העמותה לחינוך בשפלה נ. מנכל משרד החינוך

פסק-דין בתיק בר"מ 326/17 בבית המשפט העליון בר"ם 326/17 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית כבוד השופט מ' מזוז המבקשת: העמותה לחינוך בשפלה נ ג ד המשיבים: 1. מנכל משרד החינוך 2. אגף א – מוכר שאינו רשמי בקשת רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת נ' בן אור) בעמ"נ 14581-10-16 מיום 11.12.2016 בשם המבקשת: עו"ד מרדכי ברקן בשם המשיבים: עו"ד יעל מורג יקו-אל פסק-דין השופט ע' פוגלמן: בקשת רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, שדחה ערעור על החלטת ועדת הערר לפי חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הפיקוח) בעניין רישיון הפעלת בית ספר. 1. המבקשת היא עמותה הפועלת בתחום החינוך הדמוקרטי (להלן גם: העמותה). ביום 31.3.2016 הגישה העמותה בקשה לקבלת רישיון להפעלת בית ספר יסודי דמוקרטי (להלן: בית הספר) לפי חוק הפיקוח. בבקשה צוין כי בית הספר מיועד לכיתות א'-ו'; כי מיועדים ללמוד בו 40 תלמידים; וכי הלימודים יתנהלו בשתי כיתות. עם זאת, דו"ח התאמת תשתיות (להלן: אישור בטיחות) שצירפה העמותה לבקשה התייחס לכיתה (פיזית) אחת בלבד, שיכולה לאכלס 40 תלמידים. כמו כן, על פי נוהל הרישוי שפרסם משרד החינוך, על מגיש בקשה כאמור לצרף לבקשה גם "אישור על שימוש כדין במבנה שלגביו הוגשה הבקשה". ככל שאין מדובר במבנה בבעלות מבקש הרישיון או הרשות המקומית, יש לצרף "חוזה שכירות בתוקף לפחות לכל שנת הלימודים הרלוונטית". המבקשת, התכוונה להקים את מבנה בית הספר (להלן: המבנה) בשטחו של כפר הנוער על שם יוענה ז'בוטינסקי בבאר יעקב, ועל כן צירפה לבקשה "מכתב הרשאה" שהופנה למבקשת מטעם בעלת הזכויות בשטח – "רשת עתיד" (להלן: מכתב ההרשאה ורשת עתיד). בבדיקה הראשונית של הבקשה נמצאה זו תקינה, והיא הועברה להמשך בחינה. בהמשך לכך, ולאחר השלמת הליכי בדיקת הבקשה, התקבלה ביום 14.7.2016 החלטת המשיבה 1, מנכ"לית משרד החינוך (להלן: המשרד או המשיבים) לדחות את הבקשה על יסוד שלושה טעמים: אי תקינותו של חוזה השכירות; מספר התלמידים בכיתות הלימוד המבוקשות אינו עומד במספר המזערי הנדרש לשם פתיחת בית ספר; וקיומו של אישור בטיחות לגבי כיתה אחת בלבד, בעוד שבבקשה נתבקש רישיון לכיתות א' עד ו'. 2. ביום 22.9.2016 דחתה ועדת הערר לפי חוק הפיקוח (להלן: הוועדה או ועדת הערר) ערר שהגישה המבקשת על החלטת המשרד. הדיון בוועדה התקיים ב"מותב קטוע", שכן אחת מחברות הוועדה נמנעה, לבקשת נציגי המשיבים, מהשתתפות בדיונים נוכח היכרות מוקדמת עם מנהל בית הספר המיועד. כעולה מהחלטת הוועדה (ואף מפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים), באי כוח הצדדים נתנו לכך את הסכמתם. הוועדה קבעה כי דין הערר להידחות משום שבעת הגשת הבקשה לא היה בידי המבקשת הסכם שכירות המסדיר את זכות השימוש שלה במבנה המיועד להקמת בית הספר; וכי המבקשת לא הייתה ערוכה דיה לפתיחת בית הספר שכן "כל שהיה בידיה בעת הגשת הבקשה לרישיון (ועד היום) הינו כיתה אחת (גדולה ומרווחת). חלל שכזה אינו מספיק להקמת בית ספר". הוועדה עמדה על כך שממכתב ההרשאה עולה כי תוקפו יפקע מאליו בחלוף 60 ימים ממועד חתימתו, היה ולא ייחתם הסכם בין הצדדים. הסכם כזה לא נחתם במסגרת תקופת הזמנים האמורה, אלא רק בחלוף ארבעה חודשים, ולפיכך תוקף מכתב ההרשאה פקע מאליו בתחילת חודש יוני 2016. עוד הוסיפה הוועדה כי אין לראות במכתב ההרשאה משום הסכם מחייב, שכן זה אינו מבטא גמירות דעת ומסוימות הנדרשת לשם שכלול חוזה כדין. לבסוף צוין כי אין בעובדה שלימים אכן נחתם הסכם בין המבקשת לבין רשת עתיד (ביום 31.8.2016) כדי לשנות בדיעבד את אופיין הלא מחייב של ההסכמות הראשוניות שבין הצדדים. משכך, נקבע כי במועד הגשת הבקשה לרישיון לא היה בידי המבקשת הסכם שכירות תקף ומחייב, ולכן בדין נדחתה הבקשה. לכך הוסיפה הוועדה כי קיימת במבנה בית הספר כיתה אחת בלבד. ועדת הערר קיבלה את טענת המשרד שלפיה לא ניתן להגיש בקשה להקמת בית ספר במבנה המורכב מחלל אחד; וכי אין לקבל בקשה כללית המתייחסת למבנים עתידיים שהעמותה מבקשת לעשות בהם שימוש, מבלי שניתן יהיה לבדוק אותם טרם מתן הרישיון. בשולי ההחלטה ציינה הוועדה כי אין בייחודיות של בית הספר שאותו מבוקש להקים כדי להצדיק סטייה מהנהלים. 3. המבקשת הגישה ערעור על החלטת הוועדה, שנדחה בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת נ' בן אור). תחילה דחה בית המשפט בקשה שהגישו 6 מהורי התלמידים שנרשמו לבית הספר להצטרף להליך – לאחר ששמע את דבריהם בסוף הדיון – וזאת משום שנקבע כי אין להם מעמד בהליך מסוג זה. עוד דחה בית המשפט את טענת העמותה שלפיה החלטת הוועדה היא בטלה משניתנה במותב קטוע. צוין כי באת כוח המבקשת לא כפרה בכך שהסכימה לדיון בהרכב האמור ובשים לב לסעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק בתי דין מינהליים) הקובע כי "נבצר מחבר מותב אחד, שאינו יושב הראש, לסיים את הדיון, יימשך הדיון עד לסיומו לפני חברי המותב האחרים (להלן - מותב קטוע), אם הסכימו לכך בעלי הדין", החלטת הוועדה התקבלה כדין. מכאן נפנה בית המשפט לבחון את טענות המבקשת לגופן. נקבע כי מכתב ההרשאה אינו מהווה חוזה שכירות תקף; וכי טענת המבקשת שלפיה במועד הגשת הבקשה היא הייתה קרובה לחתימת חוזה שכירות כדין אינה יכולה להועיל לה, שכן "אין זה מתקבל על הדעת שיתברר, לאחר מתן הרישיון ועם פתיחת שנת הלימודים, שמבקש הרישיון, ועימו התלמידים שאמורים היו ללמוד במוסד החינוכי [...] עומדים לפני שוקת שבורה משום שהמגעים לקבלת החזקה במבנה המתאים – נכשלו". ממילא, נקבע, המבקשת לא הוכיחה טענה אחרונה זו. עוד נדחתה טענת המבקשת שלפיה היא הסתמכה על קביעת בודק הבקשה בשלב הראשוני, שלפיה זו נמצאה תקינה. בית המשפט קבע כי המבקשת ידעה כי אין בידיה מסמך העולה כדי חוזה שכירות בתוקף, וככל שסברה כי מכתב ההרשאה מספיק בהקשר זה הייתה עליה חובה להסב את תשומת לב המשרד לעניין; וכי רק בדיקה מעמיקה של הבקשה הביאה לגילוי הפגם, ומשכך אין מקום לקבל את טענת המבקשת שלפיה משנותבה הבקשה לבחינה גופה, לא היה מקום לדחות את הערר. על סמך טעמים אלה ואחרים שפורטו בפסק הדין, נדחה כאמור ערעור העמותה. 4. מכאן הבקשה שלפניי. לטענת המבקשת החלטת הוועדה בעניינה ניתנה בחוסר סמכות, שכן היא ניתנה ב"מותב קטוע", ולכן דינה הוא בטלות. המבקשת מפנה, בהקשר זה, להוראות תקנות פיקוח על בתי-ספר (סדרי הדין בועדת ערר), התשל"ב-1972 (להלן: תקנות הפיקוח), אשר – כך לפי הטענה – אינן מתירות דיון במותב קטוע בוועדת הערר. עוד טוענת המבקשת כי הנוהל אינו מחייב לצרף חוזה שכירות; כי מכתב ההרשאה שצירפה עולה כדי אישור על שימוש כדין במבנה; כי המבקשת מחזיקה באישורים הנדרשים למתן הרישיון; וכי אין בנמצא חלופה למוסד חינוכי התואם להשקפתם של הורי התלמידים באזור מגוריהם. נוכח דברים אלה, ובשים לב לטובת הילדים המבקשים ללמוד בבית הספר, טוענת המבקשת כי יש להורות על מתן רישיון ולחילופין על בחינת בקשתה מחדש או על החזרת הדיון בעניינה לוועדה, שתדון בערר במותב מלא. 5. התבקשה תגובת המשיבים, בפרט בשאלת סמכות ועדת הערר לקיים את הדיון במותב קטוע. המשיבים טוענים כי סעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים, החל על הוועדה בענייננו, מורה כי בית דין מינהלי מוסמך לקיים דיון עד לסיומו במותב קטוע, אם ניתנה לכך הסכמת הצדדים, ומשכך לא נפל פגם בהחלטת הוועדה. לטענתם, הסייג לתחולת הוראה זו בחוק בתי דין מינהליים, שעניינו הוראה בחוק אחר החלה על אותו בית דין אינו מתקיים בהליך שלפנינו; וממילא הסתירה הנטענת על ידי המבקשת בין הוראות תקנות הפיקוח לבין הוראות החוק האמורות, אינה סתירה ממש, בנתון לכך שהתקנות לא קובעות כי הוועדה אינה רשאית לקיים דיון בהרכב קטוע. עוד טוענים המשיבים כי יש להחיל במקרה דנן את הוראות חוק בתי דין מינהליים, שנחקקו עשרים שנים לאחר התקנת תקנות הפיקוח, על פי העיקרון שלפיו חקיקה מאוחרת גוברת על חקיקה מוקדמת, ומשלא נערך תיקון בהסדר הקבוע בתקנות לאחר חקיקת החוק. אשר ליתר טענות העמותה – סומכים המשיבים ידיהם על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, מטעמיו. דיון והכרעה 6. כידוע, על בקשת רשות לערער ב"גלגול שלישי" על החלטת ועדת הערר לפי חוק הפיקוח חלה אמת מידה מצמצמת, ורשות כאמור תינתן רק כאשר הבקשה מעוררת שאלה בעלת חשיבות עקרונית החורגת מעניינם של הצדדים (בר"ם 5725/14 עמותת זכרון שלמה נ' מדינת ישראל, פסקאות 11-10 (21.12.2014)). בענייננו, מרבית טענות העמותה נטועות בדל"ת אמות המקרה שלפנינו, חרף הניסיון לשוות להן אצטלה עקרונית. בצד האמור, נקודה אחת מעלה היבט עקרוני והיא הנקודה שעניינה סמכות ועדת הערר לפי חוק הפיקוח לקיים דיון במותב קטוע. לפיכך, לאחר שעיינו בבקשה ובתגובת המשיבים, החלטנו לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (ובהתאם לתקנה 34 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000), ולדון בבקשה כאילו ניתנה רשות בנקודה אחרונה זו והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה. 7. השאלה שעומדת לפתחנו נוגעת להסדרים הקבועים בתקנות הפיקוח ובחוק בתי דין מינהליים בנושא זה, וליחס ביניהם. כאמור, אחת מחברות ועדת הערר (שאינה יושבת הראש; להלן: סלמן) יצאה מהדיון בעניינה של המערערת, בשל היכרות מוקדמת עם חבר העמותה, מנהל בית הספר המיועד. משכך, התקיים הדיון בהרכב קטוע, בהסכמת באי כוח הצדדים (ויוער כי המערערת לא משיגה על קביעה זו של בית המשפט לעניינים מינהליים בהליך שלפנינו, ולא השיגה על כך אף בדיון שהתקיים לפני בית המשפט). בתגובת המשיבים אף נטען כי במהלך הדיון בוועדה המערערת לא הביעה מחאה באשר ליציאתה של סלמן או כל טענה אחרת בעניין הרכב הוועדה, והמערערת לא טענה אחרת בנושא זה. חיצי המערערת מכוונים אפוא לשאלת סמכותה של הוועדה לדון בעניינה בהרכב קטוע, אף בהנחה כי היא נתנה את הסכמתה לקיום הדיון במתכונת זו (ראו גם פרוטוקול הדיון בבית המשפט לעניינים מינהליים מיום 8.12.2016, עמ' 6 ש' 3-1, 11-8; עמ' 8 ש' 23-20). 8. בנתון למסגרת העובדתית שתוארה לעיל, נפנה לבחון את ההסדרים הרלוונטיים לענייננו. סעיף 17(א) לחוק בתי דין לעניינים מינהליים קובע: מותב קטוע 17(א). נבצר מחבר מותב אחד, שאינו יושב הראש, לסיים את הדיון, יימשך הדיון עד לסיומו לפני חברי המותב האחרים (להלן - מותב קטוע), אם הסכימו לכך בעלי הדין, זולת אם החליט יושב ראש המותב להפסיק את הדיון או שבעלי הדין לא הסכימו להמשיך את הדיון במותב הקטוע; הופסק הדיון, ימונה חבר אחר או מותב חדש. 9. היינו, לפי ההסדר הקבוע בחוק בתי דין מינהליים, מקום שבו הצדדים נותנים הסכמתם לכך, ניתן להמשיך את הדיון בבית הדין המינהלי אף אם נבצר מאחד מחברי המותב (שאינו יושב הראש) לסיים את הדיון, אלא אם יושב ראש המותב החליט להפסיקו. בענייננו, הצדדים נתנו הסכמתם (ולמצער, הסכמה משתמעת) לקיום הדיון ללא השתתפותה של סלמן, ויושבת ראש הוועדה לא החליטה להפסיקו. לפיכך, מתמלאים התנאים הקבועים בסעיף זה לקיום דיון במותב קטוע. 10. כלום מוסמכת הייתה ועדת הערר לפי חוק הפיקוח לדון אפוא בערר במותב קטוע? סעיף 4(א) לחוק בתי דין מינהליים קובע כי הוראות חוק זה יחולו על בית דין המנוי בתוספת לחוק, וזו כוללת גם את ועדת הערר לפי סעיף 14 לחוק הפיקוח, היא ועדת הערר בענייננו (פרט 11 לתוספת לחוק בתי דין מינהליים). אלא מאי? הצדדים שלפנינו חלוקים בשאלה אם ההסדר הקבוע בתקנות הפיקוח בעניין זה גובר על ההסדר הקבוע בסעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים, המאפשר דיון במותב קטוע, בתנאים מסוימים (אשר כאמור, אין מחלוקת שהתקיימו בענייננו); וכן בשאלה אם תקנות הפיקוח אמנם קובעות הסדר המנוגד לסעיף 17(א), ושוללות קיום דיון בהרכב קטוע על ידי ועדת הערר. 11. עמדנו על כך שככלל, הוראות חוק בתי דין מינהליים חלות על ועדת ערר לפי חוק הפיקוח (לפי סעיף 4(א) לחוק בתי דין מינהליים). יחד עם זאת, סעיף 4(ג) לחוק בתי דין מינהליים קובע סייג לתחולת הוראות החוק, כדלקמן: תחולה 4(ג). על אף האמור בסעיף קטן (א) לא תחול הוראה של חוק זה על בית דין אם קיימת בחוק אחר הוראה לאותו ענין החלה על אותו בית דין [ההדגשות הוספו – ע' פ']. 12. המערערת טוענת כי בענייננו חל הסייג האמור, שכך שלוועדה אין סמכות לדון במותב קטוע, וזאת לנוכח ההסדר הקבוע בעניין שינוי בהרכב בתקנה 16 לתקנות הפיקוח, המורה כך: שינוי בהרכב 16. נבצר מחבר הועדה להמשיך בשמיעת הערר, רשאית הועדה להמשיך בהרכב אחר מן השלב שאליו הגיע הדיון, ורואים את הדיון שקויים בהרכבו הקודם כאילו היה בהרכב החדש [ההדגשה הוספה – ע' פ']. 13. קודם שנדרש לבחינת הטענה לגופה נקדים ונזכיר את טענת המשיבים שלפיה סעיף 4(ג) לחוק בתי דין מינהליים חל אך במצבים שבהם קיימת הוראה פרטנית בחוק אחר ולא בתקנות. טענה זו מבוססת על כך שסעיף 4(ג) נוקט בלשון "בחוק אחר" חלף הביטוי "לפי חוק אחר", אשר כולל גם תקנות שהותקנו מכוח אותו חיקוק (סעיף 9 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981). משכך, לשיטת המשיבים, נוכח עקרון המדרג הנורמטיבי, ההסדר הקבוע בחוק בתי דין מינהליים גובר על זה שבתקנות הפיקוח. יחד עם זאת, בדברי ההסבר לחוק בתי דין מינהליים נכתב, בקשר לסעיף 4(ג) האמור, כי "הוראות החוק המוצע יחולו על בית הדין רק כאשר אין בחוק המיוחד, או בתקנות שהותקנו מכוח אותו חוק, וזאת עד לתחילתו של החוק המוצע בזה, הוראות מיוחדות לאותו ענין" (דברי הסבר להצעת חוק בתי דין מינהליים, התשנ"א-1991 ה"ח 333, 335 (להלן: דברי ההסבר לחוק בתי דין מינהליים); ההדגשות הוספו – ע' פ'). טענת המשיבים אינה נטולת משקל, אולם לצורך הדיון מוכן אני להניח לטובת המערערת ומבלי להכריע בכך, כי יש להחיל הסדר פרטני זה. 14. לשיטת המערערת, נוסח תקנה 16 לתקנות הפיקוח משמיע הוראה פרטנית לעניין שינוי בהרכב הוועדה שלפיה הוועדה אינה מוסמכת לקיים דיון במותב קטוע. אין בידי לקבל טענה זו. מלשון התקנה לא עולה במפורש אם המונח "הרכב אחר" מכניס תחת כנפיו גם הרכב קטוע, או שמא מונח זה מתייחס להרכב מלא בלבד, קרי: הרכב שבו הוחלף מקומו של חבר הוועדה שלא יכול היה להמשיך בשמיעת הערר, בחבר אחר. לפיכך, השאלה העומדת לפנינו נוגעת לפרשנות ההסדר הקבוע בתקנות הפיקוח לעניין שינוי בהרכב ועדת הערר, ובפרט בשאלת פרשנות הביטוי "הרכב אחר" כאמור. 15. אכן, מנוסחה של סיפת התקנה, שלפיו רואים את הדיון שקוים בהרכב הקודם כאילו היה בהרכב החדש אפשר להסיק כי ה"הרכב החדש" עניינו בהרכב מלא כאמור (וראו גם תקנה 24 לתקנות מס הכנסה ומס ערך מוסף (סדרי הדין בפני הועדה לקבילות פנקסים), התשל"ח-1978, המנוסחת באותו האופן, אך ממשיכה ומוסיפה כי "קביעת ההרכב האחר תיעשה על ידי הנציב או המנהל, לפי הענין, לאחר שתובא בפניו בקשת הועדה"). לפי פרשנות זו, סיפת התקנה בענייננו נועדה לאפשר את רציפות הדיונים בוועדה ללא צורך לשמוע את הערר מבראשית מחמת החלפת חבר הוועדה. מטעם זה, כך טוענת המערערת, הרשות שניתנה לוועדת הערר במסגרת תקנה 16 לתקנות הפיקוח להמשיך בדיון בהרכב אחר, מתייחסת אך למצב הדברים שבו חבר הוועדה שלא יכול להשתתף בדיונים הוחלף בחבר אחר ולמצב זה בלבד. 16. ברם, אינני סבור כי יש בנוסח האמור של סיפת התקנה כדי להעיד על כך שהתקנה שוללת אפשרות לקיים דיון בערר במותב קטוע. רישת התקנה קובעת כי מקום שבו נבצר מחבר ועדה להמשיך בשמיעת הערר, זו רשאית להמשיך בהרכב אחר מן השלב שאליו הגיע הדיון. ההסדר הקבוע בהמשך התקנה "ורואים את הדיון שקויים בהרכבו הקודם כאילו היה בהרכב החדש" אכן נועד לאפשר את המשך הדיון בערר בצורה יעילה גם לאחר שינוי הרכב הוועדה. ברם, בכך אין די כדי לשלול את האפשרות שרישת התקנה "רשאית הועדה להמשיך בהרכב אחר מן השלב שאליו הגיע הדיון" כוללת גם את מצב הדברים שבו ההרכב "האחר" הוא של שני חברי ועדה, היינו: מותב קטוע. 17. תקנות הפיקוח לא קובעות אפוא הסדר מפורש השולל סמכותה של ועדת הערר לקיים דיון במותב קטוע ולשונן סובלת הן פרשנות שלפיה ועדת הערר מוסמכת לדון בהרכב קטוע, הן פרשנות שלפיה אין לוועדה סמכות לדון בהרכב מעין זה. מבין אפשרויות לשוניות אלו יש לבחור את הפרשנות המגשימה את תכליתם של ההסדרים העומדים לפנינו – בתקנות הפיקוח ובחוק בתי דין מינהליים. 18. בהקשר זה מקובלת עליי טענת המשיבים שלפיה יש להתחשב, בבחינת ההסדרים שלפנינו, בכך שחוק בתי דין מינהליים נחקק כעשרים שנים לאחר שהותקנו תקנות הפיקוח, ובכך שתקנות אלו לא תוקנו לאחר חקיקת החוק. יפים לענייננו דברי בית משפט זה בעניין פחימה, ואף מקל וחומר, שעה שבאותו עניין נדונו פרשנות חוקים שונים, ואילו החקיקה הישנה שלפנינו, היא חקיקת משנה: "אכן, לעתים יוצר חוק, עם חקיקתו, מספר אופציות פרשניות, אך במשך השנים, ועם חקיקתם של חוקים נוספים באותה סוגיה, הופכות חלק מהאופציות לבלתי אפשריות, ואילו אופציות חדשות קמות. דומה, כי יפים כאן דבריו של השופט זוסמן לפיהם 'דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו' (בג"צ 58/68, בעמ' 513). סביבה זו כוללת, בצד הוראות אחרות באותו דבר חקיקה, גם דברי חקיקה אחרים, המשליכים אור על פרשנותו של החוק. ודוק: דברי החקיקה הנוספים לא הביאו לשינוי 'חקיקתי' בחוק, אך הם הביאו לשינוי 'פרשני' בחוק. דברי החקיקה יצרו 'סביבה' חדשה, אשר בעצם קיומה משפיעה על האופן שבו מתפרש החוק" (ע"א 214/81 מדינת ישראל נ' פחימה, פ"ד לט(4) 821, 828 (1986)). וראו גם רע"א 6845/06 בנק הפועלים בע"מ נ' טוריאל, פסקה 29 (20.1.2009); בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 479, 766-765 (1993); בג"ץ 428/86 ברזילי נ' ממשלת ישראל, פ"ד מ(3) 505, 619 (1986): "חוקים חדשים, היוצאים מאת המחוקק, יוצרים 'סביבה' חדשה, ויש בהם כדי להשפיע על פירושו של חוק קודם [...] אין לנו עניין כאן בביטולו, המפורש או המשתמע, של חוק קודם אלא בהשפעה על פירושו מכוח עצם קיומם של החוקים החדשים והשונים"; אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 348-347, 473-472 (1993). 19. בענייננו, הסדרתם של כללי סדרי הדין בבתי דין מינהליים נעשתה לאורך השנים באופן לא שיטתי ובלתי אחיד, כך שמתעורר קושי, בחלק מהמקרים, לראות בהבדלים בהסדרים הדיוניים שנקבעו לעניין הרכבים חסרים בבתי דין שונים כתוצר של מדיניות סדורה. עמד על כך המלומד זמיר במאמרו "הרכב חסר בבתי דין מינהליים": "בענין זה, כמו בעניינים רבים אחרים המתייחסים לבתי הדין המינהליים, נראה כי המחוקק אינו פועל על-פי שיטה, אלא על-פי שיקולים המיוחדים לכל חוק וחוק, או באופן מקרי לגמרי. [....] אך דומה שאף אחד מן הנוסחים המצויים אינו מלמד דבר או חצי-דבר על כוונת המחוקק בעניין זה. יתירה מזאת, דומה שאין זה ראוי להיתלות בגוונים של נוסח כדי למצוא בהם רמז לכוונה משוערת של המחוקק, ולהגיע בדרך זאת, בעקבות הבדלים דקים בנוסח, לתוצאות שונות בחוקים שונים" (יצחק זמיר "הרכב חסר בבתי דין מינהליים" משפטים ד 585, 589 ו-593 (התשל"ב-התשל"ג); ההדגשות הוספו – ע' פ'). 20. וראו גם דברי השופט (כתוארו אז) מ' חשין על נושא זה, בעניין שונה מענייננו, שנגע לוועדה האמונה על המלצה לשר הבריאות בדבר נקיטה בהליכים משמעתיים נגד רופאי שיניים: "הוראה שכיחה היא בחקיקה בישראל, ולפיה ניתן היתר לגופים מעין-שיפוטיים לדון במותב חסר או במותב קטוע [...] הוראות-החוק הפזורות בחקיקה, זעיר-שם, זעיר-שם, נעדרות אחידות: לעניין טעמי ההיעדרות, לעניין תוצאות ההיעדרות, לעניין הגבלה על מספר החברים שהיעדרותם לא תפגע בדיוני הוועדה, לעניין הצורך בקבלת הסכמה לדיון בהרכב חסר, לעניין הרכב המותב בדיונים העוקבים את הדיון במותב החסר ועוד. [...] הוראות אלו כולן משקפות – ונועדו לקדם – מציאות עגומה שבה חברים אשר נתמנו לבתי דין משמעתיים ולגופים מעין-שיפוטיים למיניהם נעדרים לעתים תכופות מן הדיונים, ובמחדליהם מקשים הם על קיומו של דיון רציף ויעיל" (ע"א 6936/00 שאמי נ' שר הבריאות, פ"ד נה(5) 599, 621 (2001)). 21. ואכן, חקיקת חוק בתי דין מינהליים נועדה, בין היתר, ליצור האחדה בין ההסדרים הדיוניים הנוהגים בבתי הדין השונים, לרבות באשר להרכב בתי הדין: "הקמת בתי הדין המינהליים, כל אחד בחוק נפרד, ללא תכנון כולל ושיטתי, הביאה ליצירת מערכת מגוונת ובלתי אחידה בנושאים השונים, לגבי הרכב בתי הדין, כשירות חבריהם, דיני הראיות, סדרי הדין ואף היקף הביקורת שלהם על המינהל. לא תמיד ניתן להצדיק את השוני בין בתי הדין בשיקולי עניניים הנוגעים לפעילותו של אותו בית דין. [...] המטרות העיקריות של החוק המוצע הן – קביעת הלכות כלליות המסדירות את הקמת ופעילותם של בתי הדין, האחדת ההוראות הנוגעות למערכת בתי הדין מקום שכיום אין הצדקה ענינית לשוני ביניהם והקמת מועצה לבתי דין מינהליים שתהיה בעלת ראיה כוללת ותלווה באופן שוטף את פעילותם של בתי הדין" (דברי ההסבר להצעת חוק בתי דין מינהליים, בעמ' 334; ההדגשות הוספו – ע' פ'). 22. על רקע דברים אלה, יש לבחון מה היא התכלית העומדת בבסיסו של סעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים, המאפשרת כאמור דיון במותב קטוע בבית דין מינהלי, בתנאים שעליהם עמדנו. בדברי ההסבר להצעת חוק בתי דין מינהליים, עמד המחוקק על הטעמים לכך שבית דין מינהלי יוכל להמשיך ולדון בעניין בהרכב קטוע: "הרעיון המנחה בהסדר הוא שבעלי הדין בדרך כלל מעוניינים [...] בסיום הענין, ולא בדחייתו או בהתחלתו מחדש. לכן, אם יושב ראש המותב סבור שלא ייגרם עיוות דין, רצוי להתיר את המשך הדיון. מוצע גם הסדר לגבי המשך שיתוף החבר שנעדר בישיבות הבאות, כאשר מדובר במותב חסר ולגבי ניהול הדיון במותב חדש כאשר היה מותב קטוע, והצדדים או היושב ראש לא הסכימו לקיים את הדיון לפניו" (דברי ההסבר לחוק בתי דין מינהליים, בעמ' 340-339; ההדגשות הוספו – ע' פ'). 23. עינינו הרואות, ההסדר הקבוע בסעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים נועד לפשט את סדרי הדין החלים בדיון בנושאים הבאים לפני בית הדין, ולאפשר דיון יעיל ומהיר, גם אם נבצר מאחד מחברי המותב להשתתף בדיון. זאת, לטובת בעלי הדין המתדיינים המעוניינים, דרך כלל, בהכרעה מהירה בעניינם (ולפיכך כאמור, המשך הדיון במותב הקטוע מותנה בהסכמת הצדדים). בצד האמור, החוק הקנה סמכות ליושב ראש בית הדין לקבוע, על פי שיקול דעתו ובהתאם לנסיבות המקרה שלפניו, כי לא ניתן להמשיך את הדיון במותב הקטוע. 24. הסדר זה, מבטא את האיזון שנבחר על ידי המחוקק בין היתרונות הגלומים בקיום דיון בהרכב מלא של בית הדין, שעניינם שיתוף בשיקול הדעת ובחשיבה המתחייבים לצורך הכרעה בעניין בידי כל חברי ההרכב, לבין שיקולי יעילות דיונית, הנוגעים לצורך להעניק מענה יעיל ומהיר לאילוצים המתעוררים בעניין הרכב בית הדין ולמזער ככל הניתן את הפגיעה שעלולה להיגרם לבעלי הדין כתוצאה מאילוצים אלה. איזון זה יכול שישתנה בדברי חקיקה שונים, כפי שציינה השופטת א' פרוקצ'יה בעש"ם 9345/05 מדינת ישראל נ' חסון, פסקה 16 (13.11.2007), "בהתאם לטיב הענין הנדון, ובהתחשב בעוצמת ההשפעה שיש להליך הנערך על גורלו של האדם שעניינו נדון, ועל האינטרס המערכתי הכללי אותו נועד ההליך לשרת" (ראו והשוו גם בג"ץ 1555/05 לוי נ' בית הדין הרבני האזורי מחוז תל-אביב, פסקה 32 (16.7.2009)). 25. עמדנו אפוא על תכליתו של ההסדר הקבוע בסעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים, המתיר, בתנאים מסוימים, דיון בבית הדין המינהלי במותב קטוע. כפי שציינתי קודם, תכלית זו והאיזון שערך המחוקק בין השיקולים השונים הצריכים לעניין, הינם שיקול משמעותי בבואנו לפרש את ההסדר הקבוע בתקנות הפיקוח, המטה את הכף לטובת פרשנות המתירה דיון בוועדת הערר בהרכב קטוע. זאת, בפרט כאשר חוק בתי דין מינהליים קובע כי ככלל, הוראותיו חלות על ועדות הערר לפי חוק הפיקוח. 26. מכאן יש להידרש לשיקולים התומכים בפרשנות ההסדר הקבוע בתקנה 16 לתקנות הפיקוח ככזה השולל את סמכותה של ועדת הערר לדון במותב קטוע. טוענת המערערת כי יש ליישם בענייננו את הניתוח שנערך בקשר לוועדת ערר לענייני ארנונה, מכוח סעיף 5 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976, בגדרו קבע בית המשפט לעניינים מינהליים כי החלטת ועדת הערר דשם ניתנה על ידי הרכב חסר ומשכך בטלה מחמת חוסר סמכות (עמ"נ (מינהליים (ב"ש) מפעלי תובלה בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית אילת (8.12.2006) (השופט נ' הנדל) (להלן: עניין מפעלי תובלה)). ברם, יש לזכור כי אין מדובר בהכרעה של בית משפט זה. בנוסף, כפי שציין בית המשפט לעניינים מינהליים בפסק דינו בענייננו, בניגוד לעניין מפעלי תובלה, המקרה שלפנינו עוסק בוועדת ערר אשר לגביה הביע המחוקק עמדה המתירה הכרעה במותב קטוע, ואף חקיקת המשנה בנושא אינה מביעה עמדה מפורשת השוללת דיון בהרכב כאמור. 27. נוכח דברים אלה, ובראי מכלול השיקולים שעליהם עמדנו, אני סבור כי הפרשנות שלפיה ההסדר הקבוע בתקנות הפיקוח אינו מוציא אפשרות של דיון בהרכב קטוע בוועדת הערר, על רקע ההסדר הקבוע בסעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים, היא הפרשנות הסבירה והראויה בנסיבות העניין. לקביעה זו הגענו לאחר איזון השיקולים הפרטניים הרלוונטיים לטריבונל שבו עסקינן, ואילו הסדרים דומים בבתי דין מינהליים אחרים ייבחנו על פי נסיבותיהם-הם, מבלי שנקבע בכך מסמרות. 28. בטרם חתימה אעיר כי דיוננו בנושא סמכות הוועדה נערך נוכח החשיבות הכללית הרחבה שיש לשאלה שהועלתה במסגרת הערעור, וזאת מבלי לגרוע מן הטענה, בעלת המשקל בנסיבות העניין, כי המקום להעלות את השגת המערערת על הרכב הוועדה היה במהלך הדיון בעניינה וכי העובדה שזו הועלתה בשלב מאוחר ורק לאחר קבלת הכרעת הוועדה, צריכה להיזקף לחובת המערערת. 29. לפיכך, נוכח הטעמים שעליהם עמדנו, הערעור נדחה. ועדת הערר הייתה מוסמכת לדון בעניינה של המערערת במותב קטוע, וזאת על פי ההסדר הפרטני הקבוע לעניין זה בתקנות הפיקוח, אותו פרשנו בין היתר על רקע הוראות חוק בתי דין מינהליים. המערערת תישא בהוצאות המשיבים בסך 5,000 ש"ח. ניתן היום, ‏כ"ח בניסן התשע"ז (‏24.4.2017). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 17003260_M05.doc שו מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il