משקו שיווק (1995) בע"מ נ. עיריית פתח תקוה

פסק-דין בתיק ע"א 3466/09 בבית המשפט העליון ע"א 3466/09 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' עמית המערערים: 1. משקו שיווק (1995) בע"מ 2. פנטה אינווסט אנד טרייד אינק 3. סולימן כהן נ ג ד המשיבות: 1. עיריית פתח-תקוה 2. הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח-תקוה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו מיום 25.2.09 בת.א. 1187/05 שניתן על ידי כבוד השופטת רות רונן תאריך הישיבה: כ"ט בשבט התשע"א (3.2.2011) בשם המערערים: עו"ד מעוז אופיר בשם המשיבות: עו"ד רונית אלפר פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (א 1187/05 כב' השופטת ר' רונן) מיום 25.2.2009 בו נקבע כי המשיבות לא התרשלו במתן היתר הבניה למערערים, וכי לא הוכח קשר סיבתי בין התנהגותן של המשיבות, לנזקם של המערערים. רקע כללי 2. בשנת 1992 הכינה הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן: הועדה המחוזית) תכנית מתאר מקומית פת 2000/16 שתכליתה היה שינוי ייעודם של המקרקעין ב"מתחם ירקונים" מייעוד חקלאי לייעוד מסחרי. בשנת 1994 אושרה תכנית זו על ידי הועדה לשמירה על קרקע חקלאית. ביום 17.12.1997 החליטה הועדה המחוזית על פרסום תנאים מגבילים מכוח סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), לפיהן לא יינתנו היתרים בתחומי התכנית, אלא בהתאם למגמות המוצעות בתכנית ובאישור הועדה המחוזית. החלטה זו הגיעה ביום 7.1.1998 לידי המשיבה 2, שהינה הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח-תקווה (להלן: הועדה המקומית), והחלטה נוספת בעניין זה הגיעה לידה ביום 26.2.1998. העובדות הצריכות לענייננו 3. המערערים הינם בעלי הזכויות במקרקעין ששטחם 34,463 מ"ר, הידועים כחלקה 67 בגוש 6349 (להלן: המקרקעין) המצוי ב"מתחם ירקונים". כפי שעולה מהודעת הערעור, המערער 3 הינו הבעלים של המקרקעין ובעל השליטה במערערת 1. המערערת 2 הינה חברה, אשר חתמה עם המערער 3 הסכם שכירות לתקופה של 25 שנים, לצורך הקמת מרכז מסחרי על ידה בשטח המקרקעין. לצורך כך, בתחילת שנת 1997 הגישו המערערים בקשה למתן היתר בניה (להלן: הבקשה הראשונה). ביום 19.1.1998 דנה בבקשה הועדה המקומית ואישרה אותה, וביום 26.2.1998 נמסר היתר הבניה החתום על-ידה למערערים. לאחר מכן, שבו והגישו המערערים (יחד עם מספר יזמים נוספים) לוועדה המקומית בקשה להגדלת אחוזי הבניה, ולבניית מבנה נוסף על זה שאושר (להלן: הבקשה המתוקנת). ביום 16.8.1998 החליטה הועדה המקומית להעביר את הדיון בבקשה זו לוועדה המחוזית וזאת בהתאם לתנאים המגבילים שנקבעו על ידי הועדה המחוזית, בהחלטתה מיום 17.12.1997, כאשר הועדה המקומית המליצה לוועדה המחוזית לקבל את הבקשה המתוקנת. על החלטתה זו של הועדה המקומית הגישו המערערים ערר לוועדת הערר, אשר קיבלה אותו. על החלטת ועדת הערר, הגישה הועדה המחוזית עתירה לבית המשפט המחוזי תל-אביב-יפו (בק 2038/99, כבוד השופט ד"ר ע' מודריק) אשר ביטל ביום 10.10.2000 את החלטת ועדת הערר, והורה לוועדה המחוזית לדון בבקשה שהגישו המערערים. על החלטה זו ערערו המערערים (והיזמים הנוספים) לבית משפט זה (ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885 (2002) (להלן: עניין שופרסל)). ביום 20.8.2020 דחה בית המשפט את הערעור וקבע כי "החלטתה של הועדה המחוזית לפיה לא יינתנו היתרים בתחומה של תוכנית 15/2000 אלא באישורה, החלטה היא שאין בה פגם או סירכה. החלטה היא שניתנה בסמכות, וגם לגופה היא החלטה סבירה" (שם, בעמ' 908). בהמשך לכך, ביום 22.2.1999 לאחר שדנה בבקשה המתוקנת, החליטה הועדה המחוזית שלא לאשרה. 4. ביום 7.2.2005 הגישו המערערים תביעה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו במסגרתה טענו, כי היתר הבניה שניתן להם על ידי הועדה המקומית אינו חוקי ובטל מעיקרו מאחר שהוצא בהיעדר סמכות ובניגוד לתנאים המגבילים שפורסמו על ידי הועדה המחוזית. בשל כך, טענו המערערים, כי נגרם להם נזק שבגינו אחראיות המשיבות. לעניין זה טענו המערערים במסגרת כתב התביעה, כי במועד בו ניתן ההיתר בפועל כבר ידעה הועדה המקומית על קיומם של התנאים המגבילים, אשר קבעו כי החלטות כגון אלו טעונות את אישורה של הועדה המחוזית, וכי המועד הקובע לעניין זה הינו המועד בו ניתן להם ההיתר בפועל (26.2.1998) ולא המועד בו הוחלט על ידי הועדה המקומית על אישורו (19.1.1998). פסק דינו של בית המשפט המחוזי 5. ביום 25.9.2009 דחה בית המשפט המחוזי את התביעה. בית המשפט קבע כי בעת מתן ההיתר הוא היה חוקי, שכן במועד נתינתו, טרם פורסמו התנאים המגבילים בילקוט הפרסומים, וכניסתם של הללו לתוקף מותנית בפרסום זה. על כן נקבע, כי כל עוד לא פורסמו התנאים בילקוט הפרסומים היתה הועדה המקומית צריכה לנהוג בהתאם למצב החוקי הנכון לאותה העת, ולא בהתאם למצב תכנוני עתידי. נוכח זאת, קבע בית המשפט כי הועדה המקומית לא התרשלה בתפקידה. כן נקבע, כי המערערים לא הצליחו להוכיח קשר סיבתי בין היתר הבניה שניתן להם על ידי הועדה המקומית בפועל, לבין הנזק הנטען. זאת, משום שהחלטת הדחייה של הועדה המחוזית כלל לא עסקה בהיתר שניתן על ידי הועדה המקומית, כי אם לגבי הבקשה המתוקנת שהוגשה לאחר מתן ההיתר האמור, ובשעה ששרר המצב התכנוני החדש, התואם את החלטת הועדה המחוזית לעניין התנאים המגבילים. על כך אמר בית המשפט המחוזי: "לכן, בין אם היתר הבניה מיום 26.2.1998 היה חוקי ובין אם לאו – לא היה בכך כדי לשנות את מצבה של התובעת. זאת, משום שהתובעת ממילא לא הסתמכה על היתר זה, ולא ביקשה לבנות על פיו, אלא היא ביקשה לבנות בהיקף גדול יותר, על פי היתר אחר שאישורו התבקש בבקשה המתוקנת... מכאן, משהוגשה הבקשה המתוקנת, לא יכלה עוד התובעת להסתמך על כך שהיא תתקבל, שכן היה על הועדה לשקול אותה בהתאם למצב התכנוני העדכני" (ההדגשות הוספו - ס' ג'). על כן, קבע בית המשפט כי המשיבות לא התרשלו. נוכח קביעה זו והסכמת הצדדים לפיה, בשלב הראשון תתברר שאלת האחריות של המשיבות ורק אם תמצא כזו, תבחן בשלב השני שאלת הנזק, קבע בית המשפט כי אין מקום לבחון ולהידרש לשאלת הנזק. מכאן הערעור שבפנינו. טענות הצדדים 6. במסגרת הערעור שבפנינו שבים המערערים וטוענים, כי הועדה המקומית היתה מנועה מלהוציא את היתר הבניה כפי שהוא ניתן להם בפועל. לדידם, היתר זה ניתן בחוסר סמכות, נוכח התנאים המגבילים אותם פרסמה הועדה המחוזית, ותוך הפרתה של חובת הזהירות כלפיהם. לעניין חובת הזהירות טוענים המערערים, כי היה על הועדה המקומית לצפות את הסתמכותה של המערערת 1 על היתר הבניה שניתן ואת מכלול ההוצאות הכספיות אשר היא עתידה להוציא בעקבותיו. כמו כן טוענים המערערים, כי שגה בית המשפט המחוזי משבחן את התנהגותה של הועדה המקומית במישור הפרוצדוראלי והטכני בלבד, ולא נדרש לשאלה, האם הועדה המקומית נהגה באופן ראוי וסביר מתוקף היותה רשות שלטונית, אשר מודעת לכך שהמצב התכנוני השתנה בעקבות פרסומם של התנאים המגבילים, ועל אף זאת בחרה שלא ליידע את המערערים, אשר פעולותיהם קשורות ומושפעות באופן ישיר מהמצב התכנוני. בנוסף, קובלים המערערים על כך שהם נדרשו לשלם למשיבה 2 סכומים גבוהים מאוד בגין היטל השבחה ומס בניה, למרות שבפועל לא נבנה על המקרקעין דבר. 7. מנגד טוענות המשיבות, כי צדק בית המשפט המחוזי משדחה את תביעת המערערים שכן אלו לא הצליחו להוכיח את עילת התביעה לה טענו. לטענת המשיבות, בעת מתן הבניה ביום 16.2.1998 טרם פורסמו התנאים המגבילים ברשומות. לדידן, טענת המערערים לפיה התנאים כבר פורסמו בעת הזאת, אינה מתקבלת על הדעת ואינה מתיישבת עם מכלול הנסיבות שהיו כרוכות בקבלתם ופרסומם של התנאים המגבילים. לעניין זה טוענות המשיבות, כי דיון בוועדה המחוזית בעניין קביעת תנאים מגבילים לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה, אינו מהווה פרסום לפי סעיף זה, ומשלא עלה בידי המערערים להוכיח כי במועד מתן ההיתר התנאים כבר פורסמו, הרי שלא ניתן לקבוע כי מתן ההיתר ניתן שלא כדין. בהתאם לכך, טוענות המשיבות, כי אין מקום לטענה כי הועדה המחוזית הטעתה או הסתירה מידע חיוני מהמערערים. יתרה מכך, טוענות המשיבות כי מטענות המערערים ניתן ללמוד כי הללו סוברים כי היה על הועדה המקומית להימנע ממתן ההיתר עוד לפני פרסום התנאים המגבילים. לשיטתן של המשיבות, כל עוד לא פורסמו התנאים המגבילים אין לתנאים הללו כל תוקף, ואין הועדה המקומית רשאית לפעול בהתאם לאמור בהם. בהמשך לכך טוענות המשיבות, כי משלא נפל פגם בהתנהלותה של הועדה אין מקום לחייבן בהשבה כלשהי למערערים. דיון 8. עניינו של סעיף 78 לחוק התכנון והבניה הוא הסדרת מצב בו חלות על מקרקעין שתי תוכניות האחת – תקפה בפועל, והשניה – מוצעת, אשר עתידה לבוא תחת התכנית התקפה. על מנת להגן על התכנית המוצעת מסיכולה עוד קודם שזו באה לעולם באמצעות מתן היתרים מכוח התכנית התקפה, מאפשר סעיף 78 לקבוע תנאים מגבילים למתן היתרים אשר עלולים לפגוע במימושה של התכנית העתידית (ראו: ע"א 2599/93 שטבהולץ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה המרכז, פס' 3 לפסק הדין (לא פורסם, 19.3.1997); (להלן: עניין שופרסל, בעמ' 895); ע"א 3139/05 כלפון נווה ארזים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פס' 36 לפסק הדין (לא פורסם, 31.1.2008) (להלן: עניין כלפון)). כך גם במקרה שבפנינו, כאמור, על "מתחם ירקונים" חלה תכנית מיתאר תקפה פת/2000, והתכנית המוצעת 16/2000 אשר היתה אמורה לבוא תחתיה. בכדי שלא תחסם האפשרות למימוש תכנית 16/2000, קבעה הועדה המחוזית תנאים מגבילים למתן היתרים מכוח תכנית פת/2000 לפיהם – על היתר בניה מבוקש להיות תואם למגמות המוצעות (במסגרת תכנית 2000/16), ומתן ההיתר יהיה טעון את אישורה של הועדה המחוזית. 9. לטענת המערערים היתר הבניה שניתן להם לא היה חוקי, היות ובשעת נתינתו כבר פורסמה החלטות הועדה המחוזית לעניין פרסום התנאים המגבילים. אומנם, ביום 17.12.1997 החליטה הועדה המחוזית על פרסומם של התנאים המגבילים, אך החלטה זו כשלעצמה אינה מחייבת, כי אם הנוסח והמועד בו פורסם תוכן ההחלטה ברשומות. שכן, אין די בגילוי דעתה של הועדה המחוזית כי היא סבורה שיש מקום לחולל שינוי במצב התכנוני הקיים, או בדרישות הכרוכות במתן היתרים, כדי לשנות את המצב הנורמטיבי הקיים. יפים לעניין זה דברים שנאמרו בע"א 3213/97 נקר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 628 (1999): "נורמות שיש בהן כדי להשפיע על הכלל או על זכויות יחידים, חייבות להתפרסם ברבים כדי שהכול יוכלו לדעת מה קובע הדין. נורמות אלו חייבות אף להיות נגישות לפרט ולכלל, שהמבקש לדעת מה הדין יוכל אמנם לדעת אותו. בה-בעת, ומאותם טעמים עצמם, הדין המתפרסם ברבים הוא הדין המחייב, הוא ולא מסמכים שהיחידים והכלל, כולם או מקצתם, אף אינם יודעים על קיומם... הזכויות באותה קרקע פלונית תיקבענה על-פי הפרסומים המחייבים, ולא על-פי מסמכים עלומים שבתיקי הרשויות, מסמכים שלא באו לידי ביטוי בתכנית כפי שפורסמה. לו אחרת אמרנו, כי-אז השמטנו במו-ידנו את ערכו של הפרסום כמכשיר במשטר פתוח כשלנו, משטר המחייב שקיפות של מעשי הרשות" (ההדגשות הוספו - ס' ג'). לפיכך, במידה ובעת בה הועדה המקומית דנה בבקשה למתן היתר בניה, התנאים המגבילים טרם פורסמו, הרי שהיא לא היתה רשאית לדחות את הבקשה הראשונה שהוגשה, אשר תאמה את התכנית התקפה דאז, על סמך תנאים מגבילים מכוח סעיף 78 לחוק התכנון והבניה אשר עדין לא היו בתוקף. שכן כבר נקבע כי: "רשות התכנון אינה רשאית לדחות בקשה להיתר בנייה, התואמת תכניות קיימות, בהסתמכה על תכנית חדשה שטרם הגיעה לשלבים שבהם מאפשר החוק התחשבות בה (ראה: בג"צ 236/70 [5]; בג"צ 318/75 [3] הנ"ל, בעמ' 139). היא רשאית אמנם להתלות תכנית, ומשנתקבלה החלטה כזו ופורסמה, אין להוציא היתרים על-פיה, אך כל עוד ההתליה היא רק בגדר אפשרות הנשקלת על-ידי הרשות, אין הרשות רשאית לסרב מתן היתר, התואם את התכנית הקיימת" (בג"ץ 663/85 רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב, פ"ד מב(2) 133, 141 (1988); ע"א 196/90 ירמיהו עיני, חברה לבנין בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה קריות פ"ד מז(2) 111, 145 (1993); עניין כלפון, בפס' 36 לפסק הדין)). 10. בהתאם לאמור עלינו לבחון את מסגרת הזמנים בה ניתן היתר הבניה. אולם, הצדדים לא הצליחו להציג לא בפני הערכאה הראשונה ולא בפנינו את המועד המדויק בו פורסמו התנאים המגבילים האמורים ברשומות. על כן, נדרשה הערכאה הדיונית להכריע בשאלה זו, ומשבחנה את מכלול הראיות והנסיבות בעניין זה, וביניהן את מועד הישיבה בוועדה המחוזית, את המכתב שהוצא בעקבותיה לוועדה המקומית והפעולות הנדרשות לשם פרסומם של התנאים המגבילים ברשומות, היא הגיעה לכלל מסקנה כי "אכן, לא סביר כי כל הפעולות הנ"ל בוצעו והסתיימו תוך שבוע (קרי חמישה ימי עבודה) ולכן – בהתאם לנטלי ההוכחה במשפט האזרחי, המסקנה לפיה ביום 28.2.98 עדיין לא פורסמו התנאים ברשומות היא מסקנה סבירה יותר מהמסקנה לפיה במועד זה כבר היה פרסום". איני מוצא בטענות המערערים כל עילה המצדיקה את התערבותנו בממצא עובדתי זה, אותו קבעה הערכאה הדיונית. מכל האמור לעיל עולה, כי בעת מתן ההיתר התנאים המגבילים טרם פורסמו, ומשכך בעת הזאת הם היו נעדרי תוקף. על כן, הועדה המקומית לא היתה רשאית להביאם בחשבון בעת בה היא דנה בבקשה הראשונה למתן היתר הבניה, אף אם היא ידעה כי קיימת אפשרות עתידית שתנאים אלו יכנסו לתוקף. 11. לפיכך, אני סבור כי צדק בית המשפט המחוזי משקבע כי הועדה המקומית לא התרשלה כלפי המערערים, וכי היתר הבניה שניתן להם היה כדין. המצב הבעייתי עליו מלינים המערערים, לא נוצר אלא בשל התנהלותם. שכן, משניתן להם היתר הבניה כאמור, יכלו הללו לנהוג ולבנות לפיו. אולם, הם בחרו שלא לבנות בהתאם למאושר בו, אלא לשוב ולפנות לוועדה המקומית ולהגיש בקשה נוספת אשר עיקרה היה הגדלת אחוזי הבניה ומספר המבנים. אך משנבחנה בקשה זו כבר חל המצב התכנוני החדש ועל כן היה על הועדה המקומית והמחוזית לפעול על פיו. 12. למרות האמור, אני סבור כי משלא מומש היתר הבניה בפועל על ידי המערערים, נוכח מיהותן ומהותן של המשיבות כרשויות מנהליות, היה מקום לדון בשאלת ההשבה של היטל ההשבחה ומס הבניה ששולמו על ידי המערערים למשיבה 1. לפיכך, לו תשמע דעתי, יוחזר התיק לבית המשפט המחוזי אשר ישמע את טיעוני הצדדים לעניין זה בלבד, ויתן את פסק דין דינו בהתאם. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן. ניתן היום, י"ז באדר א' התשע"א (‏21.2.2011). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09034660_H03.doc שצ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il