פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 32300-10-24
לפני:
כבוד השופט יוסף אלרון
כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ
כבוד השופט יחיאל כשר
העותרת:
AIDA-The Association of International Development Agencies
נגד
המשיבים:
1. ממשלת ישראל
2. משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה
3. אגף שיתופי פעולה בינלאומיים, משרד הרווחה והבטחון החברתי
4. המטה לביטחון לאומי
5. משרד החוץ
6. מתאם פעולות הממשלה בשטחים
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרת:
עו"ד יותם בן הלל
בשם המשיבים:
עו"ד רן רוזנברג; עו"ד מיה ציפין
פסק-דין
השופט יחיאל כשר:
במסגרת העתירה שלפנינו, התבקשנו להורות למשיבים להשיב על כנו את ההסדר שחל מכוח נוהל רשות האוכלוסין וההגירה מס' 5.3.0025 - "הטיפול בכניסת עובדים בינלאומיים של ארגונים הומניטאריים לא ממשלתיים לשטחי מדינת ישראל" (להלן: הנוהל). על פי הנוהל, ניתנו, עד לסוף שנת 2023, אשרות שהייה ועבודה לעובדי ארגוני סיוע הומניטרי בינלאומיים לא ממשלתיים הפועלים באיו"ש וברצועת עזה. לחלופין, התבקשנו להורות למשיבים לכונן הסדר חדש בעניין.
הנוהל העומד במוקד העתירה דנן הוא נוהל של רשות האוכלוסין וההגירה שהוצא במשותף עם משרד הרווחה ועם מתאם פעולות הממשלה בשטחים. הנוהל מבוסס על הוראות חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל), והתקנות שהותקנו מכוחו, ומטרתו הייתה קביעת הסדר לטיפול בבקשות של נתין זר לקבל רישיון שהייה ועבודה מסוג "ב/1 כללי ארגון בין-לאומי", לעובדי ארגוני סיוע הומניטרי בינלאומיים לא ממשלתיים (להלן: ארגוני סיוע). על פי הנוהל, רישיונות שהייה ועבודה כאמור הונפקו בהתקיים שני תנאים: הראשון, מגיש הבקשה הינו עובד של ארגון סיוע לא ממשלתי הרשום ומאושר במחלקה ליחסים בינלאומיים במשרד הרווחה; השני, התקבלה בעניינו של המבקש המלצה מאת המחלקה ליחסים בינלאומיים במשרד הרווחה.
על פי הנטען בעתירה, החל מחודש אוקטובר 2023 הפסיק משרד הרווחה לבחון בקשות של ארגוני סיוע למתן מכתבי המלצה עבור עובדיהם, ופניות שנשלחו בנושא לא נענו במשך זמן רב. על כן, בקשות שהוגשו מטעם עובדי ארגוני סיוע לקבלת רישיונות שהייה ועבודה, נדחו על הסף משעה שלא הוצגה לגביהם המלצת המחלקה ליחסים בינלאומיים במשרד הרווחה. על רקע זה, ולאחר שמספר פניות ששלחו בנושא ליועצת המשפטית לממשלה לא זכו למענה, הגישה העותרת, ביום 15.10.2024, את העתירה דנן.
לאחר שבהחלטתי מיום 15.10.2024 הוריתי למשיבים להגיש תגובה מקדמית לעתירה, ולאחר שנתבקשו ונתקבלו מספר ארכות להגשתה, ביום 19.12.2024 הגישו המשיבים את תגובתם המקדמית לעתירה. בתגובה המקדמית לעתירה ציינו המשיבים כי ביום 11.2.2024, פנה מנכ"ל משרד הרווחה ליועץ לביטחון לאומי ולראש המטה לביטחון לאומי (להלן: המל"ל), בבקשה כי תישקל העברת האחריות על הטיפול בבקשות לרישום ארגוני סיוע ולמתן המלצות לקבלת רישיונות שהייה ועבודה לעובדיהם, לגורם אחר. זאת, נוכח ההיבטים המדיניים והביטחוניים הכרוכים בנושא זה. המשיבים טוענים כי לאחר שנעשתה עבודת מטה בעניין, גובשה הצעה להחלטת ממשלה, אשר תורה על העברת האחריות על רישום ארגוני סיוע ומתן המלצות לעובדיהם, לצוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות (להלן: משרד התפוצות). בעקבות זאת, ביום 9.12.2024 אושרה הצעת ההחלטה על ידי הממשלה והתקבלה כהחלטת ממשלה מס' 2542 (להלן: החלטת הממשלה).
בהחלטת הממשלה נקבע כי יוקם צוות בין-משרדי כאמור לעיל, בראשות מנכ"ל משרד התפוצות, אשר יהיו בו חברים מהמטה הלאומי ללוחמה כלכלית בטרור במשרד הביטחון; ממתאם פעולות הממשלה בשטחים; מרשות האוכלוסין וההגירה; ממשרד החוץ; משירות הביטחון הכללי; ממשטרת ישראל; מהמשרד לביטחון לאומי; ממשרד הרווחה; וממשרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות.
עוד נקבעו במסגרת החלטת הממשלה הסדרים שונים לבירור בקשה למתן רישיון שהייה ועבודה מטעם עובדי הארגונים, וכן העקרונות לאורם יידרש הצוות הבין-משרדי להפעיל את שיקול דעתו בבחינת בקשות אלו. בנוסף, נקבע בהחלטת הממשלה כי הצוות הבין-משרדי יקבע את סדרי עבודתו, וכן נכללה בהחלטת הממשלה הוראת מעבר, אשר קבעה כי: "יובהר כי המלצות שניתנו ורישומם של ארגונים שנעשו על-ידי משרד הרווחה יישארו בתוקף כאילו ניתנו על ידי הצוות הבין-משרדי, כל עוד לא התקבלה החלטה אחרת בעניינם על-ידי הצוות הבין-משרדי". כמו כן, נקבע כי בתקופת הביניים, עד לתחילת עבודת הצוות הבין-משרדי (שנקבע למועד חלוף 60 יום ממועד קבלת החלטת הממשלה), בקשות לרישום ארגונים חדשים ובקשות למתן המלצות לעובדים, ייבחנו על ידי המל"ל יחד עם כלל הגורמים השותפים בצוות הבין-משרדי, בהתאם לדחיפות העולה מן הבקשות.
על רקע קבלתה של החלטת הממשלה, טענו המשיבים כי העתירה דנן הפכה לבלתי אקטואלית, נוכח השינוי המהותי בתשתית העובדתית והנורמטיבית העומדת ביסודה. עוד טענו המשיבים כי לשיטתם, דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי, בדמות פנייה לבית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל ביחס לכל בקשה למתן רישיון שהייה ועבודה שסורבה על ידי משרד הפנים, ותקיפת המדיניות הכללית בעניין רישום ארגוני סיוע ובקשות למתן המלצות לעובדיהם, במסגרת ההליכים הפרטניים, כתקיפה עקיפה. נוסף לכך, נטען כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת אי-מיצוי הליכים, שכן היה על העותרת לפנות בפנייה מקדימה למשרד הרווחה ולרשות האוכלוסין וההגירה, חלף פנייתה ליועצת המשפטית לממשלה.
ביום 24.12.2024 הגישה העותרת בקשה להגיש תשובה לתגובה המקדמית מטעם המשיבים. לאחר שבהחלטתי מיום 29.12.2024 נעתרתי לבקשה זו, הגישה העותרת, ביום 3.2.2025, תשובה לתגובה המקדמית ובצדה בקשה למתן צו ביניים. בתשובתה, טענה העותרת כי החלטת הממשלה אינה מייתרת את עתירתה, שכן החלטה זו אינה נוהל עבודה מכוחו ניתן להוציא רישיונות שהייה ועבודה, אלא החלטה על הקמת צוות בין-משרדי, אשר בעתיד יקבע נהלי עבודה מכוחם ניתן יהיה להוציא רישיונות כאמור. לכן, לטענת העותרת, הבעיה עליה הצביעה בעתירתה, טרם באה על פתרונה. עוד טענה העותרת, בתשובתה, כי הגורמים שנקבע בהחלטת הממשלה כי ישתתפו בצוות הבין-משרדי אינם גורמים רלוונטיים ומתאימים לדון ברישום ארגוני סיוע ובקשות למתן המלצות לעובדיהם.
כמו כן, העותרת טענה כנגד מספר קריטריונים הנזכרים בהחלטת הממשלה, אשר על-פיהם יידרש הצוות הבין-משרדי להפעיל את שיקול דעתו, והם: הקריטריון המנוי בסעיף 3(א) להחלטת הממשלה המאפשר לצוות הבין-משרדי לסרב לבקשה לרישום ארגון, להארכת תוקפו של רישום, או להורות על ביטול רישומו של ארגון, אם הארגון שולל את קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; הקריטריונים המופיעים בסעיפים 3(ז) ו-4(ז) להחלטת הממשלה, לפיהם ניתן לסרב לרשום ארגון בשל העובדה שבשבע השנים שקדמו לבקשתו, קרא נושא משרה, שותף בו או מייסדו, קריאה לחרם על מדינת ישראל, ומסיבה זו ניתן גם לסרב לבקשה למתן המלצה ביחס לעובד של ארגון סיוע; והקריטריונים שלפיהם ניתן לסרב לרשום ארגון סיוע או לסרב ליתן המלצה לעובד ארגון "על בסיס שיקולים נוספים שאינם מנויים לעיל". בנוסף, העותרת טוענת כנגד הסמכות שמקנה החלטת הממשלה לצוות הבין-משרדי לבטל באופן רטרואקטיבי רישום של ארגון סיוע.
נוסף לאמור לעיל, העותרת חלקה על טענת המשיבים כי קיים בנסיבות דנן סעד חלופי, וכי דין העתירה להידחות מחמת אי-מיצוי הליכים.
דיון והכרעה
לאחר שעיינתי בעתירה, בתגובתם המקדמית של המשיבים, ובתשובת העותרת, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להימחק, תוך שמירת טענות הצדדים, וכך אציע לחבריי כי נחליט.
כעולה מתיאור הדברים דלעיל, העתירה דנן כוונה נגד השהיית הטיפול בבקשה לרישום ארגוני סיוע ולמתן המלצות לעובדי ארגונים כאמור לצורך קבלת רישיונות שהייה ועבודה, בהתאם לנוהל; ולחלופין לקביעת הסדר חלופי תחתיו. בהחלטת הממשלה מיום 9.12.2024 החליטה הממשלה על כינונו של הסדר חלופי לזה שעוגן בנוהל, וכן על הסדר ביניים עד שהצוות הבין-משרדי שהוקם מכוח החלטת הממשלה, יגבש נהלי עבודה ויחל במלאכתו. בנסיבות אלה, מקובלת עליי טענת המשיבים כי העתירה דנן איננה אקטואלית עוד, משחל שינוי מהותי בתשתית העובדתית והנורמטיבית העומדת ביסודה (ראו והשוו: בג"ץ 2388/24 קנאביז בע"מ נ' משרד הבריאות, פסקה 9 (1.1.2025); בג"ץ 59443-09-24 אקדמיית אלקאסמי נ' המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 5 (19.11.2024); בג"ץ 3354/24 פאר פארם בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 4 (14.8.2024)).
למעשה, כעולה מתשובתה של העותרת לתגובה המקדמית מטעם המשיבים, חלף תקיפת היעדר קיומו של הסדר לרישום ארגוני סיוע ולמתן המלצות לצורך קבלת רישיונות שהייה ועבודה לעובדיהם, תוקפת עתה העמותה את פרטי ההסדר העדכני שנקבע בהחלטת הממשלה.
אשר על כן, סבורני כי דין העתירה במתכונתה הנוכחית להימחק, תוך שטענות העותרת כנגד ההסדר שנקבע בהחלטה הממשלה שמורות לה; כך גם טענות הסף הנוספות שהעלו המשיבים בתגובה המקדמית מטעמם, השמורות להם.
סיכומו של דבר: העתירה נמחקת בזאת, וממילא נמחקת עמה הבקשה למתן צו ביניים. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.
ניתן היום, ג' אדר תשפ"ה (03 מרץ 2025).
יוסף אלרון
שופט
גילה כנפי-שטייניץ שופטת
יחיאל כשר
שופט