בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
332/98
בפני: כבוד
השופט ת' אור
כבוד
השופטת ד' דורנר
כבוד
השופט מ' אילן
העותרת: המועצה
המקומית תל מונד
נ
ג ד
המשיבים: 1.
ועדת המשנה למעקב ובקרה על תוכנית מיתאר
ארצית משולבת לבנייה, פיתוח וקליטת עליה
מספר תמ"א31/
2.
המועצה הארצית לתיכנון ובנייה
3.
הועדה המחוזית לתיכנון ובנייה, מחוז המרכז
עתירה
למתן צו על תנאי
בשם
העותרת: עו"ד איתן אורנשטיין
בשם
המשיבים: עו"ד אסנת מנדל
פסק-דין
השופט ת' אור:
הרקע העובדתי והמחלוקת
1. בבסיס הסכסוך בין בעלי הדין עומדת תוכנית
לבניית פארק תעשיה בתל מונד (להלן: התוכנית). הועדה המחוזית מחוז המרכז דנה
בהיבטיה השונים של התוכנית, והחליטה על הפקדת התוכנית בכפוף למספר תנאים, שעיקרם
אישור מחלקת עבודות ציבוריות (להלן: מע"צ). משנתקבלו אישורי מע"צ
ואישור התוכנית להפקדה, נדרשה הסכמת הועדה לשמירת קרקע חקלאית (להלן:
הולק"ח), זאת הואיל וייעוד הקרקע נשוא התוכנית הוא לחקלאות. גם עניין זה
הוסדר על ידי ועדת הערער של הולק"ח, אשר החליטה לאשר את התוכנית.
עוד בטרם קבלת אישור הולק"ח, נכנסה לתוקף
תמ"א31/, תוכנית מיתאר ארצית, אשר, בין היתר, מייעדת חלקים נרחבים מאזור
השרון, ובכללם שטח התוכנית, לנוף כפרי. לאחר כניסת תמ"א31/ לתוקף, קיימה
הועדה המחוזית דיון חוזר בעניין התוכנית, והחליטה שלאור כניסת תמ"א31/ לתוקף,
יש צורך בקבלת אישור נוסף מועדת משנה של המועצה הארצית, הועדה למעקב ובקרה על
תוכנית מתאר ארצית (להלן: ועדת הבקרה). אישור כזה נדרש על פי האמור בסעיף
12.6 לתמ"א31/, אליו עוד נתייחס להלן. ועדת הבקרה קיימה מספר דיונים בבקשת
העותרת, והחליטה ביום 28.6.98 לדחותה. בעקבות החלטה זו, ומשסברה העותרת כי בהחלטה
נפלו פגמים מהותיים, עתרה לבית משפט זה בעתירה למתן צו על תנאי המופנה למשיבות 1,
3 ו4- (בג"ץ 7441/95). במסגרת העתירה, הגיעו הצדדים להסכם פשרה, לפיו, בין
היתר, תבוטל ההחלטה הראשונה והתוכנית תוחזר לדיון מחודש בפני הועדה המחוזית. הסכם
הפשרה קיבל תוקף של פסק דין והעתירה נמחקה.
לטענת העותרת, המשיבות הפרו את הסכם הפשרה
הפרות גסות המצדיקות את ביטולו, ואת השבת העתירה על כנה. העותרת מסרה הודעה
למשיבות בדבר ביטולו של הסכם הפשרה ושבה ועתרה לבית משפט זה, כבעתירתה הקודמת
שנמחקה, להצהיר על בטלות החלטת ועדת המעקב ולהורות כי התקיימו התנאים להפקדת התוכנית.
לאחר הגשת העתירה בשנת 1998, התקבלה תוכנית
המתאר הארצית המשולבת לבניה, פיתוח וקליטת עליה תמ"א31/, נוסח
התשנ"ח1998-. תוכנית זו משנה בכמה עניינים את תוכנית תמ"א31/ הקודמת.
להלן, כשאתייחס לתמ"א31/, הכוונה תהייה לתמ"א31/ כפי שתוקנה ב1998-. בין
יתר השינויים, הוחלפה ועדת הבקרה בועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן:
הולנת"ע). לאור שינוי זה, זומנה ישיבה של הולנת"ע לדיון חוזר
בתוכנית. בהחלטתה מיום 28.4.98 אימצה הולנת"ע את החלטות ועדת המעקב, והחליטה
שלא לשנות את ההחלטות הקודמות שניתנו. התוצאה היא, שהתוכנית לא אושרה להפקדה.
2. העתירה מבוססת על שורה של טענות, אשר, לטענת
העותרת, מצדיקות את קבלת העתירה. אולם, בטיעונה בפנינו צמצמה העותרת את טענותיה
לשתיים:
א. הוראות סעיף משנה 12.6
לתמ"א31/ הינה, על פי תוכנה, הוראה בדבר אצילת סמכויות על ידי המועצה הארצית
לתיכנון ובנייה (להלן: המועצה הארצית) לולנת"ע, לאשר תוכניות בניגוד
לתמ"א31/. הוראה כזו הינה פסולה ובטלה, נוכח הוראות סעיף 6 לחוק התיכנון
והבנייה, על פיה אין המועצה הארצית רשאית לאצול מסמכויותיה "בדבר תוכנית מתאר
ארצית". אשר על כן, החלטת הולנת"ע אינה תקפה.
ב. דרישת אישור הולנת"ע של
התוכנית כתנאי להפקדתה הינה דרישה מפלה, שכן שתי תוכניות של שתי רשויות מקומיות
אחרות, אשר על פי הטענה דומות לתוכניות, אושרו ללא שנדרש אישור של הולנת"ע,
או ועדת הבקרה קודמתה.
אדון תחילה בטענתה השניה של העותרת המועלית
בפיסקה 2(ב) לעיל.
טענת הפלייה
3. העותרת טוענת, כי אין כלל צורך באישור המועצה
הארצית או הולנת"ע לתוכנית, וכי דרישה לאישור כזה נובעת מהפלייה פסולה.
במקרים של תוכניות אחרות, אשר עניינן גם הוא הקמת אזורי תעשיה באזורים סמוכים, שעל
כולם חלות באופן זהה הוראות תמ"א31/, לא דרשה הועדה המחוזית את האישור של
המועצה הארצית או של ועדת משנה שלה לתוכנית. בכך, לטענת העותרת, גילתה את דעתה כי
אין צורך באישור הולנת"ע. שתי התוכניות האחרות, עליהן הצביעה העותרת לעניין
זה, הן: תוכנית חש/בת109/ (להלן: תוכנית 109) ותוכנית חש29/5/ (להלן:
תוכנית 5/29).
בטענה זו דנה הועדה המחוזית בדיון מיום
29.1.97, וקבעה לאחר בדיקה, כי: "אין הנדון דומה לראיה, ומכל מקום גם אם
חלילה נפלה טעות, אין הדבר יכול להשליך על המקרה דנן". לטענת המשיבות, בין
שתי תוכניות אלה לתוכנית העותרת יש הבדלים משמעותייים.
שטחה של תוכנית 109 הוא 99 דונם, והיא קובעת
יעד של הרחבת אזור תעשיה קיים. שטחה של תוכנית 5/29 הוא 14 דונם, והיא קובעת יעוד
של תחנת תדלוק ומסחר מוגבל. לטענת המשיבות, ההנחיות והמגמות בתמ"א31/ מבקשות
לשמור על שטחי הנוף הכפרי הפתוח, ושתי התוכניות: 109 ו5/29- מתיישבות עם מגמות
אלה.
תוכנית 109 קטנה יחסית בשטחה, והיא מתוכננת
בצמוד לפיתוח הקיים, בשטח הקשור להתיישבות הכפרית. ככזו, השפעתה הסגולית והמוחלטת
על קיומו ואיכויותיו של השטח הכפרי שבסביבה, מצומצמת, ועולה בקנה אחד עם התכליות
המותרות בשטח כפרי פתוח על פי תמ"א31/.
תוכנית 5/29, המשתרעת, כאמור, על שטח של כ14-
דונם, היא בעיקרה תחנת תדלוק הצמודה ליישוב יקום ולאתרים המפותחים סביבו. בנוסף,
היא צמודה לצומת והיא מיועדת לשרת תשתיות קיימות ואינה פוגעת בלב השטח הירוק.
לעומת שתי תוכניות אלה, התוכנית נשוא
העתירה חלה על שטח המצוי בלב השטח הכפרי הפתוח, והיא עומדת בסתירה חזיתית לתפיסה
התכנונית, לפיה מיועדת הקרקע באזור זה לחיץ ירוק מטרופוליני. התוכנית נשוא העתירה
חלה על כ500- דונם, בלב השטח הכפרי, והיא בעלת פוטנציאל להשפעה משמעותית על האזור
שבסביבה, הן בשל מסת הבניה המיועדת, הן בשל הצפי לייצור מזהמים והן בשל הצורך
בפיתוח תשתיות שונות. ככזו, עלולה התוכנית, לטענת המשיבות, לשנות את פני האזור
ואופיו.
המשיבות הצביעו על הבדלים משמעותיים מבחינת
ההשפעות התכנוניות, בין התוכנית נשוא העתירה לבין שתי התוכניות האחרות. בשל הבחנה
זו בין התוכניות, אין לקבל את הטענה בדבר הפליה. ענייננו בהבחנה מותרת ולא בהפלייה
אסורה.
4. בלאו הכי, אם דרישת תמ"א31/ היא שלתוכנית
אשר סוטה מהוראותיה וממגמותיה יידרש אישור כאמור בסעיפי משנה 12.5 ו12.6- לתוכנית,
העובדה שלתוכניות אחרות לא נדרש אישור כזה אינה יכולה לסייע לעותרת. מצב דברים זה
נדון בבג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר (פ"ד מ(1)
191). זהו מצב דברים בו פלוני ואלמוני אינם זכאים לקבלת היתר (בענייננו, אינם
זכאים לאישור תוכנית בניה ללא אישור של המועצה הארצית), אך פלוני זכה להיתר. האם
בשל כך בלבד זכאי גם אלמוני להיתר? ההלכה היא, שאפילו אם קיימת הפליה בין השניים,
כל שזכאי לו אלמוני במקרה כזה, לביטול ההפלייה, הוא על ידי שלילת ההיתר מפלוני. אך
הזכות לביטול ההפלייה, אין בה להקנות לאלמוני זכות לקבלת היתר, זכות שהדין אינו
מאפשר להעניקה.
כפי שאמר השופט ברנזון בבג"ץ 146/66 הרשקוביץ
נ' הועדה המחוזית לבניה ולתיכנון עיר, מחוז הצפון (פ"ד כ(2) 518, בעמוד
519):
"אין
לראות כל הפליה בכך שהמשיבה החליטה סוף סוף לעמוד על מילוי הוראות תוכנית המיתאר
ולא להרשות סטיה מהן. העובדה שבעבר ניתנו הקלות והרשו חריגות מהתוכנית אינה מחייבת
את המשיבה להמשיך באותה דרך לעולם ועד ואין לבוא בטרוניה עמה על אשר בחרה כעת לשים
קץ למצב זה" (שם, בעמוד 519);
(וראה גם בג"ץ 301/69 שמילוביץ נ' עירית תל אביב
יפו, פ"ד כד(1) 302, 305).
הנה כי כן, טענת ההפלייה לא תועיל לעותרת
להשיג את מה שאין היא זכאית לו לפי החוק.
הטענה בדבר אצילה פסולה של סמכות
5. לעניין הטענה האחרת, זו המצויינת בפיסקה 2(א)
לעיל, מן הראוי לצטט תחילה את הסעיפים הרלוונטיים בתמ"א31/ ואת סעיף 6(א)(3)
לחוק התיכנון.
סעיפי משנה 12.5 ו12.6- של תמ"א31/
קובעים:
"12.5
החליט מוסד תיכנון להפקיד תוכניות בניגוד למגמות
התיכנון שבתשריטים המצורפים לתוכנית זו, יהיה עליו לנמק החלטה זו ולהפנות תשומת
ליבה של הולנת"ע להחלטתו זו, לצרף את הנימוק להחלטה זו ולבקש אישורה.
12.6
הועברה תוכנית כאמור לאישור המועצה הארצית, או
הולנת"ע, תיתן זו את החלטתה בתוך שלושים יום מיום שהועברה לה
התוכנית".
על יסוד האמור בשני סעיפי משנה אלה, הובאה
התוכנית על ידי הועדה המחוזית לאישור ועדת הבקרה, ולאחר מכן בפני הולנת"ע.
סעיף 6(א) לחוק התיכנון והבניה,
התשכ"ה1965- (להלן: חוק התיכנון) הדן בוועדות משנה, קובע:
"6.
(א)
המועצה הארצית רשאית -
(1) למנות מבין חבריה ועדות קבועות וועדות
לעניינים מסויימים ולקבוע להן את סמכויותיהן ותפקידיהן;
(2) למנות לועדות כאמור יועצים מקצועיים;
(3) לאצול לועדות כאמור מסמכויותיה, למעט כל סמכות
בדבר תוכנית מיתאר ארצית ובדבר הייעוץ בענייני החקיקה בשטח התיכנון
והבניה".
האם הוראת סעיף משנה 12.6 הינה הוראת אצילת
סמכות לולנת"ע "בדבר תוכנית מיתאר ארצית", ועל כן אינה מותרת על פי
סעיף 6(א)(3) לחוק התיכנון? לשאלה זו אפנה עתה.
רואים אנו, שעל פי הוראת סעיפי משנה 12.5
ו12.6- של תמ"א31/, מוענקת סמכות לולנת"ע, כמו למועצה הארצית, לדון
בתוכניות אשר אינן עולות בקנה אחד עם מגמות אשר מוצאות את ביטויין בתשריטים
המצורפים לתמ"א31/, ולהחליט אם לאשרן אם לאו. סעיפי משנה אלה מהווים חלק
מסעיף 12 של תמ"א31/, אשר כותרתו היא "הוראות מיוחדות לגבי התאמת תוכנית
להוראות ולתשריטים (נספחים א'1 ועד א'2)".
עוד נזכיר, שסעיף משנה 12.1 מציין שהנספחים
לתוכנית א'1, א'2 וכן נספח ג' "משקפים מגמות תכנוניות, וכן מגמות הנוגעות
לעבודות תשתית ופיתוח".
מסעיפי משנה 12.5 ו12.6- עולה בבירור,
שתמ"א31/ השאירה מרחב גמישות ביישום מגמות התיכנון, כפי שאלה צויינו בתשריטים
הנספחים לתמ"א31/. הדבר מצא את ביטויו בקביעה כי ניתן לסטות בתוכנית ממגמות
התיכנון על ידי החלטה מנומקת של מוסד תיכנון, ובלבד שהתוכנית תאושר על ידי המועצה
הארצית או הולנת"ע.
לדעתי, הוראת סעיף משנה 12.6, המעניקה סמכות
לולנת"ע לאשר תקנות הסותרות את מגמות תמ"א31/, אינה עומדת בסתירה להוראת
סעיף 6(א)(3) לחוק. הטעם לכך הוא, כי הוראת סעיף זה אינה כוללת הוראה בדבר אצילת
המועצה הארצית מסמכויותיה לולנת"ע.
את הוראות התוכנית עצמה המועצה הארצית קבעה.
היא גם לא העבירה לולנת"ע כל סמכויות לתקן את תמ"א31/ או לשנותה. היא רק
קבעה מנגנון ביצוע, אשר יתיר סטייה מה"מגמות" שבתמ"א31/. הדבר
ייעשה על ידי קבלת תוכנית בעלת רמה נמוכה יותר בהיררכיה התיכנונית, כגון תוכנית
מיתאר מחוזית, ואישורה על ידי הולנת"ע (או המועצה הארצית), הכל כאמור בסעיפי
משנה 12.5 ו12.6-. נכון יהיה, על כן, לומר שלא באצילת סמכויות על ידי המועצה
הארצית עסקינן, אלא בקביעת מנגנון ביצוע של מדיניות ומגמות שמצאו את ביטויין
בתמ"א31/. המועצה הארצית אמונה על קביעת מדיניות התיכנון הכלל ארצית.
בעניינים מסויימים ראתה להתוות את מדיניותה בתמ"א31/ בדרך של קביעת מגמות,
תוך ידיעה שבמקרים מתאימים ניתן יהיה לחרוג מהן, בדרך אשר נקבעה בסעיפי משנה 12.5
ו12.6-.
חוק התיכנון אינו קובע שהביצוע או ההגשמה של
הוראות תוכנית מיתאר ארצית ייעשה רק על ידי המועצה הארצית. מכאן, שאם הביצוע
מופקד, על פי האמור בתוכנית מיתאר ארצית, בידי גוף אחר - בענייננו הולנת"ע -
לאו אצילת סמכויות הוא.
7. נוכח המסקנה שאין בסעיף משנה 12.6 אצילת
סמכויות, אין לי צורך לדון בשאלה הנוספת אשר היתה יכולה להתעורר, והיא מה פירוש
"סמכות בדבר תוכנית מיתאר ארצית", הנזכרת בסעיף 6(א)(3) לחוק. ניתן לפרש
ביטוי זה ככולל כל סמכות הנוגעת לתוכנית מיתאר ארצית; ואפשר ליתן לו פירוש צר
יותר, על פיו כוונתו לסמכות להכין תוכניות מיתאר, לבטלן, לתקנן או לשנותן, ולא כל
עניין שיש לו נגיעה כלשהי בתוכנית מיתאר ארצית נכלל בו. נטייתי היא ליתן לביטוי
פירוש צר יותר, אשר נראה לי סביר יותר ותואם את מטרת הסעיף. אך, כאמור, אין לי
צורך להרחיב בנושא זה או להכריע בו.
8. על סמך כל האמור לעיל, נדחית העתירה. העותרת
תשא בהוצאות המשיבים בסך 10,000 ש"ח.
ש
ו פ ט
השופטת ד' דורנר:
אני מסכימה. ש
ו פ ט ת
השופט מ' אילן:
אני מסכים. ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור.
ניתן היום, כב' בתמוז התשנ"ט (6.7.99).
ש ו פ
ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
98003320.E09
/עכב