פסק-דין בתיק עע"ם 3252/02
בבית המשפט העליון
עע"ם
3252/02
עע"ם 3368/02
בפני:
כבוד השופט ת' אור
כבוד השופטת ד' ביניש
כבוד השופט י' אנגלרד
המערערים:
1. הועדה
המקומית לתכנון ולבניה "משגב"
2. ועדת ערר לתכנון ולבניה - מחוז צפון
3. גידי ברסלר, מתכנן המחוז, המשרד לאיכות הסביבה
נ ג ד
המשיב:
יאיר בן דוד
ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בתיק עת"ם 140/01
שניתן ביום 14.3.02 על ידי כבוד השופט נ' ממן
בשם המערערת 1:
עו"ד רני גורלי
בשם המערערים 2-3:
עו"ד אורית קורן
בשם המשיב:
עו"ד אמנון אורנשטיין
פסק-דין
השופט ת' אור:
1. המשיב המתגורר במושב עצמון, הינו חקלאי
שעיסוקו גידול ירקות לזרעים המיועדים לייצוא. המשיב ביקש להקים קומפלקס חממות בשטח
כולל של 8.568 דונם על מגרש מספר 17 המהווה חלק מחלקות 14, 15 ו-16 בגוש 19811.
לשם כך הוקצה לו על-ידי מנהל מקרקעי ישראל בהסכם מיום 3.12.98 מגרש בן 17,188 דונם,
הנמצא בתחום המועצה האזורית משגב (להלן: המקרקעין),
לאחר שקיבל המלצות ואישורים מגורמים שונים.
המשיב הגיש למערערת מספר 1, הועדה
המקומית לתכנון ולבניה משגב (להלן: הועדה המקומית)
בקשה, כי יוענק לו היתר להקמת חממות במקרקעין. הועדה המקומית דחתה את בקשת המשיב,
וגם הערר שהגיש למערערת מספר 2, ועדת הערר מחוז הצפון (להלן: ועדת הערר), נדחה. כנגד החלטה זו עתר המשיב לבית המשפט המחוזי
בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (להלן: בית המשפט). בית
המשפט ביטל את החלטת ועדת הערר, והורה על החזרת הדיון לוועדה המקומית, על מנת שזו
תדון מחדש בבקשה לגופה, תוך הפנייה לשיקולים שונים שפורטו בפסק הדין.
ביום 30.5.00 הגיש המשיב את בקשתו בשנית
לוועדה המקומית, ולאחר שזו ישבה שוב על המדוכה, החליטה לדחות את הבקשה. על החלטת
הועדה המקומית הגיש המשיב ערר נוסף לועדת הערר. גם ערר זה נדחה על ידי ועדת הערר,
ועל כן חזר המשיב והגיש
עתירה מינהלית לבית המשפט. בית המשפט ביטל את החלטות ועדות התכנון והורה על החזרת
הבקשה לוועדה המקומית, על מנת שזו תדון בה מחדש כבקשה תואמת תכנית ותקבלה, לאחר
שהמשיב יעמוד בדרישות טכניות והנדסיות שונות. על החלטת
בית המשפט מערערות בפנינו הועדה המקומית וועדת הערר.
2. על המקרקעין נשׂוא בקשת ההיתר חלות שלוש
תכניות מתאר: תמ"מ 2, תכנית ג/6540 ותמ"א 31. הצדדים חלוקים בשאלה אם
בניית חממות במקרקעין מותרת על-פי תכניות אלה, אם לאו. מרבית טענות הצדדים עוסקות
בפרשנות תכניות המתאר והיחסים ביניהן. ואולם, עלתה בפנינו שאלה נוספת, אשר הכרעה
בה מייתרת את הצורך להכריע במרבית השאלות האחרות השנויות במחלוקת בין בעלי הדין. עניינה
מסגרת שיקול הדעת של מוסדות התכנון והבניה, בסרבם ליתן היתר בניה מן הטעם של היות
הבניה בגדר "מטרד נופי", על-פי סעיף 4.6 לתכנית ג/6540.
נביא את נוסח סעיף 4.6 במלואו:
"בסמכות הועדה המקומית יהיה לא להתיר בקשות להיתרי בניה וכן
לאסור שימושים חקלאיים העלולים להוות מטרד נופי או אקולוגי סביבתי או מטרד לאזורי
מגורים סמוכים, או שמיקומם איננו תואם את הצרכים התכנוניים לאזור" (סעיף
4.6).
פירושו של דבר, שלוועדה המקומית ניתן
שיקול דעת רחב שלא להתיר בניה ושימושים חקלאיים העולים, בין היתר, כדי "מטרד
נופי".
בית המשפט קמא פירש את המונח "מטרד
נופי" כך:
"מטרד נופי, בהשאלה, הוא, אם כן, שימוש בקרקע הגורם הפרעה
או נזק לנוף. משמע לא עצם קיומו של המבנה אלא השפעתו על הנוף
היא שעלולה ליצור את המטרד הנופי. ההשפעה על הנוף אינה ענין המובן מאליו או מקובל
על הכל. היא נובעת מאידיאולוגיה כלשהי הטעונה ליבון, ברור ואימוץ. לעניין זה יש
מקום להבחין בין השפעה פיזית על הנוף ובין השפעה על אפשרויות הבניה
בעתיד בשטח" (ההדגשה במקור).
לגוף העניין פסק בית המשפט, כי
הקמת חממות אינה נכנסת בגדר "מטרד נופי", בהתחשב באופיו החקלאי של השטח.
4. המונח "מטרד נופי" לא פורש עד
כה בפסיקה, ולא הוצגה בפנינו הגדרה שניתן להסתמך עליה. מה, אם כן, מובנו של מונח
זה אשר בסעיף 4.6 לתכנית ג/6540?
סעיף 4.6 לתכנית מקנה לוועדה המקומית
סמכות שלא ליתן היתר בניה מארבעה טעמים: מטרד נופי, מטרד אקולוגי סביבתי, מטרד
לאזורי מגורים סמוכים, אי התאמה לצרכים התכנוניים לאזור. מתוך רשימת הפירוט, אנו
למדים כי מטרד נופי אינו בא בגדר "מטרד אקולוגי סביבתי", הדומה במובנו
ל"מפגע סביבתי", כדוגמת זיהום אוויר, הפרעות רעש וכיוצא באלה, ואין הוא
תוצאה של אי התאמה למצב התכנוני. כך, למשל, הפרעה הנובעת משימוש במבנה, להבדיל
מעצם הקמתו, נוגעת בדרך כלל ל"מטרד אקולוגי סביבתי", ואילו הפרעה הנובעת
מחריגה מייעודי הקרקע נוגעת ל"אי התאמה לצרכים התכנוניים לאזור".
"מטרד נופי" בא להוסיף על אלה.
מבחינה לשונית, המונח "מטרד
נופי" מורכב משני ראשים: "מטרד" ו"נוף".
"מטרד", על פי מובנו הפשוט, הוא סוג של הפרעה או פגיעה שהיא בדרגה גבוהה
ולמעלה מן הסביר. פגיעה של מה בכך, קלת ערך, שולית וזניחה לא תהווה "מטרד"
במובן זה. חומרת ההפרעה תלויה לא רק בעצמת ההפרעה ובטיבה, אלא גם במשכה.
"נוף" מוגדר לפי משמעותו המילונית כך: "סביבה, פנורמה, מראה טבע
המשתרע לעין המשקיפה ממקום גבוה או ממרחק..." (א' אבן-שושן 'המילון החדש',
כרך רביעי עמוד 1640). המונח "נוף" איננו ניטראלי ונטול
"ריח", אלא מושג הנושא לרֹב משמעות חיובית, מעין חוויה אסתטית הכרוכה
בהתרשמות ב"עין". המילה "נופי" מתייחסת למטרד ונוגעת לאופי
ההפרעה. ניתן לומר, על כן, כי "מטרד נופי" הוא, מבחינת מובנו הלשוני,
פגיעה בדרגה גבוהה בתבנית האופיינית של השטח או באופיו, הניתנת לאבחון
ב"עין". כך, למשל, מבנה שאינו משתלב עם נוף השטח ובולט באופן חריג על
רקע סביבתו, יכול ליצור "מטרד נופי".
אכן, לא רק מבחינת המובן הלשוני, גם
מבחינת תכליתו של סעיף 4.6, נראה שמוענק במסגרתו שיקול דעת לועדה שלא ליתן היתרי
בנייה ולאסור שימושים חקלאיים - ככל שנוגע הדבר ל"מטרד נופי" - בכל אותם
מקרים שהבניה תביא לפגיעה בדרגה גבוהה בנוף המיוחד של השטח. כשהנוף היפה הוא חלק
מייחודו של השטח, ובמקרה שבנייה תהווה פגיעה קשה בו, רשאית הוועדה, על פי שיקול
דעתה המקצועי, לסרב ליתן היתר לבנייה.
האם יש ייחוד נופי לשטח והאם הבנייה
תהווה פגיעה בכך, עניין הוא לאנשי מקצוע המבינים ומנוסים בדבר, כגון אדריכלי נוף,
לענות בו. אלה יוכלו להצביע על מקרים בהם אין עסקינן בתחושת אי נחת גרידא או
רגישות יוצאת דופן של אדם כלשהו, אלא בפגיעה ממשית אשר תצדיק, בנסיבות העניין, את
מניעתה, אף במחיר אי מתן היתר בנייה או איסור שימושים חקלאיים.
עולה איפוא, שצריכים להתקיים מספר תנאים
ליצירת "מטרד נופי": צריך שהפגיעה תהיה בעוצמה גבוהה, שתיצור דיס-הרמוניה
בין המטרד לסביבתו, וכל זאת על פי קנה מידה אובייקטיבי-מקצועי.
5. ככל שמדובר בהקמת מבנה, הרי שהבחינה אם
הקמת המבנה עולה כדי "מטרד נופי" צריכה להיגזר מאופיו של המבנה, מבחינת
שטחו, גובהו, התכליות להן נועד. כן היא נגזרת מאופיו של האזור: האם מדובר באזור
פתוח, מיוער ועוד כהנה. בהקשר זה, ניתן לבחון האם המקום הוא בבחינת "פינת
חמד", בעל ייחוד מוגדר ובעל ערך מבחינה טופוגרפית-נופית וכן אפשר להסתייע
בסיווגו של האזור על פי תכניות המתאר השונות. כך, למשל, לא הרי "מטרד
נופי" בלב סביבה מיושבת, כהרי מטרד שכזה באזור מבודד בעל נוף טבעי, מיוחד
במינו. לאחר בחינת אופי המבנה ואופי הסביבה בה עתיד להתמקם, תיבחן מידת
השתלבותו בנוף הסביבה והתאמתו לתוואי השטח.
מן האמור לעיל, ניכר הדבר שיש קושי
במציאת הגדרה מדוייקת, דווקנית וממצה למונח "מטרד נופי". לפיכך בחרתי
לשרטט אמות מידה כלליות לבחינת התקיימותו של מטרד זה. דומה ש"מטרד
נופי", הגם שיש קושי להגדירו במדוייק, הוא מסוג הדברים שבנסיבות מסוימות ניתן
להסיק על התקיימותם אף ללא צורך בהגדרה מדוייקת שלהם.
6. לאחר עיון בחוות דעת המומחים ובצילומים
שצורפו להם, הגעתי לכלל דעה שהחלטת ועדות התכנון שלא לאשר את הקמת המבנים החקלאיים
במקרקעין, מן הטעם של "מטרד נופי", הינה סבירה ולא היתה הצדקה להתערב
בה.
בענייננו מדובר במבנים חקלאיים בעלי שטח
של כ-8.5 דונם, הממוקמים בלב יער. אין להוציא מכלל אפשרות שהקמתם תחייב סלילת כביש
גישה מיוחד, ושאר פעולות הכנה שעלולות לפגוע באופן משמעותי ביותר, באופיו של השטח.
המקרקעין הינם בעלי "רגישות נופית" גבוהה, כשהנוף שלהם ובסביבתם נשקף ממקומות
שונים, ובכלל זה מישובים סמוכים. כמו כן, המקרקעין מוגדרים כשטח המיועד ליער
ולתיירות ונופש על פי תמ"מ 2, החלה על כל המקרקעין במחוזה הצפון, וכשטח
משאבי טבע ושטח כפרי/פתוח על-פי תמ"א 31, תכנית מתאר ארצית החלה אף היא על
המקרקעין.
החלטת מוסדות התכנון נעשתה לאחר דיון
מקיף, הוגן וענייני ביחס למצב התכנוני. טענות המשיב נשמעו ונדונו לגופן, כל
העובדות הרלבנטיות הובאו לידיעת מוסדות התכנון בטרם הגיעו למסקנה שלא ליתן היתר
בניה וכן הוצגו בפניהם חוות דעת מטעם שני הצדדים. יתר על כן, במסגרת בדיקת הבקשה
להיתר בניה, נערך סיור במקום על-ידי חברי ועדת הערר וחברי ועדת משנה של הועדה
המקומית, ואלה עמדו מקרוב על השלכות מתן היתר בניה במתחם על האזור בכללותו.
מסקנת הוועדה המקומית, כפי שמצאה את
ביטויה בהחלטתה, היא:
"...לבקשה, אם תאושר, תהיה השפעה חמורה על ערכי טבע באזור ופגיעה
באיכות הסביבה והחיים של תושבי האזור. לבקשה, אם תאושר, תהיה השפעה חמורה על נופי
האזור הן לצופים מרחוק והן בטווח הקרוב.
הועדה סבורה, כי אין כל אפשרות מעשית לשקם את האזור לאחר הקמת
הפרוייקט, זאת נוכח היקפו, מיקומו, הכשרת הקרקע להקמתו כולל עבודות חפירה ומילוי
כבדות, גודל מבנים, גובהם והשטח שעליהם הם מתפרסים" (עמוד 2, סעיף ה' להחלטה
מיום 7.8.2000).
ועדת הערר הסבירה את עמדתה באמרה, בין היתר,
כי:
"השימוש במילים - 'מטרד חזותי בולט ביותר שאינו משתלב עם הנוף
והסביבה...', כאשר חזות הסביבה היא נופית מובהקת וכי 'הקמת החממות תהווה פגיעה
חמורה בהיבט הנופי...', היו לדידנו מילים נרדפות למילים 'מטרד נופי'..."
(סעיף 5.ו, עמוד 10 להחלטה בערר מספר 178/00 מיום 19.12.2000).
החלטת ועדת הערר
בנקודה זו באה לאחר התרשמות ב"עין" של חברי הוועדה, כפי שמציינת הוועדה:
"מהביקור במקום התרשמנו כי המטרד הנופי מכוון עצמון והכביש הסמוך
הצופה לאתר, יהווה מפגע ממש, כך גם, אם כי במידה מופחתת תהיה פגיעה נופית מאזור
כביש הגישה לישוב יעד. לא מצאנו מטרד נופי של ממש מהאזור המרוחק של הישובים צורית
וגילון" (סעיף 6.א, עמוד 11 להחלטה בערר מספר 178/00 מיום 19.12.2000).
לעמדתם זו של הוועדות יש חיזוק בעמדת מוסדות
התכנון, המובאת בחוות דעתם של פרופ' ש' אהרונסון וגב' י' גרמי:
"מבני החממות מהווים אלמנט חריג בנוף תא השטח הנידון ואינם
משתלבים ברוח המקום ובצורת הבינוי שבו... ביחידת השטח הנידונה החממות מהוות חריג
חריף ובולט בנוף... יש להגיע בתכנון השטחים הפתוחים למסה גדולה ורציפה אשר תהווה
רקע להתרחשויות הרבות במרחב, בניגוד להיווצרות נופים אקראיים של התרחשויות בלתי
פוסקות, האחת ליד רעותה, והאחת שונה מרעותה, נוף תזזיתי אקראי, ללא אתנחתא
והפסקה..." (חוות דעת מיום 14.12.2000).
7. החלטת ועדות התכנון בנושא קיומו של מטרד
נופי הינה החלטה בגדר ההחלטות שעל ועדות התכנון להכריע בהן. הסמכות לכך מוענקת להן
בסעיף 4.6 של תכנית ג/6540 ובמסגרת תפקידן עליהן לשקול את השיקולים המקצועיים הרלוונטים,
ובכלל זה שיקולי טבע ונוף, החורגים מבדיקת התאמת הבקשה לתכניות המתאר השונות בלבד
(בג"ץ 663/85 רובינשטיין ושות' חברה קבלנית
בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב ואח',
פ"ד מב(2) 133, 138; בג"ץ 1636/92, 4790, העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון
ולבנייה מחוז ת"א ואח', פ"ד מז(5) 573, 583).
כאמור, החלטת הוועדות בנושא המטרד הנופי
אינה מצדיקה התערבות.
8. נוכח מסקנה זו, אין צורך שנכריע בשאלת
פרשנות תכניות המתאר השונות החלות על המקרקעין (ר' סעיף 2 לעיל).
9. פסק דינו של בית המשפט המחוזי כולל ביקורת
על ליקויים שונים בהליכים שנוהלו בפני מוסדות התכנון. לא התעלמנו מדברי ביקורת
אלה. אך נוכח נסיבות המקרה כולן, הגענו למסקנה שאין בהם לגרוע מהמסקנה בדבר קיום
מטרד נופי כפי שקבעו ועדות התכנון, מסקנה שאין כאמור עילה שנתערב בה.
גם מטענת המשיב בדבר הפלייתו לרעה לא
השתכנענו. אין בפנינו ראיות לכך שבנסיבות דומות ממש לאלה של המשיב ניתן היתר
לבניית חממות. לא די בעובדה, כשלעצמה, שבאותה "סביבה" ניתן היתר לבניית
חממות, כדי להצדיק מתן היתר כזה למשיב, כאשר החממות שהוא מבקש להקים תהוונה מטרד
נופי.
10. על סמך כל האמור מתקבל הערעור, פסק דינו של
בית המשפט המחוזי מבוטל בזה והחלטות הוועדה המקומית וועדת הערר תעמודנה בעינן.
בנסיבות המקרה, אין צו להוצאות.
ש
ו פ ט
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה. ש
ו פ ט ת
השופט י' אנגלרד:
אני מסכים. ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור.
ניתן היום, יב' בניסן
תשס"ג (14.4.2003).
ש ו פ
ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________________
/עכב
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02032520_E08.doc
מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il