ועדת ערר - מחוז מרכז נ. אילות השקעות בנכסים (רחובות מערב) 19

פסק-דין בתיק עע"ם 343/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 343/05 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט ד' חשין המערערים: 1. ועדת ערר – מחוז מרכז 2. מר שוקי אמרני, הממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים נ ג ד המשיבות: 1. אילות השקעות בנכסים (רחובות מערב) 1992 בע"מ 2. דנקנר נכסים בע"מ 3. מפעלי תחנות בע"מ באמצעות נכסי אזורים קניון רחובות 4. ועדת משנה לבינוי ערים רחובות, הוועדה המקומית לתכנון 5. בניני גינדי הנדסה ופיתוח בע"מ 6. תל-דר נכסים והשקעות (1992) בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בתיק עת"מ 1241/03 שניתן ביום 10.11.04 ע"י כבוד השופטת א' קובו בשם המערערים: עו"ד ציון אילוז בשם המשיבה 1: עו"ד עדנה ברסלר-לוין בשם המשיבה 2: עו"ד אסנת הוכמן-גרהרד בשם המשיבה 3: עו"ד נעמי וייל בשם המשיבה 4: עו"ד רועי בר בשם המשיבה 5: עו"ד יוסף בנקל בשם המשיבה 6: עו"ד רנאטו יאראק פסק-דין השופט ד' חשין: 1. בערעור שלפנינו מבקשים המערערים, ועדת ערר – מחוז מרכז (להלן – ועדת הערר) והממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים (להלן – הממונה), לבטל את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים תל-אביב – יפו (כבוד השופטת א' קובו) בעת"מ 1241/03 מיום 10.11.04. בפסק הדין נקבע כי תכנית רח/מק/6/2004 בגירסתה המקורית (להלן – התכנית המקורית) אושרה כדין על ידי המשיבה 4 (להלן – הוועדה המקומית), ולעומת זאת, אישור התכנית בגירסתה המתוקנת (להלן – התכנית המתוקנת) לא היה בסמכות הוועדה המקומית. המערערים, שעמדתם "הפוכה לגמרי" (כלשונם) מזו של בית משפט קמא, מבקשים מאתנו לקבוע כי אישור התכנית המקורית לא היתה בסמכות הוועדה המקומית, ומנגד, כי התכנית המתוקנת אושרה על ידה כדין בגדרי סמכותה. אומר כבר בפתח הדברים, שבאתי למסקנה כי שתי התכניות – הן המקורית והן המתוקנת – לא היו בסמכותה של הוועדה המקומית ואושרו אפוא שלא כדין. 2. המשיבות 3-1 הן בעלות זכויות בקניון מסחרי ובמגדלי משרדים המצויים במרכז העיר רחובות. המשיבות 5 ו-6 הן יוזמות התכנית ובעלות הזכויות במקרקעין נשוא הערעור, המצויים במערבה של העיר, שבתחומם הוקם קניון מסחרי – "אמריקן סיטי עיר הקניות והעסקים של ישראל" (להלן – הקניון). 3. תכנית רח/מק/6/2004 מהווה, בין היתר, שינוי לתכנית לאזור תעסוקה במערב רחובות – תכנית רח/2004, שאושרה בשנת 1994 על ידי הוועדה המחוזית. התכנית כללה 4 מגרשים, ששלושה מהם יועדו לתעשיה ומלאכה, והרביעי לתעשיה מלאכה ומסחר. בשנים שעברו מאז אושרה התכנית, הוגשו ואושרו תכניות לשינויה. לתכנית רח/מק/6/2004 קדמה תכנית רח/מק/4/2004, שבין השאר, במסגרת הליכי איחוד וחלוקה, חילקה את מגרש מס' 6, שיועד לתעשיה ומלאכה, לשני מגרשים: 6 ו-6א', אך לא שינתה את יעודו. כלומר, עובר לתכנית רח/מק/6/2004, מגרשים 6 ו-6א' היו מיועדים לתעשיה ומלאכה, ומגרש 7 – לתעשיה מלאכה ומסחר. 4. מטרתה של התכנית המקורית היתה להכשיר בדיעבד את הקמתו של הקניון, שנבנה לאחר שהוועדה המקומית אישרה את כל הבקשות שהגישו היזמים להיתרי בניה ולשימוש חורג – מייעוד לתעשיה ומלאכה לייעוד למסחר (ראו עמ' 3 לפסק דינו של בית משפט קמא). אישור הבקשה האחרונה להיתר לשימוש חורג, הותנה על ידי ועדת הערר בהגשתה בתוך שנתיים של תכנית שתכשיר את הבניה (שם, שם). את אפשרות הבניה לצורכי מסחר בתחומי מגרש 6, שיועד כאמור רק לתעשיה ומלאכה, ביקשה התכנית להשיג באמצעות שינוי חלוקת שטחי הבניה על פי סעיף 62א(א)(6) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן – החוק), כך ש"ניתן יהיה להעביר שטחי בניה ממגרש 7 למגרש 6 של עד 50% מזכויות הבניה של מגרש 6" (סעיף 10, בעמ' 2 למוצג ג מטעם המערערים). כלומר, על פי התכנית, אמורים היו להיווסף למגרש 6 שטחי בניה המיועדים למסחר, בהיקף של 50% מזכויות הבניה של מגרש זה. 5. ההתנגדות שהגישו המשיבות 3-1 לתכנית המקורית נדחתה, וכך גם נדחה הערר שהגישו. ועדת הערר קבעה כי התכנית היא בסמכות הוועדה המקומית וכי למשיבות 3-1 אין מעמד לטעון נגדה. לאחר שיו"ר ועדת הערר דחה את בקשתן ליתן להן רשות לערור בפני הוועדה המחוזית, עתרו המשיבות 3-1 לבית המשפט קמא. בעוד העתירה תלויה ועומדת, סירב הממונה לאשר את התכנית המקורית, בקבעו, כי זכויות בניה המועברות ממגרש למגרש אינן שומרות על ייעודן המקורי אלא מקבלות את ייעודו של המגרש הקולט. לכן, התכנית המקורית, שביקשה להעביר זכויות בניה ממגרש 7 למגרש 6, כדי שישמשו בו למסחר, על אף שייעוד כזה איננו קיים במגרש 6, לא היתה בסמכות הוועדה המקומית. לאור עמדתו זו של הממונה, הוכנסו שינויים בתכנית המקורית, כך שלהליך של שינוי חלוקת שטחי הבניה, על פי סעיף 62א(א)(6), נוסף הליך של "איחוד וחלוקה של מגרשי תעשיה ומסחר למגרש משולב בהסכמת בעלים" (עמ' 2 למוצג מש/4 מטעם המשיבה 4), על פי סעיף 62א(א)(1) לחוק. בהתאם שונה סעיף 10 לתכנית, שקבע עתה כי: "א. מגרשים 6, 6א ו-7 יאוחדו למגרש מאוחד מספר 1000 בשטח 13,746 מ"ר בייעוד משולב מסחר ותעשיה. ב. במגרש המאוחד ניתן יהיה להמיר יעוד שטחי תעשיה ליעוד מסחר בהיקף עד 50% מזכויות הבניה המאושרות למסחר כמפורט להלן:..." (שם, בעמ' 3). וכך, על פי התכנית המתוקנת, מתוך שטח של 16,495 מ"ר מבונה, רק 3,715 מ"ר ישמשו לתעשיה ומלאכה בלבד, ואילו כל היתר ישמש לייעוד המשולב – ובפועל למסחר. בעקבות תיקון התכנית, ביקשו המשיבות 3-1 לתקן את עתירתן ולקבוע כי גם התכנית המתוקנת איננה בסמכות הוועדה המקומית. 6. בפסק דינה קבעה השופטת קובו, כי אישורה של התכנית המתוקנת נעשה שלא כדין. כך משום שבהתירה תוספת של שטח המיועד למסחר, באמצעות ייעוד המגרש המאוחד לשימוש משולב של מסחר ותעשיה, חרגה הוועדה מהסמכות שהוקנתה לה בסעיף 62א(א)(1), שהותנתה בכך שההליך של האיחוד והחלוקה שבסמכותה לא יצור שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע. לעומת זאת, קבעה השופטת קובו, כי התכנית המקורית היתה בסמכות הוועדה המקומית. למסקנה זו הגיעה השופטת קובו בקבעה כי סעיף 62א(א)(6) מאפשר העברת זכויות בניה ממגרש למגרש בתחומי התכנית תוך שמירה על ייעודן המקורי, גם אם ייעוד זה איננו קיים במגרש הקולט. 7. המערערים (ועדת הערר והממונה) נוקטים, כאמור, בעמדה הפוכה לחלוטין וטוענים כי יש לקבוע שהתכנית המקורית אושרה שלא כדין ואילו התכנית המתוקנת אושרה כדין. אשר לתכנית המתוקנת, טוענים הם, כי בית המשפט שגה בפרשנות התנאי שבסעיף 62א(א)(1) ובקביעתו כי הוראת סעיף זה והוראת סעיף 62א(א)(6) אינן יכולות לדור יחדיו באותה תכנית. לטענתם, קביעה אחרונה זו נעדרת תכלית, משניתן להגיע למטרת התכנית באמצעות שתי תכניות עוקבות. אשר לתכנית המקורית, המערערים מתנגדים לפרשנותו המרחיבה של בית המשפט קמא, המעניקה לוועדה המקומית סמכות לשנות ייעודו של מגרש. המשיבה 3 (אחת משלוש העותרות בבית משפט קמא) טוענת, מטבע הדברים, כי יש לקבוע כי שתי התכניות, זו המתוקנת וזו המקורית, אושרו שלא כדין. המשיבה 3 מוסיפה (על נימוקי המערערים) נימוקים המתייחסים למצב בפועל, שבו כבר קיים קניון מסחרי ולא צפוי שתתקיים בין כותליו פעילות של תעשיה ומלאכה. אציין, כי המשיבה 3 הודיעה כי אין לה עניין בהמשך ההליכים בערעור זה (ראו הודעת חליפתה של המשיבה 3 מיום 17.9.06). הוועדה המקומית מצדדת, כמצופה, בקביעתו של בית משפט קמא, לפיה פעלה בסמכות באשרה את התכנית המקורית, וטוענת כנגד קביעתו כי אישור התכנית המתוקנת לא היה בסמכותה. לטענתה, משפסק בית המשפט כי התכנית המקורית היתה בסמכותה, היה עליו לפסוק כך גם גבי התכנית המתוקנת, משום שהתיקונים שהוכנסו בתכנית המקורית היו תיקונים טכניים בעיקרם שלא שינו ממהותה של התכנית, שמטרתה היתה ונותרה לשנות את תמהיל הזכויות בתכנית. המשיבות 5 ו-6, שתיהן מהחברות יוזמות התכנית, טוענות אף הן כי קביעת בית המשפט בדבר חוקיות אישורה של התכנית המקורית מובילה בהכרח למסקנה בדבר חוקיות אישורה של התכנית המתוקנת, וזאת, משום שההבדל היחיד בין שתי התכניות נעוץ בהוראת איחוד וחלוקה, המצויה אף היא בסמכות הוועדה המקומית. דיון 8. סעיף 62א, שבסעיפיו הקטנים עסקינן, נחקק במסגרת תיקון 43 לחוק. כידוע, תיקון 43 בא לקצר ולייעל את הליכי התכנון, בין היתר, באמצעות הקניית סמכויות אוטונומיות לוועדות מקומיות לאשר תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות בנושאים מסוימים, בלא להידרש לאישור הוועדות המחוזיות (ראו בג"צ 1733/04 עבד אל רחים אבו מוך נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה, מחוז חיפה, ניתן ביום 16.3.06, ובג"צ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179, להלן – חוף השרון). הרחבת סמכויותיהן של הוועדות המקומיות נעשתה באמצעות חקיקתם של סעיפים 61א ו-62א. סעיף 61א(א), כניסוחו הרלוונטי לענייננו (בטרם תיקונו), מגדיר מהי "תכנית בסמכות ועדה מקומית": "תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים בסעיף 62א(1) [צ"ל: 62א(א)(1)] עד (10) בלבד". סעיף 62א(א) מפרט את הנושאים בתכנית מפורטת או בתכנית מקומית, שהם בסמכותה של הוועדה המקומית. בשניים מהסעיפים, כאמור, עוסק הערעור שבפנינו. בסעיף 62א(א)(1), שהעניק לוועדה המקומית הסמכות לאשר תכנית שעניינה: "איחוד וחלוקה של מגרשים, כמשמעותם בפרק ג' סימן ז', ובלבד שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע, למעט האמור בפסקאות (2) ו-(3)" (יצוין, כי פסקאות (2) ו-(3) עניינן בהגדלת שטחים לצרכי ציבור והן אינן שייכות במישרין לענייננו); ובסעיף 62א(א)(6), שהקנה לוועדה המקומית סמכות לאשר תכנית שעניינה: "שינוי חלוקת שטחי הבניה המותרים בתכנית אחת, מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבניה בתכנית ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבניה, בכל יעוד קרקע, לא יגדל ביותר מ-50%". יוער, כי לאחר חקיקתם של סעיפים 61א ו-62א תוקנו סעיפים אלו, אך לתיקונים אלה אין השלכה ישירה לענייננו. 9. הערעור מופנה, כאמור, כנגד פסיקת בית משפט קמא לגבי התכנית המתוקנת והתכנית המקורית. ראשון אדון בשאלת סמכותה של הוועדה המקומית לאשר את התכנית המתוקנת, בהיותה התכנית שאישורה על הפרק. התכנית המתוקנת 10. התכנית המתוקנת מבקשת, כזכור, להכשיר קניון מסחרי במהלך דו-שלבי. בשלב ראשון – איחוד המגרשים, לכאורה על פי סעיף 62א(א)(1) לחוק, תוך קביעתו של ייעוד משולב לתעשיה מלאכה ומסחר למגרש המאוחד; ובשלב שני – המרת שטחי הבניה של ייעודי הקרקע, לכאורה על פי סעיף 62א(א)(6) לחוק. יש אפוא להכריע תחילה בשאלה, האם הוראות האיחוד שבתכנית הן במסגרת סמכותה של הוועדה המקומית אם לאו. 11. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, באתי לידי מסקנה כי צדקה השופטת קובו בקביעתה, לפיה, משעה שהתכנית המתוקנת מתירה תוספת של שטח המיועד למסחר על ידי ייעוד המגרש המאוחד לשימוש משולב של מסחר ותעשיה, היא מחריגה עצמה מסמכות הוועדה המקומית. זאת משום שבכך היא נוגדת את התנאי שבסעיף 62א(א)(1), "שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל ייעוד קרקע". לתוצאה זו מגיע אני גם על פי שיטתם של המערערים, לפיה התנאי שבסעיף 62א(א)(1) – שלא יחול שינוי בשטח הכולל של כל ייעוד קרקע – עניינו בשטח הקרקע בלבד (קרי: השטח הפיזי של הקרקע), להבדיל משטחי הבניה (דהיינו: אחוזי הבניה). אבאר. על פי המצב התכנוני המאושר קיימים 3 מגרשים: שניים המיועדים לתעשיה ומלאכה: מגרש 6, ששטחו 5,532 מ"ר ומגרש 6א – 1,114 מ"ר; ומגרש 7, המיועד לתעשיה מלאכה ומסחר, ששטחו 7100 מ"ר (ראו הטבלה שבעמוד 3 לתכנית המתוקנת, נספח מש/4). כלומר, שטח של 7,100 מ"ר, לכל היותר, מיועד למסחר (בהנחה, ומבלי להכריע בדבר, ששילוב של ייעודים מאפשר גם לבחור רק באחד מהם, כסברת השופטת קובו, בעמ' 17 לפסק הדין). לעומת זאת, איחוד שלושת המגרשים למגרש אחד (מס' 1000), ששטחו 13,746 מ"ר, אשר ישמש למסחר ולתעשיה, מתיר את הגדלת שטחי המסחר מעל ומעבר ל-7,100 מ"ר, בניגוד להוראתו המפורשת של סעיף 62א(א)(1), המתנה הליך של איחוד וחלוקה שבסמכות הוועדה המקומית בכך שלא ישתנה השטח הכולל של כל יעוד קרקע. לפיכך, התכנית המתוקנת איננה בסמכות הוועדה המקומית. 12. על אף המסקנה אליה הגעתי, ראיתי להידרש לטענות המערערים כנגד הפרשנות שנתן בית המשפט לתנאי שבסעיף 62א(א)(1) וכנגד קביעתו כי סעיפים 62א(א)(1) ו-62א(א)(6) אינם יכולים לדור באותה תכנית. קביעתו של בית המשפט כי שני הסעיפים מוציאים זה את זה נבעה מפרשנותו את התנאי שבסעיף 62א(א)(1) – שלא ניתן לחרוג במסגרת הליך של איחוד וחלוקה מהשטח הכולל של כל ייעוד קרקע – באופן שהוא חל על שטחי הבניה (להבדיל משטח הקרקע). פרשנותו זו של בית המשפט יצרה סתירה בין הוראת סעיף 62א(א)(1) לבין הוראת סעיף 62א(א)(6), המתירה שינוי בחלוקת שטחי הבניה בין ייעודי קרקע (עד לתוספת של 50% בשטח הבניה של ייעוד הקרקע). כדי לפתור סתירה זו קבע בית המשפט כי שני הסעיפים, המוציאים זה את זה, אינם יכולים לדור בתכנית אחת. המערערים טוענים כי האיסור שבסעיף 62א(א)(1) חל רק על שטח הקרקע (להבדיל משטח הבניה), ולפיכך, אין נוצרת סתירה בין שני הסעיפים. בעניין זה מקובלת עלי עמדת המערערים. פרשנותו של סעיף צריך שתיעשה לאור דבר החקיקה כולו ותוך שמירה על הרמוניה בין סעיפיו (ראו רע"א 7172/96 קרית בית הכרם בע"מ נ' הועדה המקומית, פ"ד נב(2) 494, בעמ' 508). סעיף 62א(א)(1) החריג מתחום התנאי שנקבע בו את סעיפים 62א(א)(2) ו-62א(א)(3), שעניינם בצרכי ציבור. הסעיף לא הוציא מתחולתו את סעיף 62א(א)(6). מאחר שסעיף 62א(א)(6) עוסק בשטחי הבניה, יש לפרש את סעיף 62א(א)(1) באופן שלא יסתור אותו, ולכן, יש לקבוע כי התנאי שבסעיף 62א(א)(1) מדבר בשטח הקרקע. התכנית המקורית 13. בית המשפט קמא נעתר לבקשת העותרים שבפניו (המשיבות 1-3 שבפנינו) ודן בתכנית המקורית, על אף, שכדבריו, היא אינה עומדת עוד בתוקפה. בית המשפט קבע, כאמור, על סמך פרשנותו לסעיף 62א(א)(6), כי התכנית היתה בסמכות הוועדה המקומית, ולפיכך, אושרה כדין. 14. כזכור, סעיף 62א(א)(6) מתיר לוועדה המקומית לאשר תכנית שעניינה ב"שינוי חלוקת שטחי הבניה המותרים בתכנית אחת", אך מתנה זאת בשתיים: "[1] מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבניה בתכנית [2] ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבניה, בכל יעוד קרקע, לא יגדל ביותר מ-50% ...". בהסתמכה על סעיף זה הורתה התכנית המקורית, כי "ניתן יהיה להעביר שטחי בניה ממגרש 7 למגרש 6 של עד 50% מזכויות הבניה של מגרש 6" (שם, שם). 15. שלוש אפשרויות פרשניות עמדו בפני בית משפט קמא בבואו להכריע בפרשנות הראויה לסעיף 62א(א)(6). הפרשנות המרחיבה, שאומצה על ידי הוועדה המקומית וועדת הערר (בשלב הערר), לפיה, בכפוף לסייגים שבסעיף, אין מוטלת כל מגבלה על שינוי חלוקת שטחי הבניה. כך שניתן להעביר זכויות בניה ממגרש למגרש, תוך שהן שומרות על ייעודן המקורי, אף אם ייעוד זה איננו קיים במגרש הקולט. פרשנות שניה, המצמצמת ביותר, לה טענו המשיבות 3-1, גורסת כי ניתן להעביר זכויות בניה ממגרש למגרש בתנאי שייעודם של שני המגרשים זהה. על פי הפרשנות השלישית, שהוצעה על ידי משרד הפנים – "הפרשנות הממצעת" כהגדרת המערערים – הייעוד בשני המגרשים איננו צריך שיהיה זהה, אך החלק שהועבר פושט את ייעודו המקורי ולובש את ייעודו של המגרש הקולט. וכך, בעוד הפרשנות של הוועדה המקומית מתירה שינוי בייעודם של מגרשים באמצעות הוספת ייעודים חדשים, שתי הפרשנויות האחרות אינן מאפשרות זאת. בית משפט קמא קיבל, כאמור, את פרשנותה של הוועדה המקומית, וזאת, לאור לשונו של הסעיף ולאור תכלית חקיקתו, כפי שהוא פירשם. לשיטתו, הפרשנות האחרת יוצרת סייגים חדשים שאינם מופיעים בלשון הסעיף. אליבא דבית המשפט, מאחר שהסעיף איננו מדבר ב"מגרש" אלא ב"תכנית", הדרישה שלא יתווסף ייעוד חדש צריכה להיבחן ביחס לתכנית כולה ולא ביחס למגרש ספציפי. פרשנות זו מוצאת חיזוק, לדברי בית המשפט, בתכלית חקיקתו של סעיף 62א(א) – להרחיב את סמכויות הוועדה המקומית ולאפשר לה גמישות תכנונית במטרה לענות על שינויים בצרכי הציבור, ובמקרה דידן – לשנות את חלוקת שימושי הקרקע לאור התפתחות המסחר באזור. 16. אינני מסכים עם פרשנותו של בית משפט קמא. העובדה שהסעיף מדבר ב"תכנית" ולא ב"מגרש" איננה פוסלת את האפשרויות הפרשניות האחרות שהוצגו לעיל. השאלה הצריכה לפנים היא, האם הרחבת סמכויותיהן של הוועדות המקומיות כוללת אף מתן סמכות לשנות ייעודי מגרשים באמצעות הוספת ייעודים שלא היו בהם. בפרשת חוף השרון, לצד דברים בעניין הרחבת סמכותן של הוועדות המקומיות, עמד השופט מ' חשין על מגבלות הסמכות שהוענקה להן. השופט חשין היפנה לדברים שאמרו חברי הכנסת שהיו מעורבים בהכנת תיקון 43, אשר הדגישו, בין השאר, את רצונם שלא להיחפז בהעברת הסמכויות, וכן לדברים שאמרה פרופ' רחל אלתמן, לפיהם, הגם שאין למעט בערכן של הסמכויות האוטונומיות שקנו הוועדות המקומיות, הרי שאלה נסבו "אך על סוגי שינויים מינוריים בתכניות מיתאר קיימות" (שם, בעמ' 193). וכך לדברי השופט מ' חשין: "ההסמכות שהופקדה בידי הוועדות המקומיות, סמכות היא לערוך שינויים בתוכניות תכנון, וסמכות זו – כפי שלמדנו – סמכות מישנית ומינורית היא בתחום התפרשותה. סמכות היא שמעיקרה לא נועדה להביא לשינוי אופיה הכללי של הסביבה כפי שנקבע בתוכנית שאישרה הוועדה המחוזית" (שם, בעמ' 216). קביעתו הפרשנית של בית משפט קמא, לפיה סעיף 62א(א)(6) מתיר הוספת ייעודים חדשים למגרשים, איננה מתיישבת עם דברים אלה. הוספת ייעוד למגרש יכולה לשנות מהותית את אופיה של הסביבה. כך, למשל, תוספת ייעוד של תעשיה ומלאכה לשכונת מגורים משנה באופן מהותי ביותר את אופיה. מכאן, שלא ניתן לקבל פרשנות המתירה העברת שטחי בניה תוך שמירה על ייעודם המקורי, שאיננו קיים במגרש הקולט. כמו המערערים, אף אני אינני מתעלם מכך כי ייתכנו מקרים בהם הוספת ייעוד למגרש הקולט לא תשנה מהותית את אופיו. ברם, אין די בכך כדי לקבוע פרשנות המתירה לוועדה המקומית לבצע שינוי כזה. לעניין זה, יפים הם, בשינויים המתבקשים, דבריה של חברתי השופטת נאור: "הציבור זכאי להסתמך על התכנית ועל כך שהרשויות לא תאפשרנה בנייה בניגוד למה שהתכנית מתירה" (ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, חיפה, פ"ד נו(2) 466, בעמ' 479). לפיכך, בבחירה שבין פרשנות המתירה קטגורית שינויי יעוד של מגרשים לבין פרשנות האוסרת זאת, דעתי היא כי יש להעדיף את האחרונה. פתרון ביניים שיאפשר בחינה של כל מקרה לגופו, כדי לקבוע אם מדובר בשינוי מהותי אם לאו, ייצור חוסר ודאות, יסבך את ההליכים ויחטיא את המטרה שלשמה נועד תיקון 43 – לייעל ולקצר את הליכי התכנון והבניה. 17. סיכומו של דבר: דעתי היא כי אישור התכנית המקורית בידי הוועדה המקומית לא היה בסמכותה. הוא הדין ביחס לאישור התכנית המתוקנת על ידי הוועדה המקומית. תוצאת הדברים היא, כי שתי התכניות אושרו שלא כדין ואינן תקפות. אציע אפוא לחברותיי לקבל את הערעור חלקית, כך שחלקו הנוגע לתכנית המקורית יתקבל, ואילו חלקו המתייחס לתכנית המתוקנת יידחה. לאור תוצאה זו, הייתי נמנע מלעשות צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת מ' נאור: אני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט ד' חשין. ש ו פ ט ת הנשיאה ד' ביניש: אני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט ד' חשין בכל הנוגע לתכנית המתוקנת. מקובלת עליי מסקנתו של חברי, כי הוועדה המקומית לא הייתה מוסמכת מכוח סעיף 62א(א)(1) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבניה), לאשר באמצעות תכנית לאיחוד וחלוקה תוספת בשטח הקרקע המיועד למסחר. כן מסכימה אני לקביעתו של חברי בפיסקה 12 לפסק דינו באשר ליחס בין סעיף 62א(א)(1) לחוק התכנון והבניה לסעיף 62א(א)(6) לחוק הנ"ל, כך שסעיף 62א(א)(1) עניינו בשטח הקרקע ואילו סעיף 62א(א)(6) עוסק בשטחי הבניה. באשר לתכנית המקורית, נוסח הוראת החוק בסעיף 62א(א)(6) אינו חד משמעי ויתכן שהיה מקום לנסחו באופן ברור יותר, בשים לב לכך שמדובר בשאלות עקרוניות הנוגעות לחלוקת הסמכויות בין הוועדה המקומית לוועדה המחוזית, ושאלות הנוגעות לשינוי ייעוד המתעוררות חדשות לבקרים. תהא הגישה הפרשנית לפרשנות הוראת סעיף 62א(א)(6) לחוק התכנון והבניה אשר תהא, איני מוצאת לנכון לקבוע במקרה דנן מסמרות בשאלת היקף הסמכויות הנתונות לוועדה מקומית מכוח הסעיף, שכן שאלה זו התעוררה בפנינו ובפני בית המשפט קמא בהקשר של התכנית המקורית, שממילא אינה התכנית התקפה כיום. אשר על כן, אני מצטרפת לתוצאה אליה הגיע חברי השופט ד' חשין. ה נ ש י א ה הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' חשין. ניתן היום, ח' בכסלו תשס"ז (29.11.2006). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05003430_F14.doc עכב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il