דלתא להשקעות ולמסחר (קרני שומרון) בע"מ נ. בית המשפט לענינים

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 336/99 בפני: כבוד השופט ת' אור כבוד השופט י' זמיר כבוד השופטת א' פרוקצ'יה העותרת: דלתא להשקעות ולמסחר (קרני שומרון) בע"מ נגד המשיבים: 1. בית המשפט לעניינים מקומיים באריאל 2. בית המשפט לעניינים מקומיים של ערכאת ערעור 3. מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון 4. מאיה ישראל 5. צפריר זאב 6. המועצה המקומית אורנית עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: י"א באלול התש"ס (11.9.00) בשם העותרת: עו"ד יהושע קלינמן ואח' בשם המשיב 3: עו"ד מלכיאל בלס בשם המשיבים 4-5: עו"ד רזיאל עמוסי בשם המשיבה 6: עו"ד נירה דרור-לזר פסק-דין השופט י' זמיר: העובדות וההליכים 1. דלתא להשקעות ולמסחר (קרני שומרון) בע"מ (להלן: העותרת) היא חברה אשר הקימה, לפי החלטת ממשלת ישראל, את היישוב אורנית שבאזור השומרון. מאיה ישראל וצפריר זאב (להלן: המשיבים) הם בעלים (אף כי לא הבעלים הראשונים) של דירות שנבנו על ידי העותרת באורנית. המועצה המקומית אורנית (להלן: המועצה המקומית) הגישה תביעות בסדר דין מקוצר כנגד המשיבים לתשלום חובות בגין היטל סלילת כבישים ומדרכות לפי חוק העזר לאורנית (סלילת רחובות), התשנ"ב1991- (להלן: היטל כבישים). התביעות הוגשו בבית המשפט לעניינים מקומיים באריאל שבאזור השומרון (להלן: בית המשפט לעניינים מקומיים או בית המשפט), שתחום שיפוטו כולל גם את היישוב אורנית. המשיבים נתנו לעותרת הודעה לצד שלישי. בהודעה זאת טענו המשיבים כי הם זכאים כלפי העותרת לסעד של השתתפות או שיפוי בשל כל סעד שייפסק נגדם בתביעות שהוגשו על ידי המועצה המקומית. כמו כן טענו המשיבים כי השאלה השנויה במחלוקת בינם לבין המועצה המקומית שנויה במחלוקת גם בינם לבין העותרת ואף בין המועצה המקומית לבין העותרת. ההודעה לצד שלישי, שניתנה על ידי המשיבים, נסמכה על כמה הנמקות: האחת, העותרת התחייבה כלפי הממשלה ורשויות אחרות, כולל המועצה המקומית הממונה של אורנית, לסלול את הכבישים ומדרכות הטבעת ביישוב; השניה, העותרת התחייבה בחוזה המכר בינה לבין הרוכש הראשון של הדירות, ובמפרט הנספח לחוזה זה, לפרוץ ולסלול את הדרכים ביישוב, והתחייבות זאת עברה לכל רוכשי הדירות, ובכללם המשיבים; השלישית, בשנת 1984 קיבלה העותרת מידי מי שהיה אז בעל הדירות תשלום עבור סלילת כביש. העותרת הגישה כתב הגנה כנגד ההודעה לצד שלישי. אך לאחר כ19- חודשים, היא הגישה בקשה למחיקת ההודעה לצד שלישי על הסף, בטענה שלבית המשפט לעניינים מקומיים אין סמכות עניינית לדון בעילות הנקובות בהודעה זאת. העותרת הסבירה בבקשה כי הגשת הודעה לצד שלישי אין בכוחה להקנות לבית המשפט סמכות שאינה מצויה בידו מלכתחילה. 2. בית המשפט לעניינים מקומיים דחה את בקשת העותרת למחיקת ההודעה לצד שלישי על הסף. על החלטה זו הגישה העותרת בקשת רשות ערעור לבית המשפט לעניינים מקומיים של ערכאת ערעור, היושב בירושלים (להלן: בית המשפט שלערעור). בקשתה נדחתה. מכאן העתירה שבפנינו. ביום 5.6.00 הוציא בית משפט זה צו על-תנאי לבקשת העותרת, כנגד המשיבים, המבקש מהם לנמק מדוע לא ימנע בית המשפט לעניינים מקומיים מלדון באותה הודעה לצד שלישי. הדין והמחלוקת 3. בית המשפט לעניינים מקומיים באזור יהודה והשומרון (להלן: האזור) הוקם ופועל מכוח סעיף 2(ב) לצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה והשומרון) (מספר 892), תשמ"א1981- (להלן: הצו), וסעיף 125 לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), תשמ"א1981-, שהוצא מכח הצו (להלן: התקנון). הצו והתקנון הוצאו על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור (המשיב 3) בהתאם לתחיקת הבטחון והמשפט הבינלאומי החל באזור. סעיף 2(ב) לצו וסעיף 125 לתקנון קובעים כי בית המשפט לעניינים מקומיים יוקם לצורך ניהולן התקין של המועצות המקומיות ולצורך הסדרת ענייני תושביהן. בית המשפט משרת, נוסף למועצות המקומיות באזור, גם את המועצות האזוריות באזור (כאמור בסעיף 121א לתקנון המועצות האזוריות (יהודה והשומרון), תשל"ט1979-). 4. סמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים בעניינים אזרחיים ופליליים קבועה בסעיף 126 לתקנון, המורה כדלקמן: "על אף האמור בכל דין ותחיקת בטחון, בית המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לדון - (א) לפי הדין ותחיקת הבטחון בעניינים המפורטים בתוספת לתקנון כשנשוא הדיון מצוי בתחום הישובים. (ב) בכל עניין אחר שבתקנון ובנספחים לו. (ג) בעבירה על התקנון ועל חיקוק המנוי בנספחים לו ובכל עבירה על חוק עזר, לרבות עבירה שנקבעה כעבירת קנס שהתקינה מועצה וכן בכל עבירה שנעברה בתחום ישוב על הדין ותחיקת הבטחון המפורטים בתוספת לתקנון". אין הצדדים לדיון חולקים על כך שתשלום היטל כבישים הינו בגדר "ענין אחר שבתקנון" לפי סעיף-קטן 126(ב). לפיכך מוסמך בית המשפט לדון בתובענה שעילתה אי-תשלום היטל כבישים. לוז הפלוגתה בין הצדדים מתמקד בשתי סוגיות: האחת, סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק לבקר את החלטתו של בית המשפט שלערעור לדחות את הבקשה לרשות ערעור שהגישה העותרת; השניה, סמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים לדון בהודעה לצד שלישי שניתנה לעותרת בהתחשב בעילות המועלות בה על ידי המשיבים. הפלוגתה השניה מתחלקת לשני ראשים: האחד, האם בית המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לדון בעילות אלה; השניה, האם הודעה לצד שלישי עשויה להקנות לבית המשפט סמכות עניינית, גם אם הוא היה נעדר סמכות כזו אילו העניין שבהודעה זאת היה מוגש לבית המשפט כתביעה עיקרית. העותרת חזרה בה, במהלך הדיון, מטענה נוספת אשר הועלתה על ידה, היא הטענה שהעותרת אינה "מתיישב", בהתאם להגדרה של מונח זה בסעיף 124 לתקנון, ולכן אין בית המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לדון בהודעה לצד שלישי. סמכות הביקורת של בית המשפט הגבוה לצדק 5. הסוגיה הראשונה עוסקת, כאמור, בסמכותו של בית משפט זה לבקר את ההחלטה של בית המשפט שלערעור. היועץ המשפטי לממשלה, אשר נתבקש על ידי בית משפט זה להציג את עמדתו בעניין, חיווה את דעתו, שהחלטת בית המשפט לענינים מקומיים של ערכאת ערעור, אשר אין עליה כל ערעור נוסף על פי הצווים של מפקד כוחות צה"ל באזור או על פי כל דין אחר, כפופה לביקורת של בית משפט זה. יחד עם זאת, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, המקרה הנדון אינו מצדיק התערבות של בית משפט זה לגופו של עניין. אכן, בית משפט זה מקיים, כדבר שבשגרה, ביקורת על בתי משפט ובתי דין הפועלים באזור. לביקורת על בית המשפט הצבאי לערעורים באזור ראו, לדוגמה, בג"צ 2375/99 שריף מיסק נ' בית המשפט הצבאי לערעורים, דינים עליון, כרך נו 31, ובג"צ 765/89 עבד אלפתאח אלאטרש נ' נשיא בית המשפט לערעורים רמאללה, פ"ד מג(4) 127; לביקורת על ועדות ערר באזור ראו, לדוגמה, בג"צ 2716/93 אליאס רישמאווי נ' סא"ל שלמה איזקסון, דינים עליון, כרך לא 229, ובג"ץ 189/99 עאמר נ' אדם, פ"ד נד(1) 498. ערכאות אלה, כמו בית המשפט לעניינים מקומיים בענייננו, כוננו כולן מכח אותו דין: צו של מפקד כוחות צה"ל באזור. לפיכך אין יסוד להבדיל, לעניין הביקורת של בית משפט זה, בין ערכאות אלה לבין בית המשפט לעניינים מקומיים. הלכה למעשה, בית משפט זה כבר קיים בעבר ביקורת על החלטות של בית המשפט לעניינים מקומיים באזור. ראו בג"ץ 4204/91 מקמילן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה של המועצה המקומית גבעת זאב, פ"ד מו(4) 597. שאלה אחרת היא היקף הביקורת: האם העילות לביקורת של בית משפט זה על בית המשפט לעניינים מקומיים באזור הן אותן עילות המשמשות בית משפט זה לביקורת על בתי משפט ובתי דין בישראל, או שמא היקף הביקורת על בית המשפט לעניינים מקומיים באזור רחב יותר? אולם שאלה זאת אינה טעונה הכרעה במקרה הנדון, שהרי טענת העותרת היא, שאין לבית המשפט לעניינים מקומיים סמכות עניינית לדון בעילות הנקובות בהודעה לצד שלישי. הטענה של העדר סמכות עניינית עשוייה להצדיק ביקורת של בית משפט זה גם על בתי משפט ובתי דין בישראל. לכן אין סיבה שהיא לא תאפשר ביקורת של בית משפט זה על בית המשפט לעניינים מקומיים באזור. סמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים 6. כאמור, בהודעה לצד שלישי שהגישו המשיבים נטען כי בחוזה המכר שנערך בין העותרת לבין הרוכש הראשון של הדירות התחייבה העותרת לסלול את הדרכים בישוב, כי שולם לה עבור כך על ידי אחד מבעלי הדירות, וכי העותרת התחייבה כלפי הרשויות השונות לסלול את הכבישים ומדרכות הטבעת בישוב. האם בית המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לדון בעילות אלה? שאלה זו שנויה גם היא במחלוקת בין העותרת לבין המשיבים. העותרת טוענת כי עילות אלה אינן נכללות בגדר סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים. הטעם לכך הוא, שעילות אלה אינן מופיעות בתקנון או בנספחיו. יתירה מכך, לדעת העותרת, ליבונן של עילות אלה אף אינו נדרש לצורך הכרעה בעניין חבותם של המשיבים בהיטל כבישים. לעומתה, המשיבים טוענים כי לפי סעיף 134 לתקנון, המקנה לבית המשפט לעניינים מקומיים את אותן סמכויות המוקנות לבתי המשפט בישראל, אין בסיס להצרת סמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים לעילות המופיעות בתקנון. שאלת פרשנות חוזים שנחתמו בין העותרת לבין המשיבים, או מי שהמשיבים באים בנעליהם, ושאלת מהות ההתחייבויות שהעותרת נתנה לרשויות, מתעוררות במחלוקת שבין המועצה המקומית לבין המשיבים. בית המשפט, כך הטענה, מוסמך לדון בעילות אלה על מנת שיוכל להכריע כדין בסכסוך על פי מכלול הראיות הרלבנטיות המוגשות לו על ידי הצדדים. מחלוקת זאת היתה בעלת נפקות מעשית אילו המשיבים היו מגישים לבית המשפט לעניינים מקומיים תביעה עצמאית נגד העותרת על יסוד העילות הנקובות בהודעה לצד שלישי. במקרה כזה, הסמכות של בית המשפט לדון בתביעה היתה קמה ונופלת על שאלת הפרשנות של סעיף 134 לתקנון. אולם, בפועל, המשיבים לא הגישו נגד העותרת תביעה עצמאית כזאת, אלא רק נתנו לעותרת הודעה לצד שלישי במסגרת הליך בו מתבררת תביעת המועצה המקומית נגדם. בהתחשב בכך שתביעת המועצה המקומית נגד המשיבים נתונה לכל הדעות לסמכות בית המשפט לעניינים מקומיים, האם אפשר להכריע את שאלת הסמכות במקרה הנדון בלי לנקוט עמדה במחלוקת האמורה בין העותרת לבין המשיבים? כאמור לעיל (בפיסקה 4) אחת מהטענות של המשיבים היא, שבית המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לדון בהודעה לצד שלישי גם אם עילות ההודעה אינן נמנות על העילות שבית המשפט מוסמך לדון בהן במסגרת תביעה עיקרית. היוצא מטענה זאת, אם היא נכונה, שבית המשפט יהיה מוסמך לדון בהודעה לצד שלישי שהוגשה על ידי המשיבים אפילו אם עילות ההודעה לא היו מקנות לבית המשפט, לפי סעיף 134 לתקנון או לפי כל סעיף אחר בתקנון, סמכות שיפוט בתביעה עיקרית. לפיכך נתמקד עתה בטענה זאת: האם אכן אין זהות הכרחית בין העילות להגשת תביעה עיקרית בבית המשפט לעניינים מקומיים לבין העילות למתן הודעה לצד שלישי בבית משפט זה? הסמכות העניינית בהודעה לצד שלישי 7. המשיבים מבססים את הטענה על תקנה 216 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד1984- (להלן: תקנות סדר הדין). תקנה זאת, העוסקת בהודעה לצד שלישי במסגרת הליך אזרחי בבתי המשפט בישראל, קובעת תנאים (חלופיים) למתן הודעה כזאת: "(1) כשהנתבע טוען נגד הצד השלישי שהוא זכאי להשתתפות או לשיפוי ממנו בשל כל סעד שייפסק נגדו בתובענה; (2) כשהנתבע טוען נגד הצד השלישי שהוא זכאי כלפיו לסעד הכרוך בנושא התובענה והוא בעיקרו כסעד שמבקש התובע; (3) כששאלה או פלוגתה בין הנתבע לצד השלישי הכרוכה בנושא התובענה היא בעיקרה כזו השנויה במחלוקת בין התובע לנתבע, ומן הראוי שתיפתר גם ביניהם לבין הצד השלישי". תקנה זאת, טוענים המשיבים, מסתפקת בתנאים הקבועים בה, ואינה דורשת, נוסף על תנאים אלה, שהנתבע יבסס את טענותיו כלפי הצד השלישי על עילה המצויה בגדרי הסמכות העניינית של בית המשפט הדן בתובענה העיקרית. ומשכך הוא הדבר במתן הודעה לצד שלישי בבתי המשפט בישראל, כך הוא גם הדבר במתן הודעה לצד שלישי בבתי המשפט לעניינים מקומיים באזור, וזאת מכוח האמור בסעיף 134 לתקנון. סעיף זה מחיל על דיון המתנהל בפני בתי המשפט לעניינים מקומיים את "סדרי הדין ודיני הראיות" הנהוגים בבתי המשפט בישראל, ומקנה לבתי המשפט לעניינים מקומיים את "כל הסמכויות" המוקנות לבתי המשפט בישראל בהליך המתנהל בפניהם. לכן, ממשיכים המשיבים וטוענים, המבחן היחיד למתן הודעה לצד שלישי בבתי המשפט לעניינים מקומיים באזור, כמו בישראל, הוא מבחן הזיקה בין ההודעה לבין התביעה העיקרית, על פי אחת החלופות של תקנה 216 לתקנות סדר הדין. זיקה כאמור קיימת בנסיבות המקרה הנדון, ולפיכך ניתן וראוי להכריע במחלוקת הנטושה בין המשיבים לבין העותרת בד בבד עם ההכרעה בתביעה העיקרית, אף אם עילת ההודעה מצויה מחוץ לגדר הסמכות העניינית של בית המשפט. העותרת דוחה טענות אלה. לשיטתה, תקנה 216 לתקנות סדר הדין קובעת תנאים הכרחיים, אך לא מספיקים, למתן הודעה לצד שלישי בבתי המשפט בישראל. אכן, כפי שנקבע בתקנה זאת, הרשות הניתנת לנתבע לערב צד שלישי בהתדיינות בינו לבין התובע מותנית בקיומה של זיקה מספיקה בין העילות או הסעדים נושא התביעה העיקרית לבין העילות או הסעדים נושא ההודעה לצד השלישי. אולם, גם אם הזיקה מתקיימת, עדיין שומה על הנתבע להגביל את העילות או את הסעדים הכלולים בהודעה לצד השלישי לעילות ולסעדים שבית המשפט הדן בהודעה מוסמך לדון בהם. הגבלה זאת אינה נובעת מתקנות סדר הדין, אלא מן החוק המתווה את גבולות הסמכות העניינית של בית המשפט, וממילא אין בכוחן של תקנות סדר הדין לבטל הגבלה זאת. אכן, מוסיפה העותרת, כאשר ביקש המחוקק להתיר לכרוך בתביעה עיקרית גם התדיינות בעניין שאינו מסור לסמכות בית המשפט, נעשה הדבר בהוראת חוק מפורשת: סעיפים 40(1), 51(א)(4) ו60-(א)(2) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד1984- (להלן: חוק בתי המשפט). אולם סעיפים אלה עוסקים בתביעה-שכנגד ולא בהודעה לצד שלישי. העובדה שאין בחוק בתי המשפט, או בכל חוק אחר, הוראות דומות לעניין הודעה לצד שלישי, מוכיחה כי המחוקק ביקש להגביל מתן הודעה כזאת לעניינים המסורים לסמכות בית המשפט; והגבלה זאת, כשם שהיא תקפה בבתי המשפט בישראל, תקפה גם (מכוח האמור בסעיף 134 לתקנון) בבתי המשפט לעניינים מקומיים באזור. לפיכך, מסכמת העותרת, סמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים לדון בהודעה לצד שלישי מוגבלת לעניינים בהם ניתן להגיש לבית משפט זה תביעה עיקרית, בהתאם לכללי הסמכות העניינית הקבועים בתקנון. 8. הנה כי כן, חילוקי הדעות בין המשיבים לבין העותרת נעוצים בתפיסה שונה של הדין החל על מתן הודעה לצד שלישי בבתי המשפט בישראל. התפיסה השונה של הדין החל בישראל גוררת אחריה תפיסה שונה של הדין החל באזור. אולם המחלוקת טומנת בחובה גם הסכמה: העמדות הנוגדות של המשיבים ושל העותרת יוצאות מתוך הנחה משותפת, לפיה מתן הודעה לצד שלישי בבתי המשפט לעניינים מקומיים באזור כפוף לאותם כללים החלים על מתן הודעה לצד שלישי בבתי המשפט בישראל. בית משפט זה יכול גם הוא ללכת בדרכם של בעלי הדין, ולהיכנס לעובי הקורה של שאלת הסמכות העניינית בהודעה לצד שלישי בבתי המשפט בישראל. אולם האם הליכה בדרך זאת אכן הכרחית לצורך פתרון שאלת הסמכות במקרה הנדון, העוסק בבית משפט לעניינים מקומיים באזור ולא בבית משפט בישראל? התשובה, לדעתי, שלילית. בניגוד להנחה המשותפת של בעלי הדין, נראה לי כי השוני בזהות הערכאה עשוי לגרור אחריו שוני בדין החל על הערכאה, והוא נובע מן השוני במקור המשפטי הקובע את גבולות הסמכות של כל ערכאה. אם כך, הדיון בשאלת הסמכות העניינית בהודעה לצד שלישי בבתי המשפט בישראל אינו נדרש לצורך פתרון השאלה המתעוררת בעתירה זאת לגבי בתי המשפט המקומיים באזור. אבאר את דברי. בתי המשפט באזור בהשוואה לבתי המשפט בישראל 9. הסמכות העניינית של בתי המשפט בישראל קבועה בחקיקה ראשית: לגבי בתי המשפט הכלליים - בחוק בתי המשפט; לגבי בתי משפט לעניינים מסויימים - בחוקים המקימים בתי משפט אלה (לדוגמה, חוק בית המשפט לימאות, התשי"ב1952-; חוק בית המשפט לענייני משפחה, התשנ"ה1995-; חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס2000-). קביעת הסמכות העניינית של בתי המשפט בישראל בחוק (להבדיל מחקיקת-משנה) משפיעה, כמובן, על התוקף ועל הפרשנות של חקיקת-משנה המסדירה אף היא את הסמכות של בתי משפט אלה, באופן המקנה עדיפות לכללי הסמכות העניינית שנקבעו בחוק. כך, לדוגמה, נפסק כי הוראה בתקנות סדר הדין, המאפשרת לנתבע להגיש לבית המשפט שבו הוא נתבע בקשה על דרך של טען ביניים, אין כוחה עמה לאפשר הגשת בקשה כזאת בעניין החורג מגבולות הסמכות העניינית של בית המשפט לפי חוק בתי המשפט (רע"א 4692/92, 4748 בנק הבניה לישראל בע"מ נ' פרי העמק (שימורים וקפואים) 88 בע"מ, פ"ד מז(1) 653). בהתאם לגישה זאת, נתבע המבקש מבית משפט בישראל סעד כלפי צד שלישי ניצב בפני קושי אם הסעד, או העילה לקבלת הסעד, אינם מסורים לסמכות העניינית של אותו בית משפט. עיקר הקושי נובע מן הפער בין המעמד של הנורמה הקובעת את גבולות הסמכות העניינית של בית המשפט (חוק) לבין המעמד של הנורמה המסדירה מתן הודעה לצד שלישי (תקנה) (ראו ע"א 817/81 רשות הנמלים בישראל נ' ז'נו, לא פורסם, בפיסקה 18 לפסק הדין של השופט גולדברג). אכן, אלמלא ההבדל במעמד הנורמות, לא היה קושי לראות בתקנה המסדירה את מתן ההודעה לצד השלישי דין מיוחד בנוגע לסמכות העניינית, הגובר על הדין הכללי בנוגע לסמכות זאת. כך גם נפסק, הלכה למעשה, לעניין מתן הודעה לצד שלישי תוך סטייה מכללי הסמכות המקומית, הקבועים בתקנות ולא בחוק (ראו ע"א 775/75 צרקלביץ נ' אלנבולסי, פ"ד ל(3) 102). כיוון שכללי הסמכות העניינית של בתי המשפט בישראל נקבעו בחוק, ולא בתקנות, נראה שאין להרחיב את הסמכות העניינית של בית המשפט באמצעות תקנות. שונה הוא מצבם של בתי המשפט לעניינים מקומיים באזור. להבדיל מבתי המשפט בישראל, הסמכות העניינית של בתי המשפט באזור אינה קבועה בחוק אלא בחקיקת-משנה, דהיינו, בסעיף 126 לתקנון שהותקן על ידי המפקד הצבאי באזור. ראו סעיף זה לעיל, פיסקה 4. כתוצאה מכך, אין כל מגבלה בדין המונעת בעד המפקד הצבאי, שהתקין את סעיף 126, לקבוע חריג לסעיף זה, כגון, במקרה בו הדיון בפני בית המשפט באזור, באחד העניינים הכלולים בסעיף, מעורר צורך לברר גם סכסוך שיש לנתבע עם צד שלישי בעניין שאינו מנוי בסעיף. קביעת חריג כזה בתקנון אינה יוצרת התנגשות בין נורמות שיש להן מעמד משפטי שונה, שכן התקנון עצמו, ולא הוראת חוק מחוץ לתקנון, הוא המקור לסמכות העניינית של בתי המשפט לעניינים מקומיים באזור. במקרה כזה, השאלה היחידה לגבי התקנון הינה שאלה של פרשנות: האם הלשון והתכלית של התקנון מצביעות על כוונה לאפשר לנתבע לתת הודעה לצד שלישי בעניין שאינו כלול בדרך כלל בסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים? אם התשובה לשאלה זאת הינה חיובית, כי אז אין כל מניעה לכך שהסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים לצורך דיון בהודעה לצד שלישי תהיה רחבה מהסמכות העניינית של בית המשפט לצורך דיון בתביעה עיקרית. כיצד, אם כן, יש לפרש את התקנון לעניין זה? פירוש התקנון 10. ההליך של מתן הודעה לצד שלישי, אף שהוא חל בבתי המשפט לעניינים מקומיים באזור, אינו נזכר בתקנון במפורש. הליך זה, כמו כל יתר העניינים שבסדר דין, חל בבתי המשפט לעניינים מקומיים מכוח סעיף 134 לתקנון ("סמכויות, סדרי הדין וראיות"), האומר כך: "(א) בכפוף לאמור בתקנון ובנספחים לו, הליכים בבית המשפט לעניינים מקומיים יתנהלו לפי סדרי הדין ודיני הראיות הנהוגים בבתי משפט. (ב) הליך בפני בית משפט לעניינים מקומיים יוגש, ידון ויתנהל בכפוף להוראות תקנון זה, כפי שמוגש, נידון ומתנהל הליך בפני בית משפט. לבית משפט לעניינים מקומיים יהיו כל הסמכויות שיש לבית משפט בהליך כזה. ...". על פי ההגדרה בסעיף 124 לתקנון, המונח "בית משפט" פירושו "בית משפט הפועל לפי חוק בתי המשפט, התשי"ז1957-". נכון להיום, הכוונה היא לבית משפט הפועל לפי חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד1984-. ראו סעיף 25 לחוק הפרשנות, התשמ"א1981-. המסקנה היא, בהתאם לסעיף 134 לתקנון, שסדרי הדין בהליך אזרחי הנדון בפני בית המשפט לעניינים מקומיים הם אותם סדרי דין הקבועים בתקנות סדר הדין, ובכלל זה סדרי הדין לעניין מתן הודעה לצד שלישי. אולם סעיף 134 אינו מסתפק בהפניה לסדרי הדין הנהוגים בבתי המשפט בישראל, אלא מוסיף (בסיפא של סעיף-קטן ב') ומקנה לבית משפט לעניינים מקומיים המנהל הליך מסויים את "כל הסמכויות שיש לבית משפט בהליך כזה". האם יש בתוספת זאת משום הרחבה של הסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים לפי סעיף 126 לתקנון? שאלה זאת עשויה להתעורר בשני מצבים. במצב הראשון, בית המשפט לעניינים מקומיים מתבקש לדון בתובענה אזרחית בעניין שאינו כלול בסעיף 126, אך כלול בסמכות של אחד מבתי המשפט בישראל. במצב השני, בית המשפט לעניינים מקומיים דן בתובענה אזרחית בעניין הכלול בסעיף 126, ואגב דיון זה הוא מתבקש לדון בהליך נלווה לתובענה (כגון בהודעה לצד שלישי) בעניין שאינו כלול בסעיף 126, אך כלול בסמכות של אחד מבתי המשפט בישראל. ההבדל בין שני המצבים הוא זה, שהקניית סמכות לבית המשפט לעניינים מקומיים לדון, מכוח סעיף 134(ב), בתובענה עיקרית שעניינה אינו כלול בסעיף 126, תעמוד בהכרח בסתירה לסעיף 126, המוקדש באופן מיוחד לקביעת הסמכות העניינית של בית המשפט בתובענה כזאת. לעומת זאת, הקניית סמכות לבית המשפט לדון, מכוח סעיף 134(ב), בהליך נלווה שעניינו אינו כלול בסעיף 126, לא בהכרח תתנגש עם סעיף זה. מדוע? משום שניתן לומר כי סעיף 126 קובע את התנאים לסמכות העניינית של בית המשפט אך ורק בתובענה עיקרית ולא בהליך נלווה. השוני בשיקולים לגבי כל אחד משני המצבים עשוי לגרור אחריו שוני בתוצאה. במקרה הנדון, התביעה העיקרית של המועצה המקומית נגד המשיבים מסורה לכל הדעות לסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים. רוצה לומר, המקרה שלפנינו אינו מעורר שאלה לגבי המצב הראשון. השאלה המתעוררת במקרה זה נוגעת למצב השני, כלומר, לסמכות העניינית של בית המשפט בהליך נלווה מסוג של הודעה לצד שלישי. לפיכך נוכל להגביל את הדיון לשאלה המתעוררת במקרה זה: האם הסיפא של סעיף 134(ב) לתקנון, המקנה לבית המשפט לעניינים מקומיים "את כל הסמכויות" המוקנות לבית המשפט בישראל במסגרת הליך מסויים, מתייחסת גם לסמכות העניינית של בית המשפט בהודעה לצד שלישי, או שסעיף 134(ב) מקנה לבית המשפט לעניינים מקומיים סמכויות עזר בלבד, ואילו הסמכות העניינית של בית המשפט מוסדרת תמיד, גם לגבי הודעה לצד שלישי, על ידי סעיף 126? 11. כמו בכל שאלה של פרשנות, גם על שאלה זאת יש להשיב בשני שלבים: תחילה יש לבחון את לשון התקנון, ולאחר מכן יש לבחון את תכלית התקנון. דומה כי מן הבחינה הלשונית שני הפירושים באים בחשבון, שכן סעיף 134(ב) נוקט בביטוי הרחב "כל הסמכויות", בלי לפרט לאילו סמכויות הוא מתכוון. מצד אחד, כיוון שביטוי זה ממוקם בסעיף העוסק בעניינים שבסדר דין, ניתן לומר שהוא מתייחס רק לסמכויות עזר הנדרשות לצורך ניהול ההליך, ואילו עצם הסמכות של בית המשפט להיזקק להליך מוסדרת בסעיף אחר. אולם, מצד שני, הלשון הרחבה ("כל הסמכויות") מסוגלת לתפוס, לא רק סמכות עזר, אלא גם סמכות עניינית. אכן, אלמלא סעיף 126 לתקנון, הקובע תנאים מיוחדים לסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים, לא היתה כל מניעה לשונית לראות בסעיף 134(ב) מקור לסמכות העניינית של בית המשפט, לא רק בהודעה לצד שלישי אלא אף בתובענה עיקרית. מאחר שהלשון של סעיף 134(ב) אינה מצביעה באופן ברור על הכוונה של סעיף זה, יש לדלות כוונה זאת מתוך התכלית של הסעיף. סעיף זה אינו עומד בפני עצמו, אלא הוא חלק מפרק שלם בתקנון המסדיר את ההקמה ואת הפעילות של בתי המשפט לעניינים מקומיים באזור. מהי התכלית של פרק זה באופן כללי, ושל סעיף 134(ב) באופן מיוחד? הקמת בתי המשפט לעניינים מקומיים בתחומי המועצות המקומיות והמועצות האזוריות באזור שלובה בהסדרים משפטיים אחרים שהתקנון מחיל על מועצות אלה, במטרה לאפשר תיפקוד ראוי של הרשויות המינהליות וניהול אורח חיים תקין של התושבים בתחום המועצות. ראו סעיף 2(ב) לצו וסעיף 125 לתקנון, לעיל פיסקה 3. כדי לקדם מטרה זאת הולך התקנון בדרך משולבת. ראשית, הוא קובע הוראות של דין מהותי, אזרחי ופלילי, בשורה של עניינים שהם חיוניים לתיפקוד הרשויות וניהול חיי התושבים. שנית, הוא מקים ערכאה מקומית שתדון בסכסוכים הנוגעים לעניינים אלה, כדי לחסוך מהתושבים ומהרשויות את הטרחה הכרוכה בניהול הליכים משפטיים בבתי המשפט בישראל. עם זאת, כיוון שקביעת מקום ההתדיינות באזור נובעת משיקולי נוחות, אין זה ראוי שכתוצאה ייפגעו זכויות דיוניות שהיו עומדות לרשות בעל דין אילו ההתדיינות היתה מתקיימת בישראל. כך במיוחד לאור העובדה שהדין המהותי עליו מבוססת ההתדיינות הינו בעניינים רבים הדין הישראלי. ראו את הנספחים לתקנון, תשעה במספר, המחילים על שטחי המועצות המקומיות והמועצות האזוריות באזור שורה של חיקוקים ישראליים בעניינים שונים, כגון, מעמד אישי, עבודה, רווחה, בריאות, ועוד. התקנון מכיר ומתחשב גם בשיקול זה. בשל כך הוא נמנע מיצירת הבדלים דיוניים שלא לצורך בין בתי המשפט לעניינים מקומיים לבין בתי המשפט בישראל. כך, למשל, התקנון משווה את בתי המשפט לעניינים מקומיים לבתי המשפט בישראל לעניין זהות השופטים והרשמים (סעיף 127); לעניין סמכויות הנשיאים והרשמים (סעיף 131); לעניין דרכי הביצוע של פסקי דין והחלטות (סעיפים 137 ו139-); לעניין דרכי הענישה (סעיף 139); ולעניין האפשרות לשבת גם כבית משפט לנוער וכבית משפט לתביעות קטנות (סעיף 138). סעיף 134 לתקנון מבטא אף הוא גישה זאת: הוא מחיל על ההליכים בבתי המשפט לעניינים מקומיים את סדרי הדין ודיני הראיות החלים בבתי המשפט בישראל, ומוסיף ומקנה לבית המשפט לעניינים מקומיים את "כל הסמכויות שיש לבית משפט [בישראל] בהליך כזה". יש באלה כדי להצביע על כוונה ברורה של התקנון, שהשוני העיקרי בין בתי המשפט לעניינים מקומיים לבין בתי המשפט בישראל, בעניינים שבסדרי דין, יתבטא בשלב של פתיחת ההליך ולא מעבר לכך: לאחר שההליך נפתח כדין, אין לתקנון עניין בקיומו של הבדל בסדרי דין בין בית המשפט לעניינים מקומיים לבין בית המשפט בישראל. הווי אומר, התכלית המונחת ביסוד ההוראות בתקנון, המסדירות את ההקמה והפעילות של בתי המשפט לעניינים מקומיים באזור, ובכלל זה סעיף 134(ב), היא כפולה: מצד אחד, הקלה על ציבור המתדיינים הנזקק לשירותי בית המשפט; מצד שני, השוואה מירבית של ההליכים בבית המשפט באזור להליכים בבתי המשפט בישראל. הפרשנות התכליתית של התקנון, התומכת במטרות אלה, היא פרשנות רחבה, המחילה על הסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים בהודעה לצד שלישי את סעיף 134(ב) לתקנון, ולא את סעיף 126 לתקנון. לפי פרשנות זאת, תנאי מספיק לצורך דיון בבית המשפט בהודעה לצד שלישי הוא, שגם בית משפט בישראל היה מוסמך לדון בהודעה אילו הוא היה דן בתובענה העיקרית. בכך מושגת, לעניין זה, התאמה בין ההליכים בבתי המשפט לעניינים מקומיים באזור לבין ההליכים בבתי המשפט בישראל. לעומת זאת, פרשנות אחרת, הדורשת שתנאי הסמכות העניינית לפי סעיף 126 יתקיימו לא רק בתובענה העיקרית אלא גם בהודעה לצד שלישי, לא זו בלבד שהיא יוצרת הבדל נוסף בין בתי המשפט לעניינים מקומיים באזור לבין בתי המשפט בישראל, בניגוד לתכלית התקנון למעט בהבדלים כאלה, אלא היא אף נוגדת בעליל את כוונת התקנון למנוע טרחה מיותרת מבעלי הדין. שהרי פרשנות כזאת מחייבת שהדיון בהודעה לצד שלישי, אם הוא בעניין שאינו כלול בסעיף 126, יתקיים בבית המשפט המוסמך בישראל, ואילו התובענה העיקרית תמשיך להתברר בבית המשפט באזור. כלומר, פרשנות כזאת היתה כופה על בעלי הדין לפצל את ההתדיינות לגבי אותה פרשה, בתחומי שיפוט שונים ובפני בתי משפט שונים, על אף שבתי המשפט בישראל היו נמנעים בנסיבות כאלה מפיצול ההתדיינות, והיו דנים בהודעה לצד שלישי אגב הדיון בתובענה העיקרית. תוצאה כזאת אינה מתיישבת עם פרשנות תכליתית של התקנון. 12. הפרשנות התכליתית מקובלת על בית משפט זה, ככל שהפרשנות הלשונית מאפשרת, בענפי המשפט השונים. אולם האם ראוי לנקוט בפרשנות תכליתית, אם יש בה כדי להרחיב את המשמעות הלשונית, גם כשמדובר בפרשנות של נורמה הקובעת סמכות, לרבות סמכות של ערכאה שיפוטית? התשובה חיובית. הפרשנות התכליתית יכולה לחול על כל נורמה, לרבות נורמה הקובעת סמכות, ובכלל זה סמכות של ערכאה שיפוטית, באופן המרחיב את סמכות הערכאה. אכן, המשקל של התכלית במסגרת הפרשנות, ובמיוחד היחס בין התכלית לבין הלשון, עשוי להיות מושפע מן המהות של הנורמה. בהתאם לכך, כאשר מדובר בנורמה הקובעת סמכות של ערכאה שיפוטית, עשוייה להיות לכך השפעה מרסנת על הפרשנות התכליתית של אותה נורמה. עם זאת, גם בפרשנות של נורמה כזאת נודע משקל רב לתכלית הנורמה. השוו, בקשר לפרשנות של הוראת חוק הקובעת סמכות של רשות מינהלית, י' זמיר, הסמכות המינהלית (1996) עמ' 256-255, 265. אכן, ברוח זאת פסק בית משפט זה לאחרונה ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום השקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481. כאן דן בית המשפט, בין היתר, בהיקף הסמכות של ועדת ערר המוקמת לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב1962-. חוק זה מטיל חובה על בעל נכס לשלם היטל ביוב לרשות מקומית, ומקנה לוועדת ערר סמכות לדון בחוקיות של "דרישת תשלום". אולם האם ועדת הערר מוסמכת לדון גם בתביעה להשבת כסף שכבר נגבה על ידי הרשות המקומית (לפי הטענה, שלא כדין) כהיטל ביוב? החוק, לפי לשונו, אינו מקנה לוועדת הערר סמכות כזאת. מהי, אם כן, הפרשנות הראויה של לשון החוק הקובעת את סמכות הוועדה? השופטת פרוקצ'יה השיבה (בעמ' 493-490): "בחינת מסגרת הסמכויות של גופי הערר בענייננו עשויה להיות מושפעת מראייה כללית יותר של מקומם ושל תפקידם של גופי ערר במערך התיפקוד הכולל של רשויות המדינה. הבנת מקומם של גופים אלה עשויה להשליך באורח ישיר על פרשנות היקף הסמכויות שניתנו להם בחוק המיוחד שהקימם... התכליות הבסיסיות העומדות ברקע הקמתם של גופי הערר השונים מבטאות מגמה כוללת לייחד את הדיון הראשוני במחלוקות בין האזרח לרשות במסגרתם, ולהוציא מחלוקות אלה בשלבן הראשון מתחום השיפוט של בתי המשפט הרגילים. לתכליות אלה תוצאות פרשניות בתחומים הבאים: .... (2) ניתן לאתר מגמה פרשנית רחבה של סמכויות גופי הערר כפי שהוגדרו בחוקים המקימים אותם... אין צריך לומר כי גוף הערר אמור תמיד לפעול במסגרת הסמכות שהוקנתה לו בחוק המיוחד ולא לחרוג ממנה. עם זאת, נוכח התכליות העומדות ברקע הקמתם של גופי הערר מסתמנת מגמת הרחבה בפרשנות תחומי הסמכות הנתונים לגופים אלה. מגמת הרחבה זו ניכרת בהקשרים מספר". והשופטת פרוקצ'יה מציינת הקשרים כאלה: מתן פירוש רחב לעילות הערר; מתן אפשרות להעלות כל טענה הקשורה לנושא הנדון; ועוד. כפועל יוצא פסק בית המשפט כי ועדת הערר מוסמכת לדון גם בתביעה להשבת כסף שנגבה כהיטל ביוב. והרי זו דוגמה לפרשנות תכליתית המרחיבה את היקף הסמכות של ערכאה שיפוטית. 13. לא רק התכלית המונחת ביסוד ההקמה והפעילות של בתי המשפט לעניינים מקומיים תומכת בפרשנות הרחבה, אלא גם התכלית המונחת ביסוד ההודעה לצד שלישי תומכת בפרשנות זאת. כפי שצויין לא אחת, התועלת הצומחת ממתן הודעה לצד שלישי במסגרת הליך תלוי ועומד בין התובע לנתבע היא מניעת בזבוז זמן ומשאבים ומניעת פסיקות סותרות כתוצאה מניהול התדיינות כפולה לגבי אותו נושא. עמד על כך מ"מ הנשיא שמגר: "מטרתה העיקרית [של הודעה לצד שלישי] היא בכל מקרה אחת, והיא, כי התדיינויות על כל הסתעפויותיהן בשל אותה עילה או בשל עילות הצומחות ממערכת עובדות אחת, יתקיימו, ככל האפשר, בצוותא חדא. כך ייחסך זמנם של בעלי הדין, של העדים ושל בתי המשפט, כי אלו הראשונים יצטרכו להתייצב למשפט או לעדות רק פעם אחת, ובית המשפט יוכל לקבוע מימצאים שיחבקו את כל הפרשה ויחייבו את כל בעלי הדין ולהכריע בדיון אחד בכל השלכותיה המשפטיות של פרשה נתונה. ההכרעה במחלוקת בין התובע לנתבע העיקריים תיפול אז בדיון בו נטל חלק גם הצד השלישי שצורף למשפט. לכך חשיבות לא רק מבחינת העילות אלא גם מבחינת עשיית הצדק... כפועל יוצא מכך גם ימנעו החלטות סותרות של ערכאות שונות בקשר לאותה מערכת נסיבתית". (ר"ע 457/83 Ohio Medical Products Division of Air Reduction Company, Inc. נ' קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל, פ"ד לז(4) 309, 310. ראו עוד: ע"א 33/54 קומרשיאל יוניון נ' שר, פ"ד ח 427, 432; ע"א 775/75 צרקלביץ נ' אלנבולסי, פ"ד ל(3) 102, 109-108; ע"א 698/89 שילה נ' בארי, פ"ד מז(4) 796, 813). מטרה זאת צריכה לפעול באופן שירחיב את האפשרות לתת הודעה לצד שלישי. כך בבית המשפט בישראל, ולא פחות מכך בבית המשפט באזור. בית משפט בישראל, שהיה דן בתביעה דומה לתביעה שהוגשה על ידי המועצה המקומית נגד המשיבים, לא היה רואה כל מניעה לדון במסגרת תביעה כזאת גם בהודעה לצד שלישי שניתנה על ידי המשיבים לעותרת. להיפך: בית המשפט בישראל היה רואה בעין יפה דיון כולל כזה, שיש בו כדי לפתור בבת אחת את כל הסכסוכים הנוגעים לתשלום היטל כבישים בגין אותן דירות. על שום מה, אם כך, צריכה הגישה להשתנות רק בשל העובדה שהתביעה העיקרית הוגשה באזור ולא בישראל? אין טעם לחייב את המשיבים להתדיין לגבי חלק אחד של הפרשה (הנוגע לסכסוך בינם לבין המועצה המקומית) בבית המשפט לעניינים מקומיים באזור, ובאותו זמן למנוע בעדם להביא לדיון בפני אותו בית משפט חלק אחר של אותה פרשה (הנוגע לסכסוך בינם לבין העותרת), ולכפות עליהם התדיינות לגבי חלק זה בישראל. התקלות העשויות להיגרם מפיצול כזה של הדיון הן אותן תקלות שתקנות סדר הדין, ובעקבותיהן התקנון, ביקשו למנוע על ידי האפשרות לתת הודעה לצד שלישי. זאת ואף מעבר לזאת. בבתי המשפט בישראל, מניעת האפשרות לבירור הטענות שיש לנתבע נגד צד שלישי על ידי אותה ערכאה המבררת את התובענה העיקרית לא תאלץ את הנתבע לתבוע את הצד השלישי בתחום שיפוט אחר, אלא רק להגיש את התביעה בבית משפט בעל סמכות עניינית הפועל באותו תחום שיפוט. לעומת זאת, בתי המשפט לעניינים מקומיים הינם הערכאה היחידה באזור הדנה בסכסוכים אזרחיים. כיוון שכך, הפרדת הדיון בהודעה לצד שלישי מן הדיון בתובענה העיקרית, בבתי משפט אלה, תביא לכך שהנתבע יהיה מנוע מלהתדיין עם הצד השלישי באזור, ויהיה חייב להגיש נגדו תביעה עצמאית בישראל, כלומר בתחום שיפוט אחר. יש בכך כדי לחזק את הצורך לאפשר לבית המשפט באזור לדון גם בטענות נגד צד שלישי הנובעות מן התביעה העיקרית. 14. לסיכום, המפקד הצבאי שהתקין את התקנון היה רשאי להקנות לבית המשפט לעניינים מקומיים סמכות לדון בהודעה לצד שלישי גם כאשר היא מתבססת על עילות שאינן מסורות לסמכות העניינית של בית משפט זה לפי סעיף 126 לתקנון. הלכה למעשה, המפקד הצבאי הקנה לבית המשפט לעניינים מקומיים סמכות כזאת בסעיף 134(ב) לתקנון. לפי סעיף זה, המיגבלה היחידה החלה על הסמכות של בית המשפט לדון בהודעה לצד שלישי היא, שבית משפט בישראל, שהיה דן בתביעה העיקרית, היה מוסמך לדון גם בהודעה כזאת. במקרה הנדון, בית משפט בישראל שהיה דן בתביעת המועצה המקומית נגד המשיבים לתשלום היטל כבישים (כלומר, בית משפט השלום) היה, לכל הדעות, בעל סמכות עניינית לדון בהודעה לצד שלישי שהמשיבים נתנו לעותרת, שהרי הסעד (הכספי) הנתבע בהודעה זאת זהה לסעד (הכספי) הנתבע בתביעה העיקרית, ואינו חורג מגבולות הסמכות העניינית של בית משפט השלום. בהתאם לכך, ובהתחשב בכך שתביעת המועצה המקומית נגד המשיבים כלולה בסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים לפי סעיף 126 לתקנון, בית המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לדון גם בהודעה לצד שלישי, כלומר, בהודעת המשיבים לעותרת. התוצאה היא שיש לדחות את העתירה ולקיים את ההחלטה של בית המשפט לעניינים מקומיים, שאושרה על ידי בית המשפט לעניינים מקומיים של ערכאת הערעור, לפיה יש לו סמכות עניינית לדון בהודעה לצד שלישי שהמשיבים נתנו לעותרת. העותרת תשלם את הוצאות המשפט בסכום כולל כדלהלן: 10,000 ש"ח למשיב 3; 10,000 ש"ח למשיבים 5-4; 10,000 ש"ח למשיבה 6. ש ו פ ט השופט ת' אור: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט י' זמיר. ניתן היום, י' באדר תשס"א (5.3.2001). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל. שמריהו כהן - מזכיר ראשי 99003360.I08/צש