המועצה האזורית עמק יזרעאל נ. המשרד להגנת הסביבה - הממונה לפי

6 1 בבית המשפט העליון בר"ם 340/23 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ע' פוגלמן המבקשות: 1. המועצה האזורית עמק יזרעאל 2. החברה הכלכלית לעמק יזרעאל נ ג ד המשיבות: 1. הממונה לפי חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 – המשרד להגנת הסביבה 2. אמ. אר. סי. אלון תבור פאואר בע"מ בקשת רשות לערער על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת ת' בר-אשר) בעת"ם 21674-12-22 מיום 1.1.2023 בשם המבקשות: עו"ד אבי גולדהמר; עו"ד מתן גרפינקל בשם המשיבה 1: עו"ד אילנית ביטאו בשם המשיבה 2: עו"ד שיר אנג'ל כץ; עו"ד גל קויתי פסק-דין בחודש מאי 2021 הגישה חברת "אם. אר. סי. אלון תבור פאואר בע"מ" (היא המשיבה 2; להלן: חברת אלון תבור או החברה) לממונה במשרד להגנת הסביבה (היא המשיבה 1; להלן: הממונה) בקשה לפי חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן: חוק אוויר נקי) לחידוש היתר פליטה לתחנת הכוח "אלון תבור" (להלן: היתר הפליטה ו-תחנת הכוח בהתאמה) שפועלת בשטחה המוניציפלי של המועצה האזורית עמק יזרעאל (היא המבקשת 1; להלן: המועצה). כעולה מן הבקשה שלפניי, לאחר הגשת הבקשה לחידוש היתר הפליטה התקיים שיח בין המועצה לממונה, שבמסגרתו העבירה המועצה את הערותיה בנוגע להוראות ההיתר. בנוסף, ביום 29.6.2022 שלח סגן מנהל אגף איכות סביבה ורכז תעשייה במועצה מכתב למשרד להגנת הסביבה שבמסגרתו פירט, בין היתר, את התנאים שיש לכלול בהיתר הפליטה לטובת הפחתת זיהום האוויר לשיטת המועצה (להלן: המכתב מיום 29.6.2022). ביום 26.7.2022 פרסמה הממונה טיוטה של היתר הפליטה באתר המשרד להגנת הסביבה להערות הציבור בהתאם להוראות סעיף 21 לחוק אוויר נקי (להלן: הטיוטה הראשונה). לאחר קבלת הערות הציבור, פרסמה הממונה בתחילת חודש ספטמבר 2022 טיוטה מעודכנת של היתר הפליטה להערות הציבור (להלן: הטיוטה השנייה). כנטען על ידי המבקשות, הממונה פרסמה טיוטה נוספת בהתאם להערות שהתקבלו ביחס לטיוטה השנייה, כאשר פרק הזמן שניתן להעיר על טיוטה זו עמד על 7 ימים בלבד (להלן: הטיוטה השלישית; הטיוטה השנייה והטיוטה השלישית ביחד יכונו להלן: טיוטות ההיתר המעודכנות). ביום 30.10.2022 החליטה הממונה ליתן את היתר הפליטה לתחנת הכוח (להלן: החלטת הממונה). יוער כי במסגרת החלטת הממונה צוין כי בעלת מקור הפליטה היא חברת "אם. אר. סי תפעול בע"מ" (להלן: חברת התפעול). ביום 11.12.2022, שלושה ימים לפני המועד האחרון להגשת עתירה מינהלית על החלטת הממונה, הגישו המבקשות בקשה להארכת מועד להגשת העתירה עד ליום 31.1.2023 (להלן: הבקשה). במסגרת הבקשה נטען כי נדרש פרק זמן נוסף לצורך גיבוש חוות דעת מקצועית בנוגע להיתר הפליטה. הממונה הותירה את ההחלטה בבקשה לשיקול דעת בית המשפט תוך שצוין כי "משך הארכה המבוקש נראה ארוך יתר על המידה" (סעיף 1 לתגובת הממונה לבקשה), ואילו חברת אלון תבור התנגדה לקבלת הבקשה וטענה, בין היתר, כי המבקשות לא צירפו את חברת התפעול כמשיבה ומשכך דין הבקשה להידחות על הסף; ושיש לדחות את הבקשה אף לגופה משהמבקשות לא הצביעו על עילה למתן הארכה, וכי עובר להחלטת הממונה התקיים הליך ארוך ומעמיק של שיתוף הציבור. ביום 1.1.2023 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת ת' בר-אשר) את הבקשה. בית המשפט ציין כי הבקשה הוגשה שלושה ימים לפני המועד האחרון להגשת עתירה על החלטת הממונה. לכך הוסיף בית המשפט כי המבקשות לא צירפו לעתירה את חברת התפעול שהיא בעלת היתר הפליטה ואף לא הגישו בקשה מתאימה לתיקון הפגם האמור, דבר שממילא מצדיק את דחיית הבקשה. עוד נקבע כי לא ניתן לקבל את טענת המבקשות שלפיה החלטת הממונה ניתנה מבלי שניתן לציבור פרק זמן של 45 ימים להגיב לטיוטה, כמתחייב מהוראות חוק אוויר נקי, וזאת בהתאם לתגובת החברה שנתמכת בתצהיר. בנוסף נקבע כי הצורך בהכנת חוות דעת מקצועית לא מצדיק את קבלת הבקשה, בשים לב לכך שכעולה מהמכתב מיום 29.6.2022 ברשות המבקשות כבר מצויה חוות דעת מקצועית, ומאחר שלא ניתן להלום מצב שבו חוות דעת מקצועית תוצג לראשונה בבית המשפט עובר להצגתה לממונה. בנוסף, במישור השיהוי האובייקטיבי, נקבע כי חרף הגשת הבקשה עובר למועד האחרון להגשת העתירה, מתן ארכה ממושכת עשוי להוביל לפגיעה כלכלית משמעותית בחברת אלון תבור וחברת התפעול, וכן לפגיעה באינטרס ההסתמכות של השתיים על היתר הפליטה. מכאן הבקשה שלפניי. המבקשות טוענות, בין היתר, כי בניגוד לקביעת בית המשפט לעניינים מינהליים, חוות הדעת המקצועית שצורפה למכתב מיום 29.6.2022 התייחסה לטיוטת ההיתר הראשונה שפרסמה הממונה בחודש יולי 2022, אולם קיים שוני משמעותי בין טיוטה זו לבין טיוטות ההיתר המעודכנות ולהיתר הפליטה שניתן בסופו של ההליך, שמצריך גיבוש חוות דעת מעודכנת. עוד נטען בהקשר זה, כי בניגוד להוראות חוק אוויר נקי, בין מועד פרסום טיוטת ההיתר השלישית למועד החלטת הממונה חלפו 7 ימים בלבד. בנוסף, המבקשות טוענות כי בשים לב לכך שהבקשה הוגשה במסגרת פרק הזמן שקבוע בתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: תקנות בתי משפט לענינים מינהליים או התקנות) להגשת עתירה מינהלית, אין בקבלתה כדי לפגוע באינטרס ההסתמכות של חברת אלון תבור וחברת התפעול. לבסוף, נטען כי המקרה דנן נוגע לשאלות שקשורות בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי, ובהן אופן יישום הוראות חוק אוויר נקי והיקף הפגיעה באיכות האוויר של תושבי המועצה; וכן שהחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים פוגעת בזכות הגישה לערכאות ומונעת את אפשרות העמדת החלטת הממונה לביקורת שיפוטית. לשלמות התמונה יצוין כי ביום 19.1.2023 הגישו המבקשות בקשה לצירוף חברת התפעול לבקשה דנן. התבקשו תשובות. הממונה ביקשה להשאיר את הבקשה לשיקול דעת בית המשפט, ולצד זאת ציינה כי נראה שלא נפל בהחלטה נושא הבקשה פגם שמקים עילה להתערבות בית משפט זה. חברת אלון תבור סומכת ידה על החלטתו של בית המשפט לעניינים מינהליים וטוענת, בעיקרם של דברים, כי יש לדחות את הבקשה בהיעדר עילה להתערבות. נטען כי עובר להחלטת הממונה ליתן את היתר הפליטה התקיים הליך מקיף שבמסגרתו הועמדה הטיוטה הראשונה להערות הציבור לתקופה של 45 ימים כמצוות סעיף 21 לחוק אוויר נקי, ובמקביל נשלחה הטיוטה ישירות להתייחסות המבקשות. לשיטת החברה, פרסום טיוטות ההיתר המעודכנות להערות הציבור נעשה למעלה מן הצורך ומבלי שהממונה הייתה מחויבת לעשות כן, שכן די בפרסום הטיוטה הראשונה כדי למלא את הוראות החוק. בנוסף, נטען כי בשים לב לכך שהוגשו הערות ציבור לטיוטות אלו, ולעובדה שהמבקשות לא פנו לממונה בבקשה להאריך את פרק הזמן להגשת התייחסותן, אין לקבל את טענת המבקשות כי לא ניתנה שהות מספקת להעיר על טיוטות ההיתר המעודכנות. אשר לאינטרס ההסתמכות של חברת אלון תבור וחברת התפעול – נטען כי לאחר קבלת היתר הפליטה התקשרו החברות עם גורמים מממנים שהעמידו מסגרת אשראי לטובת הקמת פרויקט בתחנת הכוח (להלן: הפרויקט); כנטען, לצורך זה נחתמו הסכם הקמה ותפעול וכן הסכמי מימון לפרויקט. משכך, לשיטת החברה, הגשת עתירה מינהלית בשלב זה תפגע בוודאות של הגורמים שמממנים את הפרויקט. לבסוף, חברת אלון תבור סבורה כי כפי שקבע בית המשפט לעניינים מינהליים, הבקשה להארכת מועד הוגשה בשיהוי ניכר ומבלי לצרף את חברת התפעול כמשיבה, ואף משכך יש לדחות את הבקשה דנן. לשלמות התמונה יצוין כי עובר להגשת התשובות, ביום 31.1.2023 הגישה חברת אלון תבור בקשה למחיקת חלק מן הסעיפים בבקשת הרשות לערער והנספחים שצורפו לה, וזאת משום שלשיטתה אלה לא הוגשו לבית המשפט לעניינים מינהליים ומשכך הדבר מנוגד לתקנה 134(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018 (להלן: תקנות סדר הדין האזרחי) שחלה בענייננו מכוח תקנה 34(א) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים; וביום 31.1.2023 קבעתי כי החלטה בבקשה תינתן בהמשך. לאחר שעיינתי בבקשת הרשות לערער ובתשובות לה, החלטתי לעשות שימוש בסמכותי לפי תקנה 149(2)(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי (ותקנה 34(א) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים), לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה. דין הערעור להתקבל. כידוע, אמת המידה בבקשת רשות לערער על החלטה לדחות בקשה להארכת מועד להגשת עתירה מינהלית היא מרוככת, בשים לב לחשיבותה של זכות הגישה לערכאות, ולכך שמשמעותה של החלטה כאמור היא שלילת האפשרות לפתוח בהליך (בר"ם 3728/21 ציקורל המרה בינלאומית בע"מ נ' רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, פסקה 13 (30.6.2021); בר"ם 5777/20 אופיר כהן - עבודות פיתוח גינון ואחזקה בע"מ נ' מכון ויצמן למדע, פסקה 8 (25.8.2020) (להלן: עניין מכון ויצמן למדע); בר"ם 9704/17 טכנולוגיות פיננסיות בע"מ נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, פסקה 9 (10.1.2018)). כפי שנקבע פעמים רבות, בחינת בקשה להארכת מועד להגשת עתירה מינהלית תיעשה לפי דיני השיהוי המינהלי. בתוך כך, יש לבחון את השיהוי האובייקטיבי, שעניינו בנזק שעלול להיגרם לצדדים שלישיים או לאינטרס הציבורי, וכן את השיהוי הסובייקטיבי, שנוגע להתנהלותו של העותר (בר"ם 3802/16 ארלט יזמות בנין והשקעות בע"מ נ' ועדת הערר מחוז דרום, פסקה 15 (12.9.2016)). עוד יצוין כי אף במקרים שבהם מתקיימים יסודות השיהוי כאמור, נדרש בית המשפט לבחון האם דחיית הבקשה להארכת מועד עלולה להוביל לפגיעה חמורה בשלטון החוק (בר"ם 7885/13 מגל נ' משרד הביטחון האגף לשיקום נכים – קצין התגמולים, פסקה 14 (12.5.2014)). במקרה דנן, סבורני כי אמת המידה המרוככת שהוצגה לעיל מוליכה למסקנה שיש לקבל את הבקשה להאריך את המועד להגשת עתירה מינהלית. משמעות ההחלטה לדחות את הבקשה להאריך את המועד להגיש את העתירה היא שלילת האפשרות של המערערות לפתוח בהליך ובכך טמונה פגיעה קשה בזכות הגישה לערכאות. אמנם, המערערות לא הציגו הסבר מניח את הדעת להגשת הבקשה להארכת מועד ימים ספורים לפני המועד האחרון להגשת העתירה. ואולם, אין להתעלם מכך שהבקשה הוגשה עובר לחלוף פרק הזמן להגשת העתירה שקבוע בתקנות. אשר לאינטרס ההסתמכות של חברת אלון תבור, אף אם יש ליתן לכך משקל מסוים, איני סבור כי יש בכך להטות את הכף לדחיית הבקשה להארכת המועד. כאמור, החברה טענה כי לאחר קבלת ההיתר ובהסתמך עליו, העמידו הגורמים המממנים את מסגרות האשראי הנדרשות לפרויקט וכן התקשרו עם החברה וחברת התפעול בהסכמים שונים להקמת הפרויקט. ואולם, טענה זו נטענה מבלי שפורטו המועדים שבהם התקשרו בהסכמים כאמור ואלו אף לא צורפו לתשובתה של החברה. זאת ועוד, טענת החברה בדבר התמשכות ההליכים לא עולה בקנה אחד עם התנהלותה הדיונית לפניי, שבמסגרתה ביקשה ארכה להגשת תשובתה. נוכח האמור, איני סבור כי יש בטענת הנזק שייגרם לחברה כתוצאה מקבלת הבקשה להארכת המועד להגשת העתירה להוליך לדחיית הערעור. לכך יש להוסיף כי כבר נקבע בפסיקה שבנסיבות שבהן הבקשה להארכת מועד הוגשה עובר לחלוף המועד שנקבע בדין להגשת העתירה, והחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים ניתנה לאחר המועד האמור – טעם זה כשלעצמו עשוי להצדיק את קבלת הערעור (עניין מכון ויצמן למדע, פסקה 8). נוכח מכלול השיקולים שהובא לעיל מצאתי לקבל את הערעור ולהאריך את המועד להגשת העתירה. לצד זאת, יודגש כי בשלב הנוכחי היקף התשתית שנפרש לפני בית המשפט הוא מוגבל, הן בהיבט של השיהוי האובייקטיבי, הן בהיבט של שלטון החוק. לפיכך, הגם שלא ראיתי לחסום על הסף את דרכן של המערערות לבירור שיפוטי בנסיבות שתוארו, ונוכח אמת המידה המרוככת, אין באמור כדי לסתום את הגולל על טענת שיהוי כלפי המערערות ככל שזו תועלה במסגרת בירור העתירה המינהלית לגופה – וזאת לאחר בחינה עובדתית מתאימה לעניין שאלת ההסתמכות של חברת אלון תבור וכן בהתחשב בפגיעה האפשרית בשלטון החוק (ראו והשוו בהקשר אחר: רע"א 6552/20 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' א.לוי השקעות ובניין בע"מ, פסקה 18 (2.12.2020)). יובהר כי החלטתי ניתנה בהינתן התשתית שהוצגה בגדר הבקשה שהגישו המערערות לבית המשפט לעניינים מינהליים – ומשכך אף אם אניח כי יש ממש בבקשתה של חברת אלון תבור למחיקת סעיפים ונספחים מן הערעור, לא ראיתי להכריע בה. אשר לבקשת המערערות כי חברת התפעול תצורף לערעור כמשיבה, נוכח התוצאה שאליה הגעתי איני רואה צורך להכריע אף בבקשה זו. סוף דבר: מצאתי לקבל את הערעור ולהורות על הארכת מועד להגשת העתירה המינהלית נושא הערעור דנן, כך שהמערערות יוכלו להגישה לבית המשפט לעניינים מינהליים עד ליום 22.2.2023; ברי כי איני מביע עמדה לגופה של העתירה, ככל שתוגש. בשים לב למכלול הנסיבות ולהתנהלותן הדיונית, המערערות יישאו יחדיו בהוצאות חברת אלון תבור בסך 5,000 ש"ח. ניתן היום, ‏כ"ד בשבט התשפ"ג (‏15.2.2023). המשנה לנשיאה _________________________ 23003400_M05.docx מב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1