חברת בית חלקה 39 בגוש 6204 בע"מ נ. הועדה המקומית לתכנון ולבנ

14 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 3411/19 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ג' קרא כבוד השופט א' שטיין המערערת: חברת בית חלקה 39 בגוש 6204 בע"מ נ ג ד המשיבות: 1. הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן 2. עיריית רמת גן ערעור על פסק דינו של בית המשפט העניינים מינהליים תל אביב בתיק עתמ 010962-09-16 שניתן ביום 04.04.2019 על ידי כבוד השופטת י' שטופמן בשם המערערת: עו"ד איל ד' מאמו בשם המשיבות: עו"ד אירה יעקב סולוביציק פסק-דין השופט י' עמית: ושוב אנו נדרשים לדון בטענות להימשכות בלתי סבירה של הליכי הפקעת מקרקעין ואי-ביצוע פעולות מתאימות למימושה. עתירה שהגישה המערערת בעניין זה נדחתה בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו מתאריך 04.04.2019 (עת"מ 10962-09-16; השופטת העמיתה י' שטופמן), ומכאן הערעור שלפנינו. רקע וטענות הצדדים המקרקעין שבמוקד הערעור ממוקמים ברחוב הצלע ברמת גן, ידועים כחלקה 39 בגוש 6204, בשטח רשום של 2,181 מ"ר ומצויים בבעלותה של המערערת במשך שנים רבות (להלן: החלקה). בשנת 1964 פורסמה למתן תוקף תכנית רג/182, שקבעה את ייעוד החלקה לתעשייה (עוד קודם לכן, היו בתוקף תכניות מנדטוריות אשר ייעדו אף הן את החלקה למטרות דומות). לאחר הליכי אישור שנמשכו מספר שנים, פורסמה בשנת 1980 למתן תוקף תכנית רג/613/א (להלן: תכנית 613) שמטרתה "שינוי ביעודה של קרקע בחלק משטח התכנית תוך הפקעות לשטחים לצרכי ציבור". על-פי תכנית 613, שונה ייעוד קטע מסוים מהחלקה לייעודים ציבוריים בהיקף של 471 מ"ר (25 מ"ר בייעוד דרך חדשה; 391 מ"ר בייעוד בניין ציבורי; 55 מ"ר בייעוד שטח ציבורי פתוח; חטיבת מקרקעין זו תכונה להלן: המקרקעין). מימוש המטרה הציבורית האמורה בתכנית 613, אשר ממשיכה להיות התכנית התקפה באזור, והניסיונות שנעשו במרוצת השנים להחליפה בתכנית אחרת (ביחס לחלקה וחלקות אחרות בסמוך), ניצבים במוקד ערעור זה. החל משנת 1956 פעל בחלקה מפעל תעשייתי למוצרי בטון. תכנית המתאר לעיר רמת-גן (רג/340) משנת 1979, הגבילה אמנם את השימושים המותרים באזורי התעשייה לכאלה שאינם מייצרים מטרדי רעש ואבק לאזורי מגורים ומתקנים עירוניים, אולם עובדה זו לא מנעה ממפעל הבטון להמשיך ולפעול, תוך שהוא עושה שימוש במקרקעין המיועדים להפקעה לצרכיו במשך התקופה. עם זאת, מהודעת עדכון מטעם המשיבות מתאריך 20.06.2021, עולה כי מפעל הבטון נסגר בעת האחרונה ובשטח החלקה פועל כיום חניון בתשלום. בתאריך 8.1.2004 פרסמה הוועדה המקומית הודעה ברשומות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) ולפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), בה הודיעה כי על-פי סמכותה ובהתאם לתכנית 613 – היא מתכוונת לקנות "מיד" חזקה בקרקע ה"דרושה לוועדה לחלוטין לצרכי ציבור", בכללה 420 מ"ר המצויים בחלקה בה מחזיקה המערערת (כזכור, לפי תכנית 613 שטח המקרקעין הניתנים להפקעה בחלקה הוא בהיקף של 471 מ"ר). ביום 26.2.2009 פרסמה הוועדה המקומית הודעה בהתאם לסעיף 19 לפקודת הקרקעות, לפיה הקרקע שלגביה פורסמה ההודעה מיום 8.1.2004 "תהיה לקניינה הגמור והמוחלט" של עיריית רמת-גן מיום פרסום ההודעה ברשומות. בהתאם לכך, בתאריך 24.3.2009 נרשמה הערה לטובת העיריה בנסח הרישום של החלקה, לגבי הפקעת שטח בן 420 מ"ר מתחום החלקה. בהתאם להוראות פקודת הקרקעות וחוק התכנון והבנייה, ולנוכח חלקה היחסי של ההפקעה מגודל החלקה (העומד על כ-19%), לא שולמו פיצויים למערערת בגין ההפקעה. למן המועד בו פורסמה תכנית 613 ועד להשלמת הליך ההפקעה בשנת 2009, נעשו ניסיונות שונים לקדם תכניות איחוד וחלוקה של קרקעות באזור. הסיבה לכך, קרוב לוודאי, היא בתנופת הפיתוח שמתרחש באזור בעשורים האחרונים, המאופיין בהקמתם של אזורי מסחר ומגורים, ובצורך הגובר הנובע מכך בצמצום מתחמי תעשייה המצויים בקרבת מקום. ניסיונות אלה לא עלו יפה. במחצית הראשונה של שנות התשעים (למאה הקודמת), יזמה הוועדה המקומית תכנית איחוד וחלוקה (רג/941) במסגרתה יועדה חלקה 39 כמו גם חלקות אחרות באזור שהיו בייעוד תעשייה, כ"אזור לתכנון בעתיד". במהלך קידום התכנית, הוחלט שלא לכלול בה את החלקה וחלקות אחרות המיועדות לתעשייה, לאחר שבעליהן (ביניהם המערערת) פנו לגורמי תכנון ושלטון מקומי בבקשה כי יאושר להם להכין תכנית חלופית מוסכמת לניצול מיטבי של השטח. בהתאם לכך, בשנת 1993 הורתה הוועדה המחוזית על החרגתן של החלקות האמורות מתכנית רג/941, ביניהן חלקה 39. במקום זאת, הגישו בעלי החלקות את תכנית רג/1024 אשר דבר הפקדתה פורסם בתאריך 14.9.1995. ואולם, בתאריך 10.12.1996 הודיע בא-כוח בעלי החלקות (ביניהם המערערת) למהנדס העיר רמת-גן, כי לקוחותיו מתנגדים מסיבות שונות לקידום התכנית. לבסוף, לאחר שתכנית רג/1024 לא קודמה על-ידי אף גורם אחר, החליטה הוועדה המחוזית לדחות את התכנית (להשתלשלות בעניין זה, ראו נספחים ה'-ט' לכתב התשובה לעתירה מטעם המשיבות). המערערת ויתר בעלי החלקות באזור יזמו שוב, בתחילת שנות ה-2000, תכנית לאיחוד וחלוקה של המקרקעין שבבעלותם (רג/1267), שמטרתה: "פינוי מתחם התעשייה מדרום לרח' הצלע". במקביל, המשיכה הוועדה המקומית לקדם את הליכי ההפקעה במקרקעין (ראו למשל מכתבה של באת-כוח המערערת למהנדס העיריה מתאריך 20.9.2005, נספח י"א לכתב התשובה לעתירה מטעם המשיבות). בסופו של יום, אף תכנית רג/1267 לא קודמה על-ידי המערערת ויתר בעלי החלקות, ובתאריך 10.6.2007 הודיעה להם הוועדה המחוזית כי עקב אי-השלמת מסמכים שונים לשכת התכנון מסיימת את הטיפול בקידום התכנית (נספח י"ד לכתב התשובה לעתירה). המשכה של הסאגה בהגשת תכנית נוספת (רג/1267/א/2; להלן: תכנית 1267/א), אשר ניזומה וקודמה על-ידי המערערת ויתר בעלי החלקות והופקדה בתאריך 26.12.2011. דא עקא, יוזמי התכנית הודיעו במהלך שנת 2014 כי הם מושכים את ידיהם מהתכנית. הוועדה המקומית, שהייתה מעוניינת לבחון את האפשרות לקדם את התכנית בכל זאת, החליפה את המערערת ויתר בעלי החלקות כיוזמת התכנית, ובתאריך 9.9.2014 הוחלט ליתן לתכנית תוקף. ואולם, אף יזמה זו לא צלחה, לאחר שהמערערת ובעלי חלקות נוספים הגישו עתירות מנהליות נגד ההחלטה לקדם את התכנית, ובתאריך 2.3.2015 הוחלט על ביטול הפקדת התכנית. בהמשך שנת 2015, המערערת פנתה אל המשיבות בבקשה לביטול ההפקעה, ומשבקשתה לא התקבלה, הוגשה העתירה נושא הערעור שלפנינו. במסגרת העתירה המערערת טענה כי יש להורות על ביטול הפקעת המקרקעין, לאחר שחלפו עשרות שנים ממועד אישור תכנית 613, ובחלוף מספר שנים למן מועד השלמת ההפקעה, מבלי שמומשה המטרה הציבורית שלשמה נועדה. המערערת ראתה בכך עדות לזניחת המטרה הציבורית שבבסיס ההפקעה, תוך שהיא מצביעה על העובדה שהתכנית החלה על המקרקעין היא בת עשרות שנים, ואין חולק כי נדרשת מתיחת פנים תכנונית לאזור. המשיבות טענו מנגד כי הן פעלו בשקידה הראויה למימוש המטרה הציבורית, וכי מפעל הבטון שהמערערת הפעילה, לצד פעולותיה ל"סיכול" היוזמות התכנוניות השונות באזור, הקשו על מימוש המטרה הציבורית במקרקעין המופקעים. אשר לצורך בשטחי ציבור בסביבה, המשיבות טענו כי קיים מחסור ממשי בשטחי ציבור באזור בו מצויה החלקה וכי השימושים שניתן לעשות במקרקעין המופקעים דרושים לצרכי ציבור וקידומם אינו מושפע ממתקני התעשייה המצויים בסמוך. בית המשפט המחוזי דחה את העתירה. נקבע, כי אף שעבר זמן רב מאז אישור תכנית 613, ועל אף שחלפו מספר שנים מבלי שהמשיבות מימשו את ההפקעה, אין מקום להורות על ביטולה. הכרעתו של בית המשפט ניתנה על בסיס ההכרה בכך שאין בפעולות המשיבות לאורך השנים כדי ללמד על זניחת המטרה הציבורית שבבסיס ההפקעה, וכי מבחינה אובייקטיבית קיים כיום צורך ברור בהקצאת שטחי ציבור באזור, שמימושו נתקל בקשיים לנוכח קיומו של מפעל הבטון במקום. העובדה כי חלפו קרוב לארבעה עשורים מאז שאושרה תכנית 613 לא נעלמה מעיני בית המשפט, אולם ניכר מדבריו שאין לתלות במשיבות את האחריות ל"פלונטר" התכנוני שנוצר. נקבע, כי בניגוד לטענות המערערת פעולות המשיבה שיקפו ניסיונות כנים להסדרה כוללת של המקרקעין ושל יתר החלקות המצויות באזור בייעוד תעשייה; וכי נכונותן של המשיבות "לבוא לקראת" בעלי המקרקעין בהקשר זה, אין בה, בסופו של יום, לפגוע בסמכותן לממש את ההפקעה שעמדה לנגד עיניהן כל העת. מכאן הערעור שלפנינו. המערערת טוענת כי המקרקעין נעדרים צורך ציבורי מוגדר וקונקרטי, והתנהלות המשיבה לאורך השנים מגלה כי אף אם היה צורך כזה בעבר, הרי שכעת הוא נזנח. לגישתה, ניתן ללמוד על זניחת התכליות הציבוריות של המקרקעין לא רק לנוכח חלוף הזמן, אלא גם לנוכח תמיכתן של המשיבות לאורך השנים בקידומן של תכניות בהן יחול ייעוד שונה לשטח המופקע. עוד נטען, כי קביעת בית המשפט המחוזי לפיה קיומו של המפעל בסמוך למקרקעין המופקעים מקשה על מימוש התכלית הציבורית מעוררת תמיהה, שכן המשיבות הן שביקשו במסגרת תכנית 613 לקבוע את ההפקעה בצמוד למפעלה של המערערת (כאשר החלקה נותרה בייעוד תעשייה). נוסף לכך, המערערת סברה כי אין מחסור בשטחי ציבור באזור, מה גם שלרשות המשיבות קרקעות סחירות בסביבה שניתן להמירן למימוש צרכים ציבוריים, וקיימים אמצעים שפגיעתם פחותה למימוש התכליות הנדרשות באמצעות ההפקעה. לבסוף נטען כי בית המשפט המחוזי שגה כאשר לא התחשב באחד מהסעדים החלופיים להם טענה המערערת, דוגמת תשלום פיצויי הפקעה בגין מלוא השטח המופקע או לחלופין, כי ככל שיאושרו באזור הליכי איחוד וחלוקה מחדש, יישמרו זכויותיה של המערערת כפי מצבה עובר לאישור תכנית 613. המשיבות ציירו תמונה שונה בתכלית. גישתן, בתמצית, היא שהמערערת הכשילה כל מהלך תכנוני שנועד להשלים את ההפקעה, בכך שמנעה את פינוי המפעל, בנסיגתה פעם אחר פעם מיוזמותיה התכנוניות, ובפעולות שנקטה נגד יוזמותיה של הוועדה המקומית. מכאן, כך טוענות המשיבות, אל לה למערערת לתלות את העיכוב במימוש ההפקעה בגורם כלשהו מלבדה. המשיבות אף ציינו כי המערערת כלל לא נפגעה מהימשכות הליכי ההפקעה, שכן מפעל הבטון ששכן במקום המשיך לעשות שימוש במקרקעין לצרכיו במשך כל השנים. עוד נטען, כי אין מקום לתכנית איחוד וחלוקה מחדש של המקרקעין והחלקות האחרות בסביבה ואין בנמצא פתרון תכנוני חלופי שימנע את הצורך בהפקעה, לנוכח מורכבותו של האזור והייעודים הרבים שהוא נועד לממש. בהסתכלות רחבה, נטען כי קבלת הערעור מהווה תמריץ חיובי עבור גורמים המבקשים לתקוע מקלות בגלגלי הליכי התכנון ולעכב הליכי הפקעה. נוכח האמור, המשיבות סברו כי יש לדחות את הערעור. בתאריך 10.6.2019 ניתן לבקשת המערערת סעד זמני האוסר על השלמת הליכי ההפקעה, רישום המקרקעין ותפיסת החזקה בהם למשך תקופת הערעור. דיון והכרעה במוקד הערעור טענות לבטלות ההפקעה מחמת פגמים חמורים שנפלו בהליכי קידומה ומימושה. כתימוכין לכך מתבססת המערערת על שני ראשי טיעון. הראשון, בהימשכות הליכי ההפקעה, העולים כדי "שיהוי" מכביד שדבק בפעולות המשיבות אשר לא השכילו לממש את ההפקעה; השני, בזניחת מטרתה הציבורית של ההפקעה, הנלמדת מהתנהלות המשיבות לאורך השנים. עיון בטענות המערערת מגלה כי אין מקום להיעתר לטענותיה, על שני ראשי הטיעון האמורים, וממילא כי דין הערעור להידחות. פקיעתה של הפקעה – אימתי? ועדה מקומית לתכנון ולבנייה מוסמכת להפקיע מקרקעין מכוח תכנית מאושרת, לפי סעיף 189 לחוק התכנון והבנייה בצירוף עם סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות. סופה של ההפקעה, בהקניית המקרקעין לרשות הציבורית וברישום הזכויות על שמה (בהתאם לסעיף 19 לפקודת הקרקעות). ואולם, אישורה של תכנית, כמו גם רישום ההפקעה על שמה של הוועדה המקומית איננו סוף פסוק. על הרשות לפעול בשקידה הראויה ותוך פרק זמן סביר לרישום ההפקעה ולמימוש המטרה שלשמה הופקעו המקרקעין (ראו, מני רבים: בג"ץ 75/57 קלמס נ' הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים תל אביב-יפו, פ"ד יא 1601, 1608 (1957); בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281, 285-284 (1979); בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המרכז, פ"ד מב(4) 89, 95-94 (1988) (להלן: עניין אמיתי)). מטבע הדברים, הליך ההפקעה כרוך בהקצאת משאבים ונקיטת פעולות תכנון, ומכאן שהביקורת השיפוטית במקרים אלה כפופה לאמת מידה של סבירות, ולבחינה אד-הוק של נסיבות הליך ההפקעה ומימושה (למקרים בהם הורה בית המשפט על ביטול הפקעה מחמת הימשכות מכבידה של ההליכים, ראו: עניין אמיתי; עע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה, פ"ד סב(4) 634 (2008) (להלן: עניין הלביץ); עע"ם 9554/10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל" (29.1.2013); עע"ם 2784/15 עיריית פתח-תקוה נ' שמוחה (20.7.2017); עע"מ 7946/16 ‏הרץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה (28.1.2018) (להלן: עניין הרץ); למקרים שבהם אף הימשכות מכבידה בהליכי הפקעה לא הביאה לביטולה, ראו, בין רבים: בג"ץ 1135/93 טריידט ס.א. חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 633 (1994) (להלן: עניין טריידט); בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, נ(1) 309 (1996) (להלן: עניין מחול); בג"ץ 9332/01 ‏ לוינהרט נ' מדינת ישראל – שר האוצר‏ (30.10.2003); עע"ם 5158/14 חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ נ' עיריית חולון (29.10.2017) (להלן: עניין עיריית חולון)). אי-מימושה של הפקעה מהווה אחד המופעים הפרדיגמטיים להפעלת ביקורת שיפוטית על חדלון הרשות המינהלית מהפעלת סמכותה (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 213-211, 410 (2010)). נפקותו של פגם זה, עשויה להגיע במקרים מסוימים עד כדי מתן סעד של בטלות ההפקעה, בייחוד כאשר נלווה לכך חוסר מעש והעדר תכנית מוגדרת לשימוש במקרקעין לצרכי ציבור (ראו: עע"מ 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, פסקה 8 (25.5.2005) (להלן: עניין וייס); עניין הרץ, פסקאות 23-21; על הסמנטיקה של "שיהוי" בהקשר לאי-מימוש ההפקעה, ראו: עניין עיריית חולון פסקה 6 לחוות דעתו של השופט מ' מזוז). אף שהנפקע איננו מחזיק עוד בזכויות קנייניות ביחס למקרקעין המופקעים, עקרונות המשפט המינהלי כמו גם מעמדה החוקתי של זכות הקניין מצמיחים זיקה מסוימת בין הרשות המפקיעה לנפקע. בהקשר לכך, מקובל לומר כי מקורה הנורמטיבי של עילת אי-קידום או מימוש ההפקעה נושא אופי שדו-אנפין לו. הבסיס האחד, ראייתי במהותו, מורה כי השתהות ממושכת במימוש ההפקעה היא ראיה המלמדת כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה להלכה ולמעשה. כך, התנהלות רשות התכנון עשויה לשפוך אור על כוונותיה התכנוניות, ואי קידום ההפקעה לאחר השלמתה, יכול שתהיה ראיה טובה כי אין לרשות עוד טעם טוב במימושה. הבסיס השני ממוקד בתקינות ההליך המנהלי ופחות בהתחקות אחר מטרותיה התכנוניות של הרשות. לפי גישה זו, חובת ההגינות, סופיות ההליך המנהלי והאחריות המוטלת על הרשות לפעול בשקידה הראויה בדרך הוצאתן לפועל של סמכויותיה הן בעלות משקל נגד לאינטרס הציבורי במימוש ההפקעה. עקרונות אלה מורים כי האינטרס הציבורי בסיפוק מהיר של התכלית שלמענה הופקעו המקרקעין, כמו גם החשש מפגיעה ממשית באמון הציבור, עלולים להיות בעלי משקל ממשי עד כדי האפלה על האינטרס הציבורי במימוש ההפקעה (מצבים אלה יתקיימו בנסיבות חריגות בהן הרשות "נתפסת [...] כמי שביקשה להעביר את עושר הפרט לכיס הכלל באיצטלה של צורך ציבורי" (עניין מחול, בעמ' 324; ליישום שתי הגישות כמבחנים מקבילים, ראו לאחרונה: עע"מ 1136/20 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה נ' הנאמן (14.09.2021)). מטבע הדברים אין די בהימשכות ההליכים, מכבידים ככל שיהיו, כדי להוביל בהכרח למתן סעד של בטלות ההפקעה. בחינת פעולתן של רשויות התכנון נעשית לאורן של עילות הביקורת המקובלות במשפט המנהלי, והפעלת ביקורת שיפוטית על מלאכת התכנון נעשית בצמצום הנהוג, כאשר נקודת המוצא היא "שאין בית המשפט משמש כטריבונל תיכנון, ואינו משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתם של שיקולים תכנוניים". (עע"מ 317/10 שפר נ' יניב, פסקה 17 (23.8.2012); וראו לאחרונה: עע"מ 249/20 ‏עמירה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (18.04.2021) (להלן: עניין עמירה)). כפי שצוין, הבחינה נעשית בהתאם לנסיבות ומידותיו המשתנות של כל מקרה ומקרה. עיון בגוף הפסיקה העוסק בנושא, מגלה שורה של שיקולים המשמשים אמות מידה לשם הכרעה בשאלת עצמת הפגם המנהלי וההצדקות למתן סעד של ביטול הפקעה. כך, לצד הימשכות הליכי ההפקעה על ציר הזמן והפגיעה שנגרמה לנפקע בגין השיהוי, נהוג לבחון, בין היתר, את דרך התנהלותה ותום ליבה של הרשות; עצמת האינטרס הציבורי במימוש ההפקעה; המורכבות התכנונית של האזור; היקף השטח המופקע; זיקתו של הנפקע למקרקעין; אופן פעולתה של הרשות בקידום הליכי תכנון (לרבות הפקעה) במקרקעין סמוכים; ועוד (ראו: עניין הרץ, פסקה 23; עניין הלביץ, בפסקה 65). מן הכלל אל הפרט בחינתו של המקרה שלפנינו מבעד לפריזמה של אמות המידה שנמנו לעיל, מגלה כי גם אם הוועדה המקומית לא פעלה ביעילות ובזריזות הנדרשת לשם קידום הליך ההפקעה ומימושה, הרי שלא עלה בידה של המערערת להוכיח את קיומה של אותה מאסה קריטית של חדלון וחוסר מעש מצד המשיבות המצדיקים את ביטול ההפקעה. אף לא קרוב לכך. (-) הימשכות הליכי ההפקעה – לא קשה לצייר את הליכי ההפקעה במקרה שלפנינו בצבעים קודרים. הליכים אלה החלו לפני קרוב לחצי מאה (ראשיתם בשנת 1974, שאז החלה הוועדה המקומית לקדם את תכנית 613) כאשר בעשור שלאחר אישור תכנית 613 לא נעשה דבר לקידום הליכי ההפקעה מכוח התכנית; ההפקעה עצמה נעשתה לבסוף רק בחלוף כשלושה עשורים; וכיום, למעלה מעשור לאחר נטילת הבעלות במקרקעין על שמה של העירייה – מטרת ההפקעה טרם מומשה. הסאגה שתוארה לעיל אכן משקפת מורכבות מסוימת מבחינת אופן התנהלותה של הרשות. בית המשפט המחוזי עצמו עמד על כך, כשקבע כי יש בפעולות המשיבות כדי להצביע כי הן לא פעלו בשקידה הראויה למימוש ההפקעה (עמ' 8 לפסק הדין של בית המשפט המחוזי). ואולם, קשה לתלות בהן את האחריות להימשכות הליכי ההפקעה. כפי שתואר לעיל, החל מראשית שנות התשעים ננקטו פעולות תכנון שונות ביזמתן או בתמיכתן של המשיבות, שעיקרן בקידום תכניות איחוד וחלוקה בצוותא עם המערערת ויתר בעלי החלקות, בשים לב למורכבות התכנונית (שעוד נעמוד עליה להלן) ולצורך במתיחת הפנים לאזור. היוזמה האחרונה, תכנית 1267/א ניזומה כאמור על-ידי המערערת וגורמים נוספים, נזנחה על-ידם בשלב מסוים, ובהמשך קודמה על-ידי הוועדה המקומית לבדה (לאחר שטבלת ההקצאות שצורפת לתכנית המופקדת לא קבלה את הסכמת בעלי החלקות). כניסתה של הוועדה המקומית בנעליה של המערערת כיוזמת התכנית, לוותה בהליכי התנגדות (ראו למשל: פרוטוקול ישיבת החלטות ועדת המשנה להתנגדויות מתאריך 9.9.2014, אשר דנה באריכות בהתנגדויות המערערת לתכנית 1267/א; שסומנו כנספח 8 לכתב העתירה, עמ' 34-28); בדרישה להשלמת מסמכי התכנית ותיקונם (ראו: החלטת ועדת המשנה להתנגדויות מתאריך 10.11.2014 שסומנה כנספח 9 לכתב העתירה); בהתמודדות עם ההשלכות שתיתכנה למשיכת ידה של המערערת ויתר יזמי תכנית 1267/א כיוזמי התכנית (כפי שמתואר בפסקה 17 להחלטת הוועדה המקומית מתאריך 15.2.2015); ובהמשך, גרמה לה לשקול את המשך דרכה כיזמת התכנית, לנוכח הגשתן של עתירות מנהליות מטעם המערערת וגורמים נוספים, כנגד ההחלטה לאשר את התכנית (בכך עסקה הישיבה מתאריך 15.2.2015 בה התבטלה החלטת הוועדה המקומית על כניסתה כיזמת תכנית 1267/א). כפי שעולה מהמסמכים שצורפו לטענות הצדדים, מעורבותה של הוועדה המקומית בבחינתה של תכנית 1267/א וקידומה, החלה עוד בשנת 2008 שאז החלה לבחון את התכנית והאופן שבו ניתן לקדם אותה. פרשת תכנית 1267/א מלמדת כי דווקא במהלך השנים שקדמו להגשת העתירה נעשו מצד הוועדה המקומית פעולות שונות לקידום הליכי ההפקעה, בדרך של בחינת תכנית איחוד וחלוקה כוללת לאזור. אם נוסיף לכך את העובדה כי בשנת 2009 נרשמה ההפקעה בנסח הרישום של המקרקעין, קשה לומר כי בשנים שקדמו להגשת העתירה פעלו המשיבות בחוסר מעש מתמשך, ודאי לא באופן שיש בו כדי להצביע על פגם מנהלי חמור (על התפתחויות תכנוניות מאוחרות כנתון שנועד להכשיר תקופת "שיהוי" ממושכת, ראו: בג"ץ 3421/05 מח'ול נ' שר האוצר משרד האוצר, פסקה 22 (18.6.2009); עע"מ 3202-05 עיריית רמת השרון נ' גנין, פ"ד סג(3) 854, 876-875 (2010)). אדרבה. לגישתי, דווקא העובדה כי המערערת בחרה להגיש את העתירה נושא ערעור זה מיד לאחר שהתנגדויותיה (מוצדקות ככל שיהיו) העיבו על מאמציה התכנוניים של הוועדה המקומית, היא שמעוררת קושי להכיר בכנות טענותיה ובתום ליבה. בהינתן האמור, אין צורך להאריך בכל ניסיונות התכנון שנעשו למקרקעין עוד קודם לתכנית 1267/א. יחד עם זאת נזכיר, כי הוועדה המקומית עצמה יזמה תכנית איחוד וחלוקה באזור (תכנית רג/941, שהמערערת הוחרגה ממנה לבקשתה); ואף ביקשה לקדם תכניות אחרות שהוגשו ביזמת בעלים ונזנחו על-ידם בשלב מאוחר יותר (דוגמת תכנית 1267). (-) הנזק המועט שנגרם למערערת – לאמור עד הנה יש להוסיף את העובדה כי אי-קידום הליכי ההפקעה לא גרם נזק ממשי למערערת (לטענה מעין זו, ראו: עניין הלביץ, בפסקה 81). בפסיקה נקבע כי מציאות שבה מקרקעין המיועדים להפקעה נותרים עזובים משך שנים רבות, עשויה להיות בעלת משקל ככל שיש בכך כדי לגרום נזק לנפקע העומד מנגד למקרקעיו ומביט "בעיניים כלות כיצד המגרש [...] עומד בשיממונו" (עע"מ 319/05‏ ‏בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב, פסקה 14 (1.2.2007)). ואולם, זהו איננו המצב במקרה שלפנינו. טענת המשיבות, לפיה לכל אורך התקופה בה פעל מפעל הבטון במקום המערערת המשיכה להחזיק בחלק המקרקעין שהופקע לא נסתרה על-ידי האחרונה, ולא נטען לקיומו של נזק ממשי שנגרם לה בעקבות הימשכות הליכי ההפקעה (מעבר להפקעה עצמה, שמהווה כמובן פגיעה בקניינה של המערערת). (-) האינטרס הציבורי – עסקינן במקרקעין המצויים בסמיכות לאחד ממרכזי המסחר הגדולים באזור המרכז, כשלצדם מתקיימת שכונת מגורים ("נחלת גנים") ובתווך מצויים באזור בתי מלאכה ומפעלי תעשייה, ביניהם מקרקעי המערערת. כיום אין בנמצא תכנית הנמצאת בשלבי תכנון מתקדם בנוגע לייעוד שטחי התעשייה באזור, וייתכן, כפי שנטען, כי מתיחת הפנים התכנונית לחלקות התעשייה תשליך אף על הצורך במימוש הפקעת המקרקעין. המשיבות, מנגד, עמדו על כך כי יש להותיר בידיהן את המקרקעין, שכן קיים צורך ציבורי מובהק בהפקעה כבר עתה. נטען, כי לנוכח הגידול המואץ בשנים האחרונות במספר התושבים באזור והפוטנציאל לתוספת יחידות דיור רבות בעתיד, קיים צורך בהרחבת הרחובות הסמוכים או בהקמתם של מבני ציבור. כידוע, הצורך הציבורי הנדרש לשם הפקעת מקרקעין, צריך שיהיה מוגדר וקונקרטי, ואף שהמשיבות הצביעו על ייעודים ציבוריים בהם ניתן יהיה לעשות שימוש, הרי שקשה להצביע על מטרה מובהקת שהעירייה ראתה לנגד עיניה לכל אורך התקופה (כך למשל, במסגרת כתב התשובה לעתירה נטען כי חלק מהמקרקעין המופקעים מיועדים למעונות סטודנטים או גני ילדים (פסקאות 17-11 לכתב התשובה לעתירה); בערעור, המשיבות ציינו כי הן רואות אפשרות לבניה בגובה בשטחים אלה שייעודם ישונה לתעסוקה, בדומה למקרקעין אחרים באזור שעברו תהליך דומה, (פסקה 26 לסיכומי המשיבות); לגבי חלק אחר מההפקעה, נטען כי זה דרוש לשם הרחבת הדרכים הסמוכות). עם זאת, דומני כי במקרה הנוכחי ניתן להסתפק ברמת הפשטה מעט גבוהה בכל הנוגע לדרישת הקונקרטיות של האינטרס הציבורי שלמענו נועדה ההפקעה. הסיבה לכך היא שאי-מימוש ההפקעה בנסיבות העניין נבע גם מהכרוניקה המתוארת בדבר הניסיונות להגיע לפתרון תכנוני מוסכם לגבי חלקות התעשייה הנוספות באזור במסגרת של תכנית איחוד וחלוקה. הליכים אלה, שהאחריות לחלק לא מבוטל מהימשכותם רובצת על המערערת, הביאו את המשיבות שלא לקדם את הליכי ההפקעה במקרקעין וממילא אף לא לקבוע מטרה ברורה למימושה. מכאן, שהעדרה של מטרה ציבורית מוגדרת, אף כי איננו מצב רצוי ולמרות שמוטב היה לו היו המשיבות מצביעות באופן עקבי על צורך מובהק, איננה בעלת משקל ממשי בנסיבות העניין. די לנו אם נקבע כי קיים אינטרס ציבורי כלשהו בהפקעה; ואינטרס שכזה אכן מתקיים במקרה שלפנינו. אמנם, אין מדובר "בחלקה שעצם המיקום והמבנה שלה מייעדים אותה באופן טבעי לצורכי ציבור" (עניין טריידט, פסקה 16), אולם בהינתן מרכזיותו של האזור לחיי המסחר התחבורה והתעסוקה ומבני המגורים שקמים ועתידים להיות מוקמים באזור, ניתן לקבוע כי המשיבות זקוקות למקרקעין לשם מטרה ציבורית חשובה, בין אם בהרחבת הדרכים הקיימות, בהקמת גני ילדים או מעונות סטודנטים. יש לציין כי לנוכח התמורות שחלו באזור בעשרות השנים האחרונות, ייתכן שהתכליות הציבוריות שימומשו בעתיד יהיו שונות מהתכליות שעמדו לנגד עיני הגורמים שאישרו את תכנית 613 מלכתחילה. ואולם, בעבר נקבע כי שינוי שאינו מהותי בהגדרת הצורך הציבורי במקרקעין המופקעים, אין בו ככלל כדי לגרוע מתקפותה של ההפקעה (ראו: עניין מחול, בעמ' 326). (-) המורכבות התכנונית – הניסיונות הרבים שנעשו עד כה לקדם ריוויזיה תכנונית לחלקה וליתר המקרקעין באזור שבייעוד תעשיה, מעידים על קושי תכנוני המתבטא בניסיון לפנות שיירי אזור תעשיה המקובצים באזור שמשמש כיום בעיקרו לצרכי מסחר ומגורים. כפי שקבע בית המשפט המחוזי, מפעל הבטון שפעל בחלקה, הקשה על מימוש הצורך הציבורי במקרקעין שהופקעו, נתון ששימש כשיקול מרכזי בדחיית העתירה. כשלעצמי, ספק אם ראוי היה לזקוף נתון זה דווקא לחובת המערערת (שכן המשיבות הן אלה שקבעו במסגרת תכנית 613 כי המקרקעין המופקעים ישכנו לצד מפעל הבטון), אולם כעת שאלה זו התייתרה. עם פינויו של מפעל הבטון, לא ניתן לשלול את האפשרות שהמורכבות התכנונית אכן הוקלה, וכעת ניתן יהיה לממש את הצרכים הציבוריים באזור ביתר קלות, ולכל הפחות באזור בו מצויה החלקה. התמונה המתגבשת היא כי לא נפלו בפעולות המשיבות פגמים שיש בהם כדי להביא להתערבותנו. המשיבות לא ישבו בחיבוק ידיים למימוש ההפקעה, (גם אם לא יצאו מגדרן כדי לקדם את הליכי התכנון); המורכבות התכנונית הנובעת מקיומם של מפעלי תעשייה ובתי מלאכה בצמוד למתחמי מסחר ומגורים, מלמדת על היגיון בדרך בה נקטה הוועדה המקומית כאשר ביקשה לקדם שינויים תכנוניים תוך שיח והסכמות עם בעלי המקרקעין (למרות שניתן לתהות מדוע המשיכה לנקוט בגישה זו, לאחר שזו נכשלה מספר פעמים); ובכל מקרה, בשנים האחרונות ניכר המאמץ מצד הוועדה המקומית להשלים את הליכי ההפקעה ולקדם הליכי תכנון באזור (השוו: בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב יפו, פ"ד נח(3) 757, 765-764 (2004)). מנגד, האמצעים בהם נקטה המערערת ביחס לכל אחת מיזמות התכנון במקרקעין מגוללות כרוניקה של רצוא ושוב – בתחילה מאבק לקידום תכנית איחוד וחלוקה חלופית לתכנית 613, לאחר מכן זניחתה, ובשלב האחרון התנגדות ליוזמות שהיא (ביחד עם יתר בעלי החלקות) עמדה מאחוריהן בתחילה (תכנית 1267/א כדוגמא). קשה לחלוק על כך שפעולות המערערת תרמו לאי-קידום ההפקעה ומימושה, גם אם הדבר לא נעשה בכוונת מכוון לסיכול הליכי ההפקעה ומימושה; עוד יש לזכור כי המערערת לא נפגעה מהימשכות הליכי ההפקעה עד כה, בהינתן שמפעל הבטון ששכן במקום המשיך לעשות שימוש במקרקעין המופקעים במשך כל התקופה. במאזן השיקולים הכף נוטה, איפוא, לדחיית הערעור. מן הפן הראייתי, בהינתן האופן שבו פעלו הצדדים במסגרת היוזמות השונות לשינוי התכנוני באזור, קיים קושי לקבוע כי המשיבות זנחו את מטרת ההפקעה מבחינה סובייקטיבית, או כי הן אינן סבורות שקיים צורך ציבורי כיום בהפקעה. כפי שצוין, בהינתן הצעדים התכנוניים שנעשו במהלך השנים האחרונות, ניכר כי כוונת המשיבות היתה לנסות ולמצוא פתרון כולל לבעיית מפעלי התעשייה ובתי המלאכה באזור, וסיבה זו תרמה לאי-מימוש ההפקעה (שנתקלה גם בקשיים מצד המערערת וגורמים נוספים). מיקומם של המקרקעין ואופיו המשתנה של האזור מלמד על צורך ציבורי במקרקעין, ומקשה עוד יותר לקבוע על סמך פעולות המשיבות על זניחתן את מטרות ההפקעה. זאת, אף אם לא ניתן להצביע על מטרה מוגדרת וברורה שבה תמומש ההפקעה. מן הפריזמה של כללי המשפט המינהלי, קשה לקבוע כי פעולות המשיבות חורגות ממתחם הסבירות, בהינתן הניסיונות התכנוניים שבוצעו בכל זאת על-ידן (בייחוד בשנים שקדמו להגשת העתירה), ובשים לב לדפוס הפעולה של המערערת, בייזום ומשיכה של תכניות שהגישה לשינוי ייעוד המקרקעין. כל זאת, מבלי לבטל את עצם קיומם של פגמים בהתנהלותן של המשיבות לאורך ארבעת העשורים האחרונים. המערערת אינה זכאית אף לסעדים החלופיים שלהם עתרה – שקילת חלופה פוגענית פחות או תשלום פיצויי הפקעה. כאמור, המערערת ביקשה שנקבע כי לרשות המשיבות עומדות חלופות אחרות בדמות מקרקעין המצויים ברשותן באזור ואשר במסגרתן ניתן לממש את האינטרס הציבורי (יהיה אשר יהיה) מבלי להיזקק למקרקעין המופקעים. בקשה זו דינה להידחות. בהיעדר פגמים בעלי משקל בהתנהלות המשיבות עד הנה, לא ראיתי מקום להתערב בשיקול דעתם המקצועי של גורמי התכנון. אמנם, חזקה על הוועדה המקומית כי כעת, בעת מימוש ההפקעה, היא תפעיל שיקול דעת ותבחן אם חל שינוי נסיבות ממשי, המצריך הערכה מחדש בדבר הצורך במימוש ההפקעה, תוך בחינת האינטרס הציבורי וקיומן של חלופות פוגעניות פחות לביצועה (עע"מ 3535/03 הוועדה המקומית לתכנון הבניה השומרון נ' הקרן הקיימת לישראל, פסקה 18 (10.8.2008); עניין עמירה, פסקה 17 (18.4.2021)); ברם, זהו איננו תפקידו של בית משפט זה, שאיננו יושב כמוסד תכנון, ובוודאי שהתערבותו בהחלטות גורמי התכנון אינן שמורות למקרים מהסוג שלפנינו (בג"ץ 102/52 ארגון בעלי המגרשים מעבר לירקון נ' שר-הפנים, פ"ד ו 827, 829 (1952)). המערערת אף אינה זכאית לתשלום פיצויי הפקעה. כאמור, הקרקע המופקעת היא בשיעור של כ-19% מהחלקה שבבעלות המערערת, ובהתאם לסעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבנייה, אין בכך כדי לזכות את המערערת בפיצויים (מה גם שההליך המנהלי איננו הערוץ המתאים לבירור טענות אלה). המערערת טענה כי בהתחשב בנסיבות העניין הייחודיות וחרף הוראות החוק יש מקום לפסוק לה בכל זאת פיצויים. אולם אינני רואה סיבה לחרוג מהוראות החוק בעניין זה, בייחוד שההפקעה טרם מומשה וייתכנו שינויים תכנוניים נוספים בעתיד (לעמדה יחידאית המצדדת בהרחבת "סל התרופות" במקרה של הפקעה ללא פיצויים מן הדין, ראו: עניין וייס, פסקה 4-3 לחוות דעתה של השופטת ע' ארבל). נוכח כל האמור לעיל, אם תישמע דעתי נורה על דחיית הערעור. הסעד הזמני שניתן לתקופת הערעור, מבוטל. המערערת תישא בהוצאות המשיבות יחדיו, בסך של 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט ג' קרא: אני מסכים. ש ו פ ט השופ א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ‏י"ג בחשון התשפ"ב (‏19.10.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 19034110_E04.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1