מנכ"ל משרד הפנים נ. איתנה שנן

החלטה בתיק ע"א 3350/04 בבית המשפט העליון בירושלים ע"א 3350/04 ע"א 8647/04 בפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט ד' חשין המערער בע"א 3350/04 ובע"א 8647/04: מנכ"ל משרד הפנים נ ג ד המשיבות בע"א 3350/04: 1. איתנה שנן 2. מועצה מקומית סביון המשיבות בע"א 8647/04: 1. ציפורה אוריאלי 2. עיריית הרצליה ערעור על פסקי-דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 19.2.04 בע"ש 1195/02 ומיום 21.6.04 בע"ש 1151/03 שניתנו על-ידי כבוד השופטת ש' דותן תאריך הישיבה: י"ב בשבט תשס"ז (31.1.2007) בשם המערער: עו"ד מיכל לייסר בשם המשיבה 1 בע"א 3350/04: עו"ד יעלה מקליס תלמור; עו"ד דניאל מקליס בשם המשיבה 1 בע"א 8647/04: עו"ד בעז קראוס פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: בפנינו ערעור על פסקי-דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 19.2.04 ומיום 21.6.04 בע"ש 1195/02 וע"ש 1151/03שניתנו על-ידי כבוד השופטת ש' דותן. הרקע העובדתי 1. המשיבה 1 (להלן: גב' שנן) הינה אלמנתו של פרופ' לזלי שנן ז"ל (להלן: מר שנן) אשר כיהן כראש המועצה המקומית סביון מיום 29.12.83 עד ליום 7.3.89. מר שנן סיים את כהונתו, לאחר חמש שנים ושלושה חודשים, כאשר הוא בן 67. עם סיום כהונתו, אישר מנכ"ל משרד הפנים דאז (להלן: מנכ"ל משרד הפנים) את זכאותו לקבל קצבה בשיעור של 55% ממשכורתו הקובעת. פירוט מרכיבי הקצבה הינו 21% קצבה בסיסית ועוד תוספת של 2% בעבור כל שנה מעל גיל 50 ביום הפרישה (סה"כ 17 שנים). לאחר פטירתו של מר שנן ביום 3.8.01, הורה משרד הפנים (להלן: המערער) להעניק לגב' שנן קצבת שאירים בשיעור של 55%. ביום 1.8.02 נשלחה לגב' שנן הודעה לפיה זכאותה לקצבת שאירים הופחתה לסכום של 30.83% ממשכורתו של מר שנן מן הנימוק כי הקצבה שאושרה לו עם סיום כהונתו הייתה בניגוד להנחיות היועץ המשפטי לממשלה. לאחר שהגישה גב' שנן ערעור לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו על החלטה זו (ע"ש 1195/02), נערך לה שימוע בכתב אשר בעקבותיו החליט המערער לא לחייבה בהשבת תשלומי היתר ששולמו לה ולבעלה ולהחיל את הפחתת הקצבה מיום 9.6.03 ואילך. 2. המשיבה 3 (להלן: גב' אוריאלי) הינה אלמנתו של אריה אוריאלי ז"ל (להלן: מר אוריאלי) אשר כיהן כסגן וממלא מקום ראש עיריית הרצליה מיום 1.3.84 עד ליום 12.4.89. מר אוריאלי סיים את כהונתו, לאחר חמש שנים וחודש, כאשר הוא בן 74. עם סיום כהונתו, אושרה למר אוריאלי, ביום 9.7.89, קצבה בשיעור של 68.33% ממשכורתו הקובעת אשר הורכבה מ-20.33% קצבה בסיסית ועוד תוספת של 2% בעבור כל שנת גיל מעל גיל 50 ביום הפרישה (סה"כ 24 שנים). לאחר פטירתו בחודש מרץ 2002, נמסר לגב' אוריאלי כי שיעור קצבת השארים לו היא זכאית יופחת ויעמוד על 30.33% ממשכורתו של מר אוריאלי. כחודשיים לאחר מכן, פנתה גב' אוריאלי למערער וטענה כי נפלה טעות בהחלטה להפחית את הקצבה המגיעה לה. ביום 6.7.03 התקיים שימוע בו דחה המערער את טענותיה, אך קבע כי החלטתו תחול אך מיום עריכת השימוע ואילך. גב' שנן וגב' אוריאלי (להלן ביחד: המשיבות) ערערו על החלטת המערער להפחית את סכום קצבתן לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ע"ש 1195/02 וע"ש 1151/03 בהתאמה). פסקי-הדין של בית המשפט המחוזי 3. בית-המשפט המחוזי קיבל את הערעורים בהסתמכו על סעיף 6 להחלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז-1977 (להלן: ההחלטה) אשר קיבלה ועדת העבודה של הכנסת מכוח ההסמכה בסעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז-1977) (להלן: חוק הגמלאות). וזו לשון הסעיף: "ראש רשות לשעבר שחדל לכהן אחרי שהגיע לגיל 50 תינתן לו תוספת על הקצבה שהוא זכאי לה לפי סעיפים 5 ו-7 בשיעור של 2% מהמשכורת הקובעת בעד כל שנת גילו שהיתה למעלה מחמישים בשעה שחדל לכהן". יש לציין כי ביום 9.3.89 תוקנה ההחלטה וסעיף 6 בוטל (החלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) (תיקון), תשמ"ט-1989)). יחד עם זאת, לאור סעיפים 10-9 לתיקון, אשר בהם נקבע כי סעיף 6 יחול על מי שקיבל קיצבה ביום תחילתה של החלטת התיקון ועל מי שחדל לכהן לא יאוחר מיום פרסום התוצאות של הבחירות הראשונות לרשות המקומית בה הוא מכהן, חל סעיף 6 על המקרה שבפנינו. 4. בית המשפט המחוזי קבע, כי ישנה רק אפשרות אחת לפרש את האמור בסעיף 6 להחלטה ואפשרות זו מובילה למסקנה כי חישוב תוספת הקצבה המגיעה לאדם אשר חדל לכהן והוא בן למעלה מ-50 שנה, ייעשה לפי גילו ללא קשר למספר השנים בהן כיהן בתפקיד. פרשנות זו נתמכת הן בלשון הסעיף והן מן ההשוואה לסעיפים אחרים בהחלטה בהם ישנה התייחסות מפורשת למשך הכהונה. בנוסף, דחה בית המשפט את פרשנותו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לסעיף, אשר כתב במכתב למשרד הפנים מיום 9.5.89, כי יש להוסיף את תוספת הגיל עבור כל שנת כהונה, ולא עבור כל שנה מעל גיל 50, כפי שקבע מנכ"ל משרד הפנים (להלן: חוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה). בית המשפט התייחס לכך שמכתב זה נשלח למשרד הפנים על מנת לשמש כהנחיה לחישוב גמלאותיהם של ראשי רשויות, אך ציין כי ההנחיה לא יושמה היות והסעיף בוטל לפני שליחת המכתב. עוד קבע בית המשפט קמא, כי לא מדובר בענייננו בטעות של רשות מנהלית הניתנת לתיקון אלא בפרשנות של הוראת חוק לפי פירושה המילולי על-ידי עובד ציבור ולכן במקרה זה אין הרשות יכולה לסגת בה מהחלטתה ולפגוע באינטרס ההסתמכות של המשיבות. טענות המערער 5. לטענת המערער, הפרשנות הנכונה לסעיף 6 הינה זו הקובעת כי יש לחשב את התוספת לקצבה המקבל ראש רשות לשעבר בשל גילו בהתאם לתקופה שבה כיהן בפועל בתפקידו וכל פרשנות אחרת הינה חסרת הגיון. לטענתו, פרשנות זו נלמדת, בין היתר, מסעיפים אחרים בהחלטה, מהחלטות וחוקים אחרים העוסקים בתשלום גמלאות לנושאי תפקידים אחרים בשירות הציבורי וכן מחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. בנוסף, מסתמך המערער על מקרה דומה, אשר נידון בבית המשפט המחוזי בנצרת (ע"ש 118/02 נעמי גסטר נ' משרד הפנים (טרם פורסם)). באותו מקרה נפסק כי יש לפרש את סעיף 6 כפי שמציע המערער, היות והפרשנות שמציעות המשיבות, לפיה תוספת התשלום תינתן ללא קשר למשך הכהונה, אינה הגיונית ותכליתה אינה ראויה. 6. עוד טוען המערער, כי היות והקצבאות להן היו זכאים מר שנן ומר גבריאלי נתנו בניגוד לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה אשר הועברה למשרד הפנים עוד בשנת 1989, הן חושבו בטעות, בניגוד לחוק ובחוסר סמכות ולכן הוא היה רשאי לחזור בו מהחלטתו השגויה. בעניין זה אף מציין המערער כי חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה או מי מטעמו משקפת את הדין ומחייבת את עובדי המדינה לנהוג לפיה. יתרה מכך, המערער טוען כי ישנו אינטרס ציבורי בתיקון הטעות שנפלה בהחלטות המקוריות לפיהן חושבו הקצבאות והוא כי לא יוטל על הקופה הציבורית נטל גבוה מהנטל אשר המחוקק שאף להטיל עליה. כמו-כן נטען, כי ההחלטה אינה מהווה הבטחה שלטונית היות ומנכ"ל משרד הפנים החליט בנוגע לקצבה בניגוד לחוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. יחד עם זאת, אף אם מדובר בהבטחה שלטונית, טוען המערער כי ניתן היה להשתחרר מן ההבטחה וזאת למרות הזמן הרב שחלף מאז שניתנה. לסיכום טוען המערער, כי אין להעניק למשיבות קצבה בניגוד להוראות החוק, וכי האיזון בין אינטרס ההסתמכות שלהן לבין האינטרס הציבורי בתיקון הטעות הושג על-ידי כך שהתיקון יחול רק מכאן ואילך. טענות המשיבות 7. המשיבות סומכות את ידיהן על פסקי-דינו של בית המשפט המחוזי וסוברות כי הן זכאיות לקבל קצבת שארים בהתאם לקצבה שניתנה לבעליהן מיום פרישתם בשנת 1989, דהיינו, חישוב תוספת של 2% מהמשכורת הקובעת עבור כל שנת גילם מעבר לגיל 50, מבלי קשר לשנות הכהונה בתפקיד. 8. לטענת המשיבות, פרשנותו של סעיף 6 להחלטה, כפי שנקבעה על-ידי בית המשפט המחוזי, היא זו העולה באופן מפורש מלשון הסעיף, אשר אינה משתמעת לשני פנים והיא ההולמת את תכליתו. פרשנות זו מובילה למסקנה כי תוספת התשלום עבור גיל ניתנת ללא קשר לשנות הכהונה בתפקיד. לטענתן, עיון בסעיפים אחרים בהחלטה תומך במסקנה זו היות וניתן לראות כי כאשר רצה מתקין התקנות להתנות תוספת תשלום במשך הכהונה, הוא עשה זאת מפורשות. הפרשנות המוצעת על-ידי המערער אינה עולה בקנה אחד עם לשון הסעיף, אשר הינה ברורה וחד משמעית ואינה מצריכה כל פרשנות. עוד טוענות המשיבות, כי אין להסתמך על חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, היות ופרשנותו סותרת את לשונו הברורה והחד משמעית של הסעיף וכן כי לא פעלו לפיה במשך כ-13 שנה. על תכליתו של הסעיף לומדות המשיבות, בין היתר, מדברי בית משפט זה בע"א 3234/91 עמר נ' משרד הפנים (לא פורסם) (להלן: פרשת עמר) אשר בו נדונו הטעמים לחקיקת חוקים הקובעים פנסיה מוגדלת לנושאי משרה ברשויות השלטון. בעניין זה מציינות המשיבות, כי לא ניתן להשוות בין פנסיה לעובדי ציבור, לבין ראשי רשויות מקומיות, כפי שעשה המערער, היות וראש רשות מקומית עשוי שלא להיבחר שנית לכהונה נוספת ולכן ישנו טעם נוסף להעניק לו הטבות המבוססות על גילו. 9. לאור האמור לעיל, טוענות המשיבות כי המערער פעל בחוסר סמכות כאשר החליט לחזור בו מהחלטתו הראשונית בנוגע לסכום הקצבה, אשר הלמה את לשון החוק. לחלופין נטען, כי אף אם היה מדובר בהחלטה שניתנה בטעות, הרשות לא יכולה לחזור בה מהחלטתה ללא נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. עוד טוענות המשיבות, כי השינוי בהחלטה לא נבע מטעמים של שמירה על אינטרס הציבור היות ומדובר בקבוצה קטנה מאד של אלמנות אשר אין כל הצדקה לפגוע באינטרס ההסתמכות שלהן לאחר שעבר זמן רב מן ההחלטה המקורית. 10. בנוסף, טוענת גב' שנן, כי ישנה פגיעה עובדתית מוכחת באינטרס ההסתמכות של מר שנן היות והוא שקל במהלך כהונתו הציבורית לחזור לעבוד עבור הבנק העולמי ובמסגרת השיקולים שלקח בחשבון היה גם השיקול של קבלת פנסיה בשווי של 55%. לאור הסתמכות זו, מנועה הרשות מלשנות את החלטתה, בין היתר היות וההחלטה המאוחרת המפחיתה את סכום הקצבה פוגעת באופן בלתי מידתי בזכותה לקניין, המעוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, התשנ"ב-1992 וכן בזכותה לחיות בכבוד. דיון 11. האם רשאי היה המערער לחזור בו מהחלטתו המקורית בעניין שיעור הקצבה המגיעה למשיבות? זאת השאלה המונחת בפנינו. על-מנת לענות על שאלה זו יש לבחון שתי סוגיות מרכזיות: ראשית, האם רשאי היה מנכ"ל משרד הפנים לפרש את הסעיף בניגוד לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה; שנית, לאור התשובה לסוגיה הראשונה, האם רשאי היה המערער לחזור בו מהחלטתו המקורית ולהפחית את סכום קצבת השאירים לה זכאיות המשיבות. חוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה 12. שיעורי קצבאות הגמלאות אותן קיבלו מר שנן ומר אוריאלי נקבעו בהחלטות מנכ"ל משרד הפנים מיום 15.3.89 ומיום 9.7.89 ובהתאם לאמור בהחלטה שקיבלה ועדת העבודה של הכנסת מכוח הסמכתה בחוק הגמלאות. בהחלטותיו בעניין שיעור הקצבה פירש מנכ"ל משרד הפנים את סעיף 6 להחלטה באופן אשר אינו עולה בקנה אחד עם האמור במכתב אשר מסר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז מר י' אליאסוף לסגן בכיר ליועץ המשפטי של משרד הפנים ביום 9.5.89. במכתבו זה הסביר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה את הפרשנות הראויה לדעתו שיש להעניק לסעיף 6 להחלטה. וכך נכתב במכתב: "...הקצבה הבסיסית של ראש רשות לשעבר, על פי סעיף 5 האמור, מחושבת אך ורק על בסיס תקופת כהונתו בפועל ברשות המקומית... בא סעיף 6 להחלטת הגימלאות ומעניק "תוספת" על הקצבה שראש רשות לשעבר "זכאי" לה לפי סעיפים 5 ו-7. המבנה התלת-סעיפי האמור אומר כי בראש ובראשונה יש לקבוע את הקצבה אשר ראש רשות לשעבר "זכאי לה" לפי הסעיפים 5 ו-7. ואולם, על קצבה זו הוא זכאי לקבל "תוספת" לקצבה בשל גיל... מכאן שאין מדובר בהגדלת שיעור הקצבה אלא בהענקת תוספת בעד תקופת כהונה שבה היה ראש הרשות לשעבר מעל גיל מסויים" [ההדגשה במקור – ס.ג'.]. למרות האמור בחוות הדעת, נתן מנכ"ל משרד הפנים דאז פירוש שונה לסעיף 6 להחלטה, וחישב את הקצבאות אותן קיבלו מר שנן ומר אוריאלי באופן אשר אינו עולה בקנה אחד עם חוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. בעוד שלפי האמור בחוות הדעת, היו אמורים לקבל מר שנן ומר אוריאלי תוספת של 2% עבור כל שנת גילם שהיתה מעל גיל 50 כאשר סיימו לכהן, וזאת אך לגבי השנים בהן כיהנו בתפקיד, הרי שלפי החלטת מנכ"ל משרד הפנים, קיבלו השניים קצבת גימלאות אשר חושבה כך שהתוספת ניתנה בעבור כל שנת גילם מעל גיל 50, מבלי קשר לשנות כהונתם. 13. האם היה רשאי מנכ"ל משרד הפנים לפרש את סעיף 6 בניגוד לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה? נראה כי התשובה לשאלה זו היא בשלילה. בהנחיות המפורסמות על-ידי היועץ המשפטי לממשלה נכתב כי: "על פי המסורת והנוהג בישראל, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחייבות את כל המערכת הממשלתית, ופרשנותו של היועץ המשפטי לממשלה לחוק היא הפרשנות המוסמכת מבחינת רשויות השלטון, כל עוד לא קבע בית המשפט אחרת" (הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.0000). מעבר לכך, נפסק על-ידי בית משפט זה לא פעם, כי חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, בנוגע לשאלה משפטית מסוימת, מחייבת את רשויות השלטון. כך למשל נאמר לגבי סוגיה זו בבג"ץ 4247/97 סיעת מר"צ נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(5) 241, 277: "היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו, בכל הנוגע למתן חוות-דעת בדבר המצב המשפטי הקיים, אינם "יועצים" במובן השגור של המילה. חוות-דעתם מחייבת את הרשויות. עמדתם המקצועית היא עמדת הרשויות. דעותיהם האישיות של נבחרים או של עובדי ציבור בדבר המצב המשפטי הקיים אינן רלוונטיות. בהפעילם את סמכויותיהם עליהם לקיים את חוות-הדעת המשפטיות של היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו. בסמכותו הייחודית של היועץ המשפטי לממשלה – במקרים המגיעים להכרעה שיפוטית – לייצג בבית-המשפט את רשויות המדינה, ואגב כך לבקש את בית-המשפט לאמץ את עמדתו, אין כדי לגרוע מן הכלל המחייב את הרשויות לקיים את חוות-הדעת של היועץ המשפטי לממשלה. הפרתו של כלל זה – תוצאתה הבלתי נמנעת היא הפרה של חוקי המדינה ושל פסקי-הדין של בתי-המשפט, ובסופו של דבר פגיעה קשה בשלטון החוק. והמקרה שבפנינו יוכיח" (ההדגשה הוספה – ס.ג'.) (ראו לאחרונה גם בבג"ץ 4886/06 עיריית באר שבע נ' שר הפנים (טרם פורסם); וכן ראו אריאל בנדור וזאב סגל "היועץ המשפטי לממשלה – המשפט והמימשל" הפרקליט מד(ג) 423, 435-434). 14. אשר על כן, המסקנה המתבקשת הינה כי החלטתו הראשונה של המערער בעניין חישוב קצבת הגמלאות של מר שנן ומר אוריאלי הינה החלטה אשר ניתנה בניגוד לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, וכמוה כהחלטה אשר ניתנה בניגוד לחוק. קביעה זו נכונה הן לגבי ההחלטה בנוגע לקביעת זכאותו של מר אוריאלי לקצבה, אשר ניתנה לאחר מסירת חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשרד הפנים והן לגבי ההחלטה בנוגע לקצבתו של מר שנן. אמנם ההחלטה בנוגע למר שנן ניתנה בטרם נמסרה חוות הדעת, אך על מנכ"ל משרד הפנים דאז היה להבין לאחר קבלת חוות הדעת כי קבע את שיעור הקצבה באופן שגוי ולתקן את החלטתו עוד באותה העת. יחד עם זאת, כפי שאדון בהמשך, העובדה שלא תיקן את ההחלטה באותה העת אין בה כדי להשליך על סמכותו לשנות את החלטתו במועד מאוחר יותר. 15. מעבר לנדרש אוסיף, כי בניגוד לעמדתו של בית משפט קמא, פרשנותו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לסעיף 6 להחלטה היא אף הפרשנות הראויה בעיניי וזאת מכמה נימוקים. ראשית, מקריאת הסעיף כחלק מההסדר הכולל הקבוע בהחלטה עולה כי פרשנותו המקורית של משרד הפנים, לפיה ניתנת תוספת תשלום מבלי קשר למשך הכהונה אינה הגיונית ואינה מתיישבת עם האמור בחוק (על הצורך לפרש סעיף בחוק לאור האמור בחוק כולו ראו אהרון ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 308 (1993) (להלן: ברק)). לשם הנוחות אביא בשנית את סעיפים 7-5 מתוך ההחלטה, בנוסחם במועד הרלוונטי לענייננו: "5. ראש רשות לשעבר שחדל לכהן אחרי שהגיע לגיל ארבעים, תשולם לו כל חייו, החל מהיום שבו חדל לכהן, קצבה בסכום שהוא שליש האחוז מהמשכורת הקובעת כפול במספר חודשי כהונתו ברשות המקומית, ובלבד שנתקיימה אחד מאלה...". 6. ראש רשות לשעבר, שחדל לכהן אחרי שהגיע לגיל חמישים, תינתן לו תוספת על הקצבה שהוא זכאי לה לפי סעיפים 7-5, בשיעור של 2% מהמשכורת הקובעת בעד כל שנת גילו שהיתה למעלה מחמישים בשעה שחדל לכהן. 7. על אף האמור בסעיף 5 – (1) מי שהיה ראש רשות וחדל לכהן אחרי שהגיע לגיל ארבעים וכיהן כראש רשות ארבע שנים לפחות – לא תפחת קצבתו מ-20% מהמשכורת הקובעת." כאשר קוראים את האמור בסעיף 6 ביחד עם האמור בסעיפים הסמוכים לו מתקבלת תמונה שלמה אשר מעידה על הכוונה להעניק תוספת תשלום לאדם אשר סיים לכהן בתפקידו וגילו מעל לגיל 50. תוספת זו מוענקת מעבר לקצבה הבסיסית אשר מחושבת לפי מספר חודשי כהונתו של אותו אדם. ההיגיון מחייב, אם כך, כי אף את התוספת אשר מוענקת לאדם אשר סיים לכהן והוא מעל לגיל 50, יש לחשב בהתאם לתקופת כהונתו. 16. שנית, ניתן ללמוד על תכליתו של סעיף 6 מתוך השוואה להחלטות העוסקות בנושאים דומים, ובענייננו, להחלטות העוסקות בחישוב קצבת הגמלאות המגיעה לעובדי ציבור (לעניין השימוש בחקיקה העוסקת "באותו עניין" (IN PARI MATERIA) לצורך פרשנות ראו ברק, עמ' 343-341; וכן ע"א 5964/03 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח-תקווה (טרם פורסם) פיסקה 10 לחוות דעתו של השופט גרוניס). מעיון בהחלטות כגון ההחלטה העוסקת בחברי-כנסת (החלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאריהם), תש"ל-1969) או ההחלטה העוסקת בשרים (החלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (שרים ושאריהם), התשמ"א-1981), ניתן ללמוד כי חישוב הגמלה נעשה לפי משך הזמן בו כיהן בעל התפקיד הרלוונטי. מכאן אפשר להסיק כי אף בהחלטה הנוגעת לראשי רשויות מקומיות, הכוונה הייתה לתגמל את ראשי הרשויות אשר הינם בני למעלה מ-50 שנה מעת פרישתם, אך זאת ביחס ישיר למשך הזמן בו כיהנו וכתוספת לקצבה הבסיסית המחושבת לפי מספר חודשי הכהונה. 17. שלישית, פרשנותו של מנכ"ל משרד הפנים דאז, אשר התקבלה גם על-ידי בית המשפט קמא אינה הגיונית ואינה מתיישבת עם עקרון השוויון, שהינו עקרון יסוד בשיטת המשפט שלנו (ראו למשל בג"ץ 953/87 פורז נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 332-331). טלו לשם דוגמא את ראובן ולאה. ראובן כיהן כראש רשות מקומית במשך חמש שנים וסיים את תפקידו כאשר הוא בן 55 שנים. לפי הפרשנות אותה מציעות המשיבות יקבל ראובן כל חייו קצבה המורכבת מסכום בסיסי המחושב לפי מספר החודשים בהם כיהן וכן תוספת של 10% (2% עבור כל שנה מעל לגיל 50). לאה, כיהנה אף היא במשך חמש שנים כראש רשות מקומית וסיימה את תפקידה כאשר היא בת 60 שנים. בניגוד לראובן, לאה תקבל תוספת לסכום הבסיסי בשיעור של 20% ולא של 10% וזאת על-אף העובדה ששניהם כיהנו בתפקיד במשך פרק זמן זהה. יתרה מכך, לאה הייתה מקבלת תוספת לקצבתה בשיעור של 20% אף אם הייתה מכהנת במשך שנה אחת, היות ולפי עמדת המשיבות תוספת הגיל אינה נמדדת באופן יחסי למשך הכהונה. האם על ראובן לקבל קצבת גמלאות נמוכה מזו שלאה זכאית לה, אך בשל העובדה שסיים את תפקידו בגיל פחות מבוגר? דומני שהתשובה לכך היא בשלילה. אמנם, מקובלת עלי הטענה כי יש לתמרץ את מי שבחר לשרת בעיסוק ציבורי (ראו פרשת עמר) וכי יש לתגמל אדם שסיים לכהן בתפקיד הציבורי בגיל מבוגר היות והוא עשוי שלא להיבחר בשנית ולהיתקל בקשיים במציאת עבודה חדשה לאחר סיום כהונתו (ראו עמוד 8 לפסק-דינו של בית משפט קמא). אך יחד עם זאת, תכלית זו תוגשם גם אם נפרש את הסעיף לפי הפירוש הקושר בין שיעור התוספת לה זכאי ראש הרשות לבין משך הזמן שבו כיהן בתפקידו הציבורי. פירוש זה מועדף עלי אף משום העובדה שהוא פירוש שוויוני יותר אשר לפיו ראובן ולאה, אשר שניהם סיימו את כהונתם בגיל שניתן לראותו כגיל יחסית מבוגר לצורך השתלבות בשוק העבודה (בין אם מדובר בגיל 55 ובין אם מדובר בגיל 60), יקבלו את אותה תוספת לקצבתם במידה ושניהם שירתו בתפקיד במשך אותו פרק זמן. גישה זו משתלבת עם העקרון האומר שיש לשאוף לפרש את דבר החקיקה באופן אשר יגשים את עקרון השוויון: "...רעיון זה [השוויון], שאינו כתוב על ספר, הוא מנשמת אפו של המשטר החוקתי שלנו כולו. על-כן מן הדין הוא שבמקרי גבול דוקא, כאשר הוראה של החוק החרות ניתנת לשני פירושים, נעדיף אותו פירוש המקיים את שוויון הכל לפני החוק ואינו שם אותו לאל" (בג"ץ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר, פ"ד כג(1) 693, 698). 18. מן האמור לעיל עולה כי פרשנותו של מנכ"ל משרד הפנים לסעיף 6 אשר לאורה חישב את הקצבאות אותן קיבלו מר שנן ומר אוריאלי החל משנת 1989, הינה אמנם פרשנותו הלשונית של הסעיף אך היא אינה עולה בקנה אחד עם חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ואף אינה הפרשנות הרצויה. 19. האם רשאי משרד הפנים לשנות את החלטתו, לאחר שחלף זמן כה רב, ולפרש את סעיף 6 בהתאם לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה? לדיון בשאלה זו אפנה כעת. האם מותר לרשות לחזור בה מהחלטתה? 20. ככלל, החלטה של רשות מנהלית אינה סופית, ובניגוד להליך משפטי, לא חל עליה העקרון של גמר המלאכה (functus officio) (ראו יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב' 983-981 (1996) (להלן: זמיר)). סמכותה של הרשות המנהלית לשנות את החלטתה נובעת, במקרים כמו המקרה שבפנינו בהם אין הוראה מפורשת בדבר החקיקה המסמיך, מסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, הקובע כי: "הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראות מינהל – משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה". יחד עם זאת, על הרשות להפעיל את סמכותה זו לשינוי החלטה שניתנה בעבר תוך התחשבות בכל השיקולים הרלוונטיים ובייחוד בצורך ביציבות ובהגנה על ציפיותיהם הלגיטימיות של האזרחים לכך שרשויות המנהל לא ישנו את החלטותיהן חדשות לבקרים. על-כן, נקבע כי מדובר בסמכות אשר יש לנצלה אך במקרים חריגים: "...שכן, כרגיל, זכותו של האזרח לדעת, אם בידיו החלטה סופית ומחייבת, ואין להטרידו שוב ושוב באותו נושא... אין זה רצוי שאזרח יהיה צפוי על לא עוול בכפו לשינוי החלטה קודמת, ואין להשתמש בסמכות זו אלא במקרים מיוחדים יוצאי דופן" (בג"ץ 707/81 שוורץ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, תל-אביב-יפו, פ"ד לו(2) 665, 668-667). בע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד לז(1) 337, סווגו סוגי הטעויות וסוכמה ההלכה באשר ליכולתה של הרשות לחזור בה לגבי כל אחד מסוגי הטעויות וכך נקבע: "א. החלטה הנוגדת את החוק או שבצורה אחרת יש בה בעליל משום חריגה מסמכות; ב. החלטה, שמקורה בטעות משרדית טכנית, שנעשתה בהיסח הדעת; ג. החלטה, שיש בה משום משגה, במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או בלתי נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול-דעתו באופן בלתי סביר... לגבי שני סוגי ההחלטות הראשונים, המוזכרים לעיל, תוכלנה רשויות הציבור בדרך כלל לחזור בהן מההחלטה המוטעית או הנוגדת את החוק ולגרום למתן החלטה אחרת תחתיה; ואילו לגבי ההחלטה מהסוג השלישי, היינו זו שיש בה משום 'משגה' בשיקול הדעת בלבד – שאני. כאן תהיה הרשות בדרך כלל קשורה בהחלטתה, ובמיוחד כאשר האזרח הספיק כבר לפעול על-פי ההחלטה המקורית" [ההדגשה במקור – ס.ג'.] (שם, בעמודים 352-351). 21. בענייננו, מדובר בטעות אשר נכנסת לגדרה של הקטגוריה הראשונה מבין שלוש הקטגוריות היות והחלטת מנכ"ל משרד הפנים לפעול בניגוד לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הינה, כאמור, החלטה הנוגדת את החוק. במקרים כגון אלו, בהם מדובר בהחלטה אשר ניתנה בניגוד לחוק, מחייב האינטרס הציבורי את תיקון הטעות. בעניין זה כתב פרופ' זמיר כי "אם ההחלטה שנתקבלה, מחמת הטעות, גורמת או תגרום לרשות לפעול בניגוד לחוק, גובר המשקל של האינטרס הציבורי בתיקון הטעות באופן יחסי למשקל של האינטרס הפרטי בקיום ההחלטה כפי שהיא" (זמיר, בעמ' 1006). חשוב להדגיש, כי לא בכל מקרה בו מדובר בהחלטה הנופלת לגדרה של קטגוריה זו תוכל הרשות לשנות את ההחלטה ויש לבחון ולאזן בין האינטרסים השונים לאור נסיבות המקרה הספציפי (ראו למשל בג"צ 4492/92 שנקרנקו נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פ"ד מז(4) 861 , 865-864). 22. בנסיבות המקרה דנן, אני סבור כי האיזון בין האינטרס הציבורי לבין האינטרסים של המשיבות מוביל למסקנה כי מדובר במקרה חריג המצדיק את תיקון ההחלטה המקורית. ראשית, מעבר לאינטרס הציבורי בתיקון החלטה שניתנה בניגוד לחוק, קיים אינטרס ציבורי נוסף והוא תיקון ההחלטה על מנת שהמשיבות לא תקבלנה מהקופה הציבורית כספים אשר לא מגיעים להן לפי חוק. בנוסף, התחשב המערער בציפיותיהן הלגיטימיות של המשיבות להמשיך ולקבל את אותו הסכום שקיבלו בעליהן ולכן קבע כי ההחלטה לשנות את שיעור הקצבה תחול רק מיום מתן ההחלטה המתקנת ואילך ולא חייבן להשיב את הסכומים שקיבלו בניגוד לחוק. אני סבור כי פתרון זה מהווה איזון ראוי בין האינטרסים השונים ואין בו משום פגיעה בלתי מידתית בציפיותיהן של המשיבות או בזכויותיהן הקנייניות. לסיום אציין כי אמנם, מוטב היה לוּ היתה הרשות המנהלית פועלת מלכתחילה בהתאם להנחייתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה או מתקנת את טעותה תוך פרק זמן סביר. אך אף אם עבר זמן רב מוטב לאפשר לרשות לתקן את טעותה ולנהוג כחוק מכאן ואילך מאשר להמשיך ולהוציא את כספי הציבור שלא כדין. 23. אשר על כן, לו תישמע דעתי, הערעור מתקבל במובן זה ששיעור קצבת השאירים אותה מקבלות המשיבות יחושב לפי האמור בהחלטת מנכ"ל משרד הפנים בעניינה של גברת שנן מיום 9.6.03 ובהחלטתו בעניינה של גברת אוריאלי מיום 6.7.03. 24. בנסיבות העניין לא יהיה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ד' חשין: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ס' ג'ובראן. ניתן היום, כ"ז בסיון התשס"ז (13.6.2007). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04033500_H08.doc /צש מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il