אפיקים מים בע"מ נ. הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים רע"א 32981-11-25 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ המבקשת: אפיקים מים בע"מ נגד המשיבה: הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן בקשת רשות ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי ירושלים (השופטים ר' וינוגרד, ס"נ, ש' ליבוביץ ו-ת' בר-אשר) שניתן ביום 17.7.2025 בע"א 67661-04-25 בשם המבקשת: עו"ד דרור גדרון; עו"ד שלי טל בשם המשיבה: עו"ד עודד יהוד פסק-דין השופט אלכס שטיין: 1. לפנינו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי ירושלים (השופטים ר' וינוגרד, ס"נ, ש' ליבוביץ ו-ת' בר-אשר), אשר ניתן ביום 17.7.2025 בע"א 67661-04-25, במסגרתו התקבל באופן חלקי ערעור המבקשת על פסק דינו של בית משפט השלום ירושלים (השופטת ד' פיינשטיין), אשר ניתן ביום 23.2.2025 בעש"א 46759-04-24. בגדרו של פסק הדין נדחה ברובו ערעור המבקשת נגד החלטת הממונה על הגנת הצרכן (להלן: הממונה) להטיל על המבקשת עיצום כספי בסך של 2,451,528 ש"ח בגין הפרת חוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 (להלן: החוק או חוק הגנת הצרכן). רקע והליכים קודמים 2. המבקשת, חברת אפיקים מים בע"מ (להלן: אפיקים), היא חברה שתחום עיסוקה הוא שיווק ומכירה של ברי מים ומערכות סינון מים; המשיבה, הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, היא רשות ממשלתית אשר משמשת רגולטור בענייני הגנת הצרכן ואשר אמונה על אכיפת הוראותיו של חוק הגנת הצרכן. 3. ביום 7.6.2023 הודיעה המשיבה למבקשת כי בכוונתה להטיל על המבקשת עיצום כספי בסך של 3,469,950 ש"ח בגין הפרת הוראות החוק ביחס לשלושה-עשר לקוחות שונים, נוכח תלונות שהתקבלו אצל המשיבה בשנים 2020-2019. יצוין, כי למבקשת יוחסו הפרות חוק שונות כלפי כל אחד מהלקוחות, ונקבע כי עליה לשאת בעיצום כספי בגין כל הפרה והפרה. מעיצום זה הופחתו 20% בגין היעדר הפרות קודמות, ולפיכך הועמד סכום העיצום על 2,775,960 ש"ח. לאחר שהמבקשת שטחה את טענותיה בפני המשיבה, הופחת סכום העיצום והועמד על 2,451,528 ש"ח – זאת, בעיקר לנוכח תיקון ההפרות. 4. סכום העיצום שיוחס למבקשת ביום 4.3.2024, לאחר ההפחתה בהליך השגה, חושב באופן הבא: (א) בגין הפרת סעיף 2(א) לחוק – 26 הפרות כפול 46,080 ש"ח להפרה, בהפחתת 20% - 958,464 ש"ח. (ב) בגין הפרת סעיף 2(א) לחוק בנסיבות מחמירות – 69,120 ש"ח, בהפחתת 20% - 55,296 ש"ח. (ג) בגין הפרת סעיף 14ג(א) לחוק – 13 הפרות כפול 22,530 ש"ח להפרה, בהפחתת 20% - 234,312 ש"ח. (ד) בגין הפרת סעיף 14ג(ב) לחוק – 13 הפרות כפול 22,530 ש"ח להפרה, בהפחתת 50% - 146,445 ש"ח. (ה) בגין הפרת סעיף 14ה לחוק – 13 הפרות כפול 46,080 ש"ח להפרה, בהפחתת 20% - 479,232 ש"ח. (ו) בגין הפרת סעיף 14(ד) לחוק – 11 הפרות כפול 22,530 ש"ח להפרה, בהפחתת 50% - 123,915 ש"ח. (ז) בגין הפרת סעיף 14ט(ד) לחוק – 13 הפרות כפול 22,530 ש"ח להפרה, בהפחתת 50% - 146,445 ש"ח. (ח) בגין הפרת סעיף 14ט(ד) לחוק – 11 הפרות כפול 22,530 ש"ח להפרה, בהפחתת 50% - 123,915 ש"ח. (ט) בגין הפרת סעיף 14ט(ד) לחוק – 22,530 ש"ח, בהפחתת 20% - 18,024 ש"ח. (י) בגין הפרת סעיף 14ט(ב) לחוק – 22,530 ש"ח, בהפחתת 20% - 18,024 ש"ח. (יא) בגין הפרת סעיף 14(ב) לחוק – 4 הפרות כפול 46,080 ש"ח להפרה, בהפחתת 20% - 147,456 ש"ח. פסק דינו של בית משפט השלום 5. בית משפט השלום צמצם את יריעת המחלוקת בין הצדדים להכרעה בשלוש שאלות עיקריות. הראשונה – האם סנני מים הם בגדר מוצר פסיד (perishable good) ועל כן המבקשת רשאית לגבות מהלקוח את עלותם במסגרת ביטול עסקה על ידי הלקוח? השנייה – האם מוצדק להטיל כפל עיצומים בשל מעשה אחד של החברה, אשר חזר על עצמו כלפי לקוחות שונים? השלישית – האם בוצעה הטעיה בעסקה שנעשתה מול אחת הלקוחות, הגב' מקסימוב. עוד הובהר, כי אין בכוונת המבקשת להשיג על קביעותיו העובדתיות של הממונה. 6. מאחר שבקשת רשות הערעור שבפנינו נוגעת לסוגיית "כפל העיצומים" בלבד, ייאמר בתמצית ולמען שלמות התמונה כי בית משפט השלום פסק כי סנני מים אינם מוצר פסיד. משכך, נקבע כי המבקשת לא הייתה רשאית להיפרע מעלות הסננים שנמסרו עם ברי המים במסגרת עסקאות שבוטלו על ידי הלקוחות, וטענותיה ביחס לעניין זה נדחו. כמו כן, באשר לעסקה עם הגב' מקסימוב, נקבע כי אין מדובר בהטעיה מכוונת וכי יש להקל עם המבקשת, כך שלא יוטל עיצום כספי בגין האיחור באספקת המוצר. 7. ביחס לסוגיית כפל העיצומים, טענה המבקשת כי אין זה ראוי להטיל עליה עיצום תוך הכפלת סכום העיצום במספר הלקוחות שנפגעו; עוד טענה המבקשת, כי אין זה ראוי כי מעשה אחד יגרור אחריו עיצומים הגבוהים פי כמה וכמה משוויו של בר מים אחד. המשיבה, מנגד, טענה כי עמדת המבקשת סותרת את הוראות החוק, וכי היא – המשיבה – ממילא נהגה עם המבקשת במידה של סלחנות, שכן ביחס לחלק מההפרות סכומי העיצומים הוטלו בחפיפה אלו עם אלו. 8. בית משפט השלום אימץ בסוגיה זו את עמדת המשיבה. נקבע, כי מדברי ההסבר לתיקון מס' 39 לחוק הגנת הצרכן, אשר הנהיג את העיצום הכספי, עולה כי מטרתו היא ייעול האכיפה של החוק – שהתנהלה קודם לכן באמצעות הליך פלילי – תוך שלילת התמריץ לביצוע הפרות; וכי משום כך העיצום המוצע חל על כל הפרה והפרה. כמו כן, דחה בית משפט השלום את טענת המבקשת לפיה סעיף 186 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן: חוק סדר הדין הפלילי), אוסר על "ענישתה" מספר פעמים בגין אותו המעשה. זאת, מכיוון שבפסיקה נקבע כי סעיף זה אינו חל מקום בו קיים ריבוי נפגעים מאותו מעשה הפרה. עוד נדחתה טענת המבקשת לפיה יש לקבוע את העיצום בגין מספר המעשים שביצעה, ולא לפי מספרן של הפרות החוק שניתן לייחס לכל מעשה בודד. לצד זאת, ציין בית משפט השלום כי ראוי היה כי המשיבה תגבש נוהל סדור, ברור ופומבי בנוגע למניין הפרות בהטלת עיצומים כספיים על מפרי החוק. 9. טענות המבקשת על חפיפה בהטלת עיצום בגין הפרת סעיף 14ג(ב) לחוק (המטיל חובה על עוסק לספק לצרכן מידע על המוצר והעסקה, ובכלל זאת על דרכי הביטול במסגרת עסקת מכר מרחוק), ובגין הפרת סעיף 14ט(ד) לחוק (המטיל חובה על העוסק למסור מידע טכני בעניין דרכי הביטול לא יאוחר ממועד אספקת המוצר) – נדחו אף הן. 10. כפועל יוצא מקביעות אלה, דחה בית משפט השלום את ערעור המבקשת (למעט טענותיה ביחס לעיצום שהוטל בגין העסקה עם הגב' מקסימוב), והורה כי המבקשת תישא בשכר טרחת בא-כוח המשיבה בסך 70,000 ש"ח ובהוצאות המשיבה בסך 5,000 ש"ח. פסק דינו של בית המשפט המחוזי 11. בית המשפט המחוזי קיבל באופן חלקי את ערעור המבקשת על פסק דינו של בית משפט השלום, וקבע על דרך אומדנא כי יש להפחית את סכום העיצום שהוטל על המבקשת ב-30%, וכי יש להפחית מחצית מהוצאות המשפט שהוטלו על המבקשת. 12. בית המשפט המחוזי נדרש לשתי טענות עיקריות, בגדרו של הערעור: האחת – ביחס לשאלה האם היה מקום להטיל עיצום בגין חיוב לקוחות שביטלו עמה עסקה, בעלויות סנני המים; השנייה – באשר לסוגיית הטלת "כפל עיצומים" בגין אותו מעשה הפרה שנעשה כלפי לקוחות שונים. 13. למען שלמות התמונה יצוין, כי בית המשפט המחוזי הותיר בצריך עיון את השאלה האם סנני המים חוסים תחת הגדרת "טובין פסידים". לצד זאת, נקבע כי המבקשת הסתמכה בתום לב על פסיקות של בתי משפט לתביעות קטנות בנושא, אשר זכו לחיזוק מסוים גם בפסיקותיהם של בית המשפט המחוזי ושל בית משפט זה. בנסיבות אלו, ולנוכח אינטרס ההסתמכות של המבקשת – כך נקבע – לא היה מקום להטיל על המבקשת סנקציות בגין הפרות אלו. 14. בית המשפט המחוזי קבע – ללא פירוט נימוקיו – כי אין מקום להתערב בקביעותיו של בית משפט השלום באשר לסוגייה של "כפל עיצומים" וכי לא נפל בקביעות אלו פגם כלשהו. 15. לאור כל זאת, קיבל בית המשפט המחוזי את ערעור המבקשת ביחס לסוגיית העיצומים אשר נגעו להגדרת סנני המים כטובין פסידים; בד-בבד, נדחה ערעור המבקשת נגד הטלת "כפל עיצומים". משהגיע בית המשפט המחוזי לתוצאה זו, נקבע על דרך אומדנא כי סכום העיצום שהושת על המבקשת יופחת ב-30% (דהיינו: לסך של 1,716,069.60 ש"ח) וכי החיוב בהוצאות שהוטל עליה בבית משפט השלום יופחת ב-50%. עוד נקבע כי המשיבה תישא בהוצאות המבקשת בבית המשפט המחוזי בסך של 20,000 ש"ח. 16. מכאן בקשת רשות הערעור שלפנינו. טענות הצדדים 17. לטענת המבקשת, שגה בית המשפט המחוזי בכך שלא נדרש לסוגיית "כפל עיצומים" ולא הקטין בהתאמה את העיצומים שהוטלו עליה. 18. לטענת המבקשת, בגין אותו מעשה הפרה הוטלו עליה עיצומים מרובים – כנגזרת של מספר המתלוננים על המעשה – זאת, על אף שמדובר במעשה (או במחדל) אחד שגוי מצידה. המבקשת סבורה כי החלטה כאמור עומדת בסתירה לכלל שנקבע בסעיף 186 לחוק סדר הדין הפלילי, אשר אוסר על ענישה רב-פעמית בגין מעשה הפרה אחד. המבקשת סבורה כי קיים אינטרס ציבורי בהחלת העיקרון ששולל ענישה רב-פעמית גם בהליכי אכיפה מנהלית, שכן הטלת עיצומים במכפלת מספר המתלוננים מביאה להטלת עיצומים מופרזים, באופן שאינו משקף את כוונת המחוקק. 19. עוד טוענת המבקשת כי גם אם תידחה טענתה בדבר החלת העיקרון שמאחורי סעיף 186 לחוק סדר הדין הפלילי, יש ללמוד בעניינה היקש מסעיף 40יג לחוק העונשין, התשל"ז-1977, ולקבוע כי בנסיבות העניין שומה עלינו לראות את ההפרות שביצעה כאירוע אחד לצורך הטלת העיצום העונשי. לפיכך, סבורה המבקשת כי יש להתייחס לכל מעשה הפרה כאל הפרה בודדת, ובהתאם לכך לאחד את ההפרות אשר נגזרות מאותו מעשה אסור. 20. כמו כן, טוענת המבקשת כי העיצום שהוטל עליה הוא שרירותי ועולה על סך רווחיה בשנתיים האחרונות; ביחס לכך, מוסיפה המבקשת וטוענת כי המשיבה לא פרסמה נוהל גלוי ביחס לחישוב העיצומים ואופן ספירת ההפרות – מחדל העולה כדי פגם לפי המשפט המינהלי. עוד סבורה המבקשת כי נגרם לה עיוות דין מאחר שבית המשפט המחוזי דחה את ערעורה בסוגיה מהותית ביותר מבלי לנמק את החלטתו. 21. המבקשת סבורה כי המקרה דנן מעורר שאלה עקרונית מהותית באשר לתחולתה של דוקטרינת "עבירה מרובת פריטים" בתחום האכיפה המנהלית, ובפרט על הטלת עיצומים מנהליים. שאלה עקרונית זו, וכן עיוות הדין שנגרם למבקשת, מצדיקים, לטענתה, מתן רשות ערעור "בגלגול שלישי". 22. ביום 19.11.2025 קבעתי כי הבקשה למתן רשות ערעור מצריכה תשובה, והוריתי למשיבה להגיש את תשובתה לבקשה, אשר הוגשה ביום 31.12.2025. 23. עמדת המשיבה היא כי דינה של בקשת רשות הערעור – להידחות; המשיבה סבורה כי נסיבות המקרה אינן מצדיקות מתן רשות ערעור, וכי יש להחיל במקרה דנן אמות מידה מצומצמות, המוגבלות לעילות הביקורת השיפוטית על החלטה מנהלית. לגופם של דברים, סבורה המשיבה כי עמדת הפסיקה בנושא היא עקבית וברורה, ולפיה אין להחיל עקרונות מן המשפט הפלילי על דיני האכיפה המנהלית. 24. עוד טוענת המשיבה, כי גם אם הייתה מתקבלת עמדת המבקשת באשר לתחולתה של דוקטרינת "עבירה מרובת פריטים", אין בכך כדי להועיל למבקשת, שכן ההפרות שביצעה המבקשת טעונות ענישה נפרדת, ביחס לכל אחד מהצרכנים; המשיבה מוסיפה וטוענת כי תכליתו של העיצום המנהלי היא מניעת הפרה יעילה מנקודת ראותו של המפר, כאשר פרשנות מצמצמת תפגע ביכולת להרתיע עוסקים מפני הפרות של דיני הגנת הצרכן. דיון והכרעה 25. לאחר שעיינתי בכתובים שהונחו לפנינו, ולאחר ששקלתי את טענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי טוב נעשה אם נדון בבקשה דנן כבערעור במסגרת סמכויותינו לפי תקנות 149(2)(ב) ו-138(א)(5) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט–2018. עוד אציע לחבריי כי נקבל את הערעור, כפי שיפורט להלן. 26. בפתח הדברים ייאמר, כי מאחר שהורתן של ההכרעות קמא בהחלטה מנהלית שקיבלה המשיבה, מצאתי לנכון לקבל את טענת המשיבה לפיה מדובר בהליך אשר יש לבוחנו באמות המידה המשמשות ערכאה שיפוטית בבחינת תקינותה של החלטה מנהלית. לצד זאת, סבורני כי השאלה המשפטית המתעוררת במקרה זה – מהו המבחן לפיו יש למנות הפרות לצורך הטלת עיצומים מנהליים? – מצריכה הכרעה אף לנוכח החלתן של אמות מידה מנהליות על ההליך שלפנינו. דברים אלו מקבלים משנה תוקף לאור העובדה כי במקרה דנן לא נקבע נוהל סדור וברור באשר למניין ההפרות לצורך הטלת עיצומים כספיים. היעדרו של נוהל כזה מקשה מאוד על היכולת לבחון את החלטת הממונה תחת אמות מידה מנהליות. מסיבה זו, סבורני כי הטענה לפיה יש לבחון את החלטת הממונה באספקלריה מנהלית, אינה מעלה ואינה מורידה בנסיבות העניין שלפנינו. 27. בפסיקותיהן של הערכאות הדיוניות, ניתן למצוא גישות סותרות באשר לשאלה כיצד יש למנות הפרות לצורך הטלת עיצומים מנהליים. כך, בעש"א (שלום ראשל"צ) 54365-08-21 אייס קפיטל קמעונאות (2016) בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (5.9.2023) ננקטה גישה מצמצמת, לפיה יש לראות בהפרות זהות שבוצעו כלפי מספר צרכנים הפרה אחת שמקורה באותו מעשה אסור. גישה דומה ניתן למצוא גם בעת"מ (מינהליים חי') 17044-06-13 סגיר נ' המשרד לאיכות הסביבה (12.6.2014) (להלן: עניין סגיר). 28. מנגד, ניתן למצוא בפסיקה גישה מרחיבה אשר מאפשרת הטלת עיצומים כספיים בגין כל הפרה והפרה, כלפי כל לקוח ולקוח, בנפרד (ראו, למשל: עת"מ (מינהליים י-ם) 10714-04-14 רכבת ישראל בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה (9.7.2014); עת"מ (מינהליים י-ם) 16225-03-20 תדביק בע״מ נ' המשרד להגנת הסביבה (29.11.2020); עש"א ‏(‏שלום ת"א‏)‏ 5317-03-21 רוהקר אחזקות בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן ‏(2.1.2022‏)‏‏). 29. לנוכח קיומן של מגמות שונות בפסיקה, ובשל הצורך לקבוע הלכה בנושא, סבורני כי יש לתת במקרה זה רשות ערעור ולקבוע כלל אחיד וברור – כפי שיפורט להלן. סמכות הממונה להטיל עיצומים מנהליים 30. סמכותו של הממונה להטיל עיצומים מנהליים מעוגנת בפרק ה'1 לחוק הגנת הצרכן. הוראות פרק זה מנוסחות באופן המעניק סמכות שבשיקול דעת לממונה להטיל עיצומים על עוסקים, בהינתן הפרה של הוראות החוק: "22ג. (א) הפר עוסק הוראה מההוראות לפי חוק זה, כמפורט להלן, רשאי הממונה להטיל עליו עיצום כספי לפי הוראות פרק זה בסכום של 25,950 שקלים חדשים, ואם העוסק אינו תאגיד – בסכום של 8,260 שקלים חדשים: [...] 22ד. (א) היה לממונה יסוד סביר להניח כי עוסק הפר הוראה מההוראות לפי חוק זה המפורטות בסעיף 22ג, בנסיבות מחמירות, רשאי הממונה להטיל עליו עיצום כספי לפי הוראות פרק זה, ששיעורו פי אחד וחצי מסכום העיצום הכספי שניתן להטיל בשל אותה הפרה לפי סעיף 22ג, ובלבד שלעניין נסיבות מחמירות כאמור בפסקה (2) להגדרה "נסיבות מחמירות", לא יטיל הממונה עיצום כספי כאמור אלא בהתאם לנהלים שהורה עליהם [...]" (ההדגשות הוספו – א.ש.) 31. אופן הפעלת הסמכות להטיל עיצומים – ובכלל זאת, האופן שבו יש למנות הפרות לצורך חישוב העיצומים הכספיים – אינו מוסדר בלשון מפורשת של סעיפים 22ג ו-22ד לחוק. במצב דברים זה, יש לגזור את הפתרון לסוגייה בתכליות החוק ובמטרות אותן ביקש המחוקק להשיג. 32. תכליות ומטרות אלה משתקפות בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון 39 לחוק הגנת הצרכן, בגדרו נקבע מנגנון האכיפה המנהלית: "אחד החידושים המהותיים של הצעת החוק, הוא אימוץ מודל של אכיפה חלופית במסגרת פרק ה'1 המוצע. מודל האכיפה החלופית המוצע, כולל שלושה כלי אכיפה: עיצום כספי (סימן א' לפרק המוצע), התראה מינהלית (סימן ב' לפרק המוצע) והתחייבות להימנע מהפרה (סימן ג' לפרק המוצע). כיום, מרבית ההפרות של החוק הן עבירות פליליות שרמת הענישה עליהן מחולקת לשלוש מדרגות, בהתאם לדרגת החומרה. הוועדה סברה כי המפתח לקיומה של אכיפה יעילה, הוא מתן סמכות לממונה לעשות שימוש גם בכלי האכיפה החלופית. כך, האכיפה הפלילית תמוקד בהפרות החמורות יותר של החוק, שלגביהם מוצדק לתייג את המפר באופן שלילי וליצור הרתעה של הכלל. יתרונה של האכיפה המינהלית לעומת האכיפה הפלילית, ובמיוחד מנגנון העיצום הכספי, הוא שמדובר במנגנון גמיש המאפשר תגובה מהירה. מטרתה של האכיפה החלופית היא כפיית ציות להוראות הדין, מניעה ישירה של ההפרה והרתעה של הפרט באמצעות שלילת התמריץ הכלכלי להפרה." (ההדגשות הוספו – א.ש.) 33. מדברים אלו עולה, כי מטרת המחוקק הייתה ליצור מנגנון יעיל אשר מונע הפרה יעילה מנקודת מבטו של העוסק – דהיינו: הפרת החוק באופן אשר מניב רווחים העולים על סכום העיצום שיוטל בגין ההפרה אשר אפשרה השאת הרווח לעוסק. תכלית זו תומכת בעמדת המשיבה, לפיה יש לראות בכל הפרה והפרה אירוע נפרד; אחרת, יווצר לעוסק תמריץ להפר את החוק כלפי צרכנים רבים, ביודעו כי לכל היותר יוטל עליו עיצום כספי אחד בלבד. 34. מנגד, ברי הוא כי אין בכוונת החקיקה שבה עסקינן להביא עוסקים לכדי מיטוט כלכלי; גישה לפיה ניתן להטיל עיצומים כמכפלת של מספר התלונות שהוגשו עלולה להביא לתוצאות אבסורדיות ולהטלת עיצומים בלתי מידתיים. יתר על כן, גישה זו עשויה לסייע לעוסקים ב"חיסול" מתחריהם באמצעות הגשת תלונות רבות לממונה. עוד יש לציין, כי בהטלת עיצום כספי פוגעת הרשות המנהלית בקניינו של העוסק – פגיעה אשר עשויה להיות משמעותית; כל זאת, מבלי שלעוסק תעמודנה הגנות אשר מוקנות לפרט בדין הפלילי, כדוגמת רף הוכחה "מעבר לספק סביר". מבלי להידרש לשאלת היחס בין מנגנוני אכיפה מנהלית ובין הרציונליים העומדים ביסודו של הדין הפלילי, ברי הוא כי מצב דברים בו פוגעת הרשות בקניינו של הפרט מחייב נקיטת משנה זהירות בהפעלת הסמכות ובהגדרת גבולותיה. החלת "מבחן המעשה" על עיצומים מנהליים 35. האיזון בין התכליות השונות, אשר עומדות ביסוד הסמכות המנהלית להטיל עיצומים כספיים על עוסק שמפר את חוק הגנת הצרכן, והצורך לתחום סמכות זו בגבולות המותר, מחייבים בעיניי קביעתו של כלל ברור לספירת ההפרות – כלל אשר מתייחס למעשים שונים כמספר הפרות במקרים הרלבנטיים, ולצד זאת מונע הטלת כפל עיצומים במקרים בהם מדובר במעשה אחד. לטעמי, המבחן הקובע באשר למספר ההפרות הוא "מבחן המעשה" – דהיינו: האם עסקינן במעשה אחד מצדו של העוסק, או שמא במספר מעשים שונים? 36. בפסיקתנו בתחום הפלילי נקבע כי המונח "מעשה" – בהקשרו של סעיף 186 לחוק סדר הדין הפלילי – "איננו עוסק אך במעשה הפיזי של הנאשם, אלא מדובר במושג נורמטיבי, הנקבע על פי כלל נסיבות המקרה הספציפי" (ראו: ע"פ 9826/05 מחאג'נה נ' מדינת ישראל, בפסקה 18 ‏(9.7.2008‏) (להלן: עניין מחאג'נה)).‏‏ 37. עוד הגדירה הפסיקה שני מבחני עזר להכרעה בשאלה אימתי מעשיו של נאשם מהווים "מעשה" אחד: "השאלה האם מעשיו של נאשם מהווים "מעשה אחד" אם לאו, מוכרעת באמצעות שני מבחני עזר: המבחן הצורני-העובדתי והמבחן המהותי-המוסרי [...] המבחן הצורני-עובדתי מנתח את מכלול עובדות האירוע הפלילי, ובוחן האם התנהגותו העבריינית של הנאשם הינה בגדר פעולה פיזית אחת בלתי-ניתנת לחלוקה, או שמא מדובר ברצף של פעולות הניתנות לפיצול, שניתן להבחין ביניהן. המבחן המהותי-מוסרי בוחן את אופי הפגיעה לה גרמה העבירה הספציפית, את מהות האינטרסים המוגנים על ידי העבירה, את חשיבותו של הערך הנפגע, ואת אופי השיקולים המוסריים העומדים בבסיס ההגנה על קורבן העבירה. במסגרת האמורה, נשקלים גם שיקולים הרתעתיים, שעניינם מתן משקל לחומרת העבירה במסגרת ענישת העבריין, לשם העברת מסר מרתיע לעבריינים פוטנציאליים." (עניין מחאג'נה, בפסקה 18). 38. סבורני כי טוב נעשה אם נאמץ מבחנים אלו גם ביחס להטלת עיצומים כספיים בגדרו של הליך אכיפה מנהלי. למשל, יישום מבחנים אלו על הטלת עיצומים מכוח סעיף 22ג(א)(27) לחוק הגנת הצרכן – "לא נתן לצרכן שובר זיכוי או שובר מתנה (בסעיף זה – שובר) בשל ביטול עסקה בהתאם להוראות סעיף 14ז(א) או (ד) או לא אפשר לצרכן לממש את השובר בהתאם להוראות אלה" – יוביל, במרבית המקרים, למסקנה כי מדובר במספר מעשים ביחס לכל לקוח ולקוח שכלפיו הופרה ההוראה. מאידך גיסא, יישום המבחנים על הטלת עיצומים מכוח סעיף 22ג(א)(28) לחוק הגנת הצרכן – "לא ציין על גבי השובר את הפרטים האמורים בסעיף 14ז(ב)" – יוביל, לרוב, למסקנה כי מדובר במעשה אחד: ניסוח פסול של השובר. ודוק: ככל שניסוח פסול כזה או אחר של שובר או של תנאי ההתקשרות בין העוסק לצרכן יוביל לגביית כספים שלא כדין ולחסרון כיס אצל מספר צרכנים – הרי שמדובר במספר מעשים, וכל גרימה של חסרון כיס כאמור תיחשב למעשה נפרד אשר גורר אחריו הטלת העיצום הסטטוטורי (ראו למשל: סעיף 14(ב)(1) המחייב עוסק להשיב לצרכן את כספו לאחר ביטול עסקה ברוכלות, וסעיף 22ג(ב)(15) אשר מסמיך את הממונה להטיל עיצום במקרה של אי השבת התמורה בהתאם להוראות סעיף 14(ב)). מן הכלל אל הפרט 39. אחר אימצנו את כלל "המעשה", אציע לחבריי ליישמו בנסיבות המקרה דנן באופן הבא: (א) הפרות שמקורן בניסוח לקוי של מסמך אחיד אשר נועד לשמש לקוחות בלתי מסוימים – ובכלל זה מסמכי התקשרות בעסקת מכר מרחוק ומסמכי תנאי ביטול עסקה – תיחשבנה ל"מעשה" אחד לעניין חישוב העיצומים. (ב) הפרות שמקורן באי-מסירת מסמכים אחידים באופן הנדרש בתקנות – תיחשבנה ל"מעשה" אחד לעניין חישוב העיצומים. (ג) הפרות שמקורן בניסוח לקוי של האמור באתר האינטרנט של המבקשת – לרבות אי הצבת קישור ייעודי לביטול עסקה ואי גילוי של דרכי ביטול עסקה – תיחשבנה ל"מעשה" אחד לעניין חישוב העיצומים. (ד) הפרות שמקורן בהטעיית צרכנים בשיחות טלפון, לרבות הפרת חובות גילוי בשיחה – תיחשבנה למספר "מעשים" לעניין חישוב העיצומים, וזאת בהתאם למספר הלקוחות אשר בעניינם בוצעה ההפרה. (ה) הפרות שמקורן באי-ביטול של עסקה, וכן בגביית דמי ביטול שלא כדין – תיחשבנה למספר "מעשים" לעניין חישוב העיצומים, וזאת בהתאם למספר הלקוחות אשר בעניינם בוצעה ההפרה. 40. עוד אוסיף – והדברים נאמרים במבט הצופה פני עתיד – כי ראוי שהמשיבה תגבש בהקדם נוהל סדור, ברור ופומבי שעניינו מניין ההפרות, זאת לנוכח המבחן שקבענו בפסק דין זה. כידוע, "בית משפט זה עמד לא אחת על הצורך בגיבושן של הנחיות פנימיות ואמות מידה ברורות שיבנו את אופן הפעלת שיקול הדעת של רשויות מנהליות, בפרט כשמדובר בסמכויות אכיפה אשר הפעלתן כרוכה בפגיעה בזכויות יסוד חוקתיות" (ראו: דנ"פ 5862/21 מדינת ישראל נ' זייצב, בפסקה 12 (30.1.2022)). דברים אלו יפים גם ביחס להליכי אכיפה מנהלית מכוח חוק הגנת הצרכן. סוף דבר 41. לאור כל האמור לעיל, אציע לחבריי כי הערעור יתקבל וכי הדיון בהליך יוחזר לבית משפט השלום אשר יכריע כחוכמתו בטענות הצדדים לעניין סכום העיצומים – זאת, בהתאם למבחן שנקבע בפסק דין זה. בהתחשב בתוצאה אליה הגעתי, אציע כי המשיבה תישא בהוצאות המבקשת בסך 15,000 ש"ח. אלכס שטיין שופט השופטת גילה כנפי-שטייניץ: עיינתי בחוות דעתו של חברי, השופט א' שטיין, ואני מסכימה עם התוצאה שאליה הגיע באשר לאופן מניין ההפרות בענייננו. עם זאת, לטעמי מוטב היה לבסס תוצאה זו על לשונו של החוק ועל תכליותיו, ולא על מבחן השאוב מן הדין הפלילי. עוד סברתי כי ראוי לחדד את ההבחנה בין שלב מניית ההפרות לבין שלב קביעת גובה העיצום הכספי שיש להשית בגינן. השאלה שבמוקד הדיון נוגעת להגדרתה של יחידת הפרה לצורך הטלת עיצום כספי לפי סעיף 22ג לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 (להלן: החוק). כך בפרט, מקום בו מהלך מסחרי אחד מוליד שורה של הפרות כלפי צרכנים רבים. חברי סבור כי יש להחיל בענייננו את "מבחן המעשה" המושתת על הוראת סעיף 186 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, הקובעת כי "בית המשפט רשאי להרשיע נאשם בשל כל אחת מן העבירות שאשמתו בהן נתגלתה מן העובדות שהוכחו לפניו, אך לא יענישנו יותר מפעם אחת בשל אותו מעשה". לנוכח השוני המהותי בין מנגנוני הענישה והגמול של הדין הפלילי לבין מנגנוני האכיפה של הדין המינהלי, סברתי כי יש לגזור את התשובה מלשון החוק החל בענייננו ומתכליתו, מה גם שאינני משוכנעת שיש במבחן המעשה כפי שפורש בעניין מחאג'נה (ע"פ 9826/05 מחאג'נה נ' מדינת ישראל, פסקה 18 (9.7.2008)), כדי לספק מבחן ברור המקל על איתור מספר ההפרות. מכל מקום, ההליך הפלילי נסב על אחריות אישית ועל אשם מוסרי, על הוקעת המעשה ועל הסטיגמה הנלווית להרשעה. העיצום הכספי המינהלי שונה ממנו בתכליתו: הוא כלי הסדרה רגולטורי שנועד להכוונת התנהגותם של שחקנים בשוק, ליצירת תמריץ לציות, ולשלילת כדאיותה הכלכלית של ההפרה (ראו: בג"ץ 93/06 ד.נ. כל גדר בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, פסקאות 18-16 (‏2.8.2011‏); רע"פ 3515/12 מדינת ישראל נ' שבתאי, פסקאות 25-24 ‏(‏10.9.2013‏)‏; עע"מ 430/20 המשרד להגנת הסביבה נ' קווים תחבורה ציבורית בע"מ, פסקה 11 ‏(‏16.3.2021‏)‏ (להלן: עניין קווים)). המבחנים שפותחו בעניין מחאג'נה, שלפיהם ריבוי נפגעים מקים ריבוי עבירות, נטועים בעיקרם בעבירות הפוגעות בגופו של אדם ובחייו, בהן ניתן משקל מכריע לערך קדושת החיים ושלמות הגוף, עד כי מספר מעשי ההמתה נמדד כמספר הקורבנות ולא בהתאם לפעולתו הפיזית של העבריין (עניין מחאג'נה, בפסקה 18; ע"פ 1742/91 פופר נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(5) 289, 306 (1997); יורם רבין ויניב ואקי דיני עונשין – כרך א 357-346 (2014); יורם רבין ויניב ואקי דיני עונשין – כרך ג 102-101 (2022)). משטר העיצומים, לעומת זאת, אינו עוסק בפגיעה בגוף או בנפש אלא בפגיעה כלכלית בצרכן. על כן, סבורני כי את ההצדקה למניין ההפרות לפי מספר הנפגעים מוטב לבסס על התכלית הכלכלית של ההסדר. כאמור, בכך אין כדי לשנות מן התוצאה שאליה הגיע חברי, אלא אך להעמידה על אדן שלהשקפתי הולם יותר. חברי קבע, והדברים מקובלים אף עליי, כי ליקויים שמקורם במסמך אחיד שנועד לשמש לקוחות רבים או בליקויים באתר האינטרנט של העוסק, ייחשבו הפרה אחת, ואילו הטעיה בשיחת מכירה, אי-ביטול עסקה או גביית דמי ביטול שלא כדין מקימים ריבוי הפרות כמספר הצרכנים. עוד הוסיף כי ככל שהפרה מסוימת הובילה לגביית כספים שלא כדין ולחסרון כיס אצל מספר צרכנים, כל גרימת חסרון כיס תיחשב הפרה נפרדת (ראו בפסקה 38 לחוות דעתו של חברי). הגם שנקודה זו לא מעוגנת ב"מבחן המעשה", עיקרון חסרון הכיס עולה בקנה אחד עם תכליתו הכלכלית של ההסדר, וניתן לבססו על אופן תיאורן של ההפרות בחוק. עיון ברשימת ההפרות שבסעיף 22ג לחוק מלמד כי ההפרות אינן עשויות מעור אחד, וניתן לבטא את ההבדל ביניהן באמצעות הבחנה בין הפרה הפועלת כלפי כולי עלמא (הפרה חפצא), כלפי כלל ציבור הצרכנים, אשר אינה מתממשת לכדי חיסרון כיס של צרכן פרטני – המהווה הפרה אחת (למשל, אי-סימון טובין (סעיף 22ג(א)(36) לחוק); אי-הצגת מחיר כולל (סעיף 22ג(א)(37) לחוק); פרסום מטעה (סעיף 22ג(ב)(5) לחוק)); ובין הפרה הפועלת כלפי צרכן מסוים (הפרה גברא) – שמניין הפרותיה כמניין הצרכנים שנפגעו (למשל, גביית דמי ביטול לפי סעיף (22ג(ב)(13) לחוק); אי השבת תמורה (סעיפים 22ג(א)(7) ו-22ג(ב)(15) לחוק); חיוב צרכן במחיר הגבוה מהמחיר המחייב לפי סעיף (22ג(א)(38) לחוק)). לפי המבחן שהציע חברי, הפרה הפועלת כלפי כולי עלמא אך מתממשת אצל צרכן מסוים לכדי חיסרון כיס, תהווה הפרה עצמאית (למשל, חוזה אחיד מפר שהוביל למספר התקשרויות פרטניות תוך חיוב כספי בלתי-מוצדק שנגבה מצרכנים, או למניעת השבה המגיעה להם). מספר ההפרות ייגזר אפוא במקרה זה, לא מן השאלה האם מדובר במעשה אחד או במספר מעשים שונים מצדו של העוסק, אלא ממספר ההתקשרויות המפרות שנקשרו. יתרונו של מבחן זה מתחדד במקרה הקצה. נשווה לנגד עיננו עוסק המשבץ בחוזהו האחיד תניית חיוב פסולה, וגובה חמישים ש"ח שלא כדין מכל אחד מעשרת אלפים מלקוחותיו. אילו נמנה הפרה מערכתית זו כהפרה אחת בלבד, יהיה מי שגבה שלא כדין חצי מיליון ש"ח מן הציבור חשוף לעיצום בודד. תוצאה זו חותרת תחת תכלית ההרתעה שביסוד ההסדר: עיצום שאינו אלא חלק זעיר מן הרווח שהניבה ההפרה חדל לשמש איסור, והופך בידי העוסק לחלק מעלויותיו העסקיות ("cost of doing business") בהן כדאי לשאת תמורת הרווח הצפוי. דווקא ההפרה המערכתית וההמונית, הניתנת לשכפול בעלות אפסית, ושפגיעתה המצרפית עצומה – היא שתזכה, בגישה זו, בטיפול המקל ביותר. המבחן המוצע מונע תוצאה קשה זו. אוסיף כי לטעמי, אין לחשוש יתר על המידה מהגדלת מניינן של ההפרות. ברי כי מניית הפרות רבות והכפלתן בעיצום שקובע החוק עלולה להניב סכום מופרז החורג מכל יחס סביר לחומרת המעשה ולמחזורו של העוסק, ובמקרים מסוימים אף להביא למיטוטו הכלכלי של העוסק. ואולם אין במספר ההפרות לבדו כדי להשליך על גובה העיצום, שכן המחוקק הפריד בין שלב קביעת מספר ההפרות לבין שלב קביעת גובה העיצום. המענה לחשש מפני חוסר מידתיות מצוי בשלב נפרד ועוקב, הוא השלב בו נקבע שיעור העיצום. בעוד השלב הראשון משיב על השאלה "כמה הפרות", השלב השני משיב על השאלה "מה סכום העיצום ההולם בנסיבות המקרה". החוק עצמו העמיד למלאכה זו מערך כלים הפועל בשני הכיוונים. כלפי מעלה פועל סעיף 22ד לחוק, המגדיל את העיצום בשיעור של פי אחד וחצי מסכום העיצום הכספי, מקום שבו ההפרה נגעה "למספר רב במיוחד של צרכנים". כלפי מטה פועלים מנגנוני ההפחתה הקבועים בתקנות הגנת הצרכן (הפחתה של סכומי העיצום הכספי), התשע"ה-2014 (להלן: תקנות ההפחתה), מכוח הסמכת המחוקק (סעיף 22ח(ב) לחוק). תקנות ההפחתה מסמיכות את הממונה להורות על הפחתת שיעור העיצום בשל שורה של נסיבות, וביניהן היותה של ההפרה ראשונה; בשל חדילה מן ההפרה ביוזמת המפר; ובשל נקיטת פעולות לתיקונה ולמניעת הישנותה (ראו תקנות 3-2 לתקנות ההפחתה), ומתירות הפחתה מצטברת של עד שלושה רבעים מן הסכום (תקנה 4). חשובה מאלה לענייננו היא תקנה 5, המורה כי מקום שבו עולה העיצום על חמישית ממחזור עסקאותיו הכולל של המפר, רשאי הממונה להפחיתו עד כדי חמישית מן המחזור (ובעוסק קטן, שמחזורו אינו עולה על עשרה מיליון ש"ח, עד כדי שבעה אחוזים ממנו). הנה כי כן, החשש שהובע בחוות דעתו של חברי, להכפלה הגוררת סכום עיצום החורג מכל יחס לעוסק, מקבל מענה מובנה בחוק: לא על דרך הקטנת מספר ההפרות בשלב מניינן, אלא על דרך העמדת העיצום הסופי על קנה מידה מידתי המעוגן במחזורו של העוסק עצמו. למותר לציין, כפי שהבהירה גם המדינה, כי מעל כל אלה עומדת חובת הממונה לפעול לפי כללי המשפט המינהלי: עליו לפעול בהגינות, בסבירות ובמידתיות (עניין קווים, בפסקה 13; יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב – ההליך המינהלי 997 והאסמכתאות שם (2011)‏; וראו עוד: בג"ץ 6023/22 אמ.בי.איי פארמה בע"מ נ' הממונה על התחרות, פסקאות 32-30 ‏(‏4.12.2022‏)). מבנה דו-שלבי זה נותן מענה לחשש לחשיפת העוסק לעיצום בלתי-מרוסן. מספר ההפרות שנקבע בשלב הראשון אינו סוף פסוק, אלא נקודת מוצא המבטאת את ממדי הפגיעה לאמיתם, אותם ניתן למתן בשלב השני באמצעות הכלים שהפקיד הדין בידי הרשות. הפרדה זו מבטאת חלוקת תפקידים נכונה: השלב הראשון אמון על קביעה אמיתית של מספר ההפרות שאירעו, והשני על התגובה המינהלית הראויה. כך מושגת תוצאה מידתית, אלא שהיא מושגת בשלב שנועד לה. הפרדה זו אף מבהירה מדוע אין מקומו של החשש מפני קריסה כלכלית בשלב המניין: מצבו הכלכלי של העוסק ויכולתו לשאת בעיצום אינם מלמדים דבר על מספר ההפרות שביצע. כמה צרכנים הוטעו, כמה חיובים נגבו שלא כדין וכמה תמורות לא הושבו – כל אלה בגדר עובדות, שאינן משתנות לפי איתנותה הפיננסית של החברה או החשש מפני כניסתה לחדלות פירעון. החשש מפני פגיעה בלתי-מידתית בעוסק הוא שיקול אמיתי וכבד-משקל, אך מקומו בשלב השני, שבו נגזר הסכום ומופעלים כלי הריסון. סבורה אני, אפוא, כחברי, כי דין הערעור להתקבל במובן זה שהתיק יוחזר לבית משפט השלום לבחינה מחודשת של מניין ההפרות ושל גובה העיצום. אני מצטרפת גם לקריאת חברי כמו לקריאת הערכאות הדיוניות, לגיבוש נוהל סדור, ברור ושקוף, המורה כיצד יימנו ההפרות בעילות השונות שבסעיף 22ג לחוק וכיצד ייקבע גובה העיצום בשלב השני. הסדרה כזו תתרום להשגת ודאות, שוויון ביישום, והכוונת התנהגותם של העוסקים ושל הרשות כאחד. גילה כנפי-שטייניץ שופטת השופט דוד מינץ: גם אני מסכים לתוצאה אליה הגיע חברי השופט א' שטיין. לגבי המחלוקת הקיימת בין חבריי בעניין ביסוס התוצאה על המבחן השאוב מן הדין הפלילי או על לשונו של החוק ותכליותיו – מה לי הכא ומה לי התם. ניתן לכנות את המבחן כמבחן "המעשים" וניתן לכנותו כמבחן "ההתקשרויות המפרות". כך או כך מדובר להבנתי באותו המבחן. דוד מינץ שופט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שטיין. ניתן היום, ‏כ"ה בסיון התשפ"ו (‏10 ביוני 2026). דוד מינץ שופט אלכס שטיין שופט גילה כנפי-שטייניץ שופטת