קשר בניין השרון בע"מ נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה-כפר סבא

פסק-דין בתיק עע"ם 325/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 325/07 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ח' מלצר המערערים: 1. קשר בניין השרון בע"מ 2. יאיר פלסר 3. הלל פלסר 4. חנוך עמינדב פלסר 5. ברוריה סמט 6. רעיה ברמה נ ג ד המשיבות: 1. הועדה המקומית לתכנון ובניה-כפר סבא 2. עיריית כפר סבא ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב, מיום 14.12.06, בעת"מ 2239/05, שניתן על ידי כבוד השופט נ' ישעיה תאריך הישיבה: א' בשבט התשס"ט (26.01.09) בשם המערערים: עו"ד גינו וינס בשם המשיבים: עו"ד בתיה בראף פסק-דין השופט א' א' לוי: רקע עובדתי וההליכים עד כה 1. המערערים היו הבעלים של חטיבת קרקע בשטח כולל של כ-1.7 דונם בכפר סבא. חטיבת קרקע זו כללה שתי חלקות הידועות, לאחר הליכי איחוד וחלוקה שונים שנעשו בהן, כגוש/חלקה 288/6435 חלקה 145/6437. קרקע זו הופקעה מן המערערים בשנת 1975 במסגרת הפקעה רחבה של כ-55 דונמים שיועדו לצרכים שונים. מכוחן של תוכניות שונות שהוחלו על השטח המופקע בין השנים 1985-1975 (תוכנית מפורטת כס/249; תוכנית מפורטת כס/249/ב'; כס/249/ה), יועדו 12 דונמים – ובכלל זה, מקרקעי המערערים – לבנייני ציבור (שב"צ). על שטח של 10.360 דונם מתוך חטיבת קרקע זו הוקם בית ספר פעיל, הכולל גם שטח המהווה ריאה ירוקה ונשמר כעתודת קרקע להגדלת שטח בית הספר בעתיד. בשנת 2005 נסלל ביתרת השטח, היינו, בחטיבת הקרקע שהופקעה מן המערערים – מגרש חנייה. 2. ביום 7.6.2005 הופקדה תוכנית כס/1/1/שב"צ (להלן:"תוכנית השב"צ") אשר פורסמה למתן תוקף ביום 24.1.2007. תוכנית זו, מרחיבה את השימושים שהותרו בשטחים המיועדים לבנייני ציבור בכל שטחה המוניציפאלי של העיר כפר-סבא, ובכלל זה מאפשרת להקים בשטחים שזהו ייעודם חניות ציבוריות, שטחים ציבוריים פתוחים לרווחת הציבור, ועוד. התנגדות לתוכנית שהוגשה על ידי המערערים נדחתה בידי וועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית. בהחלטתה קבעה וועדת המשנה, כי תוכנית השב"צ אינה משנה את הייעוד הציבורי של המקרקעין שהופקעו מהמערערים, כי קיים צורך ציבורי בהקצאה של מקומות חנייה ציבוריים, וכי החנייה שנסללה על המקרקעין שהופקעו תהיה פתוחה לשימוש הציבור ללא תשלום (מש/6). 3. ביום 9.8.2005 הגישו המערערים לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, עתירה לביטול ההפקעה בנימוק לפיו ממועד ההפקעה ועד להגשת העתירה לא שימשו המקרקעין שהופקעו לייעודם המתוכנן. לחלופין, עתרו המערערים לחיוב את המשיבים בפיצויים בגין הפקעת הקרקע. בית המשפט המחוזי (השופט נ' ישעיה) שדחה את העתירה, ציין בפסק דינו כי על החלק הארי שהופקע לצורך הקמתם של בנייני ציבור הוקם בית-ספר פעיל. יתרת השטח הגובלת בבית הספר נותרה, כביכול, פנויה, אולם היא משמשת, כאמור, כמגרש חנייה לבאי בית הספר ולדיירים המתגוררים בסביבתו, ותקופה קצרה עובר להתדיינות בין הצדדים אף נסללה באספלט. בנסיבות אלו סבר בית המשפט, כי אין לקבל את טענת המערערים לפיה ביחס לשטח שאינו משמש כבית ספר – מטרת ההפקעה נזנחה; או את טענתם כי בשטח זה לא נעשה שימוש במהלך השנים שחלפו מאז ההפקעה. שטח זה, כך נקבע, יועד לחנייה ציבורית, ושימוש זה בשטח המופקע "הוא למטרות או לצרכים ציבוריים ראויים, אשר ניתן להפקיע בגינם, במיוחד לאור העובדה כי במקום פועל מגרש חנייה פתוח לציבור הרחב ללא גביית תשלום וללא שהמשיבות מפיקות ממנו רווחים כלשהם... מה עוד ששימוש כזה בשטח מתבקש, ואולי אף מתחייב, במסגרת השימושים הנעשים ע"י המשיבות בחטיבת הקרקע המופקעת, בת 12 הדונמים בשלמותה" (עמ' 2 לפסק הדין). 4. בית המשפט הוסיף וציין, כי העובדה שהכשרת השטח כמגרש חנייה באמצעות ציפויו באספלט נעשתה בחלוף 30 שנים ממועד ההפקעה, וככל הנראה, רק לאחר פניית המערערים לרשויות ודרישתם להשבת הקרקע, אינה מביאה אף היא לביטול ההפקעה. בהקשר זה ציין בית המשפט כי העובדה שיתרת השטח המופקע הוכשרה כמגרש חנייה בשלב מאוחר יחסית, אינה מצביעה על זניחת השימוש בקרקע המופקעת כולה או בחלק ממנה. זאת, הן משום שלא הוכח כי עובר לסלילתו של מגרש החנייה לא נעשה בו שימוש בפועל למטרות חנייה; הן משום ש"אי ניצול חלק קטן מהשטח המופקע, בעוד שבמרביתו נעשה שימוש (אף אם מדובר בפרק זמן ממושך), אינו מצביע, בהכרח, על ויתור או הזנחת מטרת ההפקעה, אלא לכל היותר, על סדרי עדיפויות המושפעים משיקולים כלכליים ותקציביים, או על אי מתן תשומת לב ראויה לעובדה כי מדובר בקרקע מופקעת, על כל המשתמע מכך" (עמ' 3 לפסק הדין). בשולי פסק דינו ציין בית המשפט המחוזי – ובקביעה זו נשוב לעסוק בהמשך – כי להשקפתו, בהעדר תשתית עובדתית, אין מקום לדון בטענתן של המשיבות לפיה חטיבת הקרקע כלל לא הופקעה מן המערערים, אלא הועברה לבעלותה של המשיבה 2 בתמורה למתן זכויות בנייה למגורים או להגדלתן. לבסוף, נדחתה גם עתירתם החלופית של המערערים לסעד של פיצוי כספי מטעמי חוסר סמכות. הטענות בערעור 5. טענתם העיקרית של המערערים היא כי יש לבטל את הפקעת המקרקעין הואיל והרשויות השתהו, שיהוי רב, במימוש תכלית ההפקעה. שיהוי זה מעיד, כך לטענת המערערים, על זניחת מטרת ההפקעה ומכך מתחייבת השבתם. לעמדתם, השימוש במקרקעין שהופקעו מהם לצורכי חנייה אינו מהווה מימוש של מטרת ההפקעה, הן משום ששימוש זה סותר את ייעוד המקרקעין על פי התוכנית החלה עליהם – שטח למבני ציבור; הן משום שבהודעות הסטטוטוריות אודות ההפקעה נאמר כי המקרקעין דרושים למשיבות באופן דחוף, והנה, לא הוקם במקרקעין מבנה ציבור כלשהו, ומגרש החניה נסלל רק לאחרונה בסמוך למועד הגשת העתירה לבית המשפט המחוזי. המערערים מוסיפים וטוענים, כי צירופם יחד של מגרש החניה ושל בית הספר הסמוך הוא מלאכותי ומאולץ, שכן לא זו בלבד שהחניה אינה צמודה לשטחו של בית הספר, היא אף אינה מופיעה בהיתר הבנייה שמכוחו הוקם. עוד הם מטעימים, כי עמדה זו – בדבר היותם של מגרש החניה ובית הספר יחידה אחת – נסתרת בפעולותיהן של המשיבות עצמן. וכל כך למה? משום שעל המקרקעין נושא הערעור הוחלה, בשנת 2007, תוכנית השב"צ שכל מטרתה היא לעשות שימוש לצורכי חנייה בקרקעות שהופקעו לאחר שיועדו למבני ציבור ולא נעשה בהן, במהלך השנים, כל שימוש. מכאן שאף המשיבות אינן חולקות על זניחת מטרת ההפקעה. בהמשך, משיגים המערערים על קביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי, ובעיקר על הקביעה לפיה שימשו המקרקעין, מימים ימימה, לצורכי חניה, וכן על הקביעה כי מדובר במתחם אחד, שרובו שימש למטרת ההפקעה. לחלופין, טוענים המערערים, כי אם תתקבל עמדת המשיבות לעניין השימוש במקרקעין ונחיצותו, יש לפצותם בגין ההפקעה. בהקשר זה נטען, כי בניגוד לקביעתו של בית המשפט המחוזי, היתה נתונה לו הסמכות להצהיר כי על המשיבות חלה חובת פיצוי. לחילופי חילופין, טוענים המערערים, כי יש להחיל בעניינם את הוראת סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, הקובע חובת פיצוי בנסיבות בהן שונה ייעודם של המקרקעין שהופקעו לייעוד שלא ניתן להפקיע בגינו ללא פיצוי. 6. המשיבות סבורות כי יש להותיר את פסק דינו של בית המשפט המחוזי על כנו. בסיכומים שהוגשו מטעמן הן מדגישות, כי בהתחשב במורכבות הליכי התכנון המתייחסים לשטחים גדולים, אין לומר כי מטרת ההפקעה נזנחה אף אם מטרה זו לא מומשה על פני פרק זמן ארוך. הדברים אמורים ביתר שאת, כך המשיבות, משום שבחינת מימוש מטרת ההפקעה נעשית ביחס לשטח ההפקעה כולו ולא ביחס לחלקים בודדים ממנו. ועוד, המשיבות סבורות כי מקום בו נשקל ביטולה של הפקעה עקב שיהוי במימוש מטרותיה, נודעת חשיבות לנזק שנגרם לבעלי החלקות כתוצאה מן השיהוי אל מול הנזק שייגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה. בענייננו, כך נטען, נוכח מיקומם של המקרקעין, נוכח מצוקת החנייה באזור, ונוכח המחסור הצפוי בשטחים ציבוריים ובשטחים ירוקים – יגרום ביטול ההפקעה לנזק של ממש. בהמשך, נטען כי הסמכות לדון בתביעה לפיצויי הפקעה, על כל רבדיה, נתונה בידי בית המשפט המחוזי ובידיו בלבד, וממילא ככל שקיימת זכות לפיצוי בגין העברת הקרקע לבעלות העירייה ולחזקתה – זכות שבקיומה כופרות המשיבות – הרי שזכות זו התיישנה. לבסוף טוענות המשיבות לקיומם של טעמים נוספים המצדיקים את דחיית הערעור, וביניהם, הסתרת פרטים מהותיים והעדר זכות עמידה למערערת 1, שרכשה את זכויותיה במקרקעין לאחר שאלה יועדו להפקעה; אי-צירופה של הוועדה המחוזית לתכנון ובניה כמשיבה; ואי-מיצוי הליכי תכנון עובר להגשת העתירה לבית המשפט המחוזי. בנוסף לאלה, חוזרות המשיבות על עמדתן – בה לא ראה בית המשפט המחוזי מקום לדון – לפיה אין עסקינן בהפקעה אלא בהעברה מרצון של המקרקעין לבעלות העירייה בתמורה. דיון 7. המשיבות טוענות, כי חטיבת הקרקע שהייתה בבעלות המערערים לא הופקעה מהם, אלא הועברה לבעלות המשיבות בתמורה לזכויות בנייה למגורים או הגדלתן. טענה זו נדונה על ידי בית המשפט המחוזי, אשר קבע כי לא הונחה לה תשתית עובדתית. המשיבות לא ערערו על קביעה זו בפנינו. בכך לא היה די כדי לדחות טענה זו (וראו בהקשר זה דבריה של הנשיאה ביניש בדנ"מ 4180/08 דור אנרגיה בע"מ נ' מנהלת הארנונה בעיריית חיפה (לא פורסם, 30.6.2008)), אולם אף לגופו של עניין, לא נמצאה לי עילה לשנות מקביעתו של בית המשפט המחוזי לעניין המסגרת המשפטית החלה על העניין דכאן. הטענה לפיה המקרקעין שהיו בבעלות המערערים לא הופקעו הוזכרה בדרך אגב בלבד, בעוד שהחלק הארי של סיכומי המשיבות מבוסס על הדין והפסיקה העוסקים בהפקעות, ומתמודד עם טיעוני המערערים במישור זה. לפיכך, נקודת המוצא לדיון בטענות שהעלו הצדדים בפנינו היא כי המקרקעין שהיו בבעלות המערערים אכן הופקעו. שיהוי במימוש מטרת ההפקעה 8. הוועדה המקומית לתכנון ובניה הפקיעה את מקרקעי המערערים מכוח סעיף 189 לחוק התכנון והבניה בצירוף סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן:"הפקודה" או "פקודת ההפקעות"). עם תום שלב ההפקעה, עברה הרשות לשלב הבא, הוא שלב מימוש מטרת ההפקעה (עע"מ 10398/02 וייס נ' הועידה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (לא פורסם, 25.5.2005), פסקה 8 לפסק דינו של הנשיא ברק. להלן: עניין וייס). פסיקתו של בית משפט זה קבעה, עוד בראשית ימיה ומטעמה לא שינתה, כי מקום בו משתהה הרשות המוסמכת במימוש המטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין מלכתחילה – והשיהוי הוא בלתי סביר או קיצוני – תהא בידי מי שהמקרקעין הופקעו ממנו הזכות לדרוש את השבתם (בג"צ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המרכז, פ"ד מב(4) 89, 95 (1988). להלן: בג"צ אמיתי; הבקשה לדיון נוסף שנדחתה בדנג"צ 6/88 הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז נ' אמיתי, פ"ד מג(1) 318 (1989); בג"צ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל פ"ד לד(1) 281, 282 (1979). להלן: עניין שמואלזון; בג"צ 75/57 קלמס נ' הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים תל אביב, פ"ד יא 1601, 1608 (1957)). 9. עילת השיהוי מבססת עצמה על שני אדנים: ראייתי ומהותי. בפן הראייתי, השיהוי במימוש מטרת ההפקעה מהווה אינדיקציה לזניחתה של המטרה הציבורית, שכן בעצם מחדלה מלמדת הרשות על עצמה כי אינה זקוקה – ואף לא נזקקה בעבר – לקרקע שהופקעה לצורך המטרה שלשמה הופקעה. לשון אחר, "אותו צורך ציבורי שבעטיו נלקח הקניין מן היחיד והועבר לשימוש הכלל הוכח בעליל כי אין הוא עז דיו וממילא כי אין הוא מצדיק נטילה כפויה של הקרקע" (בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, 650 (2001). להלן: עניין קרסיק). בפן המהותי, שיהוי שנפל בפעולתה של הרשות נתפס כהפרה של החובה המוטלת עליה לפעול באופן יעיל, סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה. חובה זו – הנגזרת מכללי המנהל התקין – חלה הן בשלב המקדמי של נקיטת הליכים להפקעת המקרקעין, והן בשלב של מימוש מטרת ההפקעה. בבסיסה מונחת, בין היתר, חובת הנאמנות של הרשות הציבורית כלפי הציבור – ובכלל זה, אותו פלוני שקרקעותיו הופקעו ממנו – להגשים את הצורך הציבורי שבעטיו הועברו המקרקעין לידיה: "חובת השקידה הראויה, הנגזרת מכללי המינהל התקין, חלה אף על מימוש מטרת ההפקעה לאחר השלמת הליכי ההפקעה. חובה זו מקפלת בתוכה, בתחום ההפקעות, את אינטרס הפרט מזה ואינטרס הציבור מזה. אינטרס הפרט, שממנו הופקעה הקרקע בהחשת מימוש מטרת ההפקעה, קשור ביסודו לעקרון סופיות המעשה המינהלי ויציבותו. השיהוי נוטע בפרט את התחושה כי נטילת הקרקע ממנו לא הייתה כורח המציאות, ולצדה זיק תקווה שקרקע תושב לידיו, תקווה המהווה מחסום נפשי להשלמה עם סופיות ההפקעה. באינטרס הציבורי שזורים שני פנים: פן צר, שעניינו סיפוק מהיר של הצורך הציבורי שלמענו הופקעה הקרקע, ופן רחב, שעניינו אמון הציבור ברשות המפקיעה. על חשיבות סיפוקו המהיר של הצורך הציבורי, שבשמו נפגעה קשות זכות הקניין של הפרט, אין צורך להכביר במילים. בנוגע לפגיעה באמון הציבור ברשות המפקיעה, די שנאמר כי השתהות בלתי סבירה במימוש מטרת ההפקעה פוגעת בתדמית הרשות המפקיעה, הנתפסת במקרה כזה כמי שביקשה להעביר את עושר הפרט לכיס הכלל באיצטלה של צורך ציבורי" (בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 326 (1996). להלן: עניין מחול. והשוו: בג"צ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב יפו, פ"ד נח(3) 757, 764 (2004). להלן: עניין אתרים; עע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זכרון יעקב (לא פורסם,1.2.2007). להלן: עניין בונשטיין). חובתה זו של הרשות – לפעול בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה – מקבלת משנה תוקף לאור מעמדה החוקתי של הזכות לקניין הנפגעת בעת ההפקעה. חרף כך שהנפקע אינו מחזיק בזכויות קנייניות ביחס למקרקעין שהופקעו זה מכבר, הרי שהפגיעה הראשונית בזכות הקניין שלו, כמו גם הדרישה כי פגיעה זו תהיה סבירה ומידתית, מצדיקה את ביטול ההפקעה מקום בו לא פעלה הרשות בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה (עניין מחול, פסקה 12 לפסק דינו של השופט גולדברג; עניין וויס, פסקאות 3-2 לפסק דינה של השופטת ארבל; עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (לא פורסם, 9.7.2008) פסקה 62 לפסק דינו של השופט דנציגר. להלן: עניין הלביץ). 10. ביטולה של הפקעה בעטיו של שיהוי שנפל במימושה, היא צעד דרסטי וחריג (עניין וייס, פסקה 2 לפסק דינה של השופטת ארבל; בג"צ אמיתי בעמ' 98) וההכרעה בשאלה אם לנקוט בו אם לאו תלויה בנסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה ומקרה (בג"צ אמיתי, בעמ' 94; עניין שמואלזון, פסקה 4 לפסק דינו של הנשיא זוסמן; עניין בונשטיין, פסקה 13 לפסק דינו של השופט ג'ובראן). לצורך הכרעה בשאלה זו נבחנים, בין היתר, פרק הזמן שחלף ממועד ההפקעה וסבירותו; הנזק שנגרם לבעלים עקב השיהוי; והנזק שייגרם לאינטרס הציבורי, ובכלל זה לשלטון החוק, כתוצאה מביטולה של ההפקעה (בג"צ 1135/93 טריידט חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, הרצליה פ"ד מח(2) 622, 631 (1994). להלן: עניין טריידט). בנוסף, נבחנים היקף השטח המופקע; המטרה אותה נועדה ההפקעה לשרת; התנהלותה של הרשות המפקיעה; התקדמות הליכי ההפקעה; מימוש מטרת ההפקעה לגבי מקרקעין אחרים המצויים בתחום ההפקעה ועוד (אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין כרך ראשון בעמ' 380. להלן: קמר). 11. נוכח חשיבותו של הפרמטר האחרון לענייננו, נרחיב בו מעט. העמדה הרווחת בפסיקה הייתה, כי בנסיבות בהן מהווה החלקה המופקעת חלק ממתחם גדול יותר של מקרקעין שהופקעו, יש לראות את השטח המופקע כולו כ"יחידת הפקעה" אחת שביחס אליה תיבחן שאלת מימוש מטרת ההפקעה. עוד נקבע בהקשר זה, כי מקום בו הרשות המפקיעה מממשת את מטרת ההפקעה באופן הדרגתי – מבלי שניתן לייחס לה כוונה לוותר על חלק מהחלקות שהופקעו לצורך מימוש המטרה הציבורית – אין לראות בהשתהות במימוש מטרת ההפקעה באחת החלקות, אף אם היא מתארכת שנים רבות, כויתור על מימוש המטרה הציבורית בחלקה זו (עניין בונשטיין, פסקה 15; בג"צ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, 77 (1995); בג"צ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 30.10.03); בג"צ 5302/04 חברת חלקות 176-175 בגוש 30091 בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 30.12.2005); קמר, בעמ' 376). בצד האמור נקבע, כי בנסיבות מסוימות, לדוגמה מקום בו אין בנמצא תוכנית רחבה המפקיעה מקרקעין למטרה אחידה וכוללת, ומקום בו ניתן לאבחן, באופן אמיתי, בין חלקות שונות מתוך מכלול המקרקעין שהופקעו, יתכן כי יהיה מקום לבחון את מימוש מטרת ההפקעה גם ביחס לחטיבות קרקע ספציפיות (עניין הלביץ פסקה 73). מן הכלל אל הפרט 12. האם בענייננו, התנהלותן של המשיבות לאחר השלמת הליך ההפקעה מעידה על זניחת מטרתה המקורית של ההפקעה, ועל פגיעה בחובתה לממש את מטרת ההפקעה בשקידה ראויה? להשקפתי, התשובה לשאלות אלו הינה בשלילה. ראשית ייאמר, כי לא ניתן לקבל את הנחת המערערים – המהווה נדבך מרכזי בערעור – לפיה טענת השיהוי צריכה להיבחן ביחס לחטיבת הקרקע שהופקעה מהם כשהיא עומדת לבדה. ראשית, בית המשפט המחוזי קבע, כעניין שבעובדה, כי חטיבת הקרקע שהופקעה מן המערערים היא חלק משטח מופקע רחב יותר, בן 12 דונמים. קביעה זו היא, כאמור, קביעה שבעובדה, וככזו, איני סבור כי יש מקום להתערב בה (והשוו: ע"א 2412/06 דוד נ' עיריית טירת הכרמל (לא פורסם, 20.1.2009) פסקה 35 לפסק דינו של השופט דנציגר; ע"א 8625/06 עותמי נ' מעברי (לא פורסם, 5.11.2008) סעיף 8 לפסק דינו של השופט אלון). אף לגופו של עניין, איני סבור כי קיימת הצדקה להפריד בין חטיבת המקרקעין של המערערים לבין יתר השטח המופקע שיועד לבנייני ציבור. להשקפתי, הנסיבות החריגות המאפשרות לבחון את שאלת השיהוי ביחס לחלקת מקרקעין ספציפית – עליהן עמד השופט דנציגר בעניין הלביץ – אינן מתקיימות בענייננו, שכן עסקינן, בסופו של דבר, בשטח מקרקעין נרחב שהופקע על פי התוכניות החלות על השטח לצורכי ציבור ולכולי עלמא נועד לשמש למטרה אחידה, ברורה וכוללת – הקמתם של מבני ציבור. להשקפתי, הפרדתו ממכלול המקרקעין שהופקעו היא מלאכותית (והשוו: עניין וייס, פסקה 9 לפסק הדין). השאלה אם מטרת ההפקעה נזנחה צריכה, אפוא, להיבחן בענייננו באספקלריית מכלול השטח שהופקע. והרי על חלקו הארי של השטח הוקמו, כבר במהלך שנות ה-80 וה-90, בית ספר ומתקנים שונים הנלווים לו, ומכאן, שרובו נוצל למטרה לשמה בוצעה ההפקעה. בכך די כדי להגיע למסקנה כי מטרת ההפקעה של מכלול המקרקעין התממשה ולא נזנחה. 13. כך או כך, אני סבור כי גם ביחס לחטיבת המקרקעין שהופקעה מן המערערים כשהיא לעצמה, אין לומר כי מטרת ההפקעה נזנחה. כאמור, במקרקעין שהופקעו מן המערערים נסללה חנייה המשמשת את באי בית הספר. סלילת חניה למבנה ציבורי עולה בקנה אחד עם המטרה הציבורית שלו, הואיל והבאים בשעריו של מבנה ציבורי ככלל, ובית ספר בפרט, נזקקים, מטבע הדברים, למקומות חנייה. סלילתה של חנייה כזו גם עולה בקנה אחד עם תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983, המסדירות באופן ספציפי את האפשרות להקים מקומות חנייה בסמוך לבית ספר. מכאן, שלשימוש במקרקעין שהופקעו מן המערערים כבחנייה, יש זיקה ישירה למטרה הציבורית המוגדרת שבבסיס ההפקעה. בהקשר זה אוסיף ואומר, כי להשקפתי, העובדה שמגרש החניה איננו נכלל בהיתר הבנייה שניתן לבית הספר, אינה מעלה או מורידה, מאחר וגם המגרש אינו מהווה, מבחינה תכנונית, חלק אינטגראלי של בית הספר, אלא ניצב בסמוך לו ומשרת את הבאים בשעריו – הוא עדיין בעל זיקה ממשית למטרה הציבורית של בית הספר (השוו לעניין זה: בג"צ 3028/94 מהדרין בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נא(3) 85, 103 (1995)). בהקשר זה יוער, כי סלילתם של מגרשי חניה הוכרה – בסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבנייה – כמטרה ציבורית המאפשרת, בצידן של מטרות ציבוריות אחרות, הפקעת מקרקעין. עובדה זו מלמדת אף היא על ההכרה בכך שחניה – ובוודאי כזו הממוקמת בקרבתו של מוסד ציבורי – משרתת צורך ציבורי. באשר לטענת המערערים בדבר אי-התאמה בין ייעוד המקרקעין לשימוש בהם לחניה, אוסיף ואומר – בבחינת למעלה מן הדרוש – כי איני סבור שהשימוש הנוכחי במקרקעין סותר את ייעודם על פי התוכנית. המקרקעין שהופקעו מן המערערים מיועדים, כאמור, למבני ציבור. ייעוד זה אינו חד-ערכי, ותוכנו עשוי להיות מגוון. הוא עשוי לכלול בתי ספר, מרכזים קהילתיים, מרכזי ספורט ועוד. כאמור, תוכנית השב"צ – שמטרתה הייתה הוספת שימושים מותרים בשטחים המיועדים למבני ציבור מבלי לשנות או לחרוג מייעוד זה, ושהוחלה ביחס לכלל שטחה המוניציפאלי של העיר כפר סבא – מאפשרת, בין היתר, לעשות שימוש של חנייה במקרקעין המיועדים לבנייני ציבור, וכך אכן נעשה בענייננו. מכאן ההתאמה בין השימוש הנוכחי במקרקעין לבין ייעודם התכנוני. לשלמות התמונה יובהר, כי תוכנית השב"צ חלה על כל שטחה המוניציפאלי של העיר כפר סבא, ומשכך, הטענה לפיה תוכנית זו נועדה, באופן ספציפי, להכשיר את השימוש במקרקעין שהופקעו מן המערערים כבחנייה – אינה מתיישבת עם העובדות. 14. אף בפן המהותי, לא ניתן לומר כי בפעולתן של הרשויות במקרה שלפנינו נפל שיהוי קיצוני ובלתי סביר המצדיק את הצעד הדרסטי של ביטול ההפקעה. אכן, ממועד ההפקעה ועד לסלילתו של מגרש החנייה חלפו עשרות שנים: מקרקעי המערערים הופקעו עוד בשנת 1975, ומגרש החנייה נסלל רק לאחרונה. מכאן, שהמשיבות השתהו פרק זמן של כ-30 שנה בטרם מימשו את מטרת ההפקעה. שיהוי כזה הוא אכן שיהוי משמעותי ביותר. אולם, לעמדתי, לא ניתן להתעלם מפעולות שונות שנעשו על ידי המשיבות בשנים שקדמו לסלילת החניה במקרקעין. בהקשר זה טוענים המערערים, כי קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה שימשו המקרקעין, מימים ימימה, כחנייה – שגויה. אלא, שעיון בפסק דינו של בית המשפט המחוזי מעלה, כי קביעתו המדויקת הייתה ש"לא הוכח כי בטרם ההכשרה או הסלילה, לא נעשה בשטח זה שימוש בפועל לחניית כלי רכב בהכוונת המשיבות על פי הייעוד המתוכנן על ידן על אף שלא נסלל באספלט" (עמ' 3 לפסק דינו של בית המשפט המחוזי. ההדגשות הוספו). לשון אחר, טענת המערערים לפיה בשטח שהופקע מן המערערים לא נעשה – עד למועד הגשת העתירה – דבר, לא הוכחה. לכך מצטרפות פעולות שונות שנעשו על ידי המשיבות עובר לסלילתה של החניה. בין היתר, נבחנה האפשרות להקים במקום מועדון עולים, אולם אפשרות זו לא מומשה בשל העדר מימון. בהמשך, בשל מצוקת חנייה במתחם הקרוב לבית הספר – שהורתה בביקוש למקומות חנייה למורים ולבאי בית הספר – ועל מנת לעמוד בתקנים שמציב משרד החינוך לעניין זה, הוחלט על סלילת חנייה במקרקעין. כך, בשנת 2003, תוכנן מגרש החנייה במקרקעין במסגרת תוכנית הסדרי תנועה נרחבת יותר (מש/7), אולם בשל שיקולים תקציביים, נערכו בתוכנית זו שינויים ומגרש החנייה הועבר לתוכנית נפרדת. ועוד, ביום 5.4.2005 – עובר להגשת העתירה – התקיים דיון בלשכת סגן ראש עיריית כפר-סבא, בו הוחלט על סלילת מגרש החנייה בהתאם לתוכניות שהוכנו זה מכבר. בהמשך, ביום 31.7.2005 הוצאה הזמנת עבודה לקבלן לביצוע מגרש החנייה (מש/8 א-ב). בהמשך להזמנת עבודה זו, הוצא ביום 7.9.2005 – כחודש לאחר הגשת העתירה לבית המשפט המחוזי – צו תחילת עבודה לביצוע החניה (מש/8ג). אכן, בפועל, הוצאתו של צו תחילת העבודה וסלילתו של מגרש החנייה נעשו לאחר שהחלו ההליכים נושא הערעור שלפנינו, אולם במקרים מסוימים, ניתן להביא בחשבון פעולות שנעשו לאחר מועד הגשת העתירה – לצורך בחינת השאלה אם מטרת ההפקעה נזנחה (עניין אתרים, בעמ' 765. כן ראו עניין הלביץ, פסקה 70), ובלבד שפעולות אלה נעשות בתום לב ומתוך כוונה אמיתית לממש את מטרת ההפקעה (קמר, בעמ' 377). בענייננו, ההליכים לקראת סלילתו של מגרש חנייה זה החלו עוד בטרם הוגשה עתירתם של המערערים לבית המשפט המחוזי, ואין, לדעתי, סיבה להניח כי הם נבעו מהתנהגות שאינה תמת-לב. בנסיבות אלה, כל שניתן לומר הוא, וכך גם קבע בית המשפט המחוזי, כי עקב שיקולים תקציביים ותכנוניים, מימושה של תכלית ההפקעה נעשה באופן הדרגתי. 15. הנתונים עליהם עמדנו מובילים, אפוא, למסקנה, כי בנסיבות המקרה שלפנינו אין הצדקה לצעד החריג של ביטול ההפקעה. אין לכחד, כי ממועד ההפקעה ועד לסלילתו של מגרש החנייה חלפו עשרות שנים ולא ניתן לחלוק על כך שהתנהלות זו איננה התנהלות שלטונית רצויה. בצד האמור, אין חולק על כך שמטרת ההפקעה מומשה עם הקמתו של בית הספר. בנוסף, כמצוין לעיל, במהלך השנים ננקטו צעדים שונים לקראת מימושה של מטרת ההפקעה גם ביחס לחטיבת המקרקעין שהופקעה מן המערערים, ברם צעדים אלה לא יצאו מן הכוח אל הפועל עד לאחרונה. בנסיבות אלה, איני סבור כי בענייננו קמה עילה לביטולה של ההפקעה. מאזן הנזקים 16. מסקנתנו לפיה בנסיבות המקרה שלפנינו אין מקום לביטולה של ההפקעה נתמכת גם בשיקולים הקשורים באינטרס הציבורי ובאיזון בינו לבין הנזק שעלול להיגרם למערערים כתוצאה מאי-ביטולה של ההפקעה. על אפיונו של איזון זה עמד השופט זמיר בעניין טריידט: "חשיבות נודעת גם לשאלה מה הנזק שייגרם לציבור, ובכלל זה לשלטון החוק, כתוצאה מביטול ההפקעה בשל השיהוי. כך, לדוגמה, אפשר שביטול ההפקעה של חלקה מסוימת, אשר נועדה למבנה ציבורי, רק יחייב את הרשות המקומית לרכוש אותה חלקה או חלקה סמוכה בכסף מלא. לעומת זאת, אפשר שביטול ההפקעה במקרה אחר יתבטא, מבחינת הציבור, במניעת שירות חיוני. בסופו של חשבון, בכל מקרה יש לשקול את הנזק לאדם, כפרט, שבית המשפט מצווה להגן על זכות הקניין שלו, כנגד הנזק לציבור בית המשפט צריך לאזן, זה כנגד זה כל אינטרס מן האינטרסים השייכים לעניין, תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם. כך כאשר מדובר בשיהוי מצד אדם המבקש לבטל החלטה מינהלית" (שם, בעמ' 631). בענייננו, ביטול ההפקעה כרוך במניעת שירות חיוני לציבור. לאור תמורות תכנוניות שונות שהתרחשו בשנים האחרונות באזור הסובב את חטיבת הקרקע שהופקעה מן המערערים, קיימת באזור מצוקת חנייה. בנוסף, באזור זה צפויה הקמתם של מספר פרויקטים למגורים. באזור צפוי מחסור בשטחים ציבוריים ובשטחים ירוקים וקיים ספק אם חטיבת המקרקעין שהופקעה מן המערערים היא ברת-תחליף במישור התכנוני והציבורי. בנסיבות אלה ברור, כי ביטולה יסב נזק ממשי לאינטרס הציבורי, וכי נזק זה עלול לעלות עשרות מונים על התועלת שתצמח למערערים מביטול ההפקעה. תוצאתו של האיזון בין האינטרס הציבורי לאינטרס של המערערים מחייבת, לדעתי, את הותרת ההפקעה על כנה. סיכומו של דבר, טענות המערערים לעניין ביטול ההפקעה – נדחות. פסיקת פיצויים 17. כסעד חלופי לביטול ההפקעה, מבקשים המערערים לקבוע כי הם זכאים לפיצויים בגין הפקעת המקרקעין נושא הערעור. חרף כך שבמהותה תביעת פיצויים עבור הפקעה היא תביעה ממונית, היא נדונה בדומה לתביעה במקרקעין. משכך, הסמכות לדון בה מצויה בידיו של בית המשפט המחוזי שבתחום שיפוטו מצויים המקרקעין המופקעים (ראו קמר, בעמ' 440-439; אהרון נמדר הפקעת מקרקעין עקרונות, הליכים ופיצויים (תשס"ה) 175). בהקשר זה יובהר, כי הסמכות לדון בעניין זה מוקנית לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט אזרחי ולא בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, וזאת משני טעמים. הראשון, הוא שבית המשפט המחוזי מוסמך לדון, על פי סעיף 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס- 2000, ב"ענייני תכנון ובניה" שפסיקת פיצויים בגין הפקעה אינה נמנית עליהם. השני, שסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים מוגבלת, על דרך הכלל ופרט למקרים חריגים, לסעדים מנהליים המופנים כנגד הרשויות, ולא לסעדים כספיים במהותם, הנדונים בפני בית המשפט האזרחי המוסמך, אף אם העילה שבגינה נתבע הכסף היא עילה מתחום המשפט המנהלי (אורי גורן בתי משפט מנהליים (2008) בעמ' 13-12). נוכח האמור, ברור הוא כי בקביעתו של בית המשפט קמא לפיה העתירה לקבלת סעד של פיצויים אינה מצויה בסמכותו – לא נפל כל פגם. 18. בפנינו טענו המערערים, כי הסעד שלקבלתו הם עותרים אינו סעד כספי אלא סעד הצהרתי בדבר זכותם לקבלת פיצוי, ומכאן שלא הייתה מניעה לדון - במסגרת הדיון בבית המשפט המחוזי - בטענותיהם, ובדומה, אין כל מניעה מפני דיון בטענותיהם בעניין זה עתה. לא אוכל לקבל טענה זו, שכן אני סבור כי בנסיבות המקרה שלפנינו, ההבחנה לה מכוונים המערערים בין סעד הצהרתי לסעד כספי, היא מלאכותית ואינה יכולה לעמוד. מתן סעד הצהרתי הוא עניין שבשיקול דעת, ואחד השיקולים הרלוונטיים הוא השאלה אם עומדת למבקש אפשרות לתבוע סעד ממשי תחת הסעד ההצהרתי שלקבלתו הוא עותר: "[בית המשפט] מוסמך... להעניק לתובע סעד של הצהרה אפילו לא תבע את הסעד הממשי שבגררה. בנסיבות אלה שומה על בית-המשפט לקבוע נקודת איזון בין שני אינטרסים מנוגדים: האינטרס של הנתבע שלא יוטרד פעמיים בשל אותו עניין, בנסיבות שבהן פיצול הסכסוך לתובענות שונות עשוי להוות שימוש לרעה בהליכי משפט מחד, והאינטרס של התובע, בנסיבות המיוחדות של העניין הממשי הנדון, לקבל הצהרה בלבד באותו שלב. העובדה שיש לתובע סעד מלא ממשי, שאותו הוא יכול לתבוע, מהווה שיקול רב-ערך כנגד מתן הסעד ההצהרתי והתובע עשוי להתגבר על השיקול האמור רק אם יש בכוחו להצביע על אינטרס לגיטימי המצדיק את הדבר" (ע"א 227/77 בנק ברקליס דיסקונט בע"מ נ' ברנר, פ"ד לב(1) 85, 90 (1977). והשוו: רע"א 1810/90 הדר חברה לביטוח בע"מ נ' קנדי חברה להשקעות ולבנין בע"מ, פ"ד מד(2) 737, 739 (1990); ע"א 1049/94 דור אנרגיה בע"מ נ' חמדן פ"ד נ(5) 820, 829 (1997)). בענייננו, בידי המערערים סעד מהותי וממשי (פיצויים) שביכולתם לתבוע בבית המשפט המחוזי. בנסיבות אלו, לא היה מקום למתן סעד הצהרתי, והדברים אמורים ביתר שאת נוכח כך שהענקתו של סעד כזה הייתה מובילה למצב של כפל התדיינויות – דיון הצהרתי בנושא הפיצוי בבית המשפט המנהלי, ודיון נוסף בסוגיות הפיצוי בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט אזרחי. לאור הדברים שאמרנו, ברור כי גם טענתם של המערערים בדבר זכאותם לפיצוי לפי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה – דינה להידחות. טענה זו עוסקת אף היא בפיצויים שפסיקתם מצויה בסמכותו של בית משפט מחוזי בשבתו כבית משפט אזרחי. סיכומו של דבר, טענותיהם החלופיות של המערערים בדבר זכותם לפיצויים – נדחות. סיכומו של דבר, אם תשמע דעתי הייתי דוחה את הערעור. בנסיבות העניין, לא סברתי כי יש מקום לפסיקתן של הוצאות בערעור. ש ו פ ט השופט ח' מלצר: אני מסכים לחוות דעתו המקיפה של ראש ההרכב, חברי השופט א' א' לוי, בכל מה שנוגע לטענות המערערים ביחס לביטול ההפקעה. עם זאת באשר לפסיקת הפיצויים החלופית המבוקשת – מרשה אני לעצמי להעיר שתי הערות: א. אכן אין מקום להידרש פה לסעד הצהרתי (מהטעמים שהובאו ע"י חברי השופט א' א' לוי). אף תובענה מינהלית בגדר בית המשפט לעניינים מינהליים איננה אפשרית כאן, שכן בשלב זה נכללות בתוספת השלישית לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 רק "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז, כאמור בפיסקה 5 לתוספת הראשונה" לחוק האמור, וכן תביעה כאמור בס' 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגית, התשס"ו-2006. ב. אינני סבור שיש לסגור את הפתח בפני המערערים מלהגיש תביעה לפיצויים בבית המשפט האזרחי המוסמך – וזאת מבלי לחוות דעה כלשהי ביחס לעילותיה וסיכוייה של תביעה כזו (לרבות באשר לתחולתו של סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 על הענין), בין השאר, נוכח טענותיהן הנגדיות של המשיבות (לרבות: טענת ההתיישנות והטענה שחטיבת הקרקע שהיתה בבעלות המערערים לא הופקעה מהם). בהקשר לאפשרות זו, אני מפנה לחוות דעתה של חברתי, השופטת ע' ארבל בעע"מ 10398/02 וייס נ' הועדה מקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, שם בפסקה 3 (לא פורסם 25.5.05). ש ו פ ט השופטת ע' ארבל: אני מסכימה לפסק-דינו של השופט א'א' לוי ומצטרפת להערותיו של השופט ח' מלצר. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' א' לוי. ניתן היום, ט' באדר התשס"ט (05.03.09). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07003250_O03.doc אז מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il