מיטץ נ' משרד הבריאות/המשרד הראשי ואח'

12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 34001-02-25 לפני: כבוד השופטת ברק-ארז כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופט עופר גרוסקופף העותר: יצחק מיטץ נגד המשיבים: 1. משרד הבריאות 2. בית הדין הארצי לעבודה עתירה למתן צו על תנאי ביחס לפסק-דינו של בית הדין הארצי לעבודה מיום 12.11.2024 בעב"ר 53414-01-24 שניתן על ידי כבוד הנשיאה, השופטת ורדה וירט-ליבנה, כבוד השופטים לאה גליקסמן ואילן סופר ונציגי הציבור גב' שרה זילברשטיין-היפש ומר יצחק רייף בשם העותר: עו"ד מיכל פומרנץ; עו"ד רעות מיכאלי בשם המשיבים: עו"ד יאנה סימקין פסק-דין השופט עופר גרוסקופף: לפנינו עתירה למתן צו על תנאי המכוונת נגד פסק דינו של המשיב 2, בית הדין הארצי לעבודה בעב"ר 53414-01-24 (להלן: פסק הדין ו-בית הדין הארצי, בהתאמה). בפסק הדין נדחה ערעור העותר, ניצול שואה, המבקש להחריג את הקצבה שהוא זכאי לה מִממשלת גרמניה, כך שהיא לא תיכלל במבחן הכנסה, הקובע כמה יידרש העותר לשלם על אשפוזו הסיעודי. לשיטת העותר, מדיניות המשיב 1, משרד הבריאות, המתחשב בקצבה זו במסגרת מבחן ההכנסה היא מפלה, ונגועה בפגמים מנהליים נוספים. רקע והשתלשלות העניינים הציווי המוסרי לדאוג לרווחתם של ניצולי השואה הוא פשוט, חד-משמעי, ואין איש חולק עליו – אך יישומו של עיקרון זה במישור המשפטי הוא סבוך, ודורש התמצאות במספר רב של חוקים ונהלים. למעשה, דומה כי לאורך השנים, עם התמעטות מספר ניצולי השואה שעודם בין החיים, ההסדרים בעניין רק הולכים ונעשים מורכבים יותר ויותר, על אף החשיבות הקרדינלית של מיצוי זכויות בתחום זה (הוועדה הבין-משרדית לגיבוש פתרונות למצוקת ניצולי השואה דין וחשבון 12-11 (2007); מבקר המדינה סיוע המדינה לניצולי השואה – דוח ביקורת מיוחד 10, 26 (2017) (להלן: דו"ח המבקר); פסקה 2 לפסק הדין). על כן, קודם שתיסקר השתלשלות העניינים בהליך שלפנינו, אתאר, בתמצית שבתמצית, את ההסדרים בתחום. בשנת 1952 נחתם הסכם השילומים בין ממשלת גרמניה המערבית ובין מדינת ישראל. במסגרת הסכם זה שילמה גרמניה פיצוי כולל לישראל, ובתמורה ויתרה ישראל על הזכות של מרבית ניצולי השואה שעלו ארצה עובר למועד החתימה לתבוע את גרמניה המערבית בגין נזקי גוף ובריאות (להרחבה ראו: יוסי כץ "השילומים והפיצויים האישיים: גריעת נכי השואה אזרחי ישראל מהזכאות לפיצויים מגרמניה וחקיקת חוק 'נכי רדיפות הנאצים, 1957'" חוקים ד 237, 280-278 (2012); ע"א 7686/12 מדינת ישראל נ' רובינסון, פסקאות ד'-ו' (13.1.2014)). בעקבות הסכם השילומים נחקקו שני הסדרי פיצויים משלימים. מהצד האחד, חוקקה ממשלת גרמניה המערבית חוק היוצר עילת תביעה אישית למי שניזוק עקב רדיפות הנאצים, בכפוף להתקיימותם של תנאים שונים, ובהם לכך שהתביעה לפיצויים הוגשה עד לשנת 1969, והזכאות לפיצויים לא נשללה בהסכם השילומים (Bundesgesetz zur Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung. חוק זה יכונה להלן: חוק הפיצויים הגרמני או ה-BEG, והפיצויים מכוחו יכונו: רנטת BEG או הרנטה). מהצד השני, חוקקה הכנסת חוק העוסק במתן פיצוי למי שזכות תביעתם נשללה בהסכם השילומים, ומשכך אינם יכולים לקבל קצבה מכוח חוק הפיצויים הגרמני (חוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957 (להלן: חוק הנר"ן)). חוק הנר"ן הוגבל לאותם ניצולים שהיו זכאים, אלמלא הסכם השילומים, לקצבה לפי חוק הפיצויים הגרמני, בהתאם למכלול התנאים שבו (ראו: דנ"א 11196/03 גרנות נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957‏, פ"ד ס(3) 88, 94-93 (2005); רע"א 2334/18 עפרוני נ' הרשות לזכויות ניצולי שואה במשרד האוצר, פסקאות 21-7 (10.3.2019)). תנאי הזכאות הקבועים בחוק הפיצויים הגרמני, והקשירה בין חוק זה ובין חוק הנר"ן, הביאו לכך שניצולים רבים לא היו זכאים לפיצויים כלל, ומשכך יצרו הרשויות מספר מסלולי פיצוי נוספים (לסקירה ראו: דו"ח המבקר, בעמ' 23-21). כך, לדוגמה, בשנת 1992 נחתם הסכם בין ממשלת גרמניה ובין ועידת התביעות החומריות של יהודים נגד גרמניה, ומכוחו נוצר מסלול פיצוי חדש, המכונה קרן סעיף 2 (להלן: הסכם 1992). בהמשך נחקק גם חוק הטבות לניצולי שואה, התשס"ז-2007 (להלן: חוק ההטבות), אשר הרחיב את הזכאות לפיצויים לאוכלוסיות שקודם לכן לא זכו לקצבאות משמעותיות, וכן הקנה תגמולים נוספים לקבוצות שכבר קיבלו קצבה. בין היתר, בסעיף 3ב לחוק ההטבות נקבע כי ניצול הזכאי לרנטת BEG יהיה זכאי למענק רבעוני נוסף, העומד בשנת 2025 על כ-2,900 ש"ח ברבעון (להלן: המענק הרבעוני). בהליך דנן עסקו הצדדים בהרחבה בסעיף 8א לחוק ההטבות (להלן: סעיף 8א), אשר קובע כי המענק הרבעוני; מענקים שנתיים שונים הניתנים לפי חוק ההטבות וכן תשלומים מכוח הסכם 1992 (ובהם קצבאות מקרן סעיף 2) לא ייחשבו כהכנסה לצורכי מיסוי "או לענין תשלומי חובה או היטלים אחרים, לפי כל דין". חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק ביטוח בריאות) מטיל על המדינה את האחריות לספק שירותי אשפוז סיעודי לחולים סיעודיים ותשושי נפש – וקובע כי עלות מימון האשפוז תתחלק בין המדינה ובין המטופל ובני משפחתו (פרט 2 בתוספת השלישית לחוק ביטוח בריאות. כן ראו: בג"ץ 4613/03 שחם נ' שר הבריאות, פ"ד נח(6) 385, 364-363 (2003)). שיעור ההשתתפות העצמית של המטופל ומשפחתו נקבע לפי האמור בחוזר מנכ"ל משרד הבריאות 8/2018 "סיוע במימון האשפוז הסיעודי הכרוני" (21.3.2018), אשר הוראותיו עומדות במרכז ההליך דנן (להלן, בהתאמה: ההשתתפות העצמית ו-חוזר המנכ"ל או החוזר. חוזר זה החליף חוזר מנכ"ל קודם, שמספרו 24/2005. להלן: חוזר המנכ"ל הקודם). לפי החוזר, גובה ההשתתפות העצמית נקבע בהתאם למבחן הכנסה, האומד את יכולותיהם הכלכליות של המטופל, בן או בת זוגו וילדיו הבגירים (להלן: מבחן ההכנסה). החוזר קובע כי תינתן עדיפות לגבות תחילה את ההשתתפות העצמית מההכנסות השוטפות ומהנכסים של המטופל ובן/בת זוגו, ורק לאחר מכן תיגבה ההשתתפות העצמית מילדיו (סעיפים 1.4-1.1 לחוזר המנכ"ל). זאת, בהתאם למדיניות העקרונית של הרשויות בנושא, ולפיה יש להפחית, ככל האפשר, את העלות המוטלת על ילדי המטופל (סעיף 11 להחלטה 3379 של הממשלה ה-34 "תוכנית סיעוד לאומית" (11.1.2018); פרוטוקול ישיבה 5 של ועדת העבודה והרווחה של הכנסת ה-25, עמ' 33 (23.1.2023)). סעיף 2.1.4 לחוזר המנכ"ל מורה כי לצורך מבחן ההכנסה אין להתחשב במספר סוגי תשלומים המשולמים למטופל או לבן זוגו (ובחלק מהמקרים – לבן הזוג בלבד. סעיף זה יכונה להלן: רשימת החריגים). בין היתר, מוחרגים תגמולים בגין ביטוח סיעודי, סיוע במימון שכר דירה ממשרד ממשלתי שאינו משרד הבריאות וכן תשלומים, שנקבע בחקיקה מפורשת כי אין לראות בהם כהכנסה לצורכי מיסוי או תשלומי חובה אחרים. ברשימת החריגים נזכרים כמה חוקים כאלה באופן פרטני, ובהם גם "קצבה חודשית ומענק שנתי שמקבלים המטופל או בן/בת הזוג, אשר לגביהם נקבע בסעיף 8א ל[חוק ההטבות], שלא ייחשבו כהכנסה" (סעיף 2.1.4.1 לחוזר). הקצבאות שאינן מוזכרות בסעיף 8א אינן חלק מרשימת החריגים, ולפיכך, משרד הבריאות רואה בהן כחלק מהכנסת המטופל, באופן המביא להגדלת ההשתתפות העצמית הנגבית ממנו. העותר בהליך דנן, מר יצחק מיטץ, נולד בפולין בשנת 1930, והיה נתון במהלך מלחמת העולם השנייה לרדיפות הנאצים, במסגרתן חויב לבצע עבודות כפייה. בשנת 1948 עלה לארץ ובה התחתן והקים משפחה. העותר זכאי לרנטת BEG, לפי חוק הפיצויים הגרמני, בסך 580 אירו לחודש. בנוסף הוא זכאי למענק רבעוני לפי חוק ההטבות וכן לתגמולים משלימים מהרשות לזכויות ניצולי שואה. החל מיום 6.7.2021 מאושפז העותר במחלקה סיעודית בבית האבות "בית דקל" בפתח תקווה, בה אושפזה גם אשתו, גב' אסתר מיטץ ז"ל, עד לפטירתה. בסמוך לאשפוז העותר פנה בנו, מר מרדכי מיטץ, למשרד הבריאות, בבקשה כי ייקבע חלקה של ההשתתפות העצמית בעלויות האשפוז. משרד הבריאות, כשחישב סכום זה, לא התחשב אומנם במענק הרבעוני המשולם לעותר (וזאת לאחר פנייה של העותר בעניין), ואולם כלל בהכנסתו של העותר את רנטת BEG שהוא מקבל (להלן: החלטת משרד הבריאות). כתוצאה מהחלטה זו, נשאו העותר ובני משפחתו במלוא עלות האשפוז הסיעודי שלו ושל אשתו. לדבריו, הוא השתמש בכל חסכונותיו לצורך מימון האשפוז, ועתה מתקשה בגיוס כספים למימון צרכיו הבסיסיים (סעיף 24 לעתירה וסעיפים 21-19 לערעור העותר מיום 19.7.2022). לאחר שנמסרה להם החלטת משרד הבריאות, פנה בנו של העותר מספר פעמים לוועדת הערר של משרד הבריאות (להלן: ועדת הערר), וביקש כי תעניק לו הקלות שונות, וכן תימנע מלכלול את רנטת BEG במבחן ההכנסה. בעוד שחלק מהפניות האחרות לוועדת הערר אושרו, בהחלטה מיום 3.1.2022 קבעה ועדת הערר כי, נוכח הנהלים החלים בעניין, לא ניתן להחריג את רנטת BEG ממבחן ההכנסה. על החלטה זו (ועל מספר החלטות קשורות) הגיש העותר ערעור לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו (חב"ר 39287-07-22. להלן: בית הדין האזורי). בתמצית, העותר טען כי החוזר יוצר הבחנה שרירותית, ומפלה, בין מקבלי קצבאות הנכללים בסעיף 8א, ובין אחרים שהקצבאות שהם מקבלים אינן נכללות בגדר הסעיף. העותר הפנה למבחני הכנסה אחרים בחקיקה, המחריגים מספר רב יותר של קצבאות, ובהן גם את רנטת BEG. בפרט, טען העותר כי היה על משרד הבריאות להגדיר את רשימת החריגים בחוזר המנכ"ל לפי סעיף 224(ד) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק ביטוח לאומי). עניינו של סעיף זה במבחן ההכנסה לצורך קביעת הזכאות לגמלת סיעוד ושיעורה. לפי הסעיף, רנטת BEG אינה נחשבת הכנסה, ואינה משפיעה על הזכאות לגמלת סיעוד. על כן, ביקש העותר לפרש את החוזר כך שגם רנטת BEG תוחרג ממבחן ההכנסה. כן ביקש העותר להורות למשרד הבריאות על תיקון החוזר על מנת להביא לתוצאה זו, תוך שציין כי מספר ניצולי השואה המקבל רנטת BEG אינו גדול, ומשכך ההשלכות התקציביות של התיקון אינן משמעותיות. ביום 24.12.2023 דחה בית הדין האזורי את הערעור (כב' השופטת דפנה חסון זכריה). נקבע כי לא ניתן לפרש את החוזר בהתאם לעמדת העותר, וכי לא הוצג טעם מבורר להורות על תיקונו. זאת שכן סעיף 8א קובע אילו קצבאות לא יחשבו כהכנסה לצורך "תשלומי חובה לפי כל דין", בעוד סעיף 224(ד) לחוק ביטוח לאומי עוסק במבחן הכנסה ספציפי (ביחס לגמלת סיעוד). כן נמצא כי ההחלטה שלא להחריג את רנטת BEG ממבחן ההכנסה נובעת מההוראה בסעיף 8א, ואינה פרי שיקול דעת עצמאי של משרד הבריאות. בית הדין האזורי סבר כי מדובר, לפיכך, בעניין בו הכריע המחוקק, וקבע כי הסמכות לשנותו מסורה אף היא למחוקק בלבד. על פסק דין זה הגיש העותר ערעור לבית הדין הארצי. במהלך הדיון בערעור הציע בית הדין הארצי לצדדים כי ההכרעה בהליך תוקפא על מנת שהסיוע המשפטי (המייצג את העותר) יגיש בשמו פנייה לשר הבריאות "לגבי שקילה מחדש להכניס את סכום הרנטה [...] לרשימת החריגים" (פרוטוקול הדיון בבית הדין הארצי מיום 19.3.2024, עמ' 9, ש' 28-24). בתום הדיון קיבלו הצדדים את הצעתו, וביום 21.4.2024 הוגשה פנייה מטעם העותר לשר הבריאות ולמנכ"ל משרדו, ובה הציג את הטעמים המצדיקים, לגישתו, את הרחבת רשימת החריגים, כך שתכלול את מקבלי רנטת BEG. ביום 26.6.2024 הוגשה לבית הדין הארצי עמדה מטעם שר הבריאות, ח"כ אוריאל בוסו, ומנכ"ל המשרד, מר משה בר סימן טוב (להלן: עמדת משרד הבריאות). הוסבר כי הוצאות המדינה על מימון אשפוז סיעודי הן בין ההוצאות המשמעותיות ביותר של משרד הבריאות, וכי, נוכח המגבלות התקציביות המונעות הגדלה נוספת של הוצאה זו, מדיניות המשרד היא כי יש למצות תחילה את ההכנסות והנכסים של המטופלים עצמם. לפיכך, ככל שימצאו מקורות כספיים לכך, הובהר כי המשרד יעדיף להפחית את גובה ההשתתפות העצמית הנגבית מבני הזוג ומילדיו של המטופל, ולא לצמצם את ההשתתפות העצמית הנגבית מהמטופל עצמו (על ידי יצירת חריגים נוספים למבחן ההכנסה החל על המטופל). בהתאם למדיניות זו נקבעה רשימת החריגים למבחן ההכנסה בצמצום, כך שיוחרגו רק תשלומים שביחס אליהם קבע המחוקק במפורש כי אין לראות בהם כהכנסה. במענה לטענה כי החרגת רנטת BEG לא תביא להשלכות רוחב משמעותיות, צוין כי במבחן ההכנסה נכללו בשנת 2023 רנטות וקצבאות של ניצולי שואה בסך 16 מיליון ש"ח, וכי מדובר בסכום משמעותי שאין המדינה יכולה ליטול על עצמה את מימונו, אם יוחרג ממבחן ההכנסה. לאחר שהוגשה התייחסות העותר לעמדת משרד הבריאות, ניתן ביום 12.11.2024 פסק דינו של בית הדין הארצי, ובו נדחה ערעור העותר (הנשיאה, כב' השופטת ורדה וירט-לבנה, אליה הצטרפו כב' השופטים לאה גליקסמן ו-אילן סופר ונציגי הציבור, גב' שרה זילברשטיין-היפש ומר יצחק רייף). בית הדין הארצי מצא כי לא ניתן לפרש את רשימת החריגים בחוזר המנכ"ל כך שתכלול גם את רנטת BEG, נוכח לשונם המפורשת של החוזר ושל סעיף 8א. בית הדין הארצי דחה גם את בקשת העותר להורות על תיקון החוזר. בניגוד למסקנת בית הדין האזורי, נפסק כי אין לחוזר המנכ"ל מעמד כשל חקיקה ראשית. משכך, הוסבר כי יש לבחון באספקלריה מנהלית את החלטת משרד הבריאות לבסס את רשימת החריגים על סעיף 8א, ולא על הוראות חוק אחרות, הכוללות רשימת חריגים מקיפה יותר (כגון, סעיף 224(ד) לחוק ביטוח לאומי). במישור זה ציין בית הדין הארצי כי בהיעדר טענות לפגם פרוצדורלי בהתקנת חוזר המנכ"ל עומדת לחוזר חזקת התקינות המנהלית, וכי העותר לא הראה כי נפל בחוזר פגם אחר, כגון שרירותיות או הפליה. בפרט, נקבע כי החלטת משרד הבריאות שלא להרחיב את רשימת החריגים אינה שרירותית או בלתי-סבירה, בשים לב לשיקולים התקציביים שפורטו בעמדת המשרד, וכן לפערים הקיימים בין מסלולי הפיצוי השונים, אשר נובעים מהנסיבות ההיסטוריות בהן נוצרו מסלולים אלה. עוד הודגש כי בפסיקה נקבע שמתן הטבות תוך הבחנה בין הקצבאות השונות הניתנות לניצולי שואה נובעת משוני רלוונטי ביניהן, ולפיכך אינה מהווה הפליה פסולה. על פסק דין זה הוגשה העתירה דנן. טענות הצדדים בעתירה מבקש העותר כי בית המשפט יוציא מלפניו צו על תנאי המורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא יבוטל פסק הדין של בית הדין הארצי, כך שייקבע כי רנטת BEG תוחרג ממבחן ההכנסה וכי על משרד הבריאות לתקן את חוזר המנכ"ל בהתאם. בפתח הדברים מטעים העותר כי בפסק הדין של בית הדין הארצי נפלו טעויות משפטיות מהותיות, המצדיקות את התערבות בית משפט זה, בפרט כיוון שפסק הדין פוגע, באופן מפלה, בזכות הניצולים לקיום בכבוד. לשיטת העותר, מדובר בסוגייה עקרונית, החורגת מעניינו הפרטני, ואף מטעם זה מוצדק כי בית המשפט יהפוך את תוצאת פסק הדין. העותר מדגיש כי רנטת BEG משולמת לניצולים "מהמעגל הראשון", אשר חוו את הרדיפות הקשות ביותר – ושמספרם הכולל עמד, בראשית שנת 2025, על כאלפיים איש בלבד, מתוך כ-123 אלף ניצולי שואה, פליטי שואה ונפגעי התנכלות אנטישמית בתקופת מלחמת העולם השנייה (לפי נתוני הרשות לזכויות ניצולי השואה). העותר שב וטוען כי ההסדר שבחוזר המנכ"ל מפלה בין קבוצות שונות של ניצולי שואה, אף שאין הבדל בין הצרכים של קבוצות הניצולים השונות, ועל אף שדווקא מקבלי רנטת BEG סבלו מרדיפות קשות במיוחד בתקופת השואה. העותר מוסיף כי במקרים קודמים בהם דן בית משפט זה בהבחנה בין הטבות שונות לניצולי שואה היה מדובר בהבחנה המעוגנת בחקיקה ראשית, בעוד שבענייננו מקורה של ההפליה בהחלטה מנהלית של משרד הבריאות. בנוסף, טוען העותר כי חוזר המנכ"ל הוא שרירותי ובלתי-סביר ממספר טעמים, והוא מצביע על שתי טעויות מרכזיות שנפלו בו: ראשית, לשיטתו, התשתית העובדתית עליה התבסס משרד הבריאות אינה עדכנית. זאת שכן הנחת המוצא של סעיף 8א, שנחקק בשנת 2008, היא כי הקצבאות המנויות בו הן נחותות, בהשוואה לקצבאות אחרות, ומשכך ראוי להקנות למקבליהן הטבה נוספת, ולהחריג קצבאות נחותות אלו ממבחני הכנסה. אלא, שלטענת העותר, מאז חקיקת סעיף 8א חלו שינויים רבים בהסדרי הפיצוי, ולמעשה כיום המצב התהפך – הקצבאות המנויות בסעיף 8א הן המיטיבות ביותר, ומנגד נחשב חוק הפיצויים הגרמני כקצבה נחותה. משכך, נטען, לא היה מקום שחוזר המנכ"ל, שהותקן בשנת 2018, ימשיך ויתבסס על רשימת חריגים אנכרוניסטית שנקבעה בשנת 2008 בחוק ההטבות. תחת זאת, נטען, היה ראוי לאמץ הסדר אחר, כגון זה הקבוע בסעיף 224(ד) לחוק ביטוח לאומי; שנית, העותר גורס כי בעמדת משרד הבריאות נפלה טעות נוספת, שכן נטען במסגרתה כי חוזר המנכ"ל כולל רשימת חריגים מצומצמת, ובה רק תשלומים שהוחרגו בחקיקה. אלא שבפועל חוזר המנכ"ל מחריג גם תשלומים אחרים, שלא נקבעה בעניינם הוראה דומה. בשולי הדברים מוסיף העותר וטוען כי בית הדין הארצי לא דן כראוי בשאלה האם השתתפות עצמית בהוצאות אשפוז סיעודי מהווה "תשלום חובה", ומשכך לא ניתן לקבוע כי סעיף 8א, העוסק במיסים ובתשלומי חובה, חל בענייננו באופן ישיר. ביום 7.4.2025 הוגשה תגובתה המקדמית של המדינה לעתירה. המדינה מדגישה כי ההחלטה שלא לכלול את רנטת BEG במסגרת רשימת החריגים בחוזר המנכ"ל נובעת משיקולי מדיניות וחלוקת משאבים, אשר בהם ייטה בית המשפט שלא להתערב. בפרט הוסבר כי ההחלטה היא חלק ממגמת הרשויות להקל, תחילה, בנטל ההשתתפות העצמית המוטל על ילדי המטופל. לשיטת המשרד, לא נמצא כל עיגון נורמטיבי לטענת העותר כי היה על חוזר המנכ"ל לאמץ את ההסדר המקל הקבוע בסעיף 224(ד) לחוק ביטוח לאומי, חלף ההסדר שבחוק ההטבות. במענה לטענת העותר לפיה מצבם של מקבלי רנטת BEG כיום הוא טוב פחות ממצבם של מקבלי קצבאות אחרות, מציינת המדינה כי טיעון זה לא הועלה בבית הדין הארצי. לגופו של עניין היא מוסיפה כי יש לבחון כל הסדר פיצויים בכללותו. לדבריה, בשנים האחרונות ניתנו למקבלי רנטת BEG תוספות מטעם ממשלת גרמניה, וכן מענקים מיוחדים אחרים. זאת, בנוסף למענק הרבעוני הניתן למקבלי הרנטה. לבסוף, סבורה המדינה כי טענת העותר לפיה ההבחנה בין מקבלי קצבאות שונות היא הפליה אסורה נטענה ללא ביסוס עובדתי, והיא אינה מבוססת – שהרי העותר מבקש להסתמך רק על השוואה בין הצרכים של מקבלי הקצבאות השונות, בעוד שקיים ביניהם שוני רלוונטי לעניין הכנסותיהם. בהחלטתי מיום 10.4.2025 התבקש העותר להודיע אם הוא עומד על עתירתו, נוכח האמור בתגובת המדינה. ביום 30.4.2025 הוא הודיע כי הוא עומד על העתירה, והוסיף התייחסות לתגובת המדינה. העותר סקר את התשלומים וההטבות השונים הניתנים למקבלי רנטת BEG, אל מול אלה המתקבלים מקרן סעיף 2 או מכוח חוק הנר"ן וחוק ההטבות. נטען כי, בהשוואה למסלולי הפיצוי האחרים, הן שיעורה של רנטת BEG נמוך יותר, והן היקף ההטבות הנוספות מצומצם יותר. כן טוען העותר כי למדינה היו הנתונים המאפשרים לה להפריך את טענת ההפליה של העותר, ויש לזקוף לחובתה את העובדה שבחרה לא לעשות כן. לבסוף טוען העותר כי לא ניתן להיתלות בטענות התקציביות עליהן התבססה המדינה, שעה שעניינה של העתירה בקבוצה קטנה יחסית של ניצולים, שמספרם הולך ומתמעט. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 10.6.2025 הגיש העותר בקשה לקביעת מועד לדיון בעתירה בהקדם, נוכח גילו ומצבו הבריאותי. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בעתירה ובנספחיה, כמו גם בתגובה המקדמית מטעם המדינה ובהתייחסות העותר אליה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, בהיעדר עילה להתערבות בפסק דינו של בית הדין הארצי, וכך אציע לחברותיי שנעשה. בית משפט זה, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, אינו יושב כערכאת ערעור על החלטות בתי הדין לעבודה. משכך, נפסק להלכה כי ההתערבות בהחלטות אלו תעשה במקרים חריגים, בהם נפלה טעות משפטית מהותית, כאשר שיקולי צדק מחייבים כי נתערב בעניין, ובשים לב לשאלה אם מדובר בסוגיה עקרונית בעלת חשיבות ציבורית (ראו, מני רבים: בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, ירושלים, פ"ד מ(1) 673, 695-693 (1986); בג"ץ 6428/19 בילנקו נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 7 (16.12.2019); בג"ץ 3190/20 אביטל נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 11 (24.5.2020)). כידוע, גם בעובדה כי לפסק הדין של בית הדין הארצי ישנן השלכות רוחב על צדדים נוספים, אין כדי להצדיק, כשלעצמה, קיום דיון בהליך גם בבית משפט זה (ראו: בג"ץ 7774/20 אבראהים נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 16 (4.2.2021); בג"ץ 6493/20 בגו נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 11 (17.10.2021)), שהרי האחריות על התווית ההלכות בתחומים עליהם מופקדים בתי הדין לעבודה, ובכלל זה ערעורים מכוח חוק ביטוח בריאות, מסורה, בראש ובראשונה, לידי בתי הדין (השוו: רע"א 7325/12 הפניקס הישראלי חברה לביטוח בע"מ נ' מכבי שירותי בריאות, פסקה 9 (12.11.2013); בג"ץ 3716/13 אגד, אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקאות 31-28 (3.7.2014); רע"א 7513/15 מנורה מבטחים פנסיה וגמל בע"מ נ' פלונית, פסקאות כ"ז-ל' (21.3.2016)). איני סבור כי המקרה שלפנינו הוא אחד מאותם מקרים חריגים המצדיקים התערבות בהחלטות בית הדין הארצי. טענתו העיקרית של העותר היא כי הבחירה שלא לכלול את רנטת BEG ברשימת החריגים למבחן ההכנסה מפלה את מקבלי הרנטה, לעומת מקבלי קצבאות אחרות. הוא מדגיש כי במציאות הנוכחית, רנטת BEG היא מסלול פיצוי נחות, ומשכך אין כל הצדקה להחמיר דווקא עם מקבלי קצבה זו במסגרת מבחן ההכנסה. אלא שבפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי עצם ההבחנה בין מקבלי קצבאות שונות אינה מהווה הפליה אסורה, שהרי לכל מסלול קיימים תנאי זכאות שונים, ובכל אחד ניתן מכלול שונה של הטבות. כך נפסק בהליך קודם שעסק במימון אשפוז סיעודי לניצולי שואה – בג"ץ 8766/11 בורובסקי נ' ממשלת ישראל (26.1.2014) (להלן: עניין בורובסקי). בקשה לקיום דיון נוסף בהליך נדחתה בדנג"ץ 1911/14 בורובסקי נ' ממשלת ישראל (9.6.2014)). בעניין בורובסקי נדונה הטענה כי ההסדרים באותה עת בדבר מימון אשפוז סיעודי מפלים לרעה מקבלי רנטת BEG הסובלים ממחלת אלצהיימר, לעומת מקבלי קצבה מכוח חוק הנר"ן המצויים במצב דומה (ודוק – אף שההליך התמקד בהוראות חוק הנר"ן, הסוגייה לא נבחנה במשקפי פסקת ההגבלה, ובית המשפט התייחס לחוזר המנכ"ל הקודם בעת שדן בטענת ההפליה). בעניין בורובסקי הבהיר בית המשפט כי ההבחנה בין מסלולי הפיצוי השונים אינה מהווה הפליה אסורה: קשה להלום טענה לאפליה אסורה בין ניצולי שואה הזכאים לפיצויים לפי חוק [הנר"ן] לבין הזכאים לפיצויים לפי חוק הפיצויים הגרמני. הסדרי תשלום הפיצויים והזכאות להם שונים מעיקרם בין שתי הקבוצות, ועל פי רוב היה – כאמור – הניתן על ידי ממשלת גרמניה גבוה יותר. לכל מסלול הסדרים משלו ומערך הטבות שונה. [...] ההסדרים אינם זהים, וייתכן שבפרמטר מסוים המשולם לנכי רדיפות הנאצים גבוה יותר כגון מחלת אלצהיימר, אף שנטעים, כי גם בהקשר מימונו של טיפול רפואי בכלל, נראה כי חוק הפיצויים הגרמני מיטיב עם הזכאים לו ביחס לחוק נכי רדיפות הנאצים. (שם, בפסקה כ"ד). גם בהקשרים אחרים פסקו בית משפט זה ובית הדין הארצי, כי אף הקושי שהבחנה מסוג זה עשויה לעורר – אין לפסול את האפשרות להבחין בין מסלולי קצבה שונים לצורך מתן הטבות (ראו והשוו: בג"ץ 6321/14 "כן לזקן – לקידום זכויות הזקנים" נ' שר האוצר, פסקאות ל'-ל"ב, ל"ט ו-מ"ב לפסק דינו של המשנה לנשיאה אליקים רובינשטיין ופסקה 7 לחוות דעתה של חברתי, השופטת דפנה ברק-ארז (9.3.2017); עב"ל (ארצי) 10045-11-17 המוסד לביטוח לאומי – נולמן, פסקאות 26-25 (24.1.2019) (כב' הנשיאה, השופטת ורדה וירט ליבנה); עב"ל (ארצי) 45543-05-20 קיסין – המוסד לביטוח לאומי, פסקאות 46-43 (19.1.2022) (סגן הנשיא, כב' השופט אילן איטח)). הקביעות בעניין בורובסקי, שגם הוא עסק, כאמור, במימון אשפוז סיעודי, יפות גם עתה. אכן, כפי שמציין העותר, באותו הליך קראו השופטים למדינה לבחון את האפשרות להרחיב את היקף המימון לאשפוז סיעודי לניצולי השואה, בין היתר ביחס למקבלי רנטת BEG (שם, בפסקה כ"ח). עם זאת, גם בחלוף הזמן לא מצאתי כי החלטת המדינה שלא לכלול את הרנטה ברשימת החריגים לוקה בפגם המצדיק את ביטולה (ויוער כי חוזר המנכ"ל העדכני, שפורסם לאחר עניין בורובסקי הרחיב באורח משמעותי את רשימת החריגים למבחן ההכנסה בהשוואה לחוזר המנכ"ל הקודם. ראו והשוו: סעיפים 2.1.4 לחוזר המנכ"ל משנת 2018 ו-2.1.1 לחוזר המנכ"ל הקודם). שלושה טעמים מרכזיים מובילים למסקנה זו. ראשית, ההשוואה בין שני מסלולי הפיצוי – זה הניתן על פי חוק הפיצויים הגרמני וזה הניתן על פי חוק הפיצויים הישראלי (חוק הנר"ן) – מחייבת התבוננת כוללת על הזכאויות שהוקנו ומוקנות מכוח כל אחד מהם, ובוודאי שלא ניתן לעשותה על דרך של בידוד מרכיב אחד בנקודת הזמן הנוכחית. אכן, עצם הפיצול שנוצר בעקבות הסכם השילומים בין מסלולי הפיצוי השונים גרר אי שוויון בין ניצולי השואה – אי שוויון שפעל, בדרך כלל, לרעת הניצולים שקיבלו פיצוי מִממשלת ישראל. ואולם, את שנעשה לפני קרוב ל-70 שנים לא ניתן, ולא ראוי, לתקן כיום באמצעות התערבות אקראית ברכיב בודד, זה או אחר, של ההסדרים המורכבים הקיימים ביחס לכל אחת מקבוצות הניצולים. שנית, ובהמשך לאמור, לא ניתן, ולא ראוי, לבחון את ההבדלים בין מסלולי הפיצויים השונים רק בהתאם לפערים ביניהם כיום. לאורך עשרות שנים נחשבה דווקא רנטת BEG כעדיפה על פני יתר מסלולי הפיצוי, וברי כי הדבר הקנה יתרון משמעותי לניצולים שקיבלו פיצויים במסלול זה. כך תוארו הפערים בין מסלולי הפיצוי בדו"ח ועדת החקירה הממלכתית בנושא הסיוע לניצולי השואה, בראשותה של השופטת (בדימ') דליה דורנר: במרבית 54 שנות תשלום התגמולים לזכאי חוק [הנר"ן], בכל אחוזי הנכות השונים, נפל סכום התגמול החודשי ששולם מכוח החוק באופן משמעותי משיעור הרנטה הגרמנית [רנטת BEG] המקבילה; וזאת עד כדי מצב שבו, בשנים מסוימות וברמות נכות מסוימות, עמד ערכה השנתי של רנטה גרמנית על פי שלושה מערכו השנתי של התגמול הישראל המקביל. (ועדת החקירה הממלכתית בנושא הסיוע לניצולי השואה דין וחשבון 121 (2008) (להלן: דו"ח ועדת דורנר); בג"ץ 5263/94 הירשנזון נ' שר האוצר, פ"ד מט(5) 837, 844-842 (1996); עניין בורובסקי, בפסקאות כ"ג-כ"ד). בנסיבות אלה, לא ניתן לקבל כפשוטה את טענת העותר, הנסמכת על הפערים, הקיימים לטענתו כיום, בין מסלולי הפיצויים השונים. אף אם נניח, לצורך הדיון, כי רנטת BEG כיום אינה מיטיבה עוד בהשוואה לקצבאות אחרות – יש לזכור כי היא הייתה עדיפה במשך עשרות שנים על מסלולים אלה (וזאת, בפרט, ביחס לניצולים שנקבע להם אחוז נכות נמוך, ובהם העותר. ראו דו"ח ועדת דורנר, בעמ' 123-121). שלישית, בשנים שחלפו מאז עניין בורובסקי לא קפאה המדינה על שמריה, והיא המשיכה לפעול על מנת להיטיב את מצבם של מקבלי רנטת BEG. בין היתר, ממשלת ישראל וממשלת גרמניה פעלו בשנים האחרונות על מנת להעלות את גובה הסיוע הניתן למקבלי רנטת BEG, באמצעות מתן מענקים נוספים (החלטה 4668 של הממשלה ה-34 "תכנית סיוע לניצולי שואה מקבלי קצבה חודשית מגרמניה בעקבות סיכום עם ממשלת גרמניה" (15.8.2019), אשר הורחבה בהחלטה 548 של הממשלה ה-36 (24.10.2021). להרחבה ראו: הרשות לזכויות ניצולי השואה "הטבות למקבלי קצבה מחוץ לארץ" https://www.gov.il/he/pages/rights_subject5). בנוסף, נחקק בשנת 2018 סעיף 3ב לחוק ההטבות, המקנה למקבלי רנטת BEG זכאות למענק רבעוני – מענק הנזכר בסעיף 8א, ואשר, כמובהר, הוחרג ממבחן ההכנסה שנערך לעותר. מהאמור לעיל עולה, איפוא, כי הטענה להפליית מקבלי רנטת BEG בהשוואה לזכאים על פי חוק הנר"ן אינה מבוססת, בשים לב לחוסר האפשרות לצמצם את ההשוואה לרכיב בודד; ליתרונות שהיו לקצבה זו לאורך השנים; ובהתחשב בפעולות שעושות הרשויות, במישורים שונים, על מנת להיטיב את מצבם של מקבליה. משעה שנמצא כי אין ממש בטענת ההפליה של העותר, ניטל גם עוקצן של הטענות האחרות שהוא מעלה כנגד חוזר המנכ"ל. כך, טוען העותר כי המדינה הסתמכה על רשימת החריגים הקבועה בסעיף 8א, אף שרשימה זו נקבעה, רובה ככולה, עוד בשנת 2008. לשיטתו, בשל השינויים שחלו מאז נחקק הסעיף, היה על משרד הבריאות לכלול בו גם את רנטת BEG. אלא שמעמדת משרד הבריאות עולה כי ביסוד הבחירה להסתמך על סעיף 8א עמד טעם ענייני. בחירה זו נבעה ממדיניות משרד הבריאות לפיה יש להקל תחילה את נטל המימון המוטל על בני משפחת המטופל, ובהתאם ראוי להתחשב במלוא הכנסתו של המטופל – למעט, כמובן, ביחס לתשלומים שהמחוקק קבע במפורש כי לא יראו אותם כהכנסה לצורך תשלומי חובה (ויובהר כי לא ראינו מקום לשעות לטענה שהעלה העותר בשולי עתירתו, וללא תימוכין, לפיה משרד הבריאות שגה כשקבע כי ההשתתפות העצמית היא תשלום חובה). בהתאם למדיניות זו, נבחרה, אם כן, רשימת חריגים מצומצמת – זו המתחייבת מחקיקה ראשית (סעיף 8א), ולא רשימת חריגים מרחיבה, שאינה חלה ישירות על תשלומי ההשתתפות העצמית (כגון, סעיף 224(ד) לחוק ביטוח לאומי, אליו הפנה העותר). זהו שיקול ענייני, המשקף את המדיניות הכלכלית-חברתית של הרשויות ביחס לחלוקת מימון האשפוז בין המטופל ובין בני-משפחתו – מדיניות שאין זה מדרכנו להתערב בה (לזהירות שעל בית המשפט לנקוט ביחס לשיקולים מסוג זה ראו, מני רבים: בג"ץ 7487/21 עיריית לוד נ' ממשלת ישראל, פסקה 10 (21.12.2021); בג"ץ 752/24 בוכובזה נ' שר החינוך, פסקה 20 (19.8.2024); בג"ץ 2592/24 פונומרנקו נ' ממשלת ישראל, פסקה 13 (15.1.2025)). לא מצאתי לשנות ממסקנתי גם נוכח טענת העותר כי רשימת החריגים כוללת חריגים מסוימים שאינם מתחייבים מכוח חוק (כגון, החרגת תשלומים בגין ביטוח סיעודי). דומה כי חריגים אלה מיועדים לתכליות אחרות. ממילא, הם אינם משליכים, באופן ישיר, על השאלה האם יש להחריג סוגים נוספים של קצבאות סוציאליות ממבחן ההכנסה – באופן המרחיב את הסבסוד הניתן מקופת המדינה למקבלי קצבאות אלו. סוף דבר: פסק דינו של בית הדין הארצי מאזן כראוי בין השיקולים המורכבים הנוגעים ליחס בין הקצבאות השונות הניתנות לניצולי השואה, והוא מעוגן היטב בדין. אכן, ראוי היה כי הקשיים שהציף העותר יובאו לעיונם של שר הבריאות ומנכ"ל משרדו, אך משאלו החליטו כי אין הצדקה לשינוי מדיניותם, איני סבור כי קיים טעם משפטי שמכוחו יש להורות להם אחרת – מקל וחומר, נוכח הדרישות הניצבות בפני עותר המבקש לבטל פסק דין של בית הדין הארצי לעבודה. נוכח האמור, אציע לחברותיי כי נורה על דחיית העתירה, ובנסיבות העניין, לא נעשה צו להוצאות. עופר גרוסקופף שופט השופטת דפנה ברק-ארז:           אני מצטרפת למסקנתו של חברי השופט ע' גרוסקופף כי דין העתירה להידחות. כלשעצמי, די לי בכך שלא התקיימה במקרה זה אחת מאמות המידה להתערבות שיפוטית בפסיקתם של בתי הדין לעבודה – הערכאות המקצועיות בעלות המומחיות הנדרשת בתחום הספציפי שנדון כאן. הסוגיה של היקף התמיכה הממלכתית הניתנת לשורדי השואה, אשר הולכים ומתמעטים עם חלוף השנים, היא מורכבת ורגישה. בנסיבות אלה אני מבקשת שלא לנקוט עמדה לגוף הדברים. דפנה ברק-ארז שופטת השופטת יעל וילנר: אף אני מצטרפת לתוצאה שאליה הגיע חברי, השופט גרוסקופף, שלפיה דין העתירה להידחות. לדידי, די בטעם שלפיו בית משפט זה אינו יושב כערכאת ערעור על החלטות בית הדין לעבודה, אלא במקרים חריגים שהמקרה שלפנינו אינו נמנה עליהם, כדי להביא לדחיית העתירה. ממילא, לא ראיתי להידרש לגוף הסוגיה הנדונה של היקף התמיכה הניתנת לשורדי השואה. יעל וילנר שופטת אי לכך – העתירה נדחית, ללא צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"א בסיון התשפ"ה (‏17.6.2025). דפנה ברק-ארז שופטת יעל וילנר שופטת עופר גרוסקופף שופט