עו"ד נתן רוזנבלט נ. שר השיכון והבינוי

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3322/23 לפני: כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט א' שטיין כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ העותרים: 1. עו"ד נתן רוזנבלט 2. נחמן יצחק רוזנבלט 3. יעקב רוטמן 4. גיטל לאה רוטמן נ ג ד המשיבים: 1. שר השיכון והבינוי 2. רשות מקרקעי ישראל עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ט"ו בטבת התשפ"ד (27.12.2023) בשם העותרים: עו"ד נתן רוזנבלט בשם המשיבים: עו"ד ערין ספדי; עו"ד אופיר גבעתי פסק-דין השופט א' שטיין: בעתירה שלפנינו נתבקשנו ליתן צווים על-תנאי, צווי ביניים ולבסוף צווים מוחלטים, אשר ימנעו הקצאת דירות במחירים מוזלים ("מחירי מטרה") ל"בני מקום" בערי ישראל, ובפרט בעיר קצרין. העותרים טוענים כי אמת-המידה של "בני מקום", המשמשת בסיס להטבה הנתקפת בעתירה, אינה ממין העניין ויוצרת הפליה פסולה בין בני מקום ובין מי שאינם בני מקום. לאחר עיון בכתובים שבעלי הדין הניחו לפנינו, ואחרי ששמענו את טיעוני הצדדים, המלצנו לעותרים, בהחלטתנו מיום 27.12.2023, למשוך את עתירתם. העותרים ביקשו וקיבלו שהות עד ליום 31.12.2023, אולם טרם שמענו את עמדתם, ועל כן אנו מניחים כי הם עומדים על עתירתם. מכירת דירות הממוקמות על אדמות מדינה ל"בני מקום" במחירי מטרה מוסדרת בסעיף 4.7.9 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל (להלן: החלטות ממ"י) – החלטות בדבר מדיניות המועצה בעניין שימוש במקרקעי המדינה, אשר מתקבלות ומתפרסמות מכוחו של חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן: חוק רמ"י). כהוראת שעה לעניין מרחבי צפון הארץ ודרומהּ, אשר עמדה בתוקף עד יום 31.12.2023 (להלן: הוראת השעה), סעיף זה מגדיר "בן מקום" כ"חסר דיור שמקום מגוריו הקבוע בשנה שקדמה לתאריך הגשת בקשת הזכאות, הוא בתחום שיפוטה של הרשות המקומית שבה ייבנה המיזם, ובלבד שהוא המציא אישור ממרשם האוכלוסין" (ההדגשה הוספה – א.ש.). זאת, כאשר הוראת הקבע, סעיף 4.7.1 להחלטות ממ"י, מגדירה "בן מקום" כדלקמן: "חסר דיור, שמקום מגוריו הקבוע ב-3 השנים האחרונות או ב-4 שנים מתוך 10 השנים האחרונות, שקדמו לתאריך הגשת בקשת הזכאות, הוא בתחום שיפוטה של הרשות המקומית שבה ייבנה המיזם [...]" (ההדגשה הוספה – א.ש.). לעניינן של הוראות אלה, "חסר דיור" – משמעו כאמור בסעיף 4.7.19 להחלטות ממ"י: "יחיד או תא משפחתי [...] שאין ולא היו להם או למי מיחידיהם, זכויות כלשהן בדירה או בחלק מדירה, בחלק שעולה על שליש, במצטבר, 3 שנים קודם למועד הנפקת הזכאות ולמועד החתימה על הסכם המכר לרכישת דירה במחיר מטרה כמפורט להלן: בעלות, חכירה, חכירה לדורות או שכירות שחל עליה חוק הגנת הדייר, נוסח משולב, התשל"ב-1972. זכות על פי הסכם לבעלות, חכירה, חכירה לדורות או זכות בכל דרך אחרת, כגון: ירושה, מתנה, נאמנות וכיוצא בזה; לעניין זה, זכות על פי ירושה כוללת גם מצב שבו המבקש הסתלק מעיזבון. זכויות בנחלה או במשק עזר על פי הסכם או בכל דרך אחרת כאמור לעיל או זכות למגורים לחבר קיבוץ או מושב שיתופי [...] ללא תשלום או בתשלום מטרה מכוח חברותו בקיבוץ. זכויות בדירה בשלבי בנייה. זכויות בדירה באמצעות קבוצת רכישה או קבוצת רוכשים". ברי הוא כי מדובר בהטבה משמעותית שהמדינה מעניקה לאזרחיה. מאחורי הטבה זו עומדים שיקולי רווחה חברתיים ענייניים, לצד רצון המדינה לאכלס אזורי מגורים פחות מבוקשים, המוגדרים כאזורי עדיפות לאומית, כמפורט בתגובת המשיבים. בהקשר זה חשוב להדגיש כי הטבה זו אינה ניתנת ל"יחידי סגולה" שהרשות חפצה ביקרם. כדי להיחשב ל"בן מקום" בר-זכאות, אדם צריך להתגורר בתחום שיפוטה של הרשות המקומית בה נבנה המיזם המזכה בהטבה בשלוש השנים האחרונות או בארבע מתוך עשר השנים האחרונות אשר קדמו למועד הגשת בקשתו לזכאות. במסגרת הוראת השעה, אדם ייחשב ל"בן מקום" בר-זכאות אם הוא התגורר באזור עדיפות לאומית בצפון הארץ או בדרומה בשנה שקדמה למועד הגשת בקשתו. הווה אומר: אדם יכול לרכוש מעמד של "בן מקום" בין היתר על ידי העתקת מגוריו לאחד מאזורי העדיפות הלאומית והישארותו שם לתקופה שנקצבה לשם כך בהחלטת ממ"י. קיומה של אפשרות זו משמיט את הקרקע מתחת לטענת ההפליה של העותרים. הטעמים אשר עומדים מאחורי החלטות אלה של ממ"י, מקורם בשיקול הדעת הרחב שהופקד בידיה בכל הנוגע לניהול מקרקעי המדינה ולהקצאתם לאזרחיה – תוך כפיפות לאיסור על הפליה. עניין זה הוסבר על ידי בפרשת מי-טל הידועה כדלקמן: "מקרקעין מהווים משאב ציבורי מוגבל ויקר ערך. בשורה ארוכה של פסקי דין עמד בית משפט זה על היותם נכס לאומי בעל חשיבות עליונה, אשר מהווה בסיס לפיתוחה של המדינה ולרווחה חברתית [...] היותם של המקרקעין משאב חברתי חיוני המצוי במחסור תמידי עומד מאחורי עיקרון הבעלות הציבורית בקרקעות המדינה, שבבסיסו ההנחה כי המדינה היא המנהל המיטבי של קרקעות אלו מבחינת האינטרס הציבורי הכולל [...] עקרון זה עוגן בסעיף 1 לחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, אשר קובע כי "מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת". חוק-יסוד: מקרקעי ישראל נחקק במקביל לחוק מינהל מקרקעין ישראל, התש"ך-1960, שלימים שינה את שמו לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 [...] תכליתם של דברי חקיקה אלו הייתה לשים קץ לכפילות בניהול אדמות המדינה על ידי המוסדות השונים אשר האדמות היו בבעלותם, ולאחד את ניהולן בידי גוף אחד [...] הגוף שבידיו רוכזו סמכויות הניהול של מקרקעי המדינה הוא רשות מקרקעי ישראל, וזאת על פי סעיף 1א לחוק רמ"י. בבואה לעשות שימוש בסמכויות אלה, נדרשת רמ"י למנוע את העברת הבעלות בקרקע לידי גורמים בלתי רצויים, לבצע מדיניות ביטחון ולאפשר ביצוע פרויקטים לאומיים, דוגמת קליטת עלייה, פיזור אוכלוסין והתיישבות חקלאית [...] להקל על מלאכת התכנון תוך שמירת רזרבה קרקעית לצרכים ממלכתיים והקצאת שטחים פתוחים לצורכי הציבור – כל זאת כדי לאפשר יישום תכניות מיתאר ולמנוע סחר ספקולטיבי בקרקעות המדינה. כוחה של רמ"י הוא רב. מקרקעי ישראל תופסים את רוב שטחה של המדינה. השימוש במקרקעין אלו והקצאתם מעצבים את פני המדינה ואת הצדק החלוקתי שלה. מסיבה זו, רמ"י איננה יכולה לעשות שימוש בקרקעות שבניהולה ככל העולה על רוחה. בהיותה רשות מינהלית, כפופה רמ"י לכלליו של המשפט המינהלי אשר כוללים איסור חמור על הפליה [...] חובותיה אלו של רמ"י מעוגנות במידה לא מבוטלת גם בחוק רמ"י עצמו. כך למשל, סעיף 1א(1) לחוק רמ"י מצווה כי רמ"י תפעל "לניהול מקרקעי ישראל כמשאב לשם פיתוחה של מדינת ישראל לטובת הציבור, הסביבה והדורות הבאים, ובכלל זה להשארת עתודות קרקע מספיקות לצרכיה ולפיתוחה של המדינה בעתיד, תוך איזון ראוי בין צורכי שימור לצורכי פיתוח, ובין שיווק קרקע לשמירה על עתודות קרקע לצורכי ציבור". ברי הוא, כי לעניינה של הוראת חוק זו (כמו לעניינן של הוראות דין רבות אחרות), "הציבור" ו"הדורות הבאים" כוללים את כלל אזרחי המדינה: יהודים, ערבים, דרוזים ואחרים, ללא קשר לאמונתם הדתית, גזעם, השתייכותם הלאומית, מינם, מגדרם, נטייתם המינית, וכיוצא כאלה. הוא הדין בכל הקשור ל"הקצאת קרקעות למטרות מגורים, דיור בהישג יד [ו]דיור ציבורי" על ידי רמ"י מכוח הסמכות אשר נתונה בידה לפי סעיף 2א(1) לחוק רמ"י – ברי הוא כי הביטוי "דיור בהישג יד" מתייחס לכלל האזרחים שידם אינה משגת לקנות דירה, ללא קשר לגזעם, לזהותם הדתית, להשתייכותם הלאומית, וכיוצא באלה; וכך הוא גם לגבי הביטוי "דיור ציבורי". בהקשר זה חשוב לציין, כי מועצת מקרקעי ישראל – הגוף שקובע את המדיניות הקרקעית של רמ"י מכוחו של סעיף 3 לחוק רמ"י – צריכה לכלול בתוכה את "נציג השר לשוויון חברתי" וכן "חבר מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית" (כאמור בסעיף 4א(א1א) לחוק רמ"י). דרישה זו אף היא מהווה חלק מהמנגנון החוקי אשר בא למנוע הפליה בהקצאת קרקעות המדינה אשר מונעת מטעמים פסולים כגון דת, אמונה, השתייכות לאומית, מין, מגדר ונטייה מינית." ראו: רע"א 10011/17 מי-טל הנדסה ושירותים בע"מ נ' סלמאן, פסקאות 15-11 לפסק דיני (19.8.2019) (ציטוטים פנימיים הוסרו – א.ש.). השיקולים הענייניים שהדריכו את משיבי המדינה בהחלטותיהם – משמעם היעדר הפליה (ראו, מיני רבים: בג"ץ 2359/20 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' ראש הממשלה, פסקה 7 לפסק דיני והאסמכתאות שם (14.4.2020) (להלן: עניין עדאלה)). מתן ההטבה כאמור לחסרי דיור ניזון משיקולי רווחה ענייניים למהדרין. סימונם של "בני מקום" כמקבלי ההטבה נועד לחזק את זיקתם של מבקשי הדיור, המוגדרים כ"חסרי דיור", למקום אשר סומן על ידי מקבלי ההחלטות כמצריך עיבוי אוכלוסין – כדוגמת יישובי עדיפות לאומית כמו קצרין. ההגדרות של "בן מקום" גם יוצרות תמריץ כלכלי עבור אזרחי המדינה להעתיק את מגוריהם לאזורי העדיפות הלאומית. בכל אלה אין שום הפליה. באין הפליה, באין שרירות-לב ובאין שיקולים זרים או חוסר סבירות קיצונית אשר יורדת לשורש העניין, אין בידינו להתערב בהחלטות מסוג זה (ראו דברי השופט י' עמית בבג"ץ 7258/17 זנדברג נ' משרד הבינוי והשיכון (21.1.2018)). הנני נכון לקבל את טענת העותרים כי היצמדות בלתי מתפשרת לאמת-המידה של "בן מקום" לא תמיד תקלע למטרה, אולם על-פי רוב היא תגשים את מטרתה החברתית של ההטבה, ובזאת דיינו; וכפי שהעיר השופט עמית, "במצבים אלה, ניתן להנהיג אמת מידה טכנית-פורמלית לבחירה בין הזכאים" (ראו שם, פסקה 10; כמו כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי ב 697 (2010)). זאת ועוד: כפי שנאמר על ידי בעניינה של הטבה אחרת שהמדינה העניקה לתושביה, "בהינתן גודל המשימה ומורכבותה, לא ייפלא כי זו איננה כוללת בתוכה אסתטיקה של קווים ישרים" (ראו: עניין עדאלה, פסקה 7 לפסק דיני). אשר על כן, דין העתירה דנן להידחות; ויחד עמה תידחנה כל הבקשות הנלוות, לרבות הבקשה בדבר הוספת עותרים, שממילא לא היתה לה שום אחיזה משפטית. הנני מציע אפוא לחברותיי כי נדחה את העתירה על כל בקשותיה ונחייב את העותרים לשלם למשיבים הוצאות בסך כולל של 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת י' וילנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ג' כנפי-שטייניץ: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שטיין. ניתן היום, ‏כ"ט בטבת התשפ"ד (‏10.1.2024). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 23033220_F07.docx עב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1