כספי תעופה בע"מ נ. ראש הממשלה

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3268/21 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת ע' ברון העותרים: 1. כספי תעופה בע"מ 2. נתיבים באורות 3. רביבו תיירות ונופש בע"מ 4. אייל דנינו 5. ליטל דנינו 6. הדר ויזיגרוצקי נ ג ד המשיבים: 1. ראש הממשלה 2. ממשלת ישראל 3. יו"ר הכנסת 4. שר הבריאות 5. שרת התחבורה 6. מנכ"ל משרד הבריאות 7. היועץ המשפטי לממשלה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד זקס בתיה בשם המשיבים 2-1, 7-4: עו"ד ערין ספדי-עטילה; עו"ד קובי עבדי בשם המשיב 3: עו"ד אביטל סומפולינסקי פסק-דין השופטת ע' ברון: 1. לפנינו עתירה נוספת התוקפת מגבלות שקבעה הממשלה לצורך התמודדות עם מגפת הקורונה. במוקד העתירה, תקנות סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת היציאה מישראל), התשפ"א-2021 שהותקנו ביום 30.4.2021, ואוסרות על יציאה מישראל לשבע מדינות המנויות בתוספת (להלן: תקנות הגבלת היציאה מישראל או התקנות); בשלב זה תוקפן של התקנות עד ליום 16.5.2021. הסעד המבוקש בעתירה הוא להורות על הסרתה של אוקראינה מרשימת המדינות שהיציאה אליהן אסורה. לצד זאת, העותרים טוענים לבטלותו של תיקון 21 לצו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד בית והוראות שונות) (הוראת שעה), התש"ף-2020 (להלן: צו בריאות העם או הצו), שלפיו השבים ארצה מאוקראינה חייבים לשהות בבידוד ביתי למשך 14 יום גם אם ברשותם תעודת מחוסן או מחלים מנגיף הקורונה (להלן: בעלי "תו ירוק") (סעיף 2(י) לצו). לחלופין מבוקש להורות על הסרתה של אוקראינה מרשימת המדינות המפורטות בצו המחייב בידוד גם לבעלי תו ירוק. 2. העותרות 3-1 הן חברות העוסקות לדבריהן בתיירות, ובפרט בתיירות יוצאת לאוקראינה; העותרים 5-4 הם מי שהזמינו כרטיסי טיסה לאוקראינה עבורם ועבור בני משפחתם, ומעוניינים לבלות שם את חג השבועות; העותרת 6 היא אזרחית ישראלית שחלתה והחלימה מנגיף הקורונה, והיא שוהה כעת באוקראינה ומעוניינת לשוב ארצה מבלי שתחול עליה חובת בידוד. במסגרת העתירה תוקפים העותרים הן את חוקיותן הן את חוקתיותן של תקנות הגבלת היציאה מישראל. ראשית נטען, כי הליך אישור התקנות על ידי הכנסת היה פגום – וזאת משום שהתקנות לא הובאו לאישורה של ועדה מוועדות הכנסת בליווי דברי הסבר ופירוט של התשתית העובדתית שעמדה בבסיסן, וזאת בניגוד לנדרש בחוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020 (להלן: חוק הסמכויות). נוסף על כך, נטען כי התקנות לא נדונו בישיבת ממשלה אלא אושרו במשאל טלפוני, באופן שלא אפשר לחברי הממשלה להפעיל כנדרש את שיקול הדעת הנתון להם בנושא. ועוד מדגישים העותרים כי מאחר שלא צורפו דברי הסבר לתקנות, לא ניתן לדעת מהי התשתית העובדתית שעמדה בפני חברי הממשלה, אם בכלל, ומה השיקולים שנשקלו על ידם קודם לאישור התקנות; ולפי הנטען היעדר השקיפות הוא פגם היורד לשורשו של ההליך המינהלי. במישור המהותי, לעמדת העותרים תקנות הגבלת היציאה מישראל אינן עומדות במבחני פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; ובתוך כך נטען כי התקנות לא נועדו לתכלית ראויה, ואינן עומדות בדרישת המידתיות שעה שזכותו של אדם לצאת משערי מדינתו היא חירות יסוד מוגנת וטבעית. בהקשר זה מדגישים העותרים אף את הפגיעה הכלכלית הקשה בעותרות 3-1 – התלויות בפרנסתן בקיומה של תיירות יוצאת לאוקראינה. בכל הנוגע להטלת חובת בידוד ביתי על בעלי תו ירוק השבים מאוקראינה, נטען כי אין לכך כל הצדקה אפידמיולוגית; וכן נטען כי טרם כניסתו של התיקון לצו בריאות העם לתוקף, משרד הבריאות הודיע כי בעלי "תו ירוק" יהיו פטורים מבידוד ובהסתמך על הבטחה זו אזרחים רבים התחסנו. עוד צוין כי ישנם אזרחים רבים, דוגמת העותרת 6, שיצאו לאוקראינה בהסתמך על כך שיהיו פטורים מבידוד בשובם ארצה – ולשיטת העותרים מדובר בהפרה של הבטחה שלטונית, שאף מביאה לפגיעה באמון הציבור ומסכנת את מבצע החיסונים. 3. לעמדת משיבי הממשלה יש לדחות את העתירה על הסף בהיעדר בסיס עובדתי מספק לנטען בה. ראשית נטען שאין ממש בטענות העותרים לפגם בהליך התקנת תקנות הגבלת היציאה מישראל, וכי אלה הותקנו על ידי הממשלה מכוח סמכותה לפי חוק הסמכויות ובהתאם לתנאים המנויים בו. בתוך כך הובהר, כי קודם להתקנת התקנות הוצגו בפני הממשלה דברי הסבר וכן חוות דעת אפידמיולוגית מיום 28.4.2021 מאת ראשת שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות, ד"ר שרון אלרעי-פרייס – שהניחה תשתית עובדתית מעמיקה בדבר הצורך בהטלת מגבלות על יציאה מישראל למדינות עם סיכון גבוה לתחלואה בקורונה (חוות הדעת צורפה כנספח לתגובת משיבי הממשלה). שנית, משיבי הממשלה מבהירים כי בניגוד לנטען בעתירה, תקנות הגבלת היציאה מישראל אושרו כנדרש על ידי הכנסת: ביום 30.4.2021 הועברו התקנות אל יושב ראש הוועדה המסדרת של הכנסת (להלן: הוועדה המסדרת), על מנת שיעבירן לוועדה מתאימה לצורך אישורן – וזאת בשים לב לכך שמאז הבחירות לכנסת ה-24 טרם הוקמה ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת. הוועדה המסדרת לא הסמיכה ועדה אחרת כלשהי לדון בתקנות, ואף לא הקימה ועדה לעניין זה בתוך התקופה הקצובה לכך בחוק הסמכויות, ומשכך הובאו התקנות להצבעה במליאת הכנסת ביום 10.5.2021 – שאז הן אושרו כדין. אשר לתיקון לצו בריאות העם – מאחר שתיקון זה מרחיב למעשה את חובת הבידוד שהפרתה מהווה עבירה, נדרש לכך אישור מאת הכנסת. ואמנם ביום 29.4.2021 הועבר אף התיקון לצו לוועדה המסדרת, ומשלא הוסמכה ועדה כלשהי לדון בו – ביום 10.5.2021 אושר גם תיקון זה במליאת הכנסת. עוד נטען על ידי משיבי הממשלה כי יש לדחות את העתירה לגופה, בהיעדר עילה להתערבות בהסדרים שקבעה הממשלה בדבר הגבלת היציאה מישראל ובהחלת חובת בידוד על השבים לישראל אף שהם מחזיקים בתו ירוק. על פי הנטען, מטרתן של הגבלות אלה היא למנוע הכנסת וריאנטים של נגיף הקורונה לישראל – שיכולת ההדבקה שלהם מוגברת והם בעלי עמידות לחיסון. בהתאם לעמדת משרד הבריאות, התממשות תרחיש מעין זה עלולה להוביל להחמרה משמעותית בתחלואה בקורונה בישראל, ולפגוע ביעילות מבצע החיסונים שאפשר חזרה מבורכת לשגרה; וההגבלות שנקבעו מקיימות איזון ראוי בין זכות היסוד של אזרחי ותושבי המדינה לצאת מן המדינה ולהיכנס אליה, ובין האינטרס הציבורי שבהגנה על בריאות הציבור. 4. הכנסת סבורה אף היא כי דין העתירה להידחות, בראש ובראשונה משום שאישור תקנות הגבלת היציאה מישראל בדיעבד במליאת הכנסת עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הסמכויות ותכליתן. נוסף על כך, הכנסת מצטרפת לעמדת משיבי הממשלה כי לא נפל פגם חוקתי בהסדרים שנקבעו וכי אין עילה להתערבות שיפוטית. דיון והכרעה 5. לאחר שעיינו בעתירה ובתגובות לה, על הנספחים שצורפו להן, הגענו לידי מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף בהיעדר עילה להתערבותנו. ראשית, וכפי שיפורט להלן, לא מצאנו יסוד לטענת העותרים בדבר פגם חוקי שנפל בהליך התקנת תקנות הגבלת היציאה מישראל. 6. תקנה 2(א) לתקנות הגבלת היציאה מישראל מורה כי לא יצא אדם מישראל אל אחת המדינות המפורטות בתוספת: אוקראינה, אתיופיה, ברזיל, דרום אפריקה, הודו, מקסיקו וטורקיה; ואולם התקנה מוסיפה ומסייגת שורה של מקרים שבהם יהיה אדם רשאי לצאת למדינות אלה – למשל, כאשר היציאה מישראל היא למקום מגורים קבוע, כאשר היא נדרשת לצורך הומניטרי חריג או למילוי תפקידים מסוימים (שליח ישראלי, איש צוות בכלי טיס, ספורטאי המשתתף בתחרות וכו'), וכיוצא באלה מקרים חריגים. התקנות הותקנו מכוח חוק הסמכויות, שמעניק לממשלה סמכות להכריז על מצב חירום בשל נגיף הקורונה ולהתקין תקנות המטילות הגבלות זמניות על פעילות במרחב הפרטי והציבורי, והכל בכפוף להסדרי פיקוח פרלמנטריים על ההכרזה ועל התקנת התקנות (להרחבה בדבר עיקרי חוק הסמכויות, ראו: בג"ץ 5469/20 אחריות לאומית ישראל הבית שלי נ' ממשלת ישראל, פסקאות 11-9 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות (4.4.2021)). בהתייחס לסמכות להתקין תקנות להגבלת יציאה של אדם מישראל ולכניסתו אליה – נקבע בסעיף 7א לחוק כי אלה לא יותקנו אלא בהתקיימות מספר תנאים, וביניהם כי "הממשלה שוכנעה, על סמך חוות דעת אפידמיולוגית מטעם משרד הבריאות, המתייחסת, בין השאר, לשיעורי התחלואה מחוץ לישראל או במדינות מסוימות, כי יש סיכון מוגבר להגעת חולים לישראל מכל המדינות או ממדינות מסוימות, וכי כניסה לישראל ממדינות כאמור עלולה להביא להחמרה משמעותית ברמת התחלואה בישראל." בכל הנוגע לפיקוח הפרלמנטרי על תקנות שהתקינה הממשלה מכוח הכרזה על מצב חירום – חוק הסמכויות מורה כי מיד לאחר התקנתן יוגשו התקנות "לוועדה של הכנסת בליווי דברי הסבר והתשתית העובדתית שעמדה בבסיס ההצעה להתקינן, והוועדה של הכנסת רשאית לאשר את התקנות, כולן או חלקן, לא לאשרן, או לשנות את תקופת תוקפן, בתוך 24 שעות מהמועד שהוגשו לה" (סעיף 4(ד)(1) לחוק). ככל שהוועדה לא קיבלה החלטה בנושא בתוך 24 שעות, התקנות יפורסמו וייכנסו לתוקף, ולוועדה יינתנו 7 ימים לדון בתקנות להגבלת פעילות אזרחית, או 14 ימים לדון בתקנות להגבלת פעילות משקית; ועדת הכנסת רשאית להאריך את התקופות האמורות בשלושה ימים נוספים (סעיף 4(ד)(2)(ב) לחוק). אם הוועדה לא קיבלה החלטה בזמן שנקצב לכך, סעיף 4(ד)(2)(ג) מורה כי התקנות יובאו לאישור מליאת הכנסת: לא קיבלה הוועדה של הכנסת החלטה לפי פסקת משנה (ב) עד תום התקופות האמורות באותה פסקה, לפי העניין, ואם הוחלט על הארכתן – עד תום תקופת ההארכה (בסעיף קטן זה – המועד האחרון להחלטה), יביא יושב ראש הכנסת את אישור התקנות להצבעה בכנסת בהקדם האפשרי, ולכל המאוחר עד תום שבעה ימים מהמועד האחרון להחלטה, ולעניין תקנות כאמור בסעיפים 6, 7 ו-7א(א)(1) – עד תום שלושה ימים מאותו מועד; 7. העתירה שלפנינו מבוססת בעיקרה על הנחת העותרים שלפיה לא הוצגו לחברי הממשלה דברי הסבר המפרטים את הצורך בהתקנת התקנות ואף לא חוות דעת אפידמיולוגית כנדרש בסעיף 7א לחוק הסמכויות, וכן כי התקנות לא אושרו על ידי הכנסת או ועדה מטעמה כמפורט בסעיף 4(ד) לחוק. אלא שטענות אלה נתבררו כחסרות ממש, וממילא לא עלה בידי העותרים לסתור את חזקת התקינות המינהלית בכל הנוגע להליכי התקנת התקנות. מתגובת המשיבים ניכר כי בפני הממשלה הוצגו דברי הסבר וחוות דעת אפידמיולוגית המעידים על קיומו של חשש משמעותי להחמרה בהתפשטות נגיף הקורונה והתחלואה ממנו בישראל – וזאת כתוצאה מהכנסת וריאנט של הנגיף ממדינה זרה. עמדת גורמי המקצוע במשרד הבריאות, כפי שהוצגה לממשלה, היא שיש לנקוט פעולות מנע שיצמצמו סיכון זה, משזיהוי הווריאנטים בתוך המדינה אפשרי רק לאחר שכבר התרחשה הדבקה, באופן שמהווה סכנה ממשית לבריאות הציבור בישראל. עוד מתברר, כי בניגוד לטענת העותרים התקנות עמדו לפיקוח פרלמנטרי בהתאם לנדרש בחוק הסמכויות. בערב יום 10.5.2021 פורסמה ברשומות הודעת הכנסת החתומה בידי המשיב 3, יושב ראש הכנסת, שבה צוין כי בהתאם לסמכותה לפי סעיף 4(ד)(2)(ג) לחוק הסמכויות החליטה הכנסת לאשר את תקנות הגבלת היציאה לישראל (ראו: החלטה בדבר אישור תקנות סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת היציאה מישראל), התשפ"א-2021, ק"ת 3135). באותו מועד אושר אף התיקון לצו בריאות העם במליאת הכנסת. הנה כי כן, גם בהיבט זה נשמט היסוד תחת העתירה. 8. זאת ועוד, יש לדחות אף את טענות העותרים המופנות נגד חוקתיות התקנות והצו. נקודת המוצא היא כי בית משפט זה נוקט גישה מרוסנת בבואו לבחון חקיקת משנה, וזאת ביתר שאת כאשר מדובר בחקיקת משנה שהותקנה על ידי גורמי מקצוע בעלי מומחיות בעניין – ובכלל זה חקיקת חירום זמנית הנוגעת לסוגיה בריאותית הרת גורל דוגמת מגפת הקורונה (בג"ץ 7174/20 ישראל חופשית נ' משרד הבריאות, פסקה 6 (27.10.2020)). כפי שצוין לא פעם בפסיקתו של בית משפט זה, התפשטותו של נגיף הקורונה נותנת אותותיה על כלל תחומי החיים ומחייבת את רשויות המדינה לנקוט צעדים חריגים שאין להם מקום בימי שגרה (בג"ץ 8691/20 ארגמן נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פסקה 6 (11.1.2021)). אמנם בעת האחרונה ולנוכח התקדמות מבצע החיסונים ברחבי הארץ ניכרת ירידה משמעותית בתחלואה הארצית (נושא שעליו עמדו העותרים בהרחבה בעתירתם); ואולם חרף התפתחות משמחת זו, האיום על בריאותם ושלומם של תושבי המדינה ממשיך לרחף מעל ראשינו, כשכל העת מתגלים ברחבי העולם וריאנטים נוספים לנגיף‏. ההחלטה לאסור על יציאת אדם מישראל אל המדינות המפורטות בתוספת שבתקנות, וכן לחייב את החוזרים ארצה ממדינות אלה בבידוד הגם שברשותם תו ירוק, הן החלטות מקצועיות מובהקות הנטועות בגדרי שיקול הדעת המסור לגורמי הממשלה בנוגע לאופן ההתמודדות עם מגפת הקורונה והחשש להתפרצות מחודשת בעקבות וריאנטים עמידים לחיסון (בג"ץ 2435/20 לוונטהל נ' ראש הממשלה, פסקה 17 (7.4.2020); בג"ץ 8359/20 אמות השקעות בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 7 (3.12.2020)). מכל מקום, עניין לנו בהסדר נקודתי שאוסר יציאתם של ישראלים למספר מצומצם של מדינות, שבהן נמצא לפי הערכות מקצועיות כי קיים סיכון מוגבר וקונקרטי להידבקות בווריאנטים מסוכנים של נגיף הקורונה. עמדת העותרים בעתירה נשענת על הנחות סותרות – ואולם הן נעדרות כל ביסוס עובדתי ומדעי, ומשכך דינן להידחות. יש לדחות אף את גרסת העותרים בדבר הסתמכותם של המתחסנים על הצהרת משרד הבריאות כי לא יהיו חייבים בבידוד בשובם ממדינות זרות. ברי כי אין להסתמכות כאמור כל יסוד, שעה שמדובר במדיניות להתמודדות עם נגיף מסוכן דוגמת הקורונה, המחייב חשיבה מחודשת ונקיטת אמצעים הולמים בכל זמן נתון. משאלה פני הדברים, ובלא להקל ראש בפגיעה בחופש התנועה של העותרים 6-4 כמו גם בהשלכות הכלכליות האפשריות של מגבלת התקנות כלפי העותרות 3-1, לא מצאנו כי קמה עילה להתערבותנו בתקנות ובצו. סוף דבר 9. התוצאה היא שאנו מורים על דחיית העתירה על הסף. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏ג' בסיון התשפ"א (‏14.5.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 21032680_G05.docx רפ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1