בבית
המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
3403/97
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד
השופט י' טירקל
כבוד
השופטת ד' ביניש
העותרים: 1.
אנקין ורה
2.
ודים גרבלניי
נגד
המשיב: משרד
הפנים
תאריך הישיבה: ל'
באב התשנ"ז (2.9.97)
בשם
העותרים: עו"ד יקטרינה
דונאיביץ'
בשם המשיב: עו"ד אורית קורן
פסק-דין
השופטת ד' ביניש:
1. העותר 2, אזרח ותושב בילורוסיה, בן הדת
הנוצרית, הינו בנה של העותרת 1 מנישואיה הראשונים, אשר זה לא מכבר מלאו לו 18
שנים.
העותר ואימו הינם ילידי ברית המועצות לשעבר,
שם נישאה האם בשנית לאזרח רוסי, אשר חוק השבות חל עליו. בעלה של העותרת 1 עלה
לישראל ב1990-, והעותרת הצטרפה אליו בשנת 1993. העותר, שהיה קטין בעת שהגיעה אמו
לישראל, לא הצטרף אליה ונשאר אצל הוריה - סבו וסבתו - כדי להמשיך וללמוד בעיר
הולדתו. כעבור שלוש שנים, עם תום לימודיו בבית הספר התיכון הגיע העותר לארץ ונכנס
באשרת תייר כדי לבקר את אמו.
בהיות העותר בישראל, פנו אמו ובן זוגה בבקשה
כי ינתן לו רשיון לישיבת קבע בישראל. את בקשתם נימקו ברצונם שהעותר יתגורר בקרבתם;
הם ציינו כי מגיל רך אינו מתגורר עם אביו, כי סבו וסבתו קשישים מכדי להמשיך ולתמוך
בו, ואף העלו את הטענה כי לאחר שובו לבילורוסיה יצטרך העותר לשרת שם במשך שנתיים
שירות צבאי, שלאחריו יהיה מנוע מלבקר את אמו משך שנים מספר.
המשיב דחה את הבקשה בנימוק שאינה נכללת בגדר
הקריטריונים שנקבעו כחריגים למדיניות הכללית של סרוב למתן רשיון לישיבת קבע לזרים,
ומכאן העתירה שלפנינו.
משבא עניינו של העותר לראשונה לדיון לפני הרכב
של שופטי בית משפט זה, ביום 9.7.97, דחה בית המשפט את המשך הדיון לתקופה של חודש
ימים, כדי לאפשר למשיב לשקול מחדש את עניינו של העותר, כחריג למדיניות הכללית
שנקוטה בידו.
לאחר שנתן המשיב לעותרים הזדמנות להעלות
טענותיהם בהליך שקויים בפני מנהלת המחלקה לאשרות וזרים במנהל האוכלוסין, ואלה אף
השיבו לשאלות ומסרו מידע שנתבקשו לתתו, בנוכחות באת כוחם המלומדת, לא ראתה מנהלת
המחלקה, הגב' כרמון, לשנות מההחלטה לסרב לבקשה, ועניינם של העותרים חזר אלינו.
2. שתי הודעות הוגשו מטעם המשיב לבית משפט זה,
ושתיהן נתמכו בתצהירה של גב' כרמון, שהיא כאמור מנהלת המחלקה הממונה על הנושא
במשרד המשיב. בהודעות שהוגשו לנו נומק הסרוב להעניק לעותר רשיון לישיבת קבע
במדיניותו הכללית של המשיב שלא להעניק רשיונות לישיבת קבע לזרים, היינו, מי שחוק
השבות אינו חל עליהם, אלא במקרים חריגים ומיוחדים.
לפי אותה מדיניות מוצהרת, ככלל אין ליתן רשיון
לישיבת קבע לזרים ואין רצונו של תושב זר להמצא בקרבת בן משפחתו שהוא אזרח או תושב
ישראל, משמש טעם מספיק ליתן רשיון לישיבת קבע בישראל. עם זאת, נמסר לנו כי כל מקרה
נבדק ונשקל לגופו, וכך אף היה בעניינו של העותר, אלא שהמשיב פועל על פי קריטריונים
מנחים, שרק לאחרונה הועלו על הכתב, ועניינו של העותר אינו בא בגדרם של קריטריונים
אלה.
בהודעות בכתב שהוגשו לנו ובטיעון שנטען
בפנינו, חזרה באת כוחה המלומדת של המדינה על עיקרי המדיניות הכללית ותמכה טיעוניה
בשורה של פסקי דין שיצאו משך השנים מלפני בית משפט זה, אשר בכולם לא ראה בית המשפט
להתערב במדיניותו של המשיב ושל קודמיו בתפקיד, בכל הנוגע להפעלת הסמכות לפי חוק
הכניסה לישראל.
3. עניינו של העותר שלפנינו בא בגדרו של סעיף
1(ב) לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב1952- (להלן: "חוק הכניסה לישראל")
הקובע כי:
"מי
שאינו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על פי רשיון ישיבה לפי
חוק זה".
אשרה ורשיון לישיבת קבע ניתנים לפי סעיף
2(א)(4) לחוק הכניסה לישראל. הקריטריונים למתן רשיונות מסוג זה אינם קבועים בחוק
ואף לא בתקנות. שרי הפנים מאז ומתמיד ראו את הסמכות המסורה להם על פי חוק הכניסה
לישראל כסמכות המעניקה לשר שיקול דעת רחב ביותר לסרב לרשיון לישיבת קבע וביססו
עמדה זו על אפיה של הסמכות ועל כך שאין למבקש על פי חוק זה זכות קנויה לרכישת מעמד
של תושב קבע.
אכן נכונה הטענה כי מדיניותם רבת השנים של שרי
הפנים לפיה אין מוענקת לזרים אשרה לישיבת קבע אלא במקרים חריגים בהם מתקיימים
שיקולים מיוחדים, עמדה פעמים רבות במבחנו של בית משפט זה. וראו לדוגמא: בג"צ
656/87 מנצח נ' שר הפנים ואח' (לא פורסם); בג"צ 758/88 ריצ'רד קנדל
ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505; בג"צ 4174/93 סודיל ויאסלב נ'
שר הפנים (לא פורסם), אשר באת כוחה המלומדת של המדינה היפנתה אליהם.
עמדתו של המשיב בעתירות הרבות הבאות לפני בית
משפט זה וגם בזו שלפנינו, מדגישה את טיבו של שיקול הדעת של המשיב לענין מתן רשיון
לפי חוק הכניסה לישראל ואת הפטור מחובת הנמקה לפי החוק לתיקון סדרי המנהל (החלטות
והנמקות), תשי"ט1958- כתמיכה לטענה בדבר אפיו של שיקול דעת זה. אינני רואה
להרחיב את היריעה בשאלת טיבו של שיקול הדעת המסור לשר הפנים לפי חוק הכניסה לישראל
והיקף הביקורת השיפוטית על שיקול דעת זה, אך דומה כי בית משפט זה כבר חזר והבהיר
כי שיקול דעתו של שר הפנים לענין חוק הכניסה לישראל, נתון לביקורתו של בית המשפט
כשיקול דעתה של כל רשות אחרת. די אם אפנה לדבריו הנכוחים של חברי השופט חשין
בבג"צ 758/88 הנ"ל, באומרו כי: "היקף שיקול הדעת
לעצמו וחובת ההנמקה לעצמה" (שם, בעמ' 525), והוסיף וציין כי שיקול דעתו של שר
הפנים "אינו מוחלט כל עיקר והרי מניין עילות הביקורת עליו כמניין עילות
הביקורת על שיקול דעת אחר" (שם, בעמ' 528).
ראו גם דברי השופט ברק (כתוארו אז) בבג"צ
282/88 מוברק עווד נ' יצחק שמיר, פ"ד מב(2) 424, 434:
"בתשובתה
מציינת ב"כ המשיב, כי שיקול דעתו של המשיב הוא מוחלט, ואף אינו טעון הנמקה.
...
...
סמכותו של שר הפנים להורות על גירושו של אדם המצוי בישראל בלא רשיון ישיבה - רחבה
היא. עם זאת, אין זו סמכות ללא גבול. ככל סמכות שלטונית, חייבת היא לפעול במסגרת
מטרות החוק המסמיך. השיקולים הכלליים הפוסלים כל שיקול דעת מינהלי, פוסלים גם את
שיקול דעתו של שר הפנים לענין גירושו של אדם מישראל (בג"צ 100/85 גדעון
בן-ישראל נ' מדינת ישראל, פ"ד לט(2) 45)".
כאשר שב בית משפט זה ואישר מפי השופט גולדברג
בבג"צ 1689/94 הררי ואח' נ' שר הפנים (לא פורסם) כי אין הוא רואה
להתערב במדיניותו הכללית של המשיב, ראה הוא לשוב ולהפנות לדבריו המובאים לעיל של
השופט חשין בבג"צ 758/88 הנ"ל.
באותו ענין שנדון בבג"צ 1689/94 אף עמד
בית המשפט על כך, כי שיקול הדעת המסור לשר הפנים אינו פוטר אותו מלקבוע כללים
להפעלת שיקול הדעת כראוי וכמתחייב על פי סדרי מנהל תקין, וכעולה מהדיון בענין
שלפנינו, אכן קבע שר הפנים כללים כאלה.
5. בהתאם לגישה האמורה של בית משפט זה, הנוהג
להעביר תחת שבט הביקורת את שיקולי המשיב, בחנו את עניינו של העותר. בגדר תשובת
המשיב הוגשו לעיוננו הקריטריונים המנחים לקביעת החריגים שנידונו כבר בבג"צ
1689/84 הנ"ל, אלא שבינתיים הועלו על הכתב, ויש להניח כי גם הופצו
ברבים.
על פי הנחיות אלה, הכלל לגבי מתן רשיון לשהיית
קבע לילדו של אזרח או תושב ישראל קובע, כי יינתן רשיון אם הוא מבוקש בעניינו של:
"ילד
קטין הנלווה להורה שקיבל זכות לישיבת קבע בישראל או אזרחות ישראלית, אם הורה זה
החזיק כדין בקטין תקופה של כשנתיים לפחות בסמוך לבואו עמו לישראל".
עוד נקבע כלל מנחה כי:
"ינתן
רשיון במקרים חריגים מיוחדים מסיבות הומניטריות או כשיש לישראל אינטרס מיוחד במתן
הרשיון לישיבת קבע".
עניינו של העותר אינו נכלל בגדר החריג של ילד
שהוא קטין שנלווה להורה כאמור.
התלבטנו לא מעט אם אין העותר נכלל בגדר אותם
מקרים חריגים ומיוחדים שיש להעתר להם מטעמים הומניטריים, בשל אופיו
"הגבולי" של עניינו, גילו הצעיר המקשה על ניתוקו מאמו.
בסופו של יום לא ראינו מקום להתערב ולשנות
מהחלטת המשיב, שכן לא מצאנו בה כל עילה שיש בה כדי להצדיק התערבותנו. לא מצאנו פגם
במדיניות הכללית המסורה בידיו של שר הפנים ואף לא ביישומה תוך הפעלת שיקול דעת
פרטני בהתאם להנחיות שקבע השר לעצמו.
מטיבה של מדיניות כזו, שהתוויית הקו התוחם את
גבולותיה קשה היא. כל מקרה לעצמו הוא עולם ומלואו, והכללתו בגדר המדיניות הכללית
פוגעת בציפיותיו, תקוותיו ורגשותיו של כל מבקש. כך הוא גם עניינו של העותר
שלפנינו, איש צעיר לימים שהגיע לישראל כקטין ובשהותו הקצרה כאן מלאו לו 18 שנים.
כעולה מההנחייה שצוטטה לעיל, לא רק בגירותו
היתה לו למכשול בענין זה, אלא בנוסף לכך גם מכלול נסיבותיו האישיות; שכן עובר
לבגרותו לא חי העותר במחיצת אמו, והוא לא נלווה אליה בבואה לישראל.
הבירור העובדתי בענינו של העותר העלה כי יש לו
משפחה תומכת במינסק שבבילורוסיה. סב וסבתא עמם חי במשך שלוש שנים בתקופת לימודיו,
וכן דודה, אחות אמו, המתגוררת עמם. אביו מולידו מתגורר אף הוא עם משפחתו במינסק.
במשך שנות שהותו בבית סבו, לא הגיעה אמו לבקרו שם. גיוסו של העותר לצבא בבילורוסיה
נדחה בשל הלימודים האוניברסיטאים שהוא מתעתד ללמוד שם. על פי הודעת משרד הפנים
שלפנינו, הוא יוכל להגיע לישראל כדי לבקר את אמו, לתקופות החורגות ממשך השהייה של
תייר רגיל, כמקובל במקרים דומים.
נטען לפנינו עוד מטעם המדינה, כי עניינו של
העותר אינו שונה מעניינם של זרים רבים אשר להם הורה שעלה לישראל, והם מבקשים
להצטרף אליו. ביניהם, על פי הטענה, עשרות אלפי מקרים של אנשים הנשואים בשנית, שחוק
השבות אינו חל על ילדיהם מנישואין קודמים. כן מוגשות בקשות רבות כאלה לילדים
הבגירים של עובדים זרים שנישאו לישראלים, וכך קרוב מבקש למען קרוב, וגדלה השרשרת
של המבקשים לבוא בשערי הארץ ולהשתקע בה כי ראו בה טוב.
לטענת המשיב, החלטה להתיר חריגים כאלה עלולה
ליצור סחף וכרסום שאינו תואם את המדיניות הכללית בענין זה.
לאחר שבחנו את הטענות הפרטניות והכלליות
האמורות, שוכנענו כי בהחלטת שר הפנים לפיה אין העותר נכלל בגדר מקרה חריג ומיוחד
למדיניות הכללית, לא נפל כל פגם המצדיק התערבותנו.
אשר על כן, העתירה נדחית.
ש
ו פ ט ת
הנשיא א' ברק:
אני מסכים.
ה
נ ש י א
השופט י' טירקל:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינה
של השופטת ד' ביניש.
ניתן היום, כ"ז
באלול תשנ"ז (29.9.97).
ה נ ש י
א ש ו פ ט ש ו פ ט ת
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
97034030.N04
חכ/