הוועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור נ. קיבוץ

21 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 3405/19 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ח' מלצר כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערים: 1. הוועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור 2. יו"ר הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים 3. אדיב דאוד נקאש 4. רשות מקרקעי ישראל נ ג ד המשיבים: 1. קיבוץ אושה 2. קיבוץ רמת יוחנן 3. עיריית קריית אתא ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופטת ר' למלשטריך-לטר) בעת"ם 47360-03-18 מיום מיום 28.3.2019 תאריך הישיבה: י"ד בכסלו התש"ף       (12.12.2019) בשם המערערים: עו"ד רנאד עיד בשם המשיבים 2-1: עו"ד רון רוגין בשם המשיבה 3: עו"ד איילה סגל גבסי פסק-דין השופט ע' פוגלמן: אדם התמנה לתפקיד חוקר לשמיעת התנגדויות לתכנית לפי החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014, שהוגשה על ידי רשות מקרקעי ישראל. שכרו ישולם על ידי מינהל התכנון במשרד האוצר. האם קבלת תשלום קודמת ממינהל התכנון או מתן שירות לרמ"י בעבר יוצרים ניגוד עניינים המונע את מינויו כחוקר? זו השאלה העומדת לפתחנו בגדרו של הליך זה. הרקע הצריך לעניין ביום 23.10.2017 פורסמה הודעה על הפקדתה של תמל/1024 "קרית אתא – מתחם דרומי" (להלן: התכנית או תמל/1024). התכנית הוכנה בהתאם לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: חוק הוותמ"ל), והיא מניחה את התשתית להקמתן, בין היתר, של למעלה מ-4,000 יחידות דיור בדרום העיר קרית אתא. התכנית הוכנה והוגשה על ידי רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), שהיא גם הבעלים של 81% מהקרקעות בתחום התכנית (7% נוספים בידי רשות מקומית ו-12% בבעלות פרטית). שטחים רבים בתחום התכנית הם שטחים חקלאיים ולכן מימוש התכנית מחייב את שינוי ייעודם לייעוד מגורים. בשטחים אלה נכללות גם קרקעות הקיבוצים אושה ורמת יוחנן, המשיבים 2-1 לפנינו (להלן: הקיבוצים או המשיבים), המעובדות על ידם ומשמשות לגידולים חקלאיים. מכאן התנגדותם של הקיבוצים לתכנית. ביום 13.11.2017 מונה המערער 3 (להלן: המערער) כחוקר לשמיעת התנגדויות לתכנית לפי סעיף 19(א) לחוק הוותמ"ל. ההתנגדויות נשמעו ביום 27.2.2018, לרבות התנגדויות הקיבוצים. בתום הליך השמיעה גיבש המערער דו"ח מפורט שבגדרו סקר 11 התנגדויות שהוגשו לתכנית, הטיעונים שהושמעו בהקשר זה, וכן המלצות בהתייחס לכל נושא ונושא. אחת ההתנגדויות הייתה זו של הקיבוצים. החוקר המליץ לדחות את מרבית התנגדויות הקיבוצים, ולקבל באופן מלא או חלקי את מיעוטן. בין היתר, המליץ המערער על צמצום מסוים בהיקף השטחים החקלאיים שייכללו בתכנית. ביום 21.3.2018 קיימה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן: הוותמ"ל) דיון בדו"ח החוקר, והחליטה לאמצו בשינויים מסוימים. הוותמ"ל החליטה לאמץ את המלצות ועדת המשנה, והתכנית אושרה. עוד באותו היום הגישו הקיבוצים עתירה נגד החלטה זו. טענה אחת שהועלתה בעתירה, שאינה צריכה לענייננו, היא כי נפל פגם בצו ההכרזה שלפיו הוכרז המתחם נושא התכנית כמתחם מועדף לדיור. השנייה, העומדת במוקד ההליך דנן, היא כי המערער היה מצוי בניגוד עניינים אישי ולכן היה פסול מלשמש כחוקר. ביני לביני, ביום 31.5.2018 פורסמה התכנית למתן תוקף ברשומות. לשלמות התמונה יוער כי בחודש ספטמבר 2018 הגישו הקיבוצים עתירה נוספת התוקפת את התכנית לגופה (עת"ם 19966-09-18 קיבוץ אושה נ' הוועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור). במועד שמיעת הטיעונים, העתירה הנוספת היתה עדיין תלויה ועומדת. ביום 28.3.2019 התקבלה העתירה באופן חלקי. בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופטת ר' למלשטריך-לטר) דחה את טענות הקיבוצים בנוגע לצו ההכרזה, אך קיבל את טענותיהם בכל הנוגע לניגוד העניינים שבו היה מצוי המערער. כרקע לקביעתו זו תיאר בית המשפט את הליכי התכנון ומינוי החוקר לפי חוק הוותמ"ל, והדגיש את מעורבותו הניכרת של משרד האוצר, על יחידותיו השונות, באלה. צוין כי מנהל מינהל התכנון במשרד האוצר הוא הגורם הממליץ לכתחילה על הכרזה על מתחם מסוים כמתחם מועדף לדיור, ובכלל זה על גבולות המתחם; כי שני נציגי משרד האוצר חברים בוותמ"ל ואחד מהם משמש כיושב ראש; כי יושב ראש הוותמ"ל הוא הגורם הממנה את החוקר; וכי גם בראש ועדת המשנה להתנגדויות של הוותמ"ל – שאליה מגיש החוקר את המלצותיו – עומד נציג משרד האוצר. על רקע מסגרת זו פנה בית המשפט לבחון אם המערער היה מצוי בניגוד עניינים. תחילה התייחס בית המשפט לשאלון לאיתור ניגוד עניינים שמילא המערער ביום 8.11.2017, טרם מינויו כחוקר לתמל/1024. בשאלון זה, שהתייחס ל-12 החודשים הקודמים למועד מילוי השאלון, הצהיר המערער, בין היתר, כי אינו מספק שירות לרמ"י, לעורך התכנית או לרשות המקומית; כי אין לו כל התקשרות עם הרשות המקומית קרית אתא; כי אינו עורך כל תכנית אחרת במרחב התכנון שלה; וכי אינו מעורב בהגשת בקשות לאישור הוותמ"ל. כן הצהיר כי הוא מבצע עבודות עבור משרד הבינוי והשיכון ומינהל התכנון (ועדה בין-משרדית) במסגרת תכנית המתאר לאום אל פאחם. ברם, בית המשפט סבר כי לא ניתן להסתפק בתקופת 12 החודשים הנבחנת במסגרת השאלון, אלא יש להרחיבה לתקופה ממושכת יותר. משעשה כן מצא כי התקשרותו של המבקש עם מינהל התכנון בקשר לתכנית המתאר באום אל פאחם נמשכת שנים רבות, כי הוא חודשה מעת לעת, וכי היא עמדה בתוקפה גם בעת מינויו של המערער כחוקר לתמל/1024. צוין כי כך היה גם לגבי תכנית המתאר לג'לג'וליה, שבה גם שימש המערער כאדריכל וכעורך התשריט. נקבע כי תכנית זו הוגשה גם על ידי רמ"י ולכן מדובר בתכנית שהוכנה עבורה, ואשר לרמ"י היה אינטרס בקידומה. בהינתן ממצאיו אלה קבע בית המשפט כי: "עולה כי האדריכל נקאש [המערער – ע' פ'] נשכר על ידי מנהל התכנון במשרד האוצר, על ידי נציגי הממשלה המבקשים לקדם תוכניות מסוימות וכן על ידי תוכנית שרמ"י המגישה שלה ובתמורה מקבל שכר בסכומים לא מבוטלים. אותו אדריכל ממש, ממונה כחוקר על מנת לשמוע התנגדויות בתוכניות תמ"ל שרמ"י היא המגישה שלה, אותן הוגה וממליץ מלכתחילה מנהל התכנון, אשר ממליץ על גבולות התוכנית, ואשר מטבע הדברים יש לו אינטרס בקידום התוכנית" (שם, פסקה 7.11). בית המשפט שוכנע כי הדברים עולים כדי: "התנגשות בין אינטרס פרטי לאינטרס ציבורי. האינטרס הפרטי מוצא ביטוי בכך שהאדריכל נקאש [המערער – ע' פ'] מקבל תמורה כספית עבור שירות שהוא נותן למנהל התכנון, לגופי הממשלה בהקשר של תוכניות מתאר שונות. עובדה זו יכולה להעלות לכדי חשש סביר שיהיה ברצון האדריכל לרצות את מעסיקיו" (שם, פסקה 7.16). בהמשך לאמור צוין כי הגם שאין דופי בדרך שבה ביצע המערער את עבודתו, המבחן המוחל בהקשר זה הוא אובייקטיבי, ודי בחשש לפגיעה במראית פני הצדק, כפי שנוצרה כאן. בצד דברים אלה, בית המשפט הוסיף והתייחס לנתון שהוצג על ידי הקיבוצים שלפיו המערער שימש כחוקר לשמיעת התנגדויות ב-13 תכניות לפי חוק הוותמ"ל מתוך 36 שנערכו עד אותה עת. בית המשפט לא התיר לקיבוצים לטעון לפגם במינויו של המערער בהקשר זה משמצא כי מדובר בהרחבת חזית, אך ציין כי מדובר ב"הסתברות מפתיעה" שלא הוצג לה הסבר מניח את הדעת על ידי המערערים. סופו של דבר, נקבע כי המערער היה מצוי בניגוד עניינים וכי לפיכך יש להחזיר את התכנית לשמיעת התנגדויות לפני חוקר אחר. מכאן הערעור שלפניי, שהוגש על ידי הוותמ"ל, יושב ראש הוותמ"ל, רמ"י (להלן: המדינה) והמערער. טענות הצדדים לטענת המדינה, קביעתו של בית המשפט בדבר ניגוד העניינים שבו היה שרוי המערער מבוססת על שתי הנחות יסוד שגויות. האחת, כי עצם קבלת תשלום ממינהל התכנון עבור שירותים שסיפק לו המערער בעבר ובקשר לתכניות אחרות יצרה ניגוד עניינים שמנע את אפשרות העסקתו כחוקר לתמל/1024. בעניין זה הודגש כי אין כל קשר ענייני בין התכניות השונות; וכי מזה שנים הנוהג הוא כי מינהל התכנון הוא המשלם את שכרם של חוקרים. השנייה, כי אין לראות במינהל התכנון ובנציגי משרד האוצר בוותמ"ל כבעלי אינטרס בקידומו של תוצר תכנוני מסוים, ובמקרה דנן כבעלי אינטרס בקידומה של תמל/1024 במתכונת שבה שהופקדה דווקא. בשונה מיזם התכנית, למינהל התכנון ולוותמ"ל על נציגיה, אין אינטרס בתוצר תכנוני קונקרטי, אלא בטיובה ובשכלולה של תכנית שהופקדה עד כדי גיבושו של תוצר תכנוני מיטבי. לפיכך, חוקר המבקש "לרצות" את מעסיקיו נדרש לבצע עבודה מקצועית, לאתר קשיים רלוונטיים בתכנית ולגבש המלצות מתאימות, ולא לדחות התנגדויות מוצדקות באורח בלתי ענייני. עוד נטען כי גם העובדה שמנהל מינהל התכנון הוא הגורם הממליץ לכתחילה על הכרזה על מתחם מסוים כמתחם מועדף לדיור אינה משנה מן האמור או הופכת את מינהל התכנון ל"בעל עניין" בתכנית, שכן מדובר בהמלצה הניתנת בשלב הטרום תכנוני שאינה כוללת כל התייחסות לפרטים התכנוניים שיתגבשו בהמשך במסגרת ההליך התכנוני. זאת ועוד. המדינה הדגישה כי הצהרות המערער בשאלון ניגוד העניינים שמילא לא העידו על עניין אישי שלו בתכנית, או על קשר לגורם אחר בעל עניין בה, ועל כן לא עלה כל חשש לניגוד עניינים. עוד נטען כי אין מקום להרחבת תקופת הבדיקה מעבר ל-12 החודשים הקודמים למילוי השאלון, שכן מדובר בתקופה סבירה שהרחבתה תפגע פגיעה קשה ביכולתו של מינהל התכנון לשכור חוקרים. נוסף על האמור, ובבחינת למעלה מן הצורך, נטען כי גם בממצאים שקבע בית המשפט לעניינים מינהליים לגבי מעורבותו של המערער בתכניות המתאר לאום אל פאחם ולג'לג'וליה, אין כדי לגבש ניגוד עניינים. לגבי הראשונה הוסבר כי מדובר בפרויקט רחב היקף שכלל הכנת תכניות אב ומתאר לשמונה ישובים באזור ואדי עארה. במסגרת זו, שימש המערער כראש צוות התכנון של היחידה המינהלית "אשכול ישובים מספר 3", שהעסיקה מספר רב של משרדי תכנון אחרים. רוב התכניות תחת אשכול זה הסתיימו כבר בשנת 2011. הארכת החוזה עם המערער, שנחתם בשנת 2002, התחייבה כתוצאה מהתארכותם הבלתי צפויה של הליכי תכנון אלה, דבר שלא היה בשליטתו הבלעדית של המערער. גם ביחס לתכנית המתאר לג'לג'וליה התנהלו הדברים במתכונת דומה. מינהל התכנון הוא ששכר את שירותיו של המערער והנחה אותו מקצועית, ואילו רמ"י נרשמה כמגישת התכנית רק בדיעבד, מאילוצים שונים. לכן, למרות שרמ"י נרשמה לבסוף כמגישת התכנית, המערער לא נתן לה שירותים בקשר אליה. לא זו אף זו, אף אם היה נכון לראות ברמ"י כבעלת עניין בתכנית המתאר לג'לג'וליה, הרי שהליכי תכנונה תמו עם אישורה בחודש פברואר 2016. המערער מונה כחוקר לתמל/1024 בחודש נובמבר 2017, שנה ותשעה חודשים מאוחר יותר, תקופה המאיינת כל חשש לניגוד עניינים. לבסוף, וגם בבחינת למעלה מן הצורך, התייחסה המדינה לנתון שלפיו המערער מונה כחוקר ב-13 תכניות לפי חוק הוותמ"ל מבין 36 נכון לאותה עת. הוסבר כי בחירתו של חוקר לתכנית מסוימת נעשה בהתאם ל"נוהל שליפת חוקר". נוהל זה מחייב את מוסד התכנון להתקשר ב"הסכמי מסגרת" עם כמות מצומצמת של חוקרים מתוך רשימה כוללת של חוקרים (ולעניין זה ראו גם סעיף 11 להלן). הסכם מסגרת נחתם עם חוקר לאחר שנמצא, בין היתר, כי מבחינת כשירותו המקצועית, זמינותו, והיעדרו של ניגוד עניינים ברור, הוא מתאים לשמש כחוקר לתכניות שעל שולחנו של מוסד התכנון המסוים. הסכם המסגרת עם המערער נחתם בחודש פברואר 2016. כשהתעורר הצורך במינוי חוקר לשמיעת התנגדויות לתמל/1024, המערער נבחר בשל ניסיונו המקצועי, התאמתו, וזמינותו. משכך, לא נפל כל פגם במינויו במקרה דנן. בהינתן כל האמור, נטען כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בקבעו כי המערער היה מצוי בניגוד עניינים. המשיבה 3 תמכה אף היא בעמדת המדינה וסבורה שיש לקבל את הערעור. המשיבים מצדם סומכים ידיהם על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, על נימוקיו. לטענתם, הנתונים מראים כי בין המערער, שהוא אדם פרטי ואינו עובד מדינה, לבין משרד האוצר על אגפיו השונים, ישנה מערכת יחסים עסקית מתמשכת. על פי הטענה, המערער מוכר כמי שתומך בהפשרת קרקעות חקלאיות לבניה, ולכן נבחר פעם אחר פעם על ידי יושב ראש הוותמ"ל לשמש כחוקר בתכניות על פי חוק הוותמ"ל, ולראיה – מספר הפעמים החריג שבהן מונה לשמש כחוקר בתכניות לפי חוק זה. מטעם זה גם מובן כי היה נגוע במשוא פנים וכי לכתחילה הייתה דעתו נעולה ביחס להתנגדויות הקיבוצים. מכאן גם כי המערער היה בניגוד עניינים חריף בין תפקידו כחוקר לבין אינטרס אישי כספי שלו. נטען כי לדבר חומרה יתרה בשים לב למאפיינים המעין שיפוטיים של תפקיד החוקר, המחייבים הקפדה יתרה על אובייקטיביות והיעדר משוא פנים. ביום 12.12.2019 קיימנו דיון בערעור שבמהלכו חזרו הצדדים על עיקר טענותיהם האמורות. במהלך הדיון הצגנו למדינה שאלות בקשר לנוהל שליפת חוקר ולנסיבות שהביאו למינויו של המערער כחוקר ב-13 תכניות לפי חוק הוותמ"ל מתוך 36 נכון לאותה עת, ושמענו בהקשר זה גם את מתכננת הוותמ"ל. הוסבר כי במועד מינויו של המערער לחוקר, רק שלושה חוקרים היו זמינים לעבודה עבור הוותמ"ל, שכן מבין חמישה חוקרים שעמם נחתמו הסכמי מסגרת, שניים הודיעו על עזיבה. מבין השלושה, המערער נבחר כי נמצא כמתאים ביותר לשמש כחוקר לתמל/1024. עוד הוסבר כי מעת שנחתם הסכם מסגרת הוא מוגבל בסכום התקשרות מרבי, ועל כן ניתן לשוב ולהתקשר עם החוקר שעמו יש הסכם מסגרת עד למיצוי הסכום האמור. ככלל, סכום זה מספיק להתקשרות עבור שמיעת התנגדויות עבור 5 עד 10 תכניות. על רקע נתונים אלה יש להבין את מספר הפעמים שבהם מונה המערער כחוקר על ידי הוותמ"ל. כן נמסר כי בינתיים פעלה הוותמ"ל לגוון את זהות החוקרים, וכי כיום ישנם בין 7-5 חוקרים שעמם ישנם הסכמי מסגרת תקפים. עוד נמסר כי נכון למועד הדיון אושרו כ-60 תכניות לפי חוק הוותמ"ל; וכי כעת מקודמות 20-10 תכניות הדורשות מינוי חוקר. דיון והכרעה האיסור על ניגוד עניינים אדם הממלא תפקיד ציבורי אינו רשאי להימצא בניגוד עניינים בין האינטרס הציבורי שעליו הוא אמון במסגרת תפקידו, לבין אינטרס אחר שעמו הוא קשור – אישי או ציבורי. מדובר בכלל רחב החולש על כל פעולתו של המינהל הציבורי, גם בהיעדר הוראת חוק מפורשת. ביסוד האיסור על ניגוד עניינים ניצבות שתי תכליות מרכזיות. האחת קשורה בטבורה לחובות האמון וההגינות, ועניינה להבטיח כי סמכות שלטונית תופעל על בסיס שיקולים ענייניים בלבד, ללא הטיה או דעה קדומה. השנייה היא נראותו התקינה של ההליך המינהלי וחיזוק אמון הציבור ברשות המינהלית. חשיבות מראיתו התקינה של ההליך המינהלי היא גם הסיבה לכך שהמבחן המוחל בהקשר זה הוא אובייקטיבי וצופה פני עתיד. כלומר, השאלה אינה אם יתקיים ניגוד עניינים בפועל, אלא אם אדם סביר הבקי בפרטי המקרה יסבור כי ישנו ניגוד עניינים, כשלעניין זה מוסכם כי אין די בחשש רחוק ותיאורטי (ראו, בין רבים: בג"ץ 9485/08 עזרא נ' ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים (ולנת"ע), פסקה 19 (30.1.2012) (להלן: עניין עזרא); בג"ץ 11745/04 רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 15 (4.9.2008) (להלן: עניין רמות); בג"ץ 5575/94 מהדרין נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3) 133, 143-142 (1995); בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה, פ"ד לד(2) 566, 572-569 (1980)). האיסור על ניגוד עניינים חל גם על גורם מייעץ או ממליץ לרשות המוסמכת, ולא רק על הרשות המוסמכת עצמה (עניין רמות, פסקה 16; בג"ץ 5734/98 עזריאל נ' ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל, פ"ד נג(2) 8, 19-18 (1999)), והוא חל גם על גורם פרטי הפועל בשם הרשות הציבורית ומטעמה (עע"ם 4011/05 דגש סחר חוץ (ספנות) בע"מ נ' רשות הנמלים, פסקה 43 (11.2.2008)). בהינתן המסגרת האמורה, מובן כי האיסור על הימצאות בניגוד עניינים חל גם על חוקר המתמנה לשמיעת התנגדויות לתכנית שהופקדה (ראו גם סעיף 47(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה)), ועל כך אין מחלוקת בין הצדדים. מדובר במומחה המתמנה על ידי מוסד התכנון לסייע בידו במלאכת שמיעת ההתנגדויות. החוקר שומע את ההתנגדויות במקום מוסד התכנון ובנעליו, ומשמש כזרועו הארוכה לעניין זה (השוו לבג"ץ 5770/05 ויזל נ' מפכ"ל המשטרה, פסקה 23 (23.8.2006)). בסופו של תהליך השמיעה החוקר מגבש המלצותיו ומעבירן לעיון מוסד התכנון, שהוא הגורם המוסמך להכריע בהן לגופן (ראו למשל סעיפים 107א (א)-(ד)-108(א) לחוק התכנון והבניה). כך בכלל וכך בפרט לגבי חוקר המתמנה לפי חוק הוותמ"ל (סעיף 19(א)-(ד) לחוק הוותמ"ל). נפנה אפוא לבחון אם אמנם היה המערער בניגוד עניינים אישי בשבתו כחוקר לשמיעת התנגדויות לתמל/1024 כפי שקבע בית המשפט לעניינים מינהליים. כדי לעשות כן עלינו למפות את האינטרסים המתחרים: האינטרס הציבורי שעליו אמון החוקר מתוקף תפקידו, והאינטרס האישי העומד לכאורה במתח עמו. לשם כך נעמוד בקצרה גם על מאפייניהם של הוותמ"ל ומינהל התכנון ועל הממשקים בינם לבין חוקר, כדי להבין אם אמנם יש ממש בחשש כי המערער ביקש לרצות את "מעסיקיו". לאחר מכן נתייחס בנפרד לשאלת זיקותיו של המערער לרמ"י, יזמת התכנית, ונבחן אם היה בהן כדי לגבש ניגוד עניינים כאמור. האינטרס הציבורי שעליו אמון החוקר – טיוב התוצר התכנוני על ידי הליך שמיעת התנגדויות ענייני ומקצועי כידוע, הזכות להתנגד לתכנית שהופקדה היא מאבני היסוד של ההליך התכנוני (סעיף 100 לחוק התכנון והבניה; לגבי היעדרה של זכות התנגדות לתכנית מתאר ארצית ראו למשל: בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673, 692 (2001) (להלן: עניין אדם טבע ודין הראשון); לגבי תכנית מתאר ארצית ברמה של תכנית מפורטת ראו: בג"ץ 3459/10 אלעתאימן נ' ממשלת ישראל, פסקה 10 (14.6.2011) (להלן: עניין אלעתאימן)). זכות ההתנגדות מאפשרת למי שיושפע מהתכנית לשטוח את טענותיו לפני מוסד התכנון; להרחיב ולטייב את התשתית העובדתית הנפרשת לפניו; לשתף את הציבור בהליך התכנוני ולהעמיק את היבטיו הדמוקרטיים (ראו, בין רבים, עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים, פ"ד נח(2) 817, 840-838 (2003); עניין אדם טבע ודין הראשון, בעמ' 691; ע"א 2962/97 ועד אמנים – חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, 379 (1998)). בהתאם לתכליות אלו, הסמכות לשמוע התנגדויות מסורה ככלל למוסד התכנון עצמו, שכן בידיו המומחיות, המקצועית והראייה התכנונית הרחבה הנדרשת לצורך הכרעה בהן (ראו למשל סעיף 105 לחוק התכנון והבניה; עניין אלעתאימן, פסקה 10; עע"ם 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקאות 11-10 (17.11.2010)). ברבות השנים, נוכח הצורך להקל את הנטל המינהלי המוטל במישרין על מוסד התכנון, החל גובר השימוש במוסד החוקר לשמיעת ההתנגדויות (בהמשך למנגנונים שנקבעו בחוק דוגמת ועדת המשנה לשמיעת התנגדויות של ועדה מחוזית, ראו סעיף 11(א) לחוק התכנון והבניה). על פי ההסדר הכללי הקבוע בחוק התכנון והבניה, מוסד התכנון רשאי למנות חוקר אם שיקולי יעילות שעניינם כמות ההתנגדויות או מהותן מצדיקים זאת (עניין רמות, פסקה 19; בג"ץ 1260/06 הקואליציה למען שימור הרי ירושלים נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 4 (10.8.2006); בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד נח(6) 673, 677-676 (2004); שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובניה כרך א 583-582 (2015) (להלן: דנה וזינגר)). אשר לחובות החלות על חוקר בעת ביצוע תפקידו, הרי שכמוסבר לעיל, ככלל, חוקר מתמנה על ידי מוסד התכנון לשמוע את ההתנגדויות עבורו ולגבש המלצות מתאימות. חוקר פועל מכוח סמכות שבדין ועל כן הוא פועל כרשות מוסמכת, מפעיל שיקול דעת עצמאי, וכפוף לחובות המינהליות הנובעות מכך, שבראשן חובות האמון וההגינות (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 49-48 (מהדורה שנייה, 2010); ראו גם בג"ץ 8912/05 מפגשים – עמותה למעורבות חינוכית וחברתית נ' שרת החינוך, התרבות והספורט, פסקה 12 (14.3.2007); בקשה לדיון נוסף נדחתה: דנג"ץ 3339/07 מפגשים – עמותה למעורבות חינוכית וחברתית נ' שרת החינוך והתרבות והספורט (14.10.2007)). מכאן, כי בשבתו כחוקר לשמיעת התנגדויות פועל החוקר כנאמן הציבור והוא אמון על האינטרס הציבורי בשכלול ובשיפור התכנית שהופקדה. כדי לקיים חובתו זו, עליו לשמוע את ההתנגדויות בלב פתוח ובנפש חפצה, לבחון אותן באופן ענייני ומקצועי בהתאם, ולגבש המלצותיו על פי מיטב הכרתו ושיפוטו המקצועיים. הדברים אמורים הן לגבי חוקר המתמנה לפי חוק התכנון והבניה, הן לגבי חוקר המתמנה לפי חוק הוותמ"ל. ההבדל המרכזי לענייננו הוא כי חוק הוותמ"ל מחייב מינוי חוקר לכל תכנית ותכנית, ולא מותיר את ההחלטה לשיקול דעתו של מוסד התכנון. עניין זה נובע בין היתר משיקולי היעילות והמגמה לזירוז ההליכים העומדת בבסיס חוק הוותמ"ל, שעוד יוזכרו בהמשך (ראו גם: דברי ההסבר להצעת חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014, ה"ח הממשלה 354, 364-363). האינטרס האישי הנוגד לכאורה – קבלת תשלום ממינהל התכנון ועבודה קודמת עבור רמ"י ציטטנו לעיל את קביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים שלפיה היה המערער מצוי בניגוד עניינים אישי. ניכר כי ביסודה של קביעה זו שתי הנחות יסוד. האחת, כי "למעסיקיו" של החוקר – מינהל התכנון והוותמ"ל – שלהם זיקה ארגונית למשרד האוצר, אינטרס באישור תמל/1024 כפי שהופקדה, ללא קבלת שינויים הנובעים מקבלת התנגדויות; וכי לכן חוקר המבקש לרצותם עשוי להטות את המלצותיו ברוח זו. השנייה, כי רצונו של החוקר לרצות את מעסיקיו נובע מהעובדה שמינהל התכנון הוא המשלם את שכרו; כי המערער מקבל ממנו שכר מזה שנים עבור שירותי תכנון שונים; ובשים לב ליכולתו של מינהל התכנון לשוב ולהעסיקו בעתיד. נראה עתה כי שתי ההנחות האמורות אינן מבוססות כדי הצורך, ולכן גם אין מקום לקביעה שלפיה המערער היה מצוי בניגוד עניינים עת שימש כחוקר לשמיעת התנגדויות לתמל/1024. הנחת היסוד הראשונה: למעסיקיו של החוקר אינטרס באישור התכנית כפי שהופקדה, וחוקר המעוניין "לרצותם" יטה את תוצרי חקירתו בהתאם לאינטרס האמור שני גופים שלטוניים אחראים להעסקתו של חוקר לפי חוק הוותמ"ל: הוותמ"ל עצמה, היא מוסד התכנון הנהנה במישרין משירותיו של החוקר, ומינהל התכנון המשלם את שכרו. נעמוד בקצרה על מאפייניו של כל אחד מהגופים ונסביר מדוע אין לייחס למי מהם אינטרס באישור תמל/1024 כפי שהופקדה. הוותמ"ל כידוע, חוק הוותמ"ל נועד ליתן בידי הממשלה כלים להתמודד עם מה שהוגדר על ידה כ"משבר דיור", בין היתר, על ידי הגדלה מהירה של היצע הדירות למגורים. לשם כך נקבעה בחוק מסגרת תכנונית ייחודית, זמנית, המאפשרת תכנון מהיר יחסית של מתחמים המיועדים לבניית יחידות דיור בהיקף ניכר (עע"ם 9403/17 הוועדה לתכנון תמחמים מועדפים לדיור נ' כרמלי, פסקאות 26-25 (26.6.2019); עע"ם 1846/18 הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 19 (17.9.2018) (להלן: עניין החברה להגנת הטבע); בקשה לדיון נוסף תלויה ועומדת: דנ"ם 4852/19 אדם טבע ודין נ' הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור). הוותמ"ל היא מוסד התכנון הייעודי שהוקם בחוק זה, ויש בה רוב לנציגי הממשלה שהם 10 מתוך 18 חבריה. הדבר משקף את האינטרס הממשלתי הדומיננטי בקידום המדיניות האמורה, הניכר גם בהסדרים נוספים שנקבעו בחוק (בג"ץ 6450/17 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ' ועדת שרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיור, פסקה 5 (19.11.2017); לביקורת ראו דנה וזינגר, בעמ' 342). ואולם, יש להבחין הבחן היטב בין מדיניות הממשלה העומדת ברקע לחקיקתו של חוק הוותמ"ל ולהרכב הוותמ"ל, לבין הליך הבחינה, השיפוט וההערכה שזו מקיימת לגבי תכנית שהופקדה. ככל מוסד תכנון, הוותמ"ל וחבריה נהנים מעצמאות שיקול הדעת, והם אינם כפופים לתכתיביהם של הגופים שאותם הם מייצגים (בג"ץ 8425/04 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות, פסקה 9 (8.7.2008); עע"ם 3286/02 ועדת ערר לעניין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים נ' חברת דור אנרגיה (1988) בע"מ, פ"ד נח(1) 502, 514 (2003); בקשה לדיון נוסף נדחתה: דנ"ם 1992/04 ועדת הערר לעניין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים נ' חברת דור אנרגיה (1988) בע"מ (22.9.2004); בג"ץ 5848/99 פריצקי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נד(3) 1, 27 (2000) (להלן: עניין פריצקי). יוער כי ההלכה שנקבעה בפסק הדין נהפכה בדנג"ץ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(5) 145 (2005) (להלן: דנג"ץ פלק), אך לא לעניין זה; דנה וזינגר, בעמ' 167-155). אין משמעות הדבר כי הוותמ"ל ונציגיה אינם רשאים לשקול את מדיניות הממשלה האמורה, ובאופן קונקרטי את הצורך באישורן המהיר ככל הניתן של תכניות לפי חוק הוותמ"ל. אף יש לשער כי אינטרס זה ייוצג על ידי נציגי הממשלה בוותמ"ל, ובפרט על ידי נציגי משרד האוצר. בה בעת, אין מדובר בשיקול יחיד, והוותמ"ל וחבריה מחויבים לשקול גם את כל יתר השיקולים התכנוניים המוכרים ובהם השפעותיה הסביבתיות, הכלכליות, החברתיות והתעבורתיות של התכנית המוצעת – בטווח המיידי ובטווח הרחוק גם יחד; שאלת קיומן של חלופות פוגעניות פחות בהיבטים האמורים; ועוד. כל זאת כדי לזקק מבין מכלול האינטרסים המתחרים את התוצר התכנוני המיטבי מנקודת מבטו של האינטרס הציבורי (עניין החברה להגנת הטבע, פסקה 14; עע"ם 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, פסקאות 18-17 (21.9.2010); עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 39 (7.12.2006); עניין פריצקי, בעמ' 39). יפים לענייננו, בשינויים המחויבים, הדברים הבאים: "הול"ל היא גוף סטטוטורי עצמאי (בדומה לועדה המחוזית לתכנון ובנייה), וככזו אינה כפופה לגופים השולחים את נציגיהם אליה [...] הנציגים השונים היושבים בול"ל מצווים להפעיל את שיקול דעתם העצמאי, ואינם בגדר 'עושי דברם' של הגופים שמינו אותם [...] אין באמור כדי להניח שבשבתו בול"ל אין נציג הבא מגוף פלוני אלמוני מנותק ממקורו ונכנס לבועה סגורה הרמטית; זו אינה מציאות החיים; אך בהתמנותו, נוטל הוא על עצמו לשקול שיקולים עצמאיים של טובת הציבור בכלל" (ע"א 2413/06 מגדלי כספי רג'ואן ובנין בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה – ירושלים, פסקה כז (10.11.2009); וראו גם דנג"ץ פלק, בעמ' 174-173). על רקע האמור, מובן גם כי אין לראות בוותמ"ל כ"בעלת עניין" בתכנית הנדונה לפניו, אלא כמאסדר מקצועי המקבל את החלטותיו לפי מיטב שיקול דעתו המקצועי: "בשונה מגוף אחר כלשהו, פרטי אך גם ציבורי, מוסד תכנון אינו נחשב ברגיל לבעל עניין בתוצר התכנוני הנדון על ידיו. בכל אחד מתפקידיו הסטטוטוריים, הן כיוזם ומגיש הן כמחליט ומאשר, הוא פועל כרגולטור" (דנה וזינגר, 429). לשון אחר, במסגרת בחינתה של תכנית שהופקדה פועלת הוותמ"ל כנאמן הציבור ותפקידה לוודא כי התכנית המתאשרת מיטיבה להגשים את האינטרס הציבורי. לכן, אם האינטרס הציבורי מחייב ביצוע שינויים והתאמות בתכנית שהופקדה, על הוותמ"ל לעשות כן, גם אם הדבר כרוך בעיכוב מסוים בהליך התכנוני או, למשל, צמצום מסוים בהיקף הבניה למגורים שתתאפשר מכוחה. מכאן גם ברור כי האינטרס המוסדי של הוותמ"ל היא כי החוקר יבצע את עבודתו על הצד הטוב ביותר, ויקיים הליך שמיעת מקיף, רציני וממצה ככל הניתן, כדי שההמלצות שתגובשנה בסופו יסייעו בידה לקבל החלטה תכנונית מושכלת. לכן גם אין ממש בסברה כי חוקר המעוניין "לרצות" את הוותמ"ל יחטא לתפקידו ולחובות המוטלות עליו מכוחו, ויכריע בהתנגדויות באורח בלתי ענייני או יטה את תוצרי חקירתו. מינהל התכנון מינהל התכנון אינו מוסד תכנון אלא גוף מטה פנים ממשלתי הפועל תחת השר האמון על תחום התכנון והבניה, ומסייע לו לממש את אחריותו המיניסטריאלית בתחום זה. מינהל התכנון עוסק, בין היתר, בגיבוש מדיניות התכנון הממשלתית, בטיפול בתכנית מתאר ארציות ומחוזיות, בליווי מקצועי של מוסדות תכנון ועוד. אמנם כל מוסד תכנון נדרש לבחון אם התכניות המטופלות על ידו עולות בקנה אחד עם מדיניות התכנון הבאה לידי ביטוי בתכניות המתאר הארציות והמחוזיות, אך מינהל התכנון הוא גוף המרכז בידיו ידע, מומחיות וראיה תכנונית רחבה, ובכוחו להוסיף נדבך מקצועי מתכלל לעבודתם של מוסדות התכנון (דנה וזינגר, בעמ' 645). בצד אלה, מינהל התכנון אחראי גם על תפעולם של מוסדות התכנון ברמה הארצית והמחוזית, על היבטי תקציב וכוח אדם וכדומה. כך למשל נאמר בשנתון מינהל התכנון לשנת 2018 (זמין כאן): "למטה מינהל התכנון כמה תפקידים, אשר הופכים אותו לגורם מפתח במערכת התכנון: לשמש הגורם האחראי במדינת ישראל לגיבוש מדיניות תכנון ארצית בנושאים שונים; ליזום ולקדם תוכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות; להפעיל את מוסדות התכנון הארציים; לטפל בתוכניות מפורטות; להכין ולקדם תקנות מתוקף חוק התכנון והבנייה; לשמש מנחה מקצועי של מתכנני המחוזות ועובדי לשכות התכנון המחוזיות ועוד. כמו כן אחראי מטה מינהל התכנון לכלל היבטי התפעול של מוסדות התכנון ברמה הארצית והמחוזית בנושאי כוח אדם, תקצוב, בקרה ועוד" (שם, בעמ' 16; ההדגשה הוספה – ע' פ'). בשנת 2015, בעקבות רפורמה מקיפה שנועדה לסייע לממשלה להתמודד עם משבר הדיור הנזכר לעיל, הועברו סמכויותיו העיקריות של שר הפנים בתחום התכנון והבניה אל שר האוצר (ובכלל זה סמכויותיו לפי חוק הוותמ"ל). כחלק ממהלך זה, הועברה גם האחריות המיניסטריאלית על מינהל התכנון למשרד האוצר, ומאז פועל המינהל כיחידת סמך במשרד זה (החלטה 125 של הממשלה ה-34 "התאמת מבנה ניהול הנדל"ן בממשלה להתמודדות עם משבר הדיור" (8.6.2015)). בענייננו, אין טענה כי מינהל התכנון היה מעורב בהכנתה, בייזומה או בקידומה של תמל/1024 (ראו גם בג"ץ 8824/13 כפר הס מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר הפנים, פסקאות 19-17 (25.7.2016); והשוו, בשינויים המחויבים, לעניין עזרא, פסקה 20). הדבר אף אינו אפשרי שכן מינהל התכנון אינו נמנה על הרשימה הסגורה של גופים ציבוריים הרשאים להגיש תכנית לפי חוק הוותמ"ל (סעיף 9(א) לחוק הוותמ"ל). אף על פי כן, בית המשפט לעניינים מינהליים סבר כי גם למינהל התכנון היה עניין באישור תמל/1024 כפי שהופקדה. זאת, בין היתר עקב הזיקה הארגונית של מינהל התכנון למשרד האוצר, שהוחזק כאמור כגורם המעוניין בקידומה של התכנית, ונוכח העובדה שההמלצה על הכרזה על מתחם מסוים כמתחם מועדף לדיור ניתנת לכתחילה על ידי מנהל מינהל התכנון. אין אלה הם פני הדברים. תחילה יש להבהיר כי מעורבות משרד האוצר על אגפיו השונים – מינהל התכנון, עובדיו ונציגי המשרד בוותמ"ל – בהליך התכנון לפי חוק הוותמ"ל, נובעת מן ההסדרים הקבועים בחוק. מובן כי לא ניתן לראות בהתנהלותם של הגורמים הרלוונטיים על פי ההסדרים הקבועים בחוק כמיוצרים "אקלים" של ניגוד עניינים אינהרנטי. שנית, וזה העיקר לענייננו, מינהל התכנון ועובדיו, ובכלל זה מנהל מינהל התכנון, הם רשות ציבורית הפועלת כנאמן הציבור על כל המשתמע מכך, ומכאן מחויבותו של זה לגיבושו של תוצר תכנוני המיטיב להגשים את האינטרס הציבורי. אכן, ישנה שונות מסוימת בהקשר זה בין מינהל התכנון לבין הוותמ"ל. בעוד שהוותמ"ל היא מוסד תכנון סטטוטורי עצמאי, מינהל התכנון הוא גורם פנים ממשלתי שאחד מתפקידיו לסייע לממשלה במימוש מדיניות התכנון שלה בתחומי סמכותו. ברם, בכך אין כדי לגרוע מאחריותו ומחובתו לפעול כך שמדיניות זו תצא אל הפועל במסגרת הליכי תכנון תקינים ונאותים. לכן, יש לייחס גם למינהל התכנון אינטרס בהליך שמיעת ההתנגדויות ענייני ורציני, ואין מקום להניח כי חוקר המבקש "לרצות" את מינהל התכנון יטה את המלצותיו לטובת אישור התכנית כפי שהופקדה דווקא. לבסוף, איני סבור כי המלצתו של מנהל מינהל התכנון להכריז על מתחם מסוים כמתחם מועדף לדיור משנה מן המסקנה האמורה. יש לזכור כי מדובר בהמלצה הניתנת בשלב הטרום תכנוני, שנועדה בעיקרה לבחון את היתכנות הבניה בהיקפים הקבועים בחוק במתחם הנבחן (סעיף 3(ב)(1) לחוק הוותמ"ל; ראו גם סעיפים 3(ג)-(ה) העוסקים במקרים שבהם מתווה ההמלצה שונה). אמנם הכרזה זו מתייחסת גם לשאלת גבולות המתחם, שהוא פרט תכנוני שיוכרע במסגרת התכנית, אך היא בבחינת תנאי סף שמאפשר להניע את הליך התכנון, ואין בה כדי לגרוע מהצורך מבחינה תכנונית מלאה בהליך התכנון גופו (ראו והשוו: דנה וזינגר, בעמ' 340). עוד יש לזכור כי מדובר בהמלצה בלבד, שצריכה לזכות לאישורה של הממשלה או של ועדת שרים שמינתה לעניין זה (סעיף 3(א) לחוק הוותמ"ל). סיכום הנקודה. אין מקום לייחס לוותמ"ל או למינהל התכנון אינטרס באישור תכנית שהופקדה ללא כל שינויים שמקורם בהמלצות החוקר. שני הגופים הם רשויות ציבוריות האמונות על האינטרס הציבורי בגיבוש תוצר תכנוני המיטיב לאזן בין המדיניות הממשלתית בתכנון מהיר של מתחמי מגורים, לבין כל יתר השיקולים התכנוניים הרלוונטיים. בהתאם לכך, לשני הגופים אינטרס מוסדי ברור בקיום הליך שמיעת התנגדויות ענייני, מקצועי ומקיף, שבכוחו להאיר ולחדד את הדרוש תיקון בתכנית שהופקדה. על כן גם אין להניח, כאמור, כי חוקר המבקש "לרצות" גופים אלה יגבש המלצות בלתי ענייניות בהתנגדויות שנשמעו לפניו. הנחת היסוד השניה: לחוקר "מחויבות" לגורם המשלם את שכרו ושילמו בעבר, העשוי גם לשוב ולהעסיקו בעתיד להשקפתי, גם בהנחת היסוד שלפיה עובדת תשלום שכרו של החוקר על ידי מינהל התכנון מציבה אותו בניגוד עניינים אם כבר קיבל ממינהל התכנון תשלום בעבר, אין ממש. ראשית, כפי שראינו קודם לכן, למינהל התכנון תפקידים במישור התפעולי-בירוקרטי ואחריות על נושאי כוח אדם ותקצוב. המדינה אף הסבירה כי הנוהג הוא כי מינהל התכנון הוא הגורם המשלם את שכרם של חוקרים באשר הם. אולם כפי שהסברנו, תשלום השכר הוא עבור עבודה עניינית מקצועית ולא בגין ציפייה ל"הטייה". לכך יש להוסיף כי בשונה מהרושם העולה מפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, תשלום שכרו של החוקר אינו הופך את מינהל התכנון לגורם ה"ממנה" את החוקר לשמוע התנגדויות בתכנית מסוימת. מפאת חשיבות הדבר, נרחיב קמעה בנקודה זו. הליך מינויו של חוקר סעיף 107א(א) לחוק התכנון והבניה קובע כי חוקר לשמיעת התנגדויות הוא מי ששר האוצר מינהו לכך ברשימת חוקרים שפורסמה ברשומות. נכון למועדים הרלוונטיים לענייננו, הרשימה מנתה 58 חוקרים, שאמורים ליתן מענה לכל מוסדות התכנון הזקוקים לשירותיו של חוקר, לרבות הוותמ"ל. ואולם, מוסד תכנון הזקוק לשירותיו של חוקר אינו בוחר באופן אקראי בכל חוקר שירצה מתוך הרשימה, אלא עליו לפעול בהתאם לנוהל שליפת חוקר של מינהל התכנון (זמין כאן). כעולה מן הנוהל ומן ההסברים הנוספים שהציגה המדינה בדיון, מהלך הדברים הוא כדלקמן. בשלב ראשון, מוסד התכנון פונה בסבב מחזורי לחמישה מבין החוקרים המנויים ברשימה על פי התנאים הקבועים בנוהל. מטרתה של פנייה זו היא לאתר חוקרים שעמם ניתן יהיה להתקשר ב"הסכמי מסגרת". אלה הם הסכמי התקשרות כלליים בין מוסד התכנון לבין החוקר, להבדיל מהסכם למתן שירותי חקירה בתכנית מסוימת. במסגרת פניה מקדמית זו נבחנת התאמתם של החוקרים לצרכיו של מוסד התכנון על בסיס קריטריונים של ניסיון מקצועי רלוונטי לתכנית או לאגף; התאמה לניהול הליך שמיעת התנגדויות; זמינות והבעת נכונות או סירוב של המועמד; וחשש מובהק לניגוד עניינים. בתום ההליך, מוסד התכנון מעביר בקשה מפורטת למינהל התכנון להתקשר עם חוקר מסוים (או חוקרים מסוימים), ועליו לנמקה גם על בסיס הקריטריונים האמורים. הבקשה מועברת לבחינתו של צוות מקצועי במינהל התכנון המורכב ממנהל מינהל התכנון, מיועץ משפטי ומחשב, והוא מחליט אם לאשר את הבקשה או לדחותה. בסופו של התהליך אמור מוסד התכנון להתקשר בהסכמי מסגרת עם כמות חוקרים מספקת שתוכל ליתן מענה לצרכיו השוטפים בהקשר זה. כעולה מן הנוהל, משנחתם הסכם מסגרת, הוא עומד בתוקפו לתקופה בת 24 חודשים, עם אפשרות להארכה עד ל-36 חודשים. סכום ההתקשרות מוגבל ל-500,000 ש"ח, עם אפשרות להגדילו עד לסכום של 1.2 מיליון ש"ח. התשלום עבור חקירה מסוימת נקבע על פי היקף החקירה והתעריפים שנקבעו לעניין זה על ידי מינהל התכנון. בהתעורר הצורך למנות חוקר לשמיעת התנגדויות לתכנית מסוימת, מוסד התכנון רשאי לפנות לכל אחד מבין החוקרים שעמם יש לו הסכם מסגרת תקף. כאמור לעיל, כל עוד לא מוצה סכום ההתקשרות המרבי הקבוע בהסכם המסגרת, מוסד התכנון רשאי לשוב ולהתקשר גם עם חוקר שהתקשר עמו בעבר. לאחר שמוסד התכנון פנה לאחד מן החוקרים שעמו יש לו הסכם מסגרת ביחס לתכנית ספציפית, נדרש המועמד למלא שאלון ניגוד עניינים. כאמור לעיל, שאלון זה מתייחס ל-12 החודשים שקדמו למילויו, והוא נועד לבחון זיקות וקשרים שבגינם עלול המועמד להימצא בניגוד עניינים, בשים לב למעורבים בהכנתה של התכנית שעל הפרק ולנתונים רלוונטיים נוספים. אם עולה מהשאלון כי אין ניגוד עניינים, רשאי מוסד התכנון לבחור בחוקר. הנה כי כן, מוסד התכנון עצמו ולא מינהל התכנון, הוא הגורם המניע את הליך בחירתו של חוקר לשמיעת התנגדויות, והוא הפונה לבסוף לחוקר מסוים מבין אלה שנחתם עמם הסכם מסגרת כדי למנותו כחוקר לשמיעת התנגדויות לתכנית מסוימת. כלומר, למוסד התכנון עצמו מסור שיקול הדעת בהקשר זה. לפיכך, הסברה כי אם מינהל התכנון יהיה "מרוצה" מחוקר מסוים הוא ישוב וימנה אותו כחוקר בתכניות נוספות אינה עולה בקנה אחד עם הליך הבחירה שתואר. לאמור עד כה יש להוסיף שיקול מעשי נוסף. על פי סעיף 107א(א) לחוק התכנון והבניה, כשיר להתמנות כחוקר אחד מאלה: עורך דין, מהנדס רשוי או אדריכל רשוי "בעל נסיון בתחום התכנון והבניה"; מי שהיה יושב ראש מוסד תכנון במשך חמש שנים לפחות; ובעל הכשרה מקצועית בענייני תכנון ובניה. כלומר, בהגדרה, חוקרים הם אנשי מקצוע מנוסים בעלי מומחיות רלוונטית בתחום התכנון והבניה, והיא זו ההופכת אותם לכתחילה לכשירים לתפקיד זה. נוכח האמור, יש לשער כי אין זה חריג שמועמד להתמנות כחוקר לתכנית מסוימת היה מעורב בעבר בפרויקט תכנוני זה או אחר שבגינו קיבלו תשלום ממינהל התכנון (ראו למשל "נוהל מאגר יועצים" של מינהל התכנון (1.3.2016), זמין כאן)). לכך יש להוסיף כי לכתחילה מאגר החוקרים הזמין למוסד תכנון מסוים הוא מצומצם, וכולל רק את אותם חוקרים שיש עמם הסכמי מסגרת תקפים. תוצאה שלפיה מינהל התכנון יהיה מנוע מתשלום שכר לחוקרים בעלי כישורים שאותם העסיק בעבר, אף תביא לפגיעה באינטרס הציבור. יפים לענייננו, בשינויים המחויבים, הדברים הבאים: "עם כל חשיבותו של הכלל האוסר על ניגוד עניינים בפעילותו של הגוף המינהלי, המדובר הוא בעקרון שיש להגשימו עד לקצה גבול האפשר אך בלא לפגוע בתכליותיה של הפעולה המינהלית ובאפשרות המעשית להגשימה. החלתו צריכה להשתלב במסגרת המערך המינהלי, בלא לפגוע בבסיסו ובמטרותיו [...] [...] בדרך כלל, בארץ קטנה כישראל, ובסקטורים מקצועיים קטנים יחסית בהיקפם, השותפים לאותו מקצוע מכירים זה את זה, מרבים להיפגש על רקע מקצועי, ולעיתים היכרותם המקצועית משתרעת על-פני שנים.... לפרקים, ההיכרות המקצועית כרוכה וקשורה גם בפעילות מקצועית משותפת, ועשויה אף להתפתח להיכרות אישית קרובה. [...] קשה יהיה למצוא מומחים בעלי שם בתחום מקצועי כלשהו שאינם מכירים את המועמדים מאותו תחום ממש, ואשר אין ביניהם קשר מקצועי או שיתוף פעולה כלשהו. (בג"ץ 3346/09 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' שר החינוך, פסקאות 28-27 (26.4.2009); ראו גם ע"א 6763/98 כרמי נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(1) 418, 429 (1999); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 537 (2010) (להלן: ברק-ארז)). מן האמור עולה כי אין להרחיב יתר על המידה את היקפו של האיסור בדבר ניגוד עניינים בהקשר דנן. פסילת אדם מלשמש כחוקר אך מחמת קבלת תשלום קודמת ממינהל התכנון בקשר לשירות תכנוני שסיפק במסגרת הכנתה של תכנית אחרת, עלולה לשבש באורח מהותי את יכולתם של מוסדות התכנון למנות חוקרים לשמיעת התנגדויות. יש לזכור כי מדובר בקהילה מקצועית מוגבלת בהיקפה, וכי התחום כולו מוסדר על ידי המדינה ומוסדותיה הרלוונטיים, ובכלל זה מינהל התכנון. על כן, יש להניח כי מדובר בשוק המתאפיין ב"שחקנים חוזרים" לא מעטים. פסילת אדם מלשמש כחוקר אך בשל מתן שירות מקצועי קודם למינהל התכנון מותחת לטעמי את גדרותיו של האיסור על ניגוד עניינים מעבר לנדרש. ויודגש. אין באמור כדי לגרוע מחשיבות ההקפדה על האיסור בדבר ניגוד עניינים גם בהקשר דנן. אולם הבחינה צריכה להיות קונקרטית ונקודתית. האיסור הגורף הנלמד מפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים הוא רחב יתר על המידה, ודומה שפוטנציאל הנזק שבצדו עולה על מידת התועלת המשוערת. סיכום הנקודה. אין לראות בעובדת תשלום שכרו הצפוי של חוקר על ידי מינהל התכנון, בנסיבות שבהן החוקר כבר קיבל בעבר תשלום עבור שירותיו בקשר לתכנית אחרת, כיוצרת כשלעצמה ניגוד עניינים אינהרנטי המונע את אפשרות מינויו. זיקתו של המערער לרמ"י, יזמת התכנית עתה הגענו אל הגורם הנוסף שנדון בפסק הדין שאין מחלוקת כי הוא בעל עניין בתמל/1024 – רמ"י, שיזמה והגישה את התכנית, והיא מנהלת את הרוב המכריע של הקרקעות בתחומה. רמ"י נמנית על רשימת הגופים הציבוריים הרשאים להגיש תכנית על פי חוק הוותמ"ל, והדבר עולה בקנה אחד עם אחת ממטרותיו של החוק לאפשר למדינה לנצל את עתודות הקרקע שברשותה כדי להתמודד עם משבר הדיור (ראו סעיף 3(א)(1) בצירוף סעיף 2(א) לחוק הוותמ"ל שמהם עולה כי ניתן להכריז על מתחם מועדף לדיור בקרקע שלפחות 80 אחוזים ממנה היא "מקרקעי ישראל"; ראו לעניין זה גם דבריו של מר אמיר לוי, הממונה על התקציבים במשרד האוצר בדיוני ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ה-19 מיום 17.2.2014 בעמ' 19). אין חולק כי לו היה המערער מעורב בדרך כלשהי בגיבושה ובהכנתה של תמל/1024 בשירותה של רמ"י או שהיו לו זיקות רלוונטיות אחרות לרמ"י, לא ניתן היה למנותו כחוקר בתכנית זו. ואולם, להשקפתי, בניגוד לקביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, לא ניתן לקבוע כי כך הדבר. כמוסבר לעיל, ערב מינויו של המערער כחוקר לתמל/1024, הוא התבקש למלא שאלון ניגוד עניינים המתייחס ל-12 החודשים שקדמו למילויו. עיון בשאלון מלמד כי לשאלה מספר 5 "האם הנך מספק שירותים (מכל סוג שהוא) עבור היזם של התכנית [...] או עורך התכנית" השיב המערער: "לא מספק שירותים הן עבור היזמים, הן עבור עורך התכנית" (צורף מש/9, כך במקור – ע' פ). תשובה זו, כמו גם יתר התשובות שמסר המערער בשאלון – אשר נכונותן אינן שנויה במחלוקת – העידו על פני הדברים כי אין דבר במערכת היחסים שבינו לבין רמ"י המציבו בניגוד עניינים. אף על פי כן, בית המשפט הוסיף ובחן את מערכת היחסים האמורה גם בתקופה מוקדמת יותר. כזכור, בדיקה זו העלתה כי המערער היה מעורב בתכנית המתאר לג'לג'וליה, שנקבע כי הוגשה על ידי רמ"י והוכנה עבורה. לעניין זה נדחו ההסברים שהוצגו על ידי המדינה ופורטו לעיל (ואף אעיר כי מפסקה 117 לתגובה המקדמית שהוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים עולה כי המדינה חידדה כי המערער לא סיפק שירותים לרמ"י עשור קודם להגשת התגובה). לפיכך, והגם שדובר בתכנית שהתאשרה על ידי הוועדה המחוזית ביום 14.2.2016 – שנה ותשעה חודשים טרם מילא המערער את שאלון ניגוד העניינים בקשר לתמל/1024 – מצא בית המשפט כי נפל פגם במינויו של המערער. קביעה זו אינה יכולה לעמוד. כפי שהסבירה המדינה, תכנית המתאר לג'לג'וליה הוכנה על ידי ועדת היגוי בין-משרדית בראשות משרד הבינוי והשיכון. מינהל התכנון הוא ששכר את שירותיו של המערער בקשר לתכנית זו, שילם את שכרו והנחה אותו מבחינה מקצועית. רמ"י נרשמה בדיעבד כמגישת התכנית בעקבות החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: ועדת המשנה לעררים) מיום 14.5.2015. בהחלטה זו קיבלה ועדת המשנה לעררים את טענת העוררת – הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה דרום השרון – כי ועדת ההיגוי אינה נמנית על הגופים הרשאים להגיש תכנית בהתאם לסעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה. נקבע כי יש לתקן ליקוי זה על ידי קביעת הוועדה הבין-משרדית כיוזמת התכנית, ובצדה לקבוע גורם מגיש נוסף שרשאי להגיש תכנית על פי הסעיף האמור. צוין כי נוכח השלב שבו מצויה התכנית, נדרש כי גורם זה יהיה גורם שנציגיו אינם נמנים על ועדת המשנה לעררים כדי לא להכשילה בניגוד עניינים, וכי אפשר כי גורם זה יהיה אחד ממשרדי הממשלה הרלוונטיים. כן צוין כי אין קושי בביצוע התיקון בדיעבד, וכי אין מדובר בפגם הפוסל את הליכי התכנון ומאיינם. בהמשך להחלטה זו נרשמה רמ"י כמגישת התכנית. הנה כי כן, כפי שטענה המדינה, רישומה של רמ"י כמגישת תכנית המתאר לג'לג'וליה בדיעבד, כפועל יוצא של החלטתה האמורה של ועדת המשנה לעררים, אינה מעידה בנסיבות העניין על מעורבות של רמ"י בהכנתה, על כך שהתכנית הוכנה עבורה, או שהיה זה האינטרס שלה לקדמה. מכאן גם ברור כי השירותים שסיפק המערער למינהל התכנון בקשר לתכנית זו לא הציבו אותו בניגוד עניינים רלוונטי לצורך מינויו כחוקר לתמל/1024, שיסודו בעובדה שרמ"י היא מגישת התכנית. לא זו אף זו. המשיבים לא תקפו את שאלון ניגוד העניינים עצמו (שהוא בבחינת נוהל), או את סבירותה של תקופת הבדיקה בת 12 החודשים שנקבעה בו, הנהנים מחזקת התקינות המינהלית. בהקשר זה אף ראוי לציין כי תקופת בחינה בת 12 חודשים עולה בקנה אחד עם רוחן של המלצות "הצוות לחשיבה מחודשת בהיבטי ניגוד עניינים" במשרד המשפטים שפורסמו בחודש יולי 2018 ואושרו על ידי היועץ המשפטי לממשלה (הצוות לחשיבה מחודשת בהיבטי ניגוד עניינים דין וחשבון (2018)). ההמלצות אלו עסקו בתקופת הצינון שיש להחיל על נושא משרה ציבורית שהיה בעבר במגזר הפרטי שבמהלכה לא יוכל לטפל בענייניו של גורם שהייתה לו זיקה אליו. הגם שאלה אינן חלות במישרין בענייננו, ניתן להקיש מהן גם להקשר בו עסקינן נוכח מהותן. בהמלצות אלה נקבע כי "כהנחיה כללית, נכון יהיה לקצר את התקופות הללו לטווח של חצי שנה עד שנה" (שם, פסקה 109), בצד האפשרות להאריכן במקרים המתאימים. כן צוין כי תקופה זו "עשויה להיות מספקת אף במובן של מראית העין של ניגוד עניינים". בהינתן כל האמור, מששאלון ניגוד העניינים לא גילה אינדיקציה לניגוד עניינים בתקופת 12 החודשים שקדמו למועד מילויו, הוותמ"ל הייתה רשאית להסתמך על כך ולמנות עת המערער בהתאם לנוהל הנוהג. זאת ועוד. גם בהקשר זה יש להביא בחשבון שיקולים מעשיים, שכן הרחבתה של תקופת הבחינה מבלי לקבוע מגבלת זמן קונקרטית, פוגעת קשות בוודאות המשפטית וביכולתו של מוסד התכנון לכלכל את צעדיו בכל הנוגע למינויים של חוקרים לשמיעת התנגדויות. הנה כי כן, גם בזיקותיו הנטענות של המערער לרמ"י אין כדי לגבש ניגוד עניינים שהיה בו כדי למנוע את מיניו כחוקר לתמל/1024. הערה לפני סיום בשולי הדברים, בבחינת למעלה מן הצורך, אתייחס גם להערתו של בית המשפט לעניינים מינהליים שלפיה כמות הפעמים שבה מונה המערער לחוקר בתכנית לפי חוק הוותמ"ל היא בבחינת "הסתברות מפתיעה" שלא הוצג לה הסבר מניח את הדעת על ידי המשיבים. אכן, יש להצר על כך שבנקודת הזמן הרלוונטית להליך דנן עמדו לרשות הוותמ"ל שלושה חוקרים בלבד שעמם היו הסכמי מסגרת תקפים. עקרונות של שוויון ומינהל תקין מחייבים את הרחבת מאגר החוקרים הזמינים לעבודה עם הוותמ"ל, ובפרט כך כשמדובר במוסד תכנון המחויב על פי חוק למנות חוקר לשמיעת התנגדויות בכל תכנית שבתחום אחריותו. בדיון לפנינו נמסר כי בינתיים הרחיבה הוותמ"ל את מספר החוקרים עמם נחתם הסכם מסגרת, וכיום ישנם הסכמי מסגרת תקפים עם 7-5 חוקרים. זוהי אכן מגמת הדברים הרצויה ויש לקוות כי היא תמשך. מכל מקום, משמינויו של המערער לתפקיד חוקר במקרה דנן בוצע בהתאם לנוהל שליפת חוקר, בהיעדר כל אינדיקציה לניגוד עניינים בשאלון ניגוד העניינים שמילא, ועל בסיס התאמתו המקצועית לגופו של עניין, אין למצוא עילה להתערב במינוי זה. סיכומם של דברים מכל הטעמים האמורים, לא מצאתי כי המערער היה מצוי בניגוד עניינים עת שימש כחוקר לשמיעת התנגדויות לתמל/1024. לו תשמע דעתי, אציע לחברי לקבל את הערעור ולבטל את פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, ובכלל זה את הקביעה שלפיה יש להחזיר את תמל/1024 לשלב שמיעת ההתנגדויות לפני חוקר אחר. כן אציע כי המשיבים יישאו בהוצאות המדינה בסך 20,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים. ש ו פ ט המשנה לנשיאה ח' מלצר: בשים לב לנתונים שהוצגו בחוות דעתו המקיפה של חברי, השופט ע' פוגלמן ובהתחשב בכורח הנסיבות (דוקטרינת ה-necessity) אני מצטרף לתוצאה אליה הגיע בחוות דעתו. יחד עם זאת, מחובתי להעיר שתי הערות קצרות: א) נוכח הצורך הקיים כיום במינוי חוקרים רבים במסגרת הליכי התכנון, ראוי לבחון האם "הפרטת" הפונקציה האמורה רצויה (הן מבחינה תקציבית, הן מבחינה של יעילות וזמינות והן מההיבט של מראית העין). השוו: בג"ץ 1083/07 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' משרד הבריאות (24.05.2012). היה ותוצאות הבדיקה יעלו שיש להמשיך בהפרטה – יתכן שעדיף יהיה לאמץ הסדר דומה לזה שהונהג ביחס למינוי שמאים מכריעים (פרק ט1 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965), בשינויים המחוייבים. ב) מינוייו החוזרים ונשנים של המערער 2 (על אף כישוריו וניסיונו, שאין עליהם חולק) אכן עלולים היו לעורר אי-נוחות מסוימת (אשר בנסיבות איננה מגיעה כדי צורך בפסילתו), ולפיכך – בכל מקרה – אני מצטרף להמלצתו של חברי, השופט ע' פוגלמן בפיסקה 43 לחוות דעתו. המשנה לנשיאה הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏כ"ה בשבט התש"ף (‏20.2.2020). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________       מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1