אברהם נתנאל נ. חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור ולשיקום ולהת

פסק-דין בתיק עע"ם 3351/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 3351/13 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט צ' זילברטל המערער: אברהם נתנאל נ ג ד המשיבים: 1. חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור ולשיקום ולהתחדשות שכונות בת"א בע"מ 2. מדינת ישראל משרד השיכון והבינוי ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו מיום 31.12.2012 בעת"מ 19918-01-12 שניתן על ידי כבוד סגנית הנשיאה מ' רובינשטיין תאריך הישיבה: א' בטבת התשע"ד (4.12.2013) בשם המערער: עו"ד יעקב נתנאל בשם המשיבה 1: עו"ד עודד רקובר בשם המשיבה 2: עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופטת א' חיות: ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו (כבוד השופטת מ' רובינשטיין) מיום 31.12.2012, שדחה את עתירת המערער לביטול החלטת ועדת האכלוס העליונה במשרד הבינוי והשיכון (להלן: ועדת האכלוס העליונה או הועדה), לפיה אין להכיר במערער כ"זכאי" או כ"דייר ממשיך" על פי חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח – 1998 (להלן: חוק הדיור הציבורי או החוק). הרקע העובדתי 1. המערער הוא בנם של המנוחים אלישע ורבקה נתנאל ז"ל. ביום 8.8.1982 נחתם הסכם בין המנוחים לבין המשיבה 1 (להלן: חלמיש), במסגרתו נמסרה להם החזקה בדירה הציבורית שברחוב הבושם 74 בתל אביב (להלן: הדירה או הדירה הציבורית). ההורים המנוחים עברו להתגורר בדירה הציבורית עם אחיו של המערער. בשנת 1984 עבר המערער, גרוש ואב לשני ילדים, להתגורר עם הוריו בדירה הציבורית יחד עם ילדיו. אביו של המערער נפטר בשנת 1992 ואמו נפטרה בשנת 2000. טרם פטירתה, הגישה האם ביום 12.3.2000 בקשה להנחה בתשלומי השכירות והצהירה כי היא גרה בגפה, ואף שילמה בשנים שלפני כן דמי שכירות כ"יחידה נתמכת" שגרה בגפה. כמו כן, ניהלה האם עם חלמיש הליכים שלא הושלמו לרכישת זכויותיה בדירה הציבורית בהתאם לחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט – 1998. ביום 11.3.2004 פנה המערער לחלמיש בבקשה להמשיך את ההליך בו החלה אמו לרכישת הזכויות בדירה. בין הצדדים התנהלו חילופי מכתבים, עד שביום 27.11.2008 הגישה חלמיש תביעה לסילוק ידו של המערער מן הדירה במסגרתה הגיעו הצדדים להסכמה דיונית לפיה תבחן חלמיש את זכאות המערער על פי חוק הדיור הציבורי. לאחר הגשת המסמכים הנדרשים על ידי המערער, הודיעה לו חלמיש כי נוכח העובדה שלא התגורר עם אמו לפני פטירתה, ומשום שדמי שכירות ששולמו תאמו את הסכום המשתלם על ידי מי שמתגורר בגפו בדירה, המערער אינו בגדר "זכאי" ובקשתו נדחתה. המערער פנה לוועדת האכלוס העליונה, וזו החליטה ביום 22.8.2010 כי לא ניתן להכיר במערער כזכאי (להלן: ההחלטה הראשונה). כנגד החלטה זו, הגיש המערער ביום 12.10.2010 עתירה (עת"מ 22392-10-10), שנמחקה לאחר הודעת חלמיש כי מסמכים שונים שהוגשו על ידי המערער בעתירה לא עמדו לנגד עיני הוועדה עת קיבלה את ההחלטה הראשונה וכי לפיכך מן הראוי לקיים בוועדה דיון מחודש בעניינו. ואולם גם לאחר עיון במסמכים הנוספים, שבה ועדת האכלוס העליונה והחליטה ביום 12.12.2011 שלא להכיר במערער כ"זכאי" או כ"דייר ממשיך" (להלן: ההחלטה השנייה). כנגד החלטה זו, הוגשה העתירה מושא הערעור. בדיון שהתקיים ביום 6.3.2012, קיבל בית המשפט המחוזי את טענת המערער לפיה תיק המסמכים של חלמיש לא הוגש לוועדה, ולכן הורה על קיום דיון חוזר נוסף ומופרט בעניינו בפני הוועדה, במהלכו ייבחנו כלל המסמכים הרלוונטיים המצויים בתיק. ביום 2.5.2012 ולאחר שקיימה את הדיון הנוסף כאמור, החליטה ועדת האכלוס העליונה בשלישית לדחות את בקשת המערער להכרה בו כ"דייר ממשיך", משלא נמצא כי המערער גר עם אמו הדיירת הזכאית, במשך שלוש שנים רצופות טרם פטירתה (להלן: ההחלטה השלישית). לאחר אותה החלטה שב בית המשפט קמא ודן בעתירת המערער אך הגיע למסקנה כי יש לדחותה. פסק דינו של בית המשפט קמא 2. בית המשפט קמא קבע כי החלטת ועדת האכלוס העליונה, שהינה גוף מנהלי הכפוף לביקורת שיפוטית בהתאם לכללי המשפט המנהלי, לא חרגה ממתחם הסבירות, ועולה בקנה אחד עם התכלית הסוציאלית של דבר החקיקה - מתן פתרון למצוקת הדיור, תוך צמצום ממדי העוני בישראל. בית המשפט ציין כי משמצאו המשיבים שהמערער אינו עומד בתנאים המזכים הקבועים בחוק, וזאת בשלוש החלטות עצמאיות - נפרדות ולאחר שנבחנו כלל הראיות והנסיבות בתיק, אין למצוא בהחלטה פגם מנהלי המצדיק את התערבותו של בית המשפט. טענות המערער 3. המערער טוען כי הינו "זכאי" או לחלופין "דייר ממשיך", ולפיכך זכאי לדיור ציבורי על פי החוק. לשיטתו, אין כל יסוד להחלטת הוועדה כי לא התגורר עם אמו המנוחה בדירה הציבורית טרם פטירתה. לטענתו, גר בדירה משנת 1984 ומעולם לא חדל להתגורר בה. המערער תומך טענתו בתצהירים של זוגתו לשעבר ושכנים בבניין, המכירים אותו כדייר שהתגורר באופן קבוע בדירה. כמו כן, מפנה המערער למסמכים של גורמים שונים ורשויות ציבוריות, ביניהם משרד הפנים, מהם עולה כי כתובת מגוריו היא כתובת הדירה הציבורית. עוד טוען המערער, כי קביעת הוועדה שהאם המנוחה שילמה "דמי שכירות כמי שמתגוררת בגפה" אינה נכונה, שכן המערער התגורר בדירה בידיעת חלמיש, ודמי השכירות שולמו לפי השוברים שאותם שלחה חלמיש. המערער מטיל ספק באמינות חתימת אמו על הבקשה להנחה בשכר דירה, בה הצהירה כי היא גרה בגפה, שכן באותה עת אמו הייתה משותקת ומטופלת סיעודית. בנוסף, טוען המערער כי הוא בגדר "זכאי" על פי החוק וכי קביעת הוועדה שעל המערער להיות נתמך בקצבת ביטוח לאומי כדי לקבל את הזכות לדיור ציבורי, הינה דרישה שהעלתה הוועדה, אף שאין לה זכר בחוק. המערער טוען, איפוא, כי נוכח הראיות שעמדו בפני הוועדה, החלטתה הינה בלתי סבירה ונראה כי היא מונעת מרצונה של הוועדה להעניק את זכויות הדיור הציבורי לאנשים שמצבם הכלכלי קשה מזה של המערער, אף שלפי חוק הדיור הציבורי הוא זכאי לדיור. עוד טוען המערער כי שגה בית המשפט קמא משלא התייחס בפסק דינו לכל התצהירים, הראיות והעובדות שהיו בפניו, והסתפק בקביעה כללית לפיה לא נפל פגם בהחלטה המנהלית, בלא להתייחס לראיות וליתן להם משקל כלשהו. טענות המשיבה 1 4. חלמיש טוענת כי המערער לא מצביע בערעורו על טעויות משפטיות המחייבות דיון, אלא חוזר באופן שיטתי על העובדות שלטענתו מזכות אותו בדיור ציבורי ובכך למעשה הוא מבקש מבית משפט זה לשמש כערכאה ראשונה. יתרה מכך, עניינו של המערער נשקל שלוש פעמים, בשלוש הזדמנויות שונות על ידי הוועדה כך ששיקול הדעת המנהלי הופעל שוב ושוב, ואין מקום להתערב בו. טענות המשיבה 2 5. המשיבה 2 (להלן: המדינה), סבורה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי. לטענתה, משנת 2004 התנהלו חילופי מכתבים בין המערער לבין משרד הבינוי והשיכון בעניין זכאותו לדיור ציבורי, וגם לאחר שנמסר למערער כי הוא איננו רשאי להתגורר בדירה הוא לא פנה לערכאות, אלא המשיך בחילופי המכתבים עד שנת 2008. בשל הזמן הארוך שחלף, אבדו מסמכים שונים, דוגמת בקשותיה המוקדמות של האם להנחה בדמי שכירות, שנשענו ככל הנראה על הצהרתה כי היא מתגוררת בגפה. המדינה טוענת כי דין העתירה להידחות גם לגופה. לטענתה, אין ספק כי המערער אינו עונה להגדרת "זכאי" לדיור ציבורי, נוכח עבודתו הקבועה בה הוא משתכר כ-15,000 ₪ בחודש, והעובדה כי הוא מתגורר בדירה בגפו. לטענת המדינה, המערער אף אינו בגדר "דייר ממשיך", כפי שקבעה ועדת האכלוס העליונה בהחלטותיה. המדינה מצביעה על שלוש אינדיקציות מזמן אמת, עליהן התבססה ועדת האכלוס העליונה בכל החלטותיה. ראשית, ביקור המעגל שנערך בדירה בשנת 1999 העלה שאמו של המערער התגוררה בדירה לבדה. שנית, קיומה של הצהרת האם, בבקשה שהגישה בשנת 2000 להנחה בשכר הדירה, לפיה היא מתגוררת בדירה בגפה. שלישית, אמו של המערער קיבלה הנחה בשכר הדירה בין השנים 2000-1996, כאישה המתגוררת בגפה. דיון והכרעה 6. השאלה המרכזית הטעונה הכרעה בערעור זה היא האם החלטת ועדת האכלוס העליונה, לפיה המערער אינו "זכאי" או "דייר ממשיך", כהגדרתם על פי חוק הדיור הציבורי, הינה סבירה. חוק הדיור הציבורי משנת 1998 נועד להגשמת תכלית סוציו-אקונומית מובהקת. הדיור הציבורי משמש מכשיר חשוב לצמצום מימדי העוני בישראל, הוא מבקש ליתן מענה למצוקת הדיור ולרכך את הפערים בין בעלי אמצעים כלכליים אשר יש ביכולתם לרכוש דירות בשוק הפתוח, לבין אלו שידם אינה משגת (ראו את דברי ההסבר להצעת חוק הדיור הציבורי, התשנ"ח-1998, ה"ח 2702, 306). הזכאות לדיור ציבורי עשויה לצמוח משני מקורות. האחד, זכאות לדיור ציבורי על פי נהלי משרד הבינוי והשיכון, הקובעים תנאים להכרה בזכאות בהתבסס על שיקולים סוציו-אקונומיים. השני, זכאות להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית המוענקת למי שמוגדר כ"דייר ממשיך", בהתקיים תנאים מסוימים הקבועים בחוק הדיור הציבורי. וכך מגדיר חוק הדיור הציבורי בסעיף 1 את המונחים "זכאי" ו"דייר ממשיך": "זכאי" - מי שמתגורר בדירה ציבורית תקופה של חמש שנים לפחות, ואין בבעלותו, או בבעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים; "דייר ממשיך" - בן זוג של זכאי שנפטר או של זכאי שעבר להתגורר במוסד סיעודי, לרבות הידוע בציבור כבן זוגו, וכן ילדו, נכדו, הורהו או מי שהזכאי היה אפוטרופסו, ובלבד שהוא התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת הזכאי או למועד שבו עבר הזכאי להתגורר במוסד הסיעודי; ההסדר העוסק "בדייר ממשיך" הינו התפתחות מאוחרת ותכליתו לאפשר לבן משפחה נזקק וחסר דיור, שהתגורר בדירה הציבורית עם הזכאי, להמשיך ולהתגורר בה בתנאים מוזלים. נוסחו המקורי של החוק טרם התיקון משנת 2009 הוא הנוסח החל בענייננו ולפיו מוקנית הזכות להמשך שכירות בדירה למי שהוגדר כ"דייר ממשיך", ככל שלא הייתה בבעלותו או בבעלות קרובו דירה או מקרקעין אחרים, בחמש השנים שקדמו למועד הקובע (ס' 3(ב) לחוק בנוסחו המקורי). להשלמת התמונה, ואף שתיקון זה אינו חל בענייננו, יצוין כי בשנת 2009 תוקן סעיף 3 לחוק המסדיר את סוגיית ה"הדייר הממשיך" והוחמרו תנאיו באופן שרק דייר ממשיך שהוא עצמו זכאי לדיור ציבורי על פי הכללים, זכאי לבוא בנעליו של הזכאי המקורי ויוכל להמשיך להתגורר בדירה הציבורית (ס' 3(ב) לחוק; ראו גם, דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג 594-593 (2013)). בבוא בית המשפט לפרש את התנאים הקבועים בהגדרות אלה ואת סבירות יישומם, עליו ליתן את הדעת לתכלית שביסוד החוק המיועד להבטיח ככל הניתן את זכויותיהם של כלל הנזקקים לדיור הציבורי. על כן פרשנות המרחיבה את מעגל הזכאים עלולה לסכל את זכאותם של מי שעונים לתנאים גם בלעדיה ובכך לפגוע בעקרון השוויון ובחלוקה צודקת של המשאבים הציבוריים הללו, שהינם לכתחילה מצומצמים ומוגבלים. עמד על כך לאחרונה בית משפט זה, בעע"ם 823/12 קליסה נ' שמעון (8.8.2013) באומרו: "מושכל יסוד: דיור ציבורי הוא משאב מוגבל, מוגבל מאד. הביקוש לו עולה – במידה רבה – על ההיצע. אין זה סוד כי רבים הם הזכאים הממתינים ב"תור" לדירות ציבוריות... מכאן מתבקשת, שלא לומר מתחייבת, המסקנה כי על העוסקים בדבר לבחון בקשות לזכאות בהקפדה רבה". 7. זאת ועוד - ועדת האכלוס העליונה, הינה גוף מנהלי הכפוף לכללי המשפט המנהלי ולעניין היקפה של הביקורת השיפוטית על החלטות גופים מנהליים, כבר נפסק כי: "כאשר בית-משפט זה בוחן סבירות פעולתה של רשות מינהלית, העוסקת במוטל עליה בתחום סמכויותיה או מפעילה כוחות שהוענקו לה לפי החוק או לפי סדרי המינהל, מקובל על בית-משפט זה מאז ומתמיד כלל גדול: אין הוא פוסק בשאלה, מה הדרך, שהיה נוקט בית המשפט, לו היה ניצב במקומה של הרשות המינהלית והיה מבצע את מה שמוטל עליה או את המסור לסמכותה. בעת הבחינה, אם רשות מינהלית פעלה בסבירות, אין בית המשפט שואל את עצמו, אם גם הוא בעצמו היה נוקט אותה דרך ממש; לא זהות הגישות בין בית המשפט לבין רשות מינהלית היא אבן הבוחן, אשר כל סטייה ממנה מוליכה למסקנה בדבר הקיום של חוסר סבירות. על-מנת להניע את בית המשפט, כי יתערב בפועלה של רשות מינהלית ויפסול אותה, יש תחילה לשכנע את הערכאה השיפוטית, כי פעולתה של הרשות סוטה באופן מהותי וקיצוני מן הסביר, וכי חוסר ההיגיון הטמון בה יורד לשורשו של עניין." (בג"צ 376/81 לוגסי נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2) 449, 454-453). אכן, בית המשפט הנקרא להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטת הרשות אינו פועל כ"רשות-על" ואל לו להמיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו. עליו לבחון את חוקיות פעולת הרשות ואת סבירות החלטתה. ובענייננו השאלה היא, אפוא, האם החלטתה של הרשות, שקבעה כי המערער אינו עונה להגדת "זכאי" או "דייר ממשיך", נופלת במתחם הסבירות (עע"ם 8025/06 פלוני נ' עמיגור ניהול נכסים בע"מ, פסקאות 15-14 (17.1.08)). לאחר שבחנתי את מכלול הטענות שהעלו הצדדים באתי לכלל מסקנה כי קביעתו של בית המשפט קמא לפיה החלטת הרשות במקרה דנן אינה מצדיקה התערבות, מיישמת נכונה את כללי הביקורת השיפוטית ואין עילה לשנות ממנה. 8. עניינו של המערער נדון בוועדה שוב ושוב עד שנחה דעתו של בית המשפט קמא כי הוועדה אכן בחנה את כל הראיות הרלוונטיות לעניין. העובדה כי בעקבות אותה הבחינה החליטה הוועדה כי יש להעדיף את המסמכים המפורטים לעיל אשר נערכו בזמן אמת, על פני הראיות שהציג המערער ואשר חלקן נוצרו לאחר התקופה הרלוונטית לבחינת זכאותו, היא כשלעצמה אינה מצדיקה התערבות בהחלטת הוועדה. הוועדה התייחסה בהחלטתה לטענת הזכאות שהעלה המערער מכוח עצמו והגיעה למסקנה, לאחר שסקרה את הנתונים שהציג, כי הוא אינו עומד בקריטריונים הנדרשים לצורך כך, בין היתר נוכח רמת השתכרותו (כ-15,000 ש"ח לחודש). כמו כן, הגיעה הוועדה למסקנה כי המערער איננו עונה לדרישות החוק לצורך זכאות כ"דייר ממשיך" בדירת אמו המנוחה, משום שלא גר עמה משך שלוש שנים רצופות טרם פטירתה בשנת 2000. אמנם בביקור המעגל שנערך בשנת 1998, עליו מבקש המערער להסתמך, נמצא כי הוא מתגורר בדירה, אך ביקור מעגל מאוחר יותר משנת 1999 העלה שאמו של המערער התגוררה בדירה בגפה, ובשנת 2000 אף הצהירה האם כי היא מתגוררת בגפה, בבקשה שהגישה להנחה בדמי השכירות. טענת המערער כי אמו לא חתמה על אותה הבקשה נטענה בעלמא ולא ניתן לקבלה. אשר למסמכים שהציג המערער, העוסקים בכתובת מגוריו, נראה כי חלקם לא מתייחסים לשנים הרלוונטיות לצורך הגדרת המערער כ"דייר ממשיך", אלא לשנים מאוחרות או מוקדמות יותר, ומכל מקום אין בהם כדי להוכיח שמערער אכן התגורר בדירה בתקופה הרלוונטית הנדרשת על מנת להקנות לו מעמד של דייר ממשיך. בשל כל הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לדחות את הערעור ולחייב את המערער בשכר טרחת עורך הדין בערעור בסך 7,500 ש"ח לכל אחת מן המשיבות. ש ו פ ט ת המשנָה לנשיא מ' נאור: אני מסכימה. המשנָה לנשיא השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, ‏כ"א באדר ב' התשע"ד (‏23.3.2014). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13033510_V05.doc גק מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il