועים בחוק החברות הממשלתיות, ההחלטה על המינוי התקבלה בחוסר סמכות, ודינה – בטלוּת. ד"ר מינס, מנגד, טוענת כי אף אם תנאי הכשירות המנויים בחוק החברות הממשלתיות אכן חלים על מינויים למועצה, הרי שהם חלים אך על מינוי של יושב ראש קבוע; לגבי מינוי ממלא מקום זמני, כך נטען, נקבע בחוק הרשות השניה הסדר ספציפי, הגובר על ההסדר הכללי הקבוע בחוק החברות הממשלתיות. כך, בהתאם לאמוּר בסעיף 12(א) לחוק הרשות השניה, ממלא המקום הזמני נדרש להיות חבר המועצה; הא ותו לא. מסקנה זו מתבקשת, לשיטתה, אף מתכליתו של הסעיף – "הבטחת רציפותו התפקודית של הגוף המינהלי". ממילא, מינויה לתפקיד "מתבקש וזאת לאור היותה חברת המועצה הוותיקה והמנוסה ביותר מבין חברי המועצה האחרים". מוסיפה ד"ר מינס וטוענת, כי הפרשנות שמציעה העותרת, עלולה לסכל לחלוטין את מימוש תכליתו של סעיף 12(א); זאת, "באותם מקרים בהם אף אחד מחברי המועצה לא יעמוד בתנאי הכשירות האמורים; או במקרים בהם יהיו מי מבין חברי המועצה שעומדים בתנאי הכשירות, אך אינם מעוניינים או אינם מתאימים להתמנות כממלא מקום זמני מסיבות אחרות". עוד נטען, כי תנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות נוגעים למינוי קבוע, כך שהחלתם על מינוי זמני נעשית, לכל היותר, על דרך ההיקש; ובהינתן "ההבדלים המהותיים בין מינוי קבוע לתקופה של שנים לבין מינוי זמני לתקופה קצובה וקצרה, מדובר בהיקש בעייתי". כל זאת, כאשר עיון בהוראות סעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות, מלמד כי הוא כלל אינו חל על המינוי דנן. לבסוף נטען, כי בעבר נהגה גישה המנוגדת לעמדתה הנוכחית של היועצת. כך, שכן בשנת 2017 אוּשר, על דעת היועץ המשפטי לממשלה דאז, מינוי ממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה, אשר לא עמד בתנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות. הרשות השניה בחרה שלא להגיב לגופם של דברים, אולם הדגישה את "החשיבות הנדרשת בשמירה על רציפות תפקודית של פעילות מועצת הרשות השניה"; ועמדה על כך שככל שלא ימונה ממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה, לא יהיה באפשרותה לתפקד ולפעול כנדרש בתחום סמכותה, מה שיפגע ישירות "בציבור המפוקחים של הרשות". כמו כן צוין, כי כלל חברי המועצה וגורמי המקצוע ברשות סבורים כי לאור היכרותה רבת השנים של ד"ר מינס עם עבודת הרשות, מינויה יאפשר לשמור על רציפות תפקודית בפעילות הרשות באופן מיטבי. עמותת 'הצלחה – לקידום חברה הוגנת' ביקשה להצטרף להליך כידידת בית המשפט (להלן: הצלחה). לשיטת הצלחה, בכל הנוגע למינוי דנן, "נקבעו הוראות פרטניות ומפורשות בחוק הרשות השניה, המוציאות אותו מכלל המינויים ומדרך המינוי בה יש לנקוט בדרך כלל. זאת אף בשים לב להיותו מינוי זמני ותחום בזמן שאינו ניתן להארכה, שהמועמדים הרלוונטיים אליו באים מתוך קבוצת מועמדים מצומצמת ביותר של חברי מועצת הרשות השניה המכהנים בעת פרישת היו"ר היוצא". עוד ציינה הצלחה, בניגוד לאמור בעתירה, ואף בתגובת היועצת, כי אף אם ישנם חברי מועצה העומדים בתנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות, הרי שלמיטב ידיעתה, "ולאחר שערכה בדיקות בעניין" – חברים אלה כלל אינם מעוניינים להתמנות למשרת ממלא מקום יושב הראש. קבלת הפרשנות שמציעה העותרת תביא, הלכה למעשה, לשיתוק פעולת המועצה. זאת, חרף החשיבות הרבה הנודעת לפעולתה התקינה והרציפה. כמו כן צוין, כי ד"ר מינס היא חברת המועצה המנוסה והוותיקה ביותר, וכי בהתחשב בבקיאותה ובניסיונה המקצועי, היא מתאימה להתמנות לתפקיד. עוד אציין, כי ביום 18.8.2024, פנה שר המשפטים אל היועצת המשפטית לממשלה בבקשה כי תאשר לממשלה ייצוג נפרד בעתירה זו. זאת, בהתחשב ב"היקף הפער" בין עמדת הממשלה לבין עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה; בשים לב לחשיבות הנושא; וכדי לאפשר לממשלה את ה"זכות הבסיסית והיסודית ביותר להיות מיוצגת ושדברה ישמע בפני בית המשפט". הבקשה – נדחתה. במכתב מיום 20.8.2024, ציין המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי), כי "אין מדובר בסוגיה משפטית חוקתית או משטרית עקרונית או בעלת חשיבות ציבורית מובהקת שיש בה כדי להצדיק מתן ייצוג נפרד"; כמו כן צוין, כי "בשונה מעניין זה, מתן ייצוג נפרד שמור למקרים בהם אין מדובר באי-חוקיות ברורה וגלויה". דיון והכרעה לאחר שעיינתי בעתירה ובתגובות המשיבים, על טעמיהן ונימוקיהן, אלו שבכתב ואלו שבעל-פה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה – להידחות; כך אמליץ לחברַי כי נעשה. כפי שאבהיר להלן, השאלה העיקרית המונחת לפתחנו, נוגעת לתחולתם של כללי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות, על מינוי ממלא מקום זמני, בהקשר הקונקרטי של מינוי ממלא מקום ליושב ראש המועצה. אגש אפוא לדון בשאלה זו. אפתח ברקע הנורמטיבי הנדרש לצורך הדיון, הן בחוק הרשות השניה, הן בחוק החברות הממשלתיות. סעיף 7 לחוק הרשות השניה, קובע כדלקמן: "הממשלה תמנה, לפי המלצת השר לאחר שהתייעץ עם ארגונים של סופרים, מורים ואמנים, המוסדות להשכלה גבוהה, האקדמיה ללשון העברית, האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים ועם גופים ציבוריים אחרים מועצה בת חמישה עשר חברים, ומביניהם את יושב ראש המועצה". הסעיף מסדיר אפוא את הליך המינוי של המועצה, וקובע כי יושב ראש המועצה יִבָּחֵר מבין חבריה (להרחבה על סעיף זה בפרט, ועל הליך מינויה של המועצה בכלל, ראו: בג"ץ 3073/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר החינוך והתרבות (22.8.2000)). סעיף 12 לאותו חוק, מסדיר את מינויו של ממלא מקום ליושב ראש המועצה ולחבר בה. בתוך כך, קובע סעיף 12(א) כי מקום בו נדרש למנות ממלא מקום ליושב ראש המועצה, ימונה ממלא המקום מבין חברי המועצה, לפרק זמן של 3 חודשים לכל היותר: "נבצר זמנית מיושב ראש המועצה למלא תפקידו או אם נתפנתה משרתו וטרם נתמנה אחר במקומו, ימנה לו השר, באישור הממשלה, ממלא מקום מבין חברי המועצה לתקופה שלא תעלה על שלושה חדשים". לצורך שלמות התמונה אציין, כי סעיף 12(ב) קובע הסדר למינוי ממלא מקום ליושב ראש המועצה, לצורך ניהול ישיבת המועצה; זאת, לשתי ישיבות רצופות לכל היותר. להסדר זה רלבנטיות פחוּתה לענייננו, שכן הוא נוגע אך למקרים שבהם "נבצר זמנית" מיושב ראש המועצה להשתתף בישיבות המועצה; לא למקרה כבנדון דידן, שבו "נתפנתה משרתו וטרם נתמנה אחר במקומו". עוד אציין, כי סעיף 12(ג) מסדיר את מינויו של חבר מועצה שנבצר ממנו למלא את תפקידו. עד כאן – הסעיפים הרלבנטיים בחוק הרשות השניה. אעבור להוראות חוק החברות הממשלתיות. בשנת 1993, חוקקה הכנסת את תיקון מס' 6 לחוק החברות הממשלתיות. תכליתו – התמודדות עם תופעה נרחבת, שבגדרה מינויי דירקטורים לחברות ממשלתיות "היו, פעמים רבות מדי, חסרי שיקול דעת ענייני, פגעו ביכולת התפקוד המקצועית של דירקטוריונים של חברות ממשלתיות והאיצו תהליך של פוליטיזציה של הדירקטוריונים" (הצעת חוק החברות הממשלתיות (תיקון מס' 6) (מינויים), התשנ״ג-1993, ה"ח 2162, 72). לצורך התמודדות עם תופעה זו, נקבעו בחוק תנאים לגבי הליך המינוי של דירקטור ויושב ראש דירקטוריון בחברה ממשלתית, כמו גם לגבי תנאי הכשירות שבהם יהיה עליהם לעמוד (ראו, בין היתר: סעיפים 16א-16ב, 17א, 18ב-ג ו-24 לחוק החברות הממשלתיות; במעלה הדרך בוצעו תיקונים נוספים בחוק, שבגדרם נקבעו תנאים ומגבלות נוספים). במסגרת אותו תיקון מקיף, הוחלט להחיל הוראות אלה, בין היתר, גם על תאגידים סטטוטוריים: "60א.(א) על אף האמור בסעיף 60, יחולו הוראות סעיפים 16א, 17, 17א, 18א עד 18ג, 24(ג) ו-(ד), ו-37(ג) ו-(ד), לענין מינויים לכהונה בתאגידים שהוקמו בחוק ובגופים אחרים שהוקמו בחיקוק, בשינויים המחוייבים לפי העניין וכמפורט להלן, והכל אם המינוי נעשה בידי שר או בידי הממשלה, או בהמלצתם או באישורם של מי מהם, ובכפוף להוראות החוק או החיקוק שמכוחו מוקם התאגיד או הגוף; נקבע בחוק כי ימונו לתאגידים ולגופים כאמור, נציגים של גופים או ארגונים המנויים באותו חוק, לא יחולו על נציגים אלה הוראות חוק זה. (ב)ואלה השינויים – (1) בכל מקום שנאמר 'דירקטור', 'יושב ראש דירקטוריון' או 'מנהל כללי' כאילו נאמר – 'חבר מועצה, חבר רשות או חבר בגוף הממלא תפקיד דומה אף אם כינויו שונה, יושב ראש של אותם גופים או מנהל כללי בהם, לפי הענין'". הרשות השניה היא תאגיד שהוקם בחוק (ראו: סעיף 3 לחוק הרשות השניה). על כן, בכל הנוגע לתנאי הכשירות הנדרשים, ברי כי חוק החברות הממשלתיות פורש את חסותו, באמצעות סעיף 60א(א), על מינוי יושב ראש המועצה וחבריה. דברים אלה יפים – ונראה כי הצדדים אף אינם חלוקים עליהם – לגבי מינויים קבועים. ואולם, בנוגע למינויים זמניים של ממלא מקום – התמונה מורכבת יותר. תחילה אציין, כי השאלה אם תנאי הכשירות האמורים חלים, ככלל, באותה מידה ובאותו אופן, גם על מינויים זמניים – טרם התבררה בפסיקת בית משפט זה; חוק החברות הממשלתיות עצמו – שותק בהקשר זה. על כל פנים, איננו נדרשים להכריע בשאלה נכבדה זו, במסגרת העתירה דנן (ראו הערתי לגבי סוגיה זו בפסקה 40 להלן). זאת, שכן בענייננו, כאמור, קובע חוק הרשות השניה הוראה מפורשת לגבי מינוי ממלא מקום ליושב ראש הרשות. השאלה הניצבת לפתחנו, אם כן – צרה בהרבה. עלינו לבחון אם הוראות חוק החברות הממשלתיות, אשר 'מוזרמות' אל חוק הרשות השניה דרך סעיף 60א(א) הנ"ל, חלות גם על מקרים הבאים בגדרי סעיף 12(א) לחוק הרשות השניה. אפנה אפוא לפרשו. כידוע, בבואנו לפרש דבר חקיקה עלינו לבחון, ראשית כל, את לשון החוק (ראו למשל: בג"ץ 62/22 קלאסיק הוטל מנג'מנט בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 11 (24.2.2022)). על פני הדברים, קריאה ישירה, פשוטה, של סעיף 12(א), מלמדת כי התנאי היחיד שבו נדרש לעמוד מועמד לממלא מקום יושב ראש המועצה, הוא היותו חבר המועצה. ואולם, בכך לא סגי, שכן כפי שטוענת היועצת המשפטית לממשלה, גם סעיף 7(א) לחוק הרשות השניה, אינו מגדיר תנאי כשירות למינוי יושב ראש קבוע, לבד מהיותו של יושב הראש חבר המועצה, ועם זאת – ברי כי תנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות חלים על מינוי זה. אדגיש, כי גם את המסקנה ההפוכה – קרי, שבהינתן שהתנאים האמורים חלים על מינוי לפי סעיף 7(א), הם חלים בהכרח גם על מינוי לפי סעיף 12(א) – לא ניתן להסיק, שכן ברי כי קיימים הבדלים בעלי חשיבות בין מינוי קבוע לבין מינוי זמני, כך שכאמור, אין זה מובן מאליו כלל כי תנאים אלה חלים, ככתבם וכלשונם, גם על מינויים זמניים. מה גם, שאף סעיף 12(ב) שותק לגבי תנאי הכשירות שבהם נדרש לעמוד מי שמונה לממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה, לצורך ניהול ישיבת המועצה, ואילו לגבי סעיף זה, אין מחלוקת בין הצדדים כי ממלא המקום אינו נדרש לעמוד בתנאי הכשירות. אוסיף בהקשר זה, כי סעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות מסייג בעצמו את תחולתו, וקובע כי הוא יחול "בכפוף להוראות החוק או החיקוק שמכוחו מוקם התאגיד או הגוף". לא ניתן אפוא להסיק מסקנה ברורה מלשון החוק, באשר לתחולת תנאי הכשירות על מינוי ממלא מקום ליושב ראש המועצה. אפנה, אם כן, לשלב פרשנות התכלית הסובייקטיבית. תחילה, אבחן את תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 12(א). בדברי ההסבר לחוק הרשות השניה, נכתבו לגבי סעיף 13(ג) להצעת החוק המקורית, שהפך לסעיף 12(ג) לחוק הנוכחי, הדברים הבאים: "כדי לאפשר פעילות סדירה של המועצה, שתפקידיה מחייבים פעילות שוטפת ומתמדת, נקבע ששר התקשורת רשאי למנות ממלא מקום זמני לתקופת היעדרות של חבר המועצה" (הצעת חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התשמ"ז-1986, ה"ח 1801; ההדגשה הוּספה – נ' ס'). תכליתה העיקרית של הסמכות שניתנה לשר למנות ממלא מקום לחבר מועצה היא, אפוא, שמירה על רציפות תפקודית בפעילות הרשות; כך ראה המחוקק לנגד עיניו. אמנם, לגבי הסעיף המקנה לשר את הסמכות למנות ממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה (סעיף 14 בהצעת החוק, שהפך לסעיף 12(א) בחוק הנוכחי, לאחר כמה שינויים שנעשו בו) – שותקים דברי ההסבר. ואולם, קשה להעלות על הדעת כי המחוקק שאף להגשים תכלית שונה באמצעות הוראה זו. הקשר הענייני בין ההוראות – חזק; ההקשר – כמעט זהה. סבורני, אם כן, כי תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 12(א) – גם אם באופן משתמע – היא שמירה על הרציפות התפקודית של המועצה. ודוק: מסקנה זו מתחזקת, בהתחשב בכך שיושב הראש, בהינתן סמכויותיו, הריהו גורם חיוני, הכרחי, לתפקודה השוטף של הרשות; ממילא, בהעדרו, מילוי מקום של חבר מועצה משפיע באופן מצומצם, אם בכלל, על "פעילות[ה] [ה]סדירה של המועצה". זאת, בין היתר, משום שרק ליושב הראש מוקנית הסמכות לזמן את ישיבות המועצה, ולקבוע את סדר היום שלהן (ראו: סעיף 16(ב) לחוק הרשות השניה. על כך שהמחוקק ראה חשיבות מיוחדת, לעניין הרציפות התפקודית, בקיומן של ישיבות אלה, ניתן ללמוד מכך שכפי שצוין, נקבעה הוראה ספציפית, המקנה לשר את הסמכות למנות ממלא מקום ליושב הראש לצורך ישיבה מסוימת, שנבצר מיושב הראש המכהן להשתתף בה; ראו: סעיף 12(ב) לחוק הרשות השניה). מסקנה שלפיה המחוקק ביקש להגשים באמצעות סעיף 12(א) תכלית אחרת, שאינה שמירה על רציפות תפקודית, אינה מתיישבת אפוא עם הגיון הדברים הבסיסי. הפרשנות שמציעה העותרת, שאליה מצטרפת גם היועצת המשפטית לממשלה, לא רק שאינה מתיישבת עם תכלית זו; היא אף עלולה לסכל את מימושה. כך, אין זה מן הנמנע, כי לבד מיושב הראש המכהן במינוי קבוע, אף לא אחד מבין חברי המועצה יעמוד בתנאי הכשירות הנדרשים לפי חוק החברות הממשלתיות. אף אם ימָּצְאו חברי מועצה כאמור, מובן כי לא ניתן לשלול מצב דברים שבו חברים אלה לא יהיו מעוניינים בתפקיד (הא ראיה, כי למצער לשיטת הצלחה, כך הם פני הדברים בענייננו). אם נקבל את פרשנות העותרת והיועצת המשפטית לממשלה, הרי שבנסיבות כגון דא, כלל לא ניתן למנות ממלא מקום ליושב ראש המועצה; משמעות הדבר, ששמירה על הרציפות התפקודית – לא תהיה. חרף העובדה שהקושי האמור הועלה הן על-ידי ד"ר מינס, הן על-ידי הצלחה, לא ראתה העותרת לנכון ליתן לו מענה, וגם היועצת המשפטית לממשלה לא נתנה לו מענה; לא בכתבי הטענות, גם לא בדיון בעל-פה. פרשנותן חותרת אפוא תחת אפשרות מימושה של תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 12(א). עוד במישור פרשנות התכלית הסובייקטיבית, אציין כי במסגרת הליכי החקיקה לתיקון מס' 6 לחוק החברות הממשלתיות, התקיים דיון נרחב בשאלת החלת תנאי הכשירות שנקבעו בחוק החברות הממשלתיות, גם על תאגידים סטטוטוריים (ראו בפרט: פרוטוקול ישיבה 28 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-13 (8.12.1992); פרוטוקול ישיבה 42 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-13 (25.1.1993); פרוטוקול ישיבה 48 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-13 (9.2.1993)). ליבת הדיון, נגעה למורכבות הנובעת מכך שקיים מגוון רחב של תאגידים כאמור, אשר מאפייניהם – שונים בתכלית. התובנה שהתגבשה, היא שמחד גיסא, נדרש להחיל את תנאי הכשירות גם על גופים אלה, מאותם טעמים שבגינם יש להחיל את התנאים האמורים על מינויים בחברות ממשלתיות; ומאידך גיסא, שהמגוון האמור מחייב את סעיף 60א(א) במידה של 'צניעות', אשר באה לידי ביטוי בקביעה כי הוראותיו חלות "בכפוף להוראות החוק או החיקוק שמכוחו מוקם התאגיד או הגוף". מקביעה זו עולה, כי כוונת המחוקק היתה להחיל את תנאי הכשירות, תוך התחשבות במאפיינים ובדרישות הספציפיים של התאגידים הרלבנטיים. נראה כי החשיבות הגבוהה הנודעת לשמירה על רציפות תפקודית בפעילות המועצה – שעליה עמד המחוקק בהליך חקיקת חוק הרשות השניה, ושאותה הדגישה גם הרשות עצמה, בהליך דנן – היא מסוג המאפיינים שבהם ראה המחוקק להתחשב, בסייגו את לשונו של סעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות, כמפורט לעיל. זאת ועוד, כפי שהוזכר לעיל, תכליתו הסובייקטיבית העיקרית של תיקון מס' 6 לחוק החברות הממשלתיות, היא למנוע מינויים 'פוליטיים', משיקולים לא ענייניים, של מועמדים החסרים את הכשירות המתאימה לביצוע התפקיד. בהתחשב בכך שעסקינן במינוי ממלא מקום לתקופה של 3 חודשים, ללא אפשרות הארכה; ובהינתן שממלא המקום נבחר אך מבין חברי המועצה, אשר עמדו כולם, לצורך מינוים, באחד מתנאי הכשירות המקצועית הקבועים בסעיף 16א לחוק החברות הממשלתיות, כמו גם בתנאים האתיים שנקבעו בסעיפים 17-17א, אשר נועדו להבטיח אי-תלות והעדר ניגוד עניינים – נראה כי הפגיעה שתיגרם לתכלית האמורה, כתוצאה ממינוי כאמור – מצומצמת ביותר; אם בכלל. נקודה זו מתחדדת, בהשוואה למקרה שבו ניתן למנות ממלא מקום ללא הגבלת זמן, ומבלי שהלה עומד מלכתחילה באי-אלו מתנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות, אם בהיבט המקצועי, אם בהיבט האתי. עד כה מצאנו, כי פרשנות התכלית הסובייקטיבית של סעיף 12(א) לחוק הרשות השניה, מוליכה למסקנה שלפיה תנאי הכשירות שנקבעו בחוק החברות הממשלתיות, אינם חלים על מינוי ממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה; וכי תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות – אינה משנה ממסקנה זו. במישור האובייקטיבי, נראה כי בבסיס ההסדר ניצבות שתי תכליות: שמירה על רציפות תפקודית, והבטחת איכותו וכשירותו המקצועית של יושב ראש המועצה. סעיף 12(א) – מאזן בין השתיים. כך, הסעיף מבטיח כי תתאפשר רציפות תפקודית, באמצעות הקניית הסמכות למנות ממלא מקום ליושב ראש המועצה. עם זאת, הוא תוחם את המינוי בזמן, בקבעו כי תקופת הכהונה של ממלא המקום הזמני לא תעלה על 3 חודשים. כך, הפגיעה העלולה להיגרם מכך שסמכויות יושב הראש מופעלות על-ידי מי שאינו עומד בתנאי הכשירות לתפקיד – מוגבלת, מינימלית; ובד בבד, ניתנת לשר האפשרות, במסגרת פרק הזמן שהוגדר, לאתר מועמד מתאים, העומד בתנאי הכשירות, לטובת מינויו ליושב ראש קבוע. זאת ועוד, השר אינו חופשי, כאמור, לבחור לתפקיד ממלא המקום כל מועמד שהוא חפץ ביקרו, אלא רק מועמד מבין חברי המועצה, אשר עומדים כולם, הן בתנאי סעיף 7 לחוק הרשות השניה, הן בתנאי סעיפים 16א ו-17-17א לחוק החברות הממשלתיות; דהיינו: מדובר במי שהם בעלי התאמה אתית ומקצועית לעיסוק בפעילות המועצה, ושעומדים באחד משני התנאים המקצועיים לכהונה כיושב ראש. אם כן, גם מבחינה מקצועית, הפגיעה העלולה להיגרם – תחוּמה, מצומצמת בהיקפה. הסעיף פוסע אפוא בדרך האמצע, ומאזן בין האינטרס הציבורי בשמירה על רציפות תפקודית בפעילות המועצה, לבין השאיפה להבטיח את איכותו המקצועית של יושב ראש המועצה – ולמצער, לפגוע בה באופן מינימלי – בפרט בהינתן הסמכויות הרחבות המוקנות לו. עמדתן הפרשנית של העותרת והיועצת המשפטית לממשלה, אשר משליכות את כל יהבן על הצורך בעמידה בתנאי הכשירות – אינה מתיישבת עם איזון זה; לא ניתן בגדרה כל משקל לפגיעה באינטרס הציבורי שעלולה להיגרם כתוצאה משיתוק פעולת המועצה. הביטוי המובהק ביותר לכך, הוא שנראה כי אלה מבכּרות מצב דברים שבו המועצה תיוותר ללא יושב ראש, כך שלא יתאפשר לה לפעול כלל, על פני מצב שבו יעמוד בראשה יושב ראש זמני, שהוא חבר מועצה, אשר עומד אך באחד משני תנאי הכשירות שנקבעו בסעיף 16א לחוק החברות הממשלתיות. בהינתן חשיבות פעילותה של המועצה, ובשים לב לכך שמדובר בממלא מקום אשר ממונה מבין חברי המועצה, כך שניתן להניח שבאמתחתו ניסיון מקצועי רלבנטי – נדמה כי גישה כאמור מעוררת קושי, בלשון המעטה. גם התחקות אחר התכלית האובייקטיבית אינה מטה אפוא את הכף לטובת עמדתן הפרשנית של העותרת והיועצת המשפטית לממשלה. הדברים האמורים עד כאן מקבלים משנה תוקף, בהתחשב בכלל הפרשני הניצב ברקע הדברים, ואשר בית משפט זה נוקט בו מימים ימימה: "אם החוק המוקדם הינו חוק ספציפי לעומת החוק המאוחר, שהינו חוק כללי ביחס לסוגיה הרלוואנטית אשר עומדת על הפרק, אזי החוק המיוחד דוחה את החוק הכללי: lex specialis derogat generali" (ע"א 6821/93 ‎בנק המזרחי המאוחד בע"מ‎ ‎נ' מגדל כפר שיתופי, פ''ד מט(4) 221, 266, 559 (1995); ראו בנוסף, מִני רבים: ע"פ 557/71 הקשטטר נגד מדינת ישראל, פ"ד כו(1) 241, 247 (1972); עע"מ 6219/03 פלונית נ' משרד הבריאות, פסקה 24 (16.6.2004)). כך, אמנם תיקון מס' 6 לחוק החברות הממשלתיות נחקק לאחר חוק הרשות השניה, אולם לפי הכלל הפרשני האמור, הרי שהוראותיו הכלליות – נסוגות מפני הוראותיו הספציפיות של סעיף 12(א). כלל פרשני זה מקבל משנה תוקף בנדון דידן, בשים לב להוראתו של סעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות, אשר כולל, כפי שצוין, סייג לתחולתו ברוח זו: "הכל [...] בכפוף להוראות החוק או החיקוק שמכוחו מוקם התאגיד או הגוף". דברים אלה מקימים, לכל הפחות, חזקה פרשנית, שלפיה גובר ההסדר הספציפי הקבוע בסעיף 12(א) לחוק הרשות השניה, על ההסדר הכללי שנקבע בסעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות. העותרת והיועצת המשפטית לממשלה לא עמדו בנטל לסתור חזקה זו; אף לא בקירוב. סיכום עד כאן: בבואו למנות יושב ראש זמני למועצה, מצוי לפני השר 'מאגר' מצומצם של 14 חברי מועצה, שמקרבם יש לעשות את הבחירה (זאת, להבדיל ממינוי קבוע, שבמסגרתו היצע האפשרויות רחב בהרבה). על-פי חוק החברות הממשלתיות, נדרשים 14 חברים אלה למלא אחר אחד משני התנאים הקבועים בסעיף 16א לחוק זה, אך לא אחר שניהם, כאשר אין זה מן הנמנע שאף אם חלקם ממלאים אחר שני התנאים – יהיה ברצונם להיות 'רק' חברי מועצה, אך לא לעמוד בראשה. ממילא, קביעה שלפיה לא ניתן למנות ממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה, שאינו עומד בשני תנאי סעיף 16א הנ"ל – עשויה להתנגש עם תכלית הרציפות התפקודית, שלמענה הוסמך השר למנות, באישור הממשלה, יושב ראש זמני מבין חברי המועצה המכהנים. אשר על כן, בהינתן הדגש המשמעותי שניתן, הן במישור הסובייקטיבי, הן במישור האובייקטיבי, לתכלית הרציפות התפקודית; בהתחשב בכך שחוק החברות הממשלתיות מכפיף עצמו, בכל הנוגע למינויים בתאגידים סטטוטוריים, לחוקים הספציפיים שעליהם הוא חל; ובשים לב לכך שגם תחת גישה הדוחה את שיטת העותרת והיועצת המשפטית לממשלה, עדיין יהיה ממלא המקום הזמני חבר מועצה מכהן, העומד באחד משני תנאי סעיף 16א, תוך שמינויו קצוב לפרק זמן של 3 חודשים בלבד – מתחייבת, לטעמי, מסקנה פרשנית שלפיה ממלא מקום יושב ראש המועצה, לפי סעיף 12(א) לחוק הרשות השניה, אינו מחויב בעמידה בתנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות. לשון אחר, השר מוסמך לפי סעיף זה למנות ממלא מקום ליושב ראש המועצה, מבין חברי המועצה, אף אם אינו עומד בתנאי הכשירות למינוי יושב ראש קבוע. אבהיר, כי קביעה זו היא במישור הסמכות. בהתחשב בנסיבות העניין דנן, איני נדרש להכריע בשאלה אם בהינתן חבר מועצה העומד בתנאי הכשירות, ואשר מעוניין בתפקיד ממלא המקום, חלה חובה על השר לבחור בו, על פני חבר מועצה שאינו עומד בתנאים אלה. משלא הצביעו העותרת והיועצת המשפטית לממשלה על חבר מועצה העומד בתנאי הכשירות, ואשר מעוניין להתמנות לתפקיד – מדובר בשאלה תיאורטית. מכל מקום, בהינתן עמדתי האמורה במישור הסמכות, הרי שהתשובה לשאלה זו, תהא במישור שיקול הדעת. הליך קבלת ההחלטה כפי שתואר לעיל, הצעת ההחלטה על מינויה של ד"ר מינס, לא הופיעה על סדר יומה של הממשלה לקראת הישיבה שבה אושר המינוי. זאת, בניגוד לכלל הקבוע בסעיף 15 לתקנון עבודת הממשלה, שלפיו "בישיבת הממשלה יידונו אך ורק נושאים שהועמדו קודם לכן על סדר היום". לטענת העותרת, כמו גם לשיטת היועצת המשפטית לממשלה, הדבר עולה כדי פגם 'היורד לשורשו של הליך'. אכן, אין חולק כי קיימת חשיבות רבה בהעלאת הצעות החלטה על סדר היום מבעוד מועד (ראו גם: סעיף 3(א) לתקנון עבודת הממשלה). בדרך זו יכולים השרים – כמו גם גורמי המקצוע – להיערך לישיבה כדבעי, לבחון את פרטי ההצעה ואת התשתית העובדתית והמשפטית שעליה היא מתבססת, ולקבל החלטה תוך הפעלת שיקול דעת זהיר ומדוקדק, כיאה למידת החשיבות של החלטות הממשלה ולהיקף השפעתן. ואולם, בחלק מהמקרים – שאיפות לחוד, מציאות לחוד. הממשלה מקבלת את החלטותיה, דרך קבע, במציאות דינמית; קל וחומר בשנה האחרונה. תקנון עבודת הממשלה מכיר בעובדה זו, וקובע חריגים לכלל האמור, שלפיו אין לדון בישיבת הממשלה, אלא בנושאים שהועמדו קודם לכן על סדר היום. כך למשל, סעיף 3(ב) קובע כי "הצעה להעלאת נושא לסדר היום אשר מפאת דחיפותה לא היה סיפק בידי השר להגישה במועד כאמור בסעיף (א) לעיל, תוגש בהקדם האפשרי, וראש הממשלה יחליט אם להורות על הכללתה בסדר יומה של ישיבת הממשלה"; סעיף 9 קובע כי ראש הממשלה רשאי להתיר חריגה מהוראות התקנון לגבי קביעת סדר היום של הממשלה; וסעיף 15 סיפא קובע כי "נושא שלא הועמד על סדר היום, לא יידון, אלא אם ראש הממשלה אישר את הצורך לדון בו באותה ישיבה". העותרת כלל לא התייחסה לחריגים אלה, ואילו היועצת המשפטית לממשלה ציינה את עצם קיומם, מבלי לדון באופן מעמיק בהשלכותיהם על העניין דנן. השר, מצדו, טען בעניין זה, במסגרת עמדתו שצורפה לתגובה מטעם היועצת המשפטית לממשלה, כי "הצעת המחליטים האמורה הוספה באיחור לסדר היום בממשלה באישור ראש הממשלה בהתאם לסעיפים 4(ח)3 ו-9 לתקנון עבודת הממשלה, רק בשל עיכוב בקבלת חוות הדעת המשפטית של היועצת המשפטית למשרד התקשורת". על כל פנים, בהתחשב בכך שממילא, הטענות בעניין זה נטענו בשפה רפה, ללא דיון מעמיק – לא מצאתי ביסוס מספק לכך שנפל בעניין דנן פגם ש'יורד לשורשו של הליך'. זאת, הגם שברי כי אין מדובר במצב דברים אופטימלי, לשון המעטה. עוד אציין, כי לא מצאתי בטענת העותרת, שלפיה ההחלטה על המינוי התקבלה בהעדר תשתית עובדתית הולמת, טעם לשנות ממסקנתי האמורה. העותרת טוענת, כאמור, כי "בפני השרים הוצג מצג שווא לפיו הימנעות ממינויה של ד"ר מינס לתפקיד תפגע בעבודת המועצה היות שאין חבר מועצה שעומד בתנאי הסף לתפקיד היו"ר"; זאת, בניגוד לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, שלפיה ישנם 4 חברי מועצה אשר עומדים בתנאי הכשירות. דא עקא, שכפי שהוזכר, לא ניתן להסיק מעצם עמידתם בתנאי הכשירות, כי מי מחברי המועצה האמורים מעוניין להתמנות לתפקיד (אף נטען לפנינו במפורש כי אין זה מצב הדברים). לא הוצגה על-ידי העותרת, גם לא על-ידי מי מהצדדים, כל ראיה לכך שיש בנמצא מועמד העומד בתנאי הכשירות, ואשר מעוניין להתמנות לתפקיד; לפיכך, בהעדר מועמד קונקרטי, לא ניתן לקבל את הטענה כי העמדה שהוצגה לשרים, שלפיה הימנעות ממינויה של ד"ר מינס תפגע בתפקוד עבודת המועצה, הריהי "מצג שווא". ההחלטה המינהלית – סיכום במישור ההליך, הגם שהתהליך שקדם לקבלת ההחלטה בישיבת הממשלה לא היה מיטבי כלל וכלל, לא מצאתי כי נפל בו פגם 'היורד לשורש ההליך', ואשר מצדיק את פסילת ההחלטה. במישור הסמכות, סבורני כי בין אם עומדת ד"ר מינס בתנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות לצורך מינוי קבוע, בין אם לאו – ואיני מכריע בשאלה זו – בהיותה חברת מועצה, היה השר רשאי למנותה לתפקיד ממלאת מקום יושב ראש המועצה. לגבי דידי, התחקות אחר תכליתו של סעיף 12(א) לחוק הרשות השניה, ובחינת היחס בינו לבין סעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות, מוליכות בבירור למסקנה זו. במישור שיקול הדעת, כפי שהובהר, לא נטען, וממילא גם לא הוצגו ראיות לכך שהיו בעת קבלה ההחלטה חברי מועצה העומדים בתנאי הכשירות למינוי קבוע, ואשר מעוניינים להתמנות לתפקיד; למעשה, כמעט ולא הועלו טענות של ממש לגבי שיקול הדעת גופא. משכך, איני נדרש להכריע אם בהימצא חבר מועצה כאמור, חלה על השר חובה להעדיפו על פני מועמד שאינו עומד בתנאי הכשירות. עם זאת אציין, בבחינת למעלה מן הצורך, כי מהחומר שהונח לפנינו, עולה בבירור כי אין מדובר במינוי 'פוליטי' גרידא, של מי שחסרה כל רקע ויכולות מקצועיות רלבנטיות לתפקיד. כך, בתגובת הרשות השניה צוין כי "חברי המועצה (ללא התנגדות) וגורמי מקצוע בהנהלת הרשות סבורים [...] כי מאחר וד"ר מינס היא בעלת ניסיון רב שנים והוותיקה ביותר מבין חברי המועצה ובעלת היכרות עמוקה עם עבודת הרשות, אזי מינויה כיו"ר זמני יאפשר את רציפות הפעילות של המועצה באופן מיטבי" (ההדגשה הוּספה – נ' ס'). כמו כן, לשיטת הצלחה, ד"ר מינס היא "חברת המועצה הותיקה והמנוסה ביותר, היחידה המכהנת במועצת הרשות בכהונה שניה ומוכרת ל[הצלחה] בשל עבודתה הנמשכת מול הרשות, כאחד הגורמים הבקיאים, מנוסים ומקצועיים יותר במערך הפעולה של הרשות ובמועצה, גם במקרים ש[הצלחה] אינה שותפה בעמדותיה. משכך, אין ספק שמבין חברי המועצה, היא גורם מתאים למינוי הזמני" (ההדגשה הוּספה – נ' ס'). עולה אפוא, כי עסקינן במינוי ענייני, אשר גורמי המקצוע סבורים כי יש בו כדי ליתן מענה מיטבי לשמירה על רציפות תפקודית בפעילות הרשות, עד למינוי יושב ראש קבוע. יצוג נפרד בכל הנוגע לסוגיית הייצוג הנפרד, הזדמן לי לציין בעבר את הדברים האלה: "אחד מתפקידיו המרכזיים של היועץ המשפטי לממשלה הוא יצוגן של רשויות השלטון לפני בית המשפט. תפקיד זה, על-פי [דוח הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו (תשנ"ט) (להלן: דוח ועדת שמגר)], הוא המשכו הטבעי והמהותי של תפקיד הייעוץ המשפטי שנותן היועץ המשפטי לממשלה לרשות המבצעת. כידוע, היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של החוק, ככל שהדבר נוגע לרשויות השלטון, וככלל – עמדתו היא המחייבת. ברם, לעתים עשויה להתעורר מחלוקת בין היועץ המשפטי לממשלה לבין הרשות השלטונית בדבר העמדה המשפטית הנכונה: 'יש נושאים שהם חד-משמעיים מבחינת מהותם ותוצאותיהם המשפטיות. אולם, יש נושאים [...] בהם יכולות להתגלות עמדות שונות שאינן מוצאות פתרונן לפני תחילת ההליכים [...] במקרים כגון אלה יכול לעלות הרצון מצד הרשות [...] לפרוש גם את עמדתה בפני בית המשפט ולהתמודד בבית המשפט עם עתירה או תובענה המוגשת נגד[ה]' (דוח ועדת שמגר, עמוד 73). פשוט וברור, כי 'אין לדרוש מן היועץ המשפטי כי יטען בבית המשפט טענות שאינן מקובלות עליו מאחר ואינן חוקיות או אינן הולמות את העקרונות החוקתיים המנחים אותו' (דוח ועדת שמגר, עמוד 71). יחד עם זאת, 'מבחינת הכללים החוקתיים המנחים צריך להזכיר כי לרשות רשמית, כמו לכל אדם, הזכות להיות מיוצגת על ידי עורך דין שיפרוש את עמדתה בפני בית המשפט בצורה המשכנעת ביותר שהדין והאתיקה מאפשרים' (שם). הכלל הסביר והראוי בנסיבות אלו, לפי דוח ועדת שמגר, הוא כדלקמן: 'במקרים בהם אין המדובר באי-חוקיות ברורה וגלויה, מן הנכון שהיועץ המשפטי יחליט על התרת ייצוגה של הרשות הממלכתית החולקת על דעתו, על ידי משפטן משירות הציבור או מן המגזר הפרטי, הנכון להציג טעמיה של הרשות הממלכתית בפני בית המשפט. במילים אחרות, אין לצאת מתוך הנחה שהיועץ המשפטי יטען בבית המשפט בניגוד לחוות דעתו ויתאר את מה שלדעתו שחור, כלבן. אולם, יש נסיבות – בהן אין המדובר כאמור על אי-חוקיות ברורה וגלויה – אשר אין בהן לשלול מרשות שלטונית את יומה בבית המשפט, היינו את הניסיון לשכנע את בית המשפט בחוקיות עמדתה. זאת [...] במקרים של חילוקי דעות בתום לב בנושא היכול להיות נתון לפרשנויות שונות'" (בג"ץ 6494/14 גיני נ' הרבנות הראשית,  פסקה 23 (6.6.2016); ההדגשות הוּספו – נ' ס').   כפי שאבהיר להלן, סבורני, כי בעניין דנן לא היה מקום שלא להתיר לשר יצוג נפרד, ולהותירו "באין מליץ יושר מול מגיד פשע" (מתפילת ראש השנה ויום הכיפורים), שכן העניין דנן מרוחק מרחק רב מ"אי-חוקיות ברורה וגלויה". טרם אצלול לדיון בעניין דנן, אציין במבט רחב, כי לנוכח עיון מעמיק בדוח ועדת שמגר, עשוי אי-מי להעלות תהייה באשר לרציונל הניצב בבסיס הכלל המאפשר ליועצת המשפטית לממשלה למנוע יצוג נפרד, באותם מקרים חריגים, שבהם קיימת 'אי-חוקיות גלויה וברורה'. על כל פנים, 'אם קבלה היא – נקבל'. יחד עם זאת, נראה כי אין מקום להרחיב אותו חריג המאפשר מניעת יצוג, מעבר לגדרי הסטנדרט שהותווה בדוח ועדת שמגר. כפי שציינתי לעיל, ההחלטה שלא להתיר יצוג נפרד בעתירה דנן, התבססה, בעיקרה, על כך ש"אין מדובר בסוגיה משפטית חוקתית או משטרית עקרונית או בעלת חשיבות ציבורית מובהקת שיש בה כדי להצדיק מתן ייצוג נפרד". הפכתי והפכתי, ולא מצאתי בסיס משפטי איתן לקביעת סטנדרט כאמור. במכתבו של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי) בעניין זה, ביקש הוא להסתמך על שורת אסמכתאות כדלהלן: "בג"ץ 5124/18 תנובה נ' מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' שר האוצר, פסק דינו של השופט מזוז (פורסם בנבו, 4.3.2019); בג"ץ 6017/10 אדם טבע ודין נ' שר התשתיות הלאומיות, פסקה ז' להחלטת השופט רובינשטיין (פורסם בנבו, 3.7.2012); דנג"ץ 3660/17 התאחדות הסוחרים ועצמאים הכללית נ' שר הפנים, פסקה 44 לפסק דינה של הנשיאה נאור (פורסם בנבו, 26.10.2017)". ברם, לא שוכנעתי כי יש באסמכתאות אלה בסיס, או אף אזכור, לסטנדרט זה. מקום בו עסקינן בסוגיה כה רגישה, סבורני כי מוטב לצעוד על קרקע מוצקה ככל הניתן. ואידך זיל גמור. טעם שני, נוסף, להחלטה שלא להתיר יצוג נפרד בענייננו, היה כי "בשונה מעניין זה, מתן ייצוג נפרד שמור למקרים בהם אין מדובר באי-חוקיות ברורה וגלויה". כפי שהוזכר, בשנת 2017 מונה ממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה, אשר לא עמד בתנאי הכשירות הנדרשים למינוי קבוע. זאת, על דעת הייעוץ המשפטי לממשלה, תוך שצוין בחוות הדעת המשפטית שצורפה להצעת המחליטים, כי "ההצעה אינה מעוררת קשיים משפטיים", וכי אין "מניעה משפטית בקבלת ההחלטה". אמנם, ברי כי הייעוץ המשפטי לממשלה – ככל רשות מינהלית – רשאי, ולעתים אף חייב, לבחון מחדש את עמדתו לגבי עניין מסוים, ולשנותה במידת הצורך, ככל שישנם טעמים טובים לעשות כן (ראו למשל: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 205-202 והאסמכתאות שם (כרך א, 2010)). אין פגם אפוא בעצם העובדה שחל שינוי בעמדה המשפטית שננקטה לגבי המינוי מושא העתירה. עם זאת, בכך שהשר סמך את ידיו, לגבי המינוי מושא העתירה, על עמדה משפטית שהוצגה על-ידי הייעוץ המשפטי לממשלה לפני שנים לא רבות, יש כדי ללמד, על פני הדברים, כי אין מדובר בעמדה פרשנית שהיא כה בלתי מתקבלת על הדעת, עד כי מדובר ב'אי-חוקיות ברורה וגלויה'. גם בכך שהגענו-אנו, השופטים, למסקנה שונה מזו שאליה הגיעו נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה – יש כדי להוסיף וללמד על הצורך בהרהור נוסף לגבי הקביעה כי החלטת השר עולה כדי 'אי-חוקיות ברורה וגלויה'. אף לגוף הדברים, גם אם הייתי מקבל את עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה באשר לשאלה המשפטית שעל הפרק – וכפי שהובהר, לא כך הם פני הדברים – לא ניתן לכחד כי עסקינן בשאלה משפטית ראויה לבירור, אשר התשובה עליה אינה פשוטה כלל ועיקר; לשון אחר: אפילו אכן עסקנו באי-חוקיות, הרי שבשים לב לנתיב הפרשני המורכב שבו נדרשים היינו לפסוע לשם כך, בעקבותיהן של העותרת ושל היועצת המשפטית לממשלה – לא היה מקום לראות בדברים משום אי-חוקיות שהיא 'ברורה וגלויה'. הרחק מכך. משאלה הם פני הדברים, הרי שגם אם לשיטת הייעוץ המשפטי לממשלה, עמדת השר בשאלה המשפטית שגויה לגופה, נראה כי יש מקום לאפשר לו לטעון לגביה. מחלוקת פרשנית לגיטימית, שלא מוצגת בה עמדה מופרכת – או כלשון דוח ועדת שמגר, "חילוקי דעות בתום לב בנושא היכול להיות נתון לפרשנויות שונות" – משמיעה מעיקרא, לטעמי, כי אין מדובר ב'אי-חוקיות ברורה וגלויה', אשר עשויה להצדיק שלילת יצוג מהרשות המוסמכת. זאת ועוד, סבורני כי בנסיבות העניין דנן, היה בהצגת עמדת השר, על-ידי יצוג נפרד, כדי לתרום לבירור העתירה. בפרט, היה בכך כדי לשפוך אור על התשתית העובדתית הניצבת בבסיס העתירה, ובכלל זאת, על הליך בחינת המועמדים, ועל הטעמים שבגינם נבחרה ד"ר מינס על פני חברי המועצה האחרים, ככל שהיו כאלה אשר היו מעוניינים בתפקיד. סיכומם של דברים, סבורני כי היה מקום בענייננו להתיר לשר להציג את עמדתו בעתירה, באמצעות יצוג נפרד; שמא אף לייצגו מלכתחילה. הערה לפני סיום בשולי הדברים, אך לא בשולי חשיבותם, ראיתי לנכון להתייחס, במבט רחב, למצב הדברים הכללי באשר למינויי בכירים בשירות המדינה. בתגובה מטעם הייעוץ המשפטי לממשלה, נכתבו בהקשר זה הדברים האלה: "מינויים בכירים רבים בשירות המדינה מאוישים במילוי מקום, לעתים לתקופות ארוכות עד לאיושם במינוי קבוע. כך למשל, תפקיד מנהל רשות החברות מאויש מעל לחצי שנה במילוי מקום; תפקיד מנהל רשות שוק ההון היה עד לאחרונה מאויש במילוי מקום לתקופה של קרוב לשנתיים; תפקיד יושב ראש המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך מאויש במילוי מקום מזה כשנה וחצי; תפקיד מנכ"ל המועצה להשכלה גבוהה מאויש במילוי מקום מזה כארבע וחצי שנים; תפקיד ראש מערך הגיור במשרד ראש הממשלה מאויש במילוי מקום מזה כחמש וחצי שנים; תפקיד ממונה מחוז חיפה במשרד הפנים היה עד לאחרונה מאויש במילוי מקום מזה כשנה; תפקיד המדענית הראשית במשרד החינוך מאויש במילוי מקום מעל לשנתיים וחצי; תפקיד מנהלת מינהל החינוך הדתי במשרד החינוך מאויש במילוי מקום כחמש שנים". המצב המתואר – מטריד ביותר. האינטרס הציבורי במינוי בכירים העומדים בתנאי הכשירות, וברף המקצועי הגבוה ביותר, ואשר פועלים תוך הפעלת שיקול דעת עצמאי מתוקף מינוי הקבע שלהם – אינו מתממש; איכות השירות הניתן, בסופו של דבר, לאזרח – נפגעת. טוב יעשו כלל הגורמים הצריכים לעניין, אם יפעלו בהקדם לטובת יצירת שיפור משמעותי בכל הנוגע לתחום זה. עוד אוסיף, כי אין להסיק מעמדתי בעתירה דנן כל מסקנה, לגבי האפשרות למנות לתפקידים בכירים אחרים בשירות המדינה ממלאי מקום במינוי זמני, שאינם עומדים בתנאי הכשירות הנדרשים. אמנם, בהקשר הקונקרטי של עתירה זו, לנוכח קיומו של סעיף ספציפי המסדיר את מינויו של ממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה, סבורני כי שורת הדין מחייבת להתיר את המינוי. עם זאת אציין, מבלי לטעת מסמרות, כי נראה שיש טעם בעמדת היועצת המשפטית לממשלה, שלפיה תנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות חלים, ככלל, גם על מינויים של ממלאי מקום. זאת בפרט, מקום שבו החוק אינו מטיל מגבלה ברורה על משך המינוי הזמני (שלא כבענייננו); ובהתחשב בפרקטיקה הקלוקלת המתוארת לעיל, שלפיה בכל הנוגע למינויי בכירים רבים בשירות המדינה, 'הזמני הופך קבוע'. נוכח כלל האמור, אציע לחברַי כי נדחה את העתירה, בהעדר עילה להתערבותנו. עוד אציע, בנסיבות העניין, לחייב את העותרת בתשלום הוצאות המשיבות 4 ו-5, בסך של 5,000 ₪ לכל אחת. נעם סולברג שופט השופטת ג' כנפי-שטייניץ: הסוגיה שעמדה להכרעה לפנינו היא מחלוקת בשאלת פרשנותה של הוראת סעיף 12(א) לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 (להלן: חוק הרשות השניה או החוק), וביתר פירוט – האם ממלא מקומו של יושב ראש מועצת הרשות השניה נדרש לעמוד בתנאי הכשירות הקבועים בסעיף 24(ג) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן: חוק החברות הממשלתיות). במחלוקת זו אני מצרפת דעתי לדעתו של חברי השופט נ' סולברג, שלפיה פרשנותו הלשונית והתכליתית של סעיף 12(א) לחוק, מובילה למסקנה כי תנאי הכשירות הסטטוטוריים שנקבעו לכהונת קבע של יושב ראש מועצת הרשות השניה, אינם חלים על מינויו של ממלא מקום זמני ליושב ראש המועצה. על מסקנה זו אוסיף להלן מספר הערות משלי. אין חולק כי קיימת חשיבות למינוי מועמדים בעלי כישורים מתאימים למשרות בכירות בתאגידים ציבוריים. בוודאי כך הוא הדבר באשר למינוי בעלי התפקידים במועצת הרשות השניה, לה הוענקו בחוק סמכויות חשובות לאסדרת שירותי תקשורת. עם זאת, בחוק הרשות השניה נקבע הסדר מיוחד באשר למינויו של ממלא מקום זמני ליו"ר המועצה, בין אם לתקופה תחומה בזמן, ועד לשלושה חדשים (סעיף 12(א) לחוק), ובין אם לישיבת מועצה, ועד לשתי ישיבות רצופות (סעיף 12(ב) לחוק). בהסדר מיוחד זה, הגובר על ההסדר הכללי הקבוע בחוק החברות הממשלתיות, ויתר המחוקק על מינוי ממלא מקום העומד בתנאי הכשירות של יו"ר מועצה קבוע, על מנת לשמור על פעילותה התקינה והרציפה של מועצת הרשות השניה, ובלבד שממלא המקום ימונה מבין חברי המועצה המכהנים. 2. חברי השופט סולברג סבור כי להוראת סעיף 12(ב) לחוק "רלבנטיות פחוּתה" בענייננו, שכן היא נוגעת אך למקרים שבהם "נבצר זמנית" מיושב ראש המועצה להשתתף בישיבות המועצה, בעוד שבמקרה שלפנינו "נתפנתה משרתו" של יושב ראש המועצה (פסקה 16 לחוות דעתו). להשקפתי, יש בהוראה זו כדי לתרום לפרשנותו של סעיף 12(א) לחוק גם במקרה שלפנינו. למען הנוחות אביא להלן את הוראת סעיף 12 לחוק שכותרתה "ממלא מקום ליושב-ראש ולחבר מועצה": (א) נבצר זמנית מיושב ראש המועצה למלא תפקידו או אם נתפנתה משרתו וטרם נתמנה אחר במקומו, ימנה לו השר, באישור הממשלה, ממלא מקום מבין חברי המועצה לתקופה שלא תעלה על שלושה חדשים. (ב) נבצר זמנית, מיושב ראש המועצה להשתתף בישיבה מישיבות המועצה והשר לא מינה לו ממלא מקום, כאמור בסעיף קטן (א), רשאי השר למנות חבר מועצה כממלא מקומו לאותה ישיבה, ובלבד שלא ימנה ממלא מקום כאמור ליותר משתי ישיבות רצופות. (ג) חבר מועצה שנבצר ממנו למלא את תפקידו במשך תקופה העולה על שלושה חדשים, וכן מי שהושעה לפי סעיף 10(ה), רשאי השר באישור הממשלה, למנות לו ממלא מקום. כפי שניתן להיווכח, סעיף 12(א) עוסק בשתי חלופות אפשריות להפעלת סמכות השר למינויו של ממלא מקום ליו"ר המועצה: האחת, נבצרות זמנית של יו"ר המועצה; והשניה, התפנות משרת יו"ר המועצה בטרם מונה מחליפו. לשתי החלופות קבע המחוקק פתרון זהה – השר הוסמך למנות, באישור הממשלה, "ממלא מקום מבין חברי המועצה לתקופה שלא תעלה על שלושה חודשים". פתרון דומה קבע המחוקק בסעיף 12(ב) למצב בו נבצר מיו"ר המועצה להשתתף בישיבת מועצה, אז הוסמך השר למנות "חבר מועצה כממלא מקומו לאותה ישיבה", אך לא ליותר משתי ישיבות רצופות. והנה, לפרשנותן של העותרת ושל היועצת המשפטית לממשלה, סעיף 12(א) וסעיף 12(ב) לחוק אינם עוסקים באותו ממלא מקום. בעוד שלעניין נבצרות זמנית "סתם" או התפנות משרה, כך הטענה, מדובר בממלא מקום העונה לתנאי הכשירות שנקבעו ליושב ראש המועצה המנויים בחוק החברות הממשלתיות; לעניין נבצרות זמנית להשתתף בישיבת מועצה – כשירות זו אינה נדרשת מממלא המקום. אף שניתן להבחין בין שני המצבים, שעה שבראשון מדובר במילוי מקום לתקופה, גם אם אינה ארוכה, ובשני מדובר במילוי מקום לישיבה, אחת או שתיים – פרשנות המעניקה משמעות שונה לביטוי 'ממלא מקום', בכל אחד מסעיפי המשנה, מעוררת קושי. זאת בפרט לאור הכלל הנוהג בנוגע לפרשנותו של ביטוי המופיע למעלה מפעם אחת באותו חוק, ולפיו "הנחה פרשנית היא, במיוחד אם מדובר בהקשר אחד, שהמחוקק התכוון באותו ביטוי לאותו מובן" (בג"ץ 7029/95 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נא(2) 63, 131 (1997)). כך כאשר מדובר בביטוי החוזר על עצמו באותו דבר חקיקה "וקל וחומר כך כאשר הביטוי חוזר על עצמו באותו סעיף" (שם; וראו: אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 314-313 והאסמכתאות שם (התשנ"ג)). משתוכן הכתוב או הקשרו של הסעיף אינם מצביעים על כוונת המחוקק ליצירת משמעות שונה לביטוי זהה; משהובהר שלסעיפים 12(א) ו-12(ב) תכלית זהה – שמירה על רציפות פעולתה של הרשות; ומשלא נסתרה ההנחה הפרשנית על-ידי מי מהצדדים – נראה אפוא שבאותו 'ממלא מקום' הכתוב מדבר. 3. מטעמים אלה, ועוד אחרים שפורטו בחוות דעתו של חברי, מקובלת עליי מסקנתו כי במישור הסמכות, רשאי השר, באישור הממשלה, למנות ממלא מקום ליו"ר המועצה, מבין חברי המועצה, גם אם האחרון אינו עומד בתנאי הכשירות ליו"ר מועצה לפי חוק החברות הממשלתיות. ואולם חשוב להדגיש, כי שטר זה שוברו בצדו. המחוקק יצר הסדר מאוזן, בו לצד הוויתור על תנאי הכשירות של יו"ר המועצה, נקבע כי מינוי ממלא מקום ייעשה לתקופה "שלא תעלה על שלושה חדשים". מדובר בכהונה זמנית קצרת מועד, לתקופה קצובה, שאינה ניתנת להארכה, שמטרתה ליתן לשר שהות לאתר יושב ראש קבוע העומד בתנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות. לפיכך, ככל שמדובר במינוי ש"זמניותו" ניתנת להארכה, מתעורר החשש שהועלה בעמדת היועצת המשפטית לממשלה, ליצירת מסלול עוקף למסלול המינוי הרגיל, ולמינוי מועמדים שאינם בעלי כישורים מתאימים לתפקיד ב"ערוץ" מילוי המקום. זאת, תוך חריגה מתנאי הכשירות שנקבעו לתפקיד, ותוך סיכול תכליתן של הוראות חוק החברות הממשלתיות וסעיף 12(א) לחוק הרשות השניה. מטעם זה, ובמטרה להימנע ממצב שהזמני יהפוך קבוע, הגביל המחוקק את תקופת כהונתו של ממלא המקום לשלושה חודשים לכל היותר. בכך יצר המחוקק הסדר מאוזן שיש בו כדי לענות על החששות שעוררו העותרת והיועצת המשפטית לממשלה בעמדותיהן. עוד יש להדגיש, כי אין בתוצאה אליה הגענו כדי לחול רוחבית על מינויים זמניים של יושבי ראש מועצות או דירקטוריונים הממונים על פי הוראות חוק החברות הממשלתיות, ומסקנתנו נשענת על ההסדר המיוחד הקבוע בחוק הרשות השניה. 4. והערה אחרונה לעניין שאלת הייצוג הנפרד. שאלה זאת לא עמדה לדיון במסגרת ההתדיינות שלפנינו ולא הונחו לפנינו עמדות הצדדים הרלוונטיים לדיון בה. לפיכך, אין זה המקום לפרוש משנה סדורה בעניין הכללים העשויים לחול לעת התרת ייצוגה הנפרד של רשות שלטונית. אעיר אך זאת – ישנם שיקולים שונים העשויים להצדיק מתן היתר לרשות להציג בפני בית המשפט, בנסיבות מסוימות, עמדה שונה מזו של הייעוץ המשפטי לממשלה (וראו: אדם שנער "בכמה קולות מדברת המדינה? על מתן מעמד לרשות חולקת בהליכים משפטיים" עיוני משפט לח 361 (2016)), וייתכן שעדיף הדבר על פני הבאת עמדתה החולקת באמצעות עמותות ציבוריות שונות המגישות עתירות או מבקשות להצטרף להליך, כפי שנעשה כיום לעתים מזומנות. עם זאת, מקובלת עליי מסקנתה של ועדת שמגר כי "עיקרון החוקיות והסדר הטוב מחייבים כי מקרים של ייצוג נפרד יהיו חריגים ונדירים" וכי יש לעשות מאמץ להימנע מכך (דוח הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו, בעמ' 77 (1998) (להלן: דוח ועדת שמגר)). אף שהמקרה שלפנינו אכן העלה מחלוקת משפטית-פרשנית לגיטימית וראויה לבירור, דומה כי מפלס הבקשות להיתר ייצוג נפרד, ההולך וגואה, מחייב מאמץ מקדים של כל הגורמים הנוגעים בדבר לברור היטב את אותם המקרים בהם מדובר ב"חילוקי דעות בתום לב בנושא היכול להיות נתון לפרשנויות שונות" (שם, בעמ' 76), העשויים להצדיק לפי מסקנות דוח ועדת שמגר מתן היתר לייצוג נפרד. 5. לאור כל האמור, מצטרפת אני למסקנתו של חברי השופט נ' סולברג, כי דין העתירה להידחות. גילה כנפי-שטייניץ שופטת השופט ח' כבוב: חוות דעת מנומקת ומפורטת הניח לפניי חברי, השופט נ' סולברג. במישור הסמכות, חברי יגע ומצא; ואני מסכים עם דרך הילוכו ומסקנתו. המחוקק אמנם ביקש, במסגרת פרק ט' לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 לפרוס את אברותיו של החוק על גופים ותאגידים נוספים. ואף לא למותר להזכיר את תיקון מס' 6 לחוק החברות הממשלתיות, עליו עמד חברי, שתכליתו התמודדות עם התופעה הפסולה, במסגרתה מינויי דירקטורים בחברות ממשלתיות בוצעו בהיעדר שיקול דעת ענייני, באופן שפגע בתפקודם של הדירקטוריונים השונים והאיץ את ה"פוליטיזציה" שלהם (כלשון הצעת חוק החברות הממשלתיות (תיקון מס' 6) (מינויים), התשנ״ג-1993, ה"ח 2162, 72) ברם, כפי שהראה חברי, לפנינו הסדר ספציפי, הגובר על ההסדר הכללי. כך, משילוב הוראות הדין החל – חוק החברות הממשלתיות מזה וחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 מזה – אנו למדים כי ממלא מקום זמני של יושב ראש מועצת הרשות השניה לא נדרש לעמוד בתנאי הכשירות הקבועים בסעיף 24(ג) לחוק החברות הממשלתיות; אלו רלוונטיים למינוי של קבע. על ממלא-המקום, להבדיל מיושב ראש קבוע, לעמוד 'רק' בתנאי הכשירות הכללית, המקצועית והאתית הקבועים בסעיפים 7 ו-9 לחוק הרשות השניה וסעיפים 16א, 17 ו-17א לחוק החברות הממשלתיות, עליהם עמד חברי. זאת, נוכח הסייג שבסעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות; ובשים לב להסדר הספציפי שנקבע בסעיף 12(א) לחוק הרשות השניה ולתכליתו המרכזית – שמירה על רציפות תפקודית של פעילות מועצת הרשות השניה. כפי שציין חברי – זאת לא נלמד מלשון סעיף 12(א) גרידא. בהקשר זה יוער, כי להשקפתי, הוראות ההסדר המשפטי מושא ענייננו – אינן כליל השלמות; רחוק מכך. לא בכדי הדבר דרש מהלך פרשני משמעותי, אותו פרס חברי. בהמשך לנקודה אחרונה זו, אציין, מבלי למצות את הדיון בנדון או לטעת מסמרות, כי אני שותף להערת חברי, השופט סולברג, בנוגע לסוגיית הייצוג הנפרד במקרה זה. ויודגש, כי בהגיעי למסקנה כאמור, אינני מקל ראש, כלל ועיקר, בתפקיד ממלא מקום זמני של יושב ראש מועצת הרשות השניה. הרשות היא רגולטור חשוב ועצמאי; בידה הפקיד המחוקק את מלאכת הפיקוח על השידורים המסחריים בטלוויזיה וברדיו. וכאמור בסעיף 5 לחוק הרשות השניה, עליה לפעול במטרה "[...] לשמור על אתיקה בשידורים ובשידורי פרסומת; להנגיש את השידורים לאנשים עם מוגבלות; להגן על קטינים וחסרי ישע; למנוע שידורים אסורים; לעודד את התחרות, בין השאר, באמצעות הסרת והנמכת חסמי כניסה לתחום השידורים; להבטיח שידור מידע מהימן, הוגן ומאוזן". תפקידים אלו מקבלים אך משנה תוקף בעתות מלחמה. עוד יודגש, כי בהחליטי כן אינני מתעלם מהתופעה הפושה בשירות הציבורי, במסגרתה הזמני הופך לקבוע; תופעה שעל היקפה המדאיג עמד חברי בסוף חוות דעתו. זאת ועוד, הגם שאינני נדרש, במסגרת חוות דעתי זו, להכריע בשאלת הסמכות או היקף שיקול הדעת, מקום בו יבקש שר התקשורת לעשות שימוש נוסף במנגנון הקבוע בסעיף 12(א) לחוק החברות הממשלתיות; אינני מקל ראש בשאלה זו. דווקא מן הטעם שמדובר בשאלה כבדת משקל, המחייבת בחינה של הדין בהתאם לנסיבות, ולא באופן תיאורטי, לדידי טוב נעשה אם נותירה לעת מצוא. בצד הסכמתי כי במישור הסמכות אין עילה להתערבותנו, לשיטתי, נסיבות העניין מעיבות על הליך קבלת ההחלטה עד מאוד; ואחזור על הדברים, בתמצית. כאמור, הצורך במינוי, החלטת השר, המחלוקת המשפטית ואישורה של הממשלה – התרחשו בתוך סד הזמנים הדוחק. נקודת ההתחלה בציר הזמן היא הודעת יושב ראש המועצה, מיום ב' 22.07.2024, על סיום תפקידו ביום ה' 01.08.2024. ביום ב', 29.07.2024, השר הודיע ליועצת המשפטית של משרדו כי הוא החליט למנות את משיבה 5 לתפקיד ממלאת-המקום הזמני. ביום ה' 01.08.2024, נתקבלה עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, בנוגע לתנאי הכשירות שלשיטתם חלים על מינוי זה. עוד באותו יום חמישי, פורסם סדר יומה של הממשלה ליום א', 04.08.2024, כאשר הצעת המחליטים בדבר אישור המינוי לא הופיעה כחלק מישיבת הממשלה. אף על פי כן, ההצעה הועלתה במהלך ישיבת הממשלה האמורה, באמצעות החריגים לתקנון עבודת הממשלה. בסופו של דבר, חרף האמור בחוות הדעת המשפטית שהוצגה – הממשלה אישרה את המינוי באותה הישיבה. ככל שהדבר נוגע להליך קבלת ההחלטה, דומה, על פניו, כי הפור בדבר המינוי ואישורו נפל מבלי לנסות ולבאר את המחלוקת, כדבעי ובדרך מקובלת (למשל, בדרך של קיום פגישות עבודה בין הדרג המדיני והמקצועי לגורמי הייעוץ המשפטי, תוך ליבון הדברים חרף הטחתם בחלופת מכתבים, שלא הועילה בדבר). במובן הרחב יותר מענייננו-אנו, לעמדתי לא ניתן להסכין למצב בו החלטות מינהליות מתקבלות תוך התעלמות מחוות דעת של הייעוץ המשפטי לממשלה, ובהיעדר הנמקה של ממש; ואסביר. נקודת המוצא לדיון, שאיני מבקש לקבוע בו מסמרות, היא עיקרון חוקיות המינהל. לפיו, כידוע, אין לרשות המינהלית אלא את הסמכויות שהוענקו לה בחוק או מכוחו, ועל כן פעולה של רשות שלטונית החורגת מגדר החוק המסמיך לוקה בפגם יסודי של חוסר סמכות (ראו למשל: בג"ץ 1/49 בז'רנו נ' שר המשטרה, פ"ד ב 80 (1949); בג"ץ 144/50 שייב נ' שר הבטחון, פ"ד ה 399 (1951); יואב דותן ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מינהלי כרך א 336-321 (2022)). אך כיצד תדע הרשות המינהלית מהו הדין לאשורו? במספר פסקי דין צוין, כי היועץ המשפטי לממשלה, בהיותו ראש מערכת הייעוץ המשפטי, הוא הפרשן המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת (ראו, למשל: בג"ץ 4646/08 לביא נ' ראש הממשלה, פסקה 33 (12.10.2008) (להלן: עניין לביא)). ראשית הדרך של התפיסה לפיה, חלוקת העבודה והסדר הטוב מנביעים כי גופי הרשות המבצעת צריכים לפעול, דרך-הכלל, בהתאם לעמדה המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה, בדבר פירוש הדין החל, ניתן למצוא בדו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה (1962) (להלן: ועדת אגרנט); ראו גם: אריאל בנדור "היועץ המשפטי לממשלה: בין עמדה משפטית לייצוג" מחקרי משפט לד 1 (2022)). כידוע, ועדת אגרנט מונתה על רקע מחלוקת עזה בין שר המשפטים דב יוסף לבין היועץ המשפטי לממשלה גדעון האוזנר, לאחר שהיועץ המשפטי סירב להיענות לדרישת שר המשפטים להגיש אישום פלילי נגד אישיות מסוימת, משום שלדעתו לא היו ראיות לביצוע עבירה פלילית (ראו יחיאל גוטמן היועץ-המשפטי נגד הממשלה 133-132 (1981)). המחלוקת הובאה לפני הממשלה, והיא החליטה למנות ועדה מקצועית לבירור השאלה, בראשות שופט בית המשפט העליון ש' אגרנט. חוות-הדעת של ועדת אגרנט קיבלה, בעיקרו של דבר, את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, לפיה חובה עליו להפעיל את סמכויותיו בתחום הפלילי באופן עצמאי, בלי להיות כפוף להוראות שר המשפטים או הממשלה. בתוך כך צוין כי: "[...] מחייב הסדר הטוב במדינה, כי בדרך-כלל תתיחס הממשלה לחוות הדעת המשפטית של מי שממלא את התפקיד של 'היועץ המשפטי לממשלה', ואשר יש לו ההכשרה של שופט בית-המשפט העליון, כאל חוות-דעת המשקפת את החוק הקיים" (שם, בעמוד 28). בהקשר זה, גרס פרופ' זמיר באחד ממאמריו בנדון, כי "כלל ראשון, שגם הוא מצא ביטוי בדו״ח ועדת אגרנט ולאחר מכן אף נתחזק, אומר שחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה בשאלה משפטית משקפת, מבחינת הממשלה את המצב המשפטי. כיון שמקובל על הכל כי הממשלה צריכה לנהוג על-פי החוק, יוצא שהממשלה צריכה לנהוג, בכל הנוגע להיבט המשפטי, על-פי חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה" (יצחק זמיר "היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון" עיוני משפט יא 411, 417 (התשמ"ו)). בצד זאת הודגש, זה מכבר, כי יש להבחין בין מעמדן של חוות-דעת היועץ המשפטי לממשלה ובין סמכותו לאכוף את חוות דעת אלה. בעניין לביא צוין כך: "עקרון יסוד במשפט הציבורי הינו כי החובה והאחריות להחליט, מוטלת על מי שסמכות ההכרעה נתונה בידיו כדין. על דרך הכלל, ולמעט במקרים חריגים ויוצאי דופן שלא כאן המקום לעמוד על טיבם, הצבת "מחסום" מראש בפני הרשות המוסמכת בנסיבות בהן קיימת מניעה משפטית לקבלת החלטה או לעשיית מעשה, ראוי שתתבצע בדרך של מתן חוות-דעת משפטית הקובעת כי ההחלטה או המעשה הינם בלתי חוקיים או אסורים לפי דין. חוות-דעת משפטית זו תונח בפני הגוף המוסמך, ותחייב אותו בקבלת ההחלטה שהסמכות לה מסורה בידיו. ככלל, החובה והאחריות לפעול בהתאם לחוות-הדעת האמורה מוטלת על הרשות המוסמכת, ואל ליועץ המשפטי לאכוף בעצמו את חוות-דעתו שניתנה בכובעו הייעוצי-פרשני". כך להלכה, וכך למעשה. שהרי, סמכות זו נתונה לבית המשפט המוסמך, ובפרט לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק: "15(ד) מבלי לפגוע בכלליות ההוראות שבסעיף קטן (ג), מוסמך בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק – לתת צווים לרשויות המדינה, לרשויות מקומיות, לפקידיהן ולגופים ולאנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין, לעשות מעשה או להימנע מעשות מעשה במילוי תפקידיהם כדין, ואם נבחרו או נתמנו שלא כדין – להימנע מלפעול;". בהקשר זה, כתב פרופ' זמיר בחיבור אחר כי: "[..] מבחינת התאוריה, כיוון שחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה אינה בגדר הוראה מחייבת, הממשלה יכולה לפעול בדרך הנראית לה, אפילו בניגוד לחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה [...] הרשות צריכה לקחת בחשבון את האפשרות שהחלטה כזאת תותקף בבית המשפט ולהניח שהיועץ המשפטי לממשלה לא יהיה מוכן להגן בבית המשפט על החלטה שלדעתו היא בלתי- חוקית [...] הרשות צריכה לקחת בחשבון גם את האפשרות שהיא תידרש לשאת באחריות אישית להחלטה שקיבלה [...] לכן, מבחינת הפרקטיקה, מקובל שהממשלה וכל רשות אחרת אינה פועלת בניגוד לחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה [...]" (יצחק זמיר "היועצת המשפטי לממשלה: טיפול בפניות הציבור" ספר אליקים רובינשטיין 873, 889-886 (2021)). בענייננו, מהחומר שהונח לעיוני, לא ברור עד תום כיצד התגבשה עמדת השר בפן המשפטי, בפרט נוכח הספק שעלה אצל היועצת המשפטית למשרדו באשר לחוקיות המינוי. כמו כן, לא ברור מה בדיוק הוצג בפני הממשלה, בטרם זו החליטה לאשר את המינוי חרף חוות הדעת המשפטית שכן הוצגה לה. כפי שציין חברי, הנושא לא היה חלק מסדר יומה, ומשכך מלוא התשתית העובדתית והמשפטית – לרבות המחלוקות בין הדרג המדיני, המקצועי והמשפטי – לא הונחה בפני חברי הממשלה מבעוד מועד. כן יוער, כי לדעתי, בעת בחינת תקינות ההליך המינהלי, יש לתת משקל הולם, מוגבל, לכך שאנו השופטים מצאנו לדחות את עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה גופה; משהדבר לא מעיד, מניה וביה, על תקינות ההליך. כן יודגש, כי, כאמור, לא נעלמה מעיני העובדה שלשר התקשורת לא אושר ייצוג נפרד בידי עורך דין במקרה זה – החלטה שפגעה באפשרותו להציג בפנינו את עמדתו לאשורה. סוף דבר: לאחר ששקלתי את הדברים בכובד ראש, מצאתי, נוכח צירוף נסיבות העניין הייחודיות – כי איני יכול להלום את דרך קבלת ההחלטה על-ידי השר והממשלה. משכך, לו דעתי הייתה נשמעת, היינו מוציאים צו-על תנאי בהקשר זה, בסמוך לאחר תום הדיון, חלף דחיית העתירה על כל ראשיה; שעה שרב הנסתר על הגלוי משההחלטה ואישורה התקבלו בחופזה, במה שנדמה כהליך חריג, ללא בסיס הולם. חאלד כבוב שופט אשר על כן, בכל הנוגע לסמכות למנות ממלא מקום זמני ליושב ראש מועצת הרשות השניה, שאינו עומד בתנאי הכשירות הקבועים בסעיף 24(ג) לחוק החברות הממשלתיות, הוחלט לדחות את העתירה, כאמור בפסק הדין של השופט נ' סולברג, שאליו הצטרפו השופטת ג' כנפי-שטייניץ והשופט ח' כבוב. אשר למישור תקינות ההליך, הוחלט בדעת רוב השופטים נ' סולברג ו-ג' כנפי-שטייניץ לדחות את העתירה, בניגוד לדעתו החולקת של השופט ח' כבוב. ניתן היום, י"ב בתשרי התשפ"ה (14.10.2024). נעם סולברג שופט גילה כנפי-שטייניץ שופטת חאלד כבוב שופט