עלי זידאן, ראש המועצה המקומית כפר מדנא נ. שרת הפנים

16 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3228/22 לפני: כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ כבוד השופטת ר' רונן העותרים: 1. עלי זידאן, ראש המועצה המקומית כפר מנדא 2. מועצה מקומית כפר כנא 3. סאלח טאהא 4. עיסאווי זכי 5. מוראד זכי 6. ראיד זידאן 7. מגדי חושאן 8. טאהא זידאן 9. חאלד קדח נ ג ד המשיבה: שרת הפנים עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"ד בתמוז התשפ"ב (13.07.2022) בשם העותרים: עו"ד סמיר זידאן בשם המבקשים להצטרף: עו"ד סחר עבד אלחלים-דבאח בשם המשיבה: עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופטת י' וילנר: 1. בעתירה שלפנינו מבוקש כי נורה למשיבה, שרת הפנים, לקבוע כי תקופת כהונתו של העותר 1, ראש המועצה המקומית כפר מנדא (להלן בהתאמה גם: העותר והמועצה), תעמוד על חמש שנים החל מיום בחירתו בבחירות שהתקיימו לראשות המועצה ביום 22.2.2022. בהתאם, העותרים מבקשים כי לא יתקיימו בחירות למועצה ולראשות המועצה במועד הבחירות לכלל הרשויות המקומיות בארץ (להלן: הבחירות הכלליות), אשר קבוע ליום 31.10.2023. רקע והליכים קודמים 2. ביום 30.10.2018 נערכו בחירות כלליות לרשויות המקומיות בישראל, ובהן – למועצת כפר מנדא ולראשות המועצה (להלן גם: הבחירות המקוריות). מר מואנס עבד אלחלים (להלן: עבד אלחלים) הוכרז כזוכה בבחירות בפער של 26 קולות ביחס לעותר. העותר הגיש לבית המשפט המחוזי ערעור על תוצאות הבחירות, לפי סעיף 72 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן: חוק הבחירות או החוק) וסעיף 7(ב) לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה 1975 (להלן: חוק בחירת ראש הרשות). במסגרת הערעור נכללו טענות לשוחד בחירות; לשינוי מען פיקטיבי שהשפיע על רשימת הבוחרים; ולפגמים מהותיים בהליך הבחירות שהשפיעו על תוצאותיהן. בית המשפט המחוזי דחה את הערעור וקבע כי העותר לא הרים את נטל הוכחת טענותיו כאמור (עמ"ן (מחוזי חי') 71203-11-18 זידאן נ' משרד הפנים (31.12.2018)). 3. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגיש העותר בקשת רשות ערעור לבית משפט זה. הרשות ניתנה, הערעור התקבל, ופסק-דינו של בית המשפט המחוזי בוטל. בית משפט זה הורה להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי לצורך דיון בממצאי החקירה המשטרתית שנפתחה בנושא, אשר הפכה לגלויה רק לאחר שניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בפסק הדין הובהר, כי הכרעתו של בית המשפט המחוזי צריכה להינתן בהתאם למסגרת הזמנים הקבועה בסעיף 73(א1) לחוק הבחירות – שנה ממועד הגשת ערעור הבחירות, דהיינו עד ליום 28.11.2019 (בר"ם 292/19 זידאן נ' משרד הפנים (7.10.2019)). 4. בפסק-דינו המשלים, דחה בית המשפט המחוזי את ערעור הבחירות, מאחר שבאותו שלב לא ניתן היה להעביר לעיון הצדדים את חומרי החקירה המשטרתית (משום שזו טרם הסתיימה); ולא ניתן היה להתבסס עליהם בערעור הבחירות. לצד זאת, בית המשפט המחוזי הבהיר כי לעותר שמורה הזכות לפנות לבית המשפט המוסמך לאחר השלמת החקירה המשטרתית, בבקשה למתן סעד הצהרתי, על בסיס המתווה שנקבע ברע"א 83/94 חרזאללה נ' פקיד הבחירות למועצה המקומית גזר, פ"ד מט(3) 793 (1994). בקשת רשות ערעור שהגיש העותר לבית משפט זה על פסק הדין המשלים נדחתה לאחר שהעותר הודיע, בהמלצת בית המשפט, כי הוא אינו עומד על הבקשה (בר"ם 8248/19 זידאן נ' משרד הפנים (9.3.2020)). 5. בחודש נובמבר 2020 הסתיימה החקירה המשטרתית והוחלט להגיש תשעה כתבי אישום נגד אחד-עשר נאשמים. בהמשך לכך, העותר הגיש המרצת פתיחה בבקשה להכריז עליו כמי שזכה בבחירות לראשות המועצה; ולחלופין – להורות על קיום בחירות חדשות. בית המשפט המחוזי קבע כי נגרם נזק לטוהר הבחירות אשר השפיע על תוצאותיהן, ולפיכך הורה על קיום בחירות חוזרות לראשות המועצה (ה"פ (מחוזי חי') 62245-12-20 זידאן נ' ועדת הבחירות כפר מנדא (11.7.2021)). 6. על פסק-דין זה הוגשו ערעורים הדדיים. העותר ערער על דחיית הסעד העיקרי שביקש – הכרזה עליו כזוכה בבחירות לראשות המועצה; ועבד אלחלים ערער על ההחלטה לקיים בחירות חדשות. שני הערעורים נדחו בפסק-דינו של בית משפט זה, אשר קבע שמסקנותיו של בית המשפט המחוזי – כי נפלו ליקויים בהליך הבחירות וכי יש להורות על בחירות חדשות – בדין יסודן (ע"א 5611/21 אלחלים נ' ועדת הבחירות למועצה המקומית כפר מנדא (23.11.2021)). 7. בחודש דצמבר 2021 פרסמה המשיבה הודעה שלפיה הבחירות החדשות לראשות המועצה יתקיימו בחודש פברואר 2022 (להלן גם: הבחירות החדשות). הבחירות אכן התקיימו, והעותר נבחר לראשות המועצה. 8. מספר ימים לאחר מכן, פנה העותר למשיבה בבקשה כי תפעיל את "סמכותה הטבועה" ותורה על דחיית מועד הבחירות למועצה, אשר קבוע, כאמור, לחודש אוקטובר 2023 (מועד הבחירות הכלליות). המשיבה דחתה את הבקשה, ומכאן העתירה שלפנינו, שבמסגרתה מבקש העותר, בעיקרו של דבר, כי "לא יתקיימו בחירות לראשות המועצה בכפר מנדא ו/או למועצה בבחירות הכלליות הקרובות האמורות להתקיים בתאריך 31.10.2023 בכדי להימנע ממערכת בחירות שלישית בתוך 5 שנים". תמצית טענות הצדדים 9. העותרים מבססים את עתירתם לדחיית מועד הבחירות על הוראות סעיפים 5-4 לחוק הבחירות. סעיף 4 מורה כי הבחירות יקוימו כל חמש שנים; ולפיכך, לטענת העותרים, אין מקום לקיים בחירות שנה ושמונה חודשים בלבד לאחר מועד הבחירות החדשות שהתקיימו בחודש פברואר 2022. לטענתם, קיום בחירות כאמור פוגע "בזכות הכבוד של הבוחרים ושל מי שנבחר לראשות המועצה ובקניין הרוחני ובקניינו של העותר"; וכן בזכות לבחור ולהיבחר. נוסף על כך, העותרים טוענים כי מתקיימות נסיבות מיוחדות אשר מצדיקות את דחיית מועד הבחירות בהתאם לסעיף 5(א) לחוק הבחירות, ובכלל זה: קיומן של הבחירות החדשות כשלוש שנים וארבעה חודשים לאחר מועד הבחירות המקוריות; כהונתו של עבד אלחלים כראש המועצה לאורך תקופה זו, תוך "גזילת הקדנציה של העותר"; הצורך לאפשר לעותר "לפעול ביעילות ובצדק למען רווחת תושבי כפר מנדא"; הציפייה שהייתה לתושבי כפר מנדא כי הבחירות החדשות יתייחסו לתקופה של חמש שנות כהונה; ומשבר כלכלי קשה שפוקד את המועצה. העותרים מוסיפים וטוענים, כי יש לדחות את הבחירות הקרובות למועצה, משום שחל סעיף 5(ב) לחוק הבחירות, המורה כי קיום "בחירות למועצה מסוימת" (ולשיטת העותר, בכלל זאת – בחירות לראש מועצה מסוימת) שלא ביום הבחירות לכלל הרשויות המקומיות, משליך ככלל גם על מועד הבחירות שלאחריהן. עוד נטען, כי היה על המשיבה להבהיר לפני מועד הבחירות החדשות את תקופת הכהונה של מי שייבחר בהן. 10. בתגובה המקדמית שהוגשה מטעם המשיבה נטען, כי דין העתירה להידחות על-הסף מחמת שיהוי וחוסר תום לב, שכן היה על העותר להשמיע את טענותיו לפני קיום הבחירות החדשות; ולא לבקש לשנות את הכללים בדיעבד, רק לאחר שהוכרז כזוכה בבחירות. עוד נטען, כי דין העתירה להידחות על-הסף בשל אי-צירוף משיבים רלוונטיים – כלל חברי המועצה, שעשויים להיות מושפעים מקבלת הסעד המבוקש בעתירה. לגוף הדברים, נטען כי הסמכות המוקנית למשיבה לדחות את מועד הבחירות בהתאם לסעיף 5(א) לחוק הבחירות שמורה למקרים ייחודיים ומצומצמים, שהמקרה דנן אינו בא בקהלם. אשר לסעיף 5(ב) לחוק הבחירות, המשיבה טוענת כי הוא מתייחס רק למקרה שבו בחירות למועצה (להבדיל מבחירות לראש המועצה בלבד) לא התקיימו במועדן. 11. עבד אלחלים, חמישה חברי מועצה, וחבר מועצה לשעבר, הגישו בקשה להצטרף כמשיבים לעתירה או לסלקה על הסף מחמת אי-צירופם כמשיבים; וכן העלו טענות לגוף הדברים. כמו כן, שמענו את באת-כוחם בדיון שהתקיים לפנינו. הסתפקנו בזאת, ולא ראינו צורך להורות על צירופם כמשיבים לעתירה. דיון והכרעה 12. כפי שיפורט להלן, אני סבורה כי דין העתירה להידחות, בהעדר עילה להתערבותנו בהחלטת המשיבה שלא לדחות את מועד הבחירות למועצת כפר מנדא ולראשות המועצה; וכך אמליץ לחברותיי להורות. המסגרת הנורמטיבית 13. סעיף 3 לחוק בחירת ראש הרשות מתייחס למועד הבחירות לראש הרשות ומורה כי "כל אימת שיהיו בחירות למועצה יהיו גם בחירות לראש הרשות והן יתקיימו ביום הבחירות למועצה". לצד זאת, סעיף 11 לחוק בחירת ראש הרשות מורה כי עריכת בחירות לראש הרשות "כתוצאה מערעור על בחירתו אינה גוררת בחירות למועצה". סעיף 4 לחוק הבחירות קובע את מועד הבחירות למועצה ומורה כי "בכפוף לאמור בסעיף 5, הבחירות לכל המועצות (להלן – הבחירות הכלליות) יקוימו כל חמש שנים, ביום ג' השלישי לחודש חשון [...]". 14. לצד האמור, סעיף 5(א) לחוק הבחירות מתייחס לסמכותו של שר הפנים לדחות את מועד הבחירות ברשות מקומית ספציפית, בהתקיים החריגים המפורטים בסעיף: נוכח השר כי אי אפשר לקיים בחירות במועדן ברשות מקומית פלונית, או היו נסיבות מיוחדות אשר לדעת השר מצדיקות דחייתן, או לא קויימו בחירות במועדן, יקבע השר מועד חדש לבחירות, שיהיה קרוב ככל האפשר לאחר שחלפה הסיבה לאי-קיום הבחירות במועדן ולא יאוחר ממועד הבחירות הכלליות הקרוב. 15. סעיף 5(ב) לחוק הבחירות מורה כי כאשר מתקיימות בחירות למועצה מסוימת שלא ביום הבחירות הכלליות – המועד לבחירות שלאחר מכן יידחה אף הוא, כפוף לפרק הזמן שבין מועד הבחירות שהתקיימו לבין מועד הבחירות הכלליות שבא לאחריו. כך למשל, בהתאם לסעיף 5(ב)(2) לחוק, אם בחירות למועצה מסוימת התקיימו בחודש מאי 2022 (דהיינו – שנה וחמישה חודשים לפני מועד הבחירות הכלליות הקרוב), על שר הפנים לקבוע את מועד הבחירות הבאות למועצה זו, ככל האפשר, באמצע התקופה שבין חודש מאי 2022 לבין מועד הבחירות לכלל הרשויות המקומיות בשנת 2028 (מועד הבחירות הכלליות הבא לאחר מועד הבחירות הכלליות הקרוב). 16. הנה כי כן, הבחירות למועצה ולראש המועצה מתקיימות, ככלל, באותו מועד כל חמש שנים. כלל זה, המלווה אותנו מאז קום המדינה, מהווה עיקרון יסוד וערך עליון במדינה דמוקרטית. ראו דבריו הנכוחים של השופט (כתוארו אז) מ' חשין לעניין זה: "קיומן של בחירות למוסדות השליטים במועדים קבועים ולאחר תקופת כהונה קצובה, אינה אלא חלף-דיבור לזכותו של היחיד לבחור ולהיבחר, זכות שכונתה לא אחת נשמת-אפה של הדמוקרטיה" (דנג"ץ 1913/97 מואסי נ' שר הפנים, פ"ד נב(2) 49 (1998)). בבג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126 (1993) עמד בית משפט זה על התכלית הכפולה של הוראת סעיף 4 לחוק, אשר "קובעת פרק זמן ארוך דיו למימוש מדיניות ראויה על-ידי הנבחרים וקצר דיו כדי שלא לשחרר את הנבחר ממוראו של הבוחר; היא באה לענות על צרכים מינהליים של משרד הפנים הממונה על עריכת הבחירות, על-ידי קביעת מועד אחד לעריכת בחירות בכל הרשויות" (שם, בפס' 9 לחוות-דעתה של השופטת ד' דורנר). לצד זאת, המחוקק מכיר בכך שבמקרים חריגים לא יהיה מנוס משינוי מועד הבחירות ברשות מקומית מסוימת, ולשם כך הוא הסמיך את שר הפנים לשנותו. מקרה טיפוסי שהמחוקק העמיד לנגד עיניו בהקשר זה, הוא כאשר רשות מקומית מנוהלת בידי ועדה שמינה שר הפנים (ועדה קרואה), אשר סיימה את כהונתה שלא בסמיכות למועד הבחירות הכלליות (ראו דברי הסבר להצעת חוק הרשויות המקומיות (תיקוני חקיקה) (הסדרי בחירות) (מס' 2), התשנ"ח-1998, ה"ח 2724, 394; להלן: דברי ההסבר). 17. על שלושת העקרונות הניצבים בבסיס הוראות סעיפים 5-4 לחוק, ועל היחס ביניהם, עמד השופט (כתוארו אז) חשין בעניין מואסי: "23. [...] העיקרון הראשון – הוא העיקרון המורה אותנו על עריכתן של בחירות לאחר תקופת כהונה הקצובה מראש ובמועדים קבועים מראש – הוא עקרון התשתית, וכוחו נעלה על כל שאר עקרונות והוראות במשפט הבחירות. לאמתם של דברים חולש עיקרון זה על כל המשפט הציבורי, והוא אבן-הראשה בשיטת המשפט כולה. עיקרון זה (בצדם של עקרונות-נפילים כמותו) עושה את ישראל מדינה דמוקרטית, ועליו מושתתים אף חוקי היסוד האומרים "לעגן בחוק-יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודימוקרטית". אכן, קיומן של בחירות למוסדות השליטים במועדים קבועים ולאחר תקופת כהונה קצובה, אינה אלא חלף-דיבור לזכותו של היחיד לבחור ולהיבחר, זכות שכונתה לא אחת נשמת-אפה של הדמוקרטיה [...] כך הוא באשר לעצם קביעתו של מועד ידוע מראש לקיומן של בחירות מעת לעת, וכך הוא באשר לתקופה בת חמש השנים – להבדילה, למשל, מתקופה בת עשר שנים – שנקבעה לכהונתה של מועצה מקומית [...] 24. העיקר השני הקבוע בחוק עניינו עריכתן של הבחירות לכל המועצות בארץ ביום אחד. עיקר זה משקף – ביסודו – צורך של מינהל ויעילות, ובעוצמתו אין הוא משתווה לעיקר הראשון [...]. 25. העיקר השלישי סב את סמכותו של שר הפנים לשנות מן העיקר האחד ומן העיקר השני [...]. 26. מתוך שהעיקר הראשון עוצמתו רבה מן העיקר השלישי – האחרון אינו מהווה אלא יוצא לעיקר הראשון, בהתקיים נסיבות מיוחדות המנויות בחוק – יפורש העיקר הראשון בנדיבות וברחבות-לב ואילו העיקר השלישי יפורש בצמצום מרבי" (ההדגשות הוספו). 18. ואכן, לנוכח העיקרון החשוב הגלום בהוראת סעיף 4 לחוק, פורשו החריגים המנויים בסעיף 5(א) לחוק בצמצום רב. בהקשר זה, נקבע כי דחייה של מועד הבחירות פוגעת בזכות לבחור ולהיבחר, שהיא בליבת השיטה הדמוקרטית; ולכן הסמכות להורות על שינוי מועד הבחירות קמה רק כאשר יש לכך הצדקה מיוחדת (עניין משלב, פס' 8-6). 19. על רקע סעיפי החוק הנזכרים לעיל ותכליתם, אני סבורה, כאמור, כי אין להורות למשיבה לדחות את מועד הבחירות למועצה ולראשות המועצה, אשר קבוע במועד הבחירות הכלליות – חודש אוקטובר 2023. 20. כאמור, העותרים מבססים את טענתם שלפיה אין מקום לקיים בחירות למועצה ולראשות המועצה במועד הבחירות הכלליות הקרוב, על הוראות סעיפים 5-4 לחוק. בהקשר זה, העותרים מבקשים שני סעדים חלופיים: (א) דחיית מועד הבחירות למועצה ולראשות המועצה; (ב) דחיית מועד הבחירות לראשות המועצה בלבד. 21. דחיית מועד הבחירות לראשות המועצה ולמועצה תוביל לכך שהמועצה בכפר מנדא תכהן למעלה משמונה שנים ברצף (החל מחודש אוקטובר 2018 עד לחודש פברואר 2027). תקופת כהונה זו אינה מתיישבת עם עיקרון העל שעומד בבסיסו של סעיף 4 לחוק הבחירות, המורה כי בחירות לרשויות המקומיות יקוימו כל חמש שנים. לא בכדי אפוא מבקשים העותרים להיבנות מהחריגים המנויים בסעיף 5 לחוק. כפי שאבהיר להלן, אני סבורה כי דין טענות העותרים בהקשר זה להידחות, בהעדר עילת התערבות בעמדת המשיבה שלפיה לא מתקיימות במקרה דנן נסיבות חריגות המצדיקות לדחות את מועד הבחירות. נסביר. 22. כאמור, סעיף 5(א) לחוק הבחירות מתייחס לסמכותו של שר הפנים לחרוג מהמועד הקבוע בסעיף 4 לחוק הבחירות ולקבוע מועד בחירות שונה, בהתקיים אחד משלושת המצבים הבאים: (א) אי-אפשר לקיים בחירות במועדן; (ב) מתקיימות "נסיבות מיוחדות" אשר מצדיקות את דחיית הבחירות; (ג) לא התקיימו בחירות במועדן. בהמשך לאמור, סעיף 5(א) לחוק מוסיף ומורה כי בהתקיים אחד מהחריגים הנ"ל, מועד הבחירות ייקבע במועד קרוב ככל האפשר לאחר שחלפה הסיבה לאי-קיום הבחירות במועדן, ולא יאוחר ממועד הבחירות הכלליות הקרוב. כפי שצוין לעיל, יש לפרש בצמצום רב את החריגים המנויים בסעיף 5(א) לחוק, שכן "עיקר הוא בכלל ואילו החריג לכלל טפל הוא לכלל" (עניין מואסי, בפס' 9). עוד נקבע, כי "רק מצב קיצוני וחמור במיוחד, השולל באופן משמעותי ביותר את יכולתו של הבוחר לממש את זכותו לבחור, ופוגע באופן ממשי ומכריע במועמדים לבחירה מבחינת סיכוייהם להתמודד ולנהל מערכת בחירות, עשוי לגבור על הערך העליון של קיום בחירות במועדן" (בג"ץ 360/09 רכס נ' שר הפנים, פס' 19 (19.1.2009)). בדומה לכך, נקבע כי "נסיבות מיוחדות – כשמן-כן-הן – אמורות להיות חריגות ונדירות" (בג"ץ 7628/18 אגודת החרדים דגל התורה נ' השר לשיתוף פעולה אזורי, פס' 16 (28.10.2018)). לפיכך, נקבע כי הסמכות להורות על שינוי מועד הבחירות קמה רק כאשר יש לכך הצדקה מיוחדת (עניין משלב, פס' 8 לחוות-דעתה של השופטת ד' דורנר). כך, נקבע למשל, כי העובדה שהתקיימו בחירות למועצה במועד שונה ממועד הבחירות הכלליות אינה נחשבת לנסיבה מיוחדת המצדיקה לדחות את מועד הבחירות הבאות לפי סעיף 5(א) לחוק (עניין מואסי). כמו כן, בעניין רכס נקבע כי "גם אם נגרמים תקלות וקשיים למהלך הרגיל של הבחירות עקב מצב ביטחוני קשה, וגם אם מועד הבחירות המקורי חל בעת שהציבור טרם חזר לשגרת חיים מלאה, אין בכך בהכרח כדי להצדיק את דחיית מועד הבחירות לתאריך אחר, שלאחר שוך הקרבות" (פס' 19). בעניין דגל התורה נקבע כי פסילת מועמדים לאחר שחלף המועד האחרון להגשת מועמדויות, אינה נחשבת נסיבה חריגה שמצדיקה סטייה מנקודת המוצא של קיום הבחירות במועדן. 23. לעומת זאת, בבג"ץ 7364/03 ג'בארה נ' שר הפנים, פ"ד נח(1) 769 (2003), נקבע כי "מקום שרשות מקומית נתונה במשבר כלכלי, חברתי, תעסוקתי וניהולי חמור ביותר, והיא נתונה במאמצי שיקום שטרם בשלו, עלולים קיומן של בחירות במועדן ושינוי מערך ההנהגה בעקבותיהן לא רק לפגוע במאמצי ההבראה שננקטו עד אותה עת, אלא גם להחטיא את מטרת ההליך הדמוקרטי עצמו עד כדי צורך להחליף את ההנהגה הנבחרת בהנהגה קרואה. במצבים חריגים מעין אלה עשוי לקום הצורך בדחיית מועד הבחירות כאמור" (פס' 12) (וכן ראו בג"ץ 6365/08 בנישתי נ' שר הפנים (25.8.2008) אשר עסק בדחיית מועד בחירות כתוצאה מהחלטת שר הפנים להאריך את תקופת כהונתה של מועצה ממונה לפי סעיף 146 לפקודת העיריות [נוסח חדש]). עוד יש להוסיף, כי דומה שהחריגים המנויים בסעיף 5(א) מכוונים לדחייה נקודתית ותחומה של מועד הבחירות בגין סיבה ספציפית, באופן שדחיית המועד תהיה רק עד לאחר שחלפה סיבה זו. 24. יישום הלכות אלה בענייננו מוליך, כאמור, למסקנה כי אין עילה להתערב בעמדת המשיבה שלפיה לא מתקיימות נסיבות חריגות ומיוחדות המצדיקות לסטות מעיקרון היסוד של קיום בחירות במועדן – הן ביחס למועצה והן ביחס לראש הרשות (לא נעלמה מעיני טענת המשיבה כי סעיף 5(א) כלל אינו מסמיך אותה לדחות את מועד הבחירות לראש הרשות בלבד, בשים לב להוראות סעיף 3 לחוק בחירת ראש הראשות; אולם בנסיבות העניין לא ראיתי צורך להכריע בנדון). כפי שתואר לעיל, העותרים מצביעים בעתירתם על מספר נסיבות אשר מצדיקות לטענתם את דחיית מועד הבחירות, שעיקרן כהונת עבד אלחלים כראש המועצה במשך כשלוש שנים וארבעה חודשים, תוך "גזילת הקדנציה של העותר"; הצורך לאפשר לעותר "לפעול ביעילות ובצדק למען רווחת תושבי כפר מנדא"; והציפייה שהייתה לתושבי כפר מנדא כי הבחירות החדשות יתייחסו לתקופה של חמש שנות כהונה. אולם, ברי כי נסיבות אלה אינן עולות, אף לא בקירוב, כדי נסיבות מיוחדות בהתאם לאמות המידה המצמצמות שהותוו לאורך השנים בפסיקתו של בית משפט זה. לא נעלמה מעיני טענת העותרים כי המועצה מצויה במשבר כלכלי חמור, אשר עולה כדי נסיבה מיוחדת המצדיקה את דחיית מועד הבחירות, אולם טענה זו נטענה בעלמא, ללא כל תשתית ראייתית, ולו מינימלית; ועל כן דינה להידחות. המסקנה מכל האמור היא כי לא חלים במקרה זה החריגים המנויים בסעיף 5(א) לחוק. 25. העותרים העלו טענה נוספת, שלפיה חלה על המקרה שלפנינו הוראת סעיף 5(ב) לחוק הבחירות, המתייחסת לנסיבות שבהן "קוימו בחירות למועצה מסוימת שלא ביום הבחירות הכלליות" – ולהשלכות הטמונות בכך על מועד הבחירות הבא. העותרים מפנים בהקשר זה לסעיף 5(ב)(2) לחוק, אשר מורה כי כאשר "קוימו הבחירות האחרונות למועצה יותר משנה ופחות משנתיים לפני יום הבחירות הכלליות הקרוב, יקבע השר את יום הבחירות הבאות למועצה, ככל האפשר, באמצע התקופה שבין היום שבו נערכו הבחירות האחרונות למועצה לבין יום הבחירות הכלליות הבא אחרי יום הבחירות הכלליות השני". לטענתם, מאחר שהבחירות החדשות קוימו בחודש פברואר 2022, היינו "יותר משנה ופחות משנתיים" לפני מועד הבחירות הכלליות הקרוב (אוקטובר 2023), על המשיבה לקבוע את יום הבחירות הבאות באמצע התקופה שבין חודש פברואר 2022 לבין מועד הבחירות הכלליות שצפויות להתקיים בשנת 2028. 26. דין הטענה להידחות. סעיף 5(ב) עניינו בבחירות שקוימו למועצה, להבדיל מבחירות לראשות המועצה. בעניינו, כזכור, הבחירות למועצת כפר מנדא התקיימו במועדן (במועד הבחירות הכלליות שחל בשעתו – ביום 31.10.2018). לפיכך, הוראת סעיף 5(ב) כלל אינה רלוונטית לענייננו. לא למותר להוסיף כי סעיף 5(ב) בנוסחו הנוכחי הוסף לחוק בשנת 1998, על רקע פסקי הדין שניתנו בעניין משלב ובעניין מואסי, שם ביטל בית משפט זה החלטות של שר הפנים לדחות בחירות למועצה ברשות מקומית ספציפית בשל קיום בחירות קודמות למועצה האמורה שלא במועדן. מדברי ההסבר לתיקון לחוק, עולה בבירור כי המחוקק ראה לנגד עיניו את הצורך לקבוע הוראות למקרה של דחיית מועד בחירות בנסיבות שבהן הבחירות הקודמות למועצה התקיימו שלא במועדן. זאת, על-מנת למנוע הנצחה של "המצב הבלתי רצוי שבו הבחירות למועצה האמורה לא תיערכנה יחד עם הבחירות הכלליות" (ראו: דברי ההסבר, בעמ' 394). חיזוק נוסף למסקנה האמורה, ניתן למצוא בסעיף 24א(ג) לחוק בחירת ראש הרשות, אשר מורה כי "תקופת כהונתו של ראש רשות שנבחר בבחירות מיוחדות, תסתיים ביום סיום כהונתה של המועצה שכיהנה בזמן היבחרו". אומנם סעיף זה מתייחס ל"בחירות מיוחדות", אך נדמה כי הרעיון הגלום בהוראה זו יפה גם בהקשר של "בחירות חדשות" כבענייננו (ואיני מביעה דעה אם בחירות חדשות באות בגדר בחירות מיוחדות, כטענת המבקשים להצטרף). 27. לסיכום, בנסיבות המקרה דנן, לא קמה עילה להתערב בהחלטת המשיבה שלא לדחות את הבחירות בכפר מנדא. דחיית מועד הבחירות אינה מתיישבת עם הוראותיו הברורות של סעיף 4 לחוק ועם עיקרון-העל הגלום בו, שלפיו הבחירות ברשויות המקומיות יתקיימו במועד קבוע בכל חמש שנים. כמו כן, לא התקיימו במקרה זה נסיבות מיוחדות וחריגות בהתאם לסעיף 5(א) לחוק המצדיקות לסטות מהוראת סעיף 4 לחוק, לנוכח אמות המידה המצמצמות שהותוו בפסיקתו של בית משפט זה. גם החריג הקבוע בסעיף 5(ב) לחוק לא חל בענייננו, משום שהבחירות האחרונות למועצת כפר מנדא - התקיימו במועדן. 28. סוף דבר: בשים לב לכל האמור לעיל, אציע לחברותיי לדחות את העתירה ולחייב את העותרים בהוצאות המשיבה בסכום של 15,000 ש"ח. ש ו פ ט ת השופטת ג' כנפי-שטייניץ: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ר' רונן: 1. העותר נבחר לעמוד בראש המועצה המקומית כפר מנדא ביום 22.2.2022 במסגרת בחירות מיוחדות. זאת, חלף הבחירות המקומיות שנערכו ביום 30.10.2018 ואשר תוצאותיהן ביחס לראש המועצה הנבחר (אך לא ביחס למועצה שנבחרה) בוטלו לאור קביעה לפיה נגרם נזק לטוהר הבחירות אשר השפיע על תוצאותיהן. אין זה מן הנמנע (בעיקר לאור ההפרש הקטן בו הפסיד העותר למי שנבחר באותן בחירות, הפרש של 26 קולות בלבד), כי העותר יכול היה להיבחר לעמוד בראש המועצה כבר במועד המקורי, אולם אין הכרח להכריע בשאלה זו במסגרת העתירה דנן. 2. המועד הבא בו עתידות להתקיים הבחירות לרשויות המקומיות ברחבי הארץ הוא ביום 31.10.2023. אם יעמוד העותר לבחירה פעם נוספת במועד זה, פירוש הדבר כי הוא יכהן מכוח בחירתו ביום 22.2.2022 לפרק זמן של כשנה ו-8 חודשים בלבד. משכך, עתר העותר כי בית המשפט יורה למשיבה לתת טעם לכך שהיא אינה מחליטה כי תקופת הכהונה שלו תהיה לפרק זמן של חמש שנים מיום בחירתו לראשות המועצה. חברתי השופטת י' וילנר הייתה סבורה כי יש לדחות את עמדת העותר. לטעמי, אילו ניתן היה להפריד בין מועד הבחירה של ראש הרשות לבין זה של המועצה, נכון היה לעשות כן פעם אחת נוספת, ולהורות על קיום בחירות לראשות המועצה באמצע שנת 2025. כפי שאבהיר להלן, מאחר שאני סבורה כי אין אפשרות כזו, אני מצרפת את דעתי לזו של חברותיי. 3. כפי שעולה מטיעוני הצדדים ומחוות דעתה של חברתי, העתירה שבפנינו נוגעת להתנגשות בין תכליות ואינטרסים שונים הכרוכים בעריכת בחירות מקומיות, כפי שהם עולים מחוק הרשויות המקומיות (בחירות) התשכ"ה – 1965 (להלן: "החוק"). כך, מחד גיסא, קובע החוק את הכלל כי הבחירות למועצה ולראש הרשות יתקיימו באותו מועד; וכי הבחירות לכל המועצות בארץ (בחירות שיכונו להלן: "הבחירות הכלליות") יתקיימו אף הן באותו מועד עצמו (ביום ג' השלישי לחודש חשוון אחת לחמש שנים). מאידך גיסא קובע החוק גם כי בחירות יתקיימו מדי חמש שנים (היינו ככלל משך הכהונה של חברי המועצה וראשי המועצה הנבחרים הוא חמש שנים); וכי דחיית המועד הזה תיעשה רק ב"נסיבות מיוחדות". האינטרסים שבבסיס ההוראות הללו הם שונים, כפי שהסבירה חברתי, וכפי שעולה גם מפסק דינו של השופט חשין בעניין מואסי שנזכר בחוות דעתה של חברתי. מחד גיסא, האינטרס של "מינהל ויעילות" מצדיק את הקביעה ביחס לעריכת הבחירות בכל הארץ באותו מועד. רציונל זה מכוון גם לבחירת ראש המועצה וחברי המועצה באותו מועד. העובדה שראש המועצה נבחר באותו מועד בו נבחרת המועצה נושאת בחובה יתרון נוסף. בחירת מכלול גופי השלטון המקומי בו-זמנית, מאפשרת לציבור הבוחרים לכלכל את צעדיהם הן ביחס לרשימה אותה מבקשים לבחור למועצה והן ביחס למי שיעמוד בראשה. לכן ככלל אין מקום לפצל בין בחירת ראש המועצה לבין בחירת המועצה. פיצול כזה הוא אפשרי רק אם מתקיימות "בחירות מיוחדות" לראשות המועצה בלבד, מכוח ס' 24א לחוק בחירת ראש הרשות. 4. האינטרס הנוסף העומד בבסיס החוק הוא כאמור האינטרס המהותי הנוגע למשך הכהונה של הנבחרים. נושא זה – משך הכהונה של מי שנבחר בבחירות דמוקרטיות, הוא נושא שיש לו משמעות מהותית במבנה השלטון הדמוקרטי. כך, ישנה חשיבות עליונה לכך שמי שנבחר, יעמוד לבחירות נוספות לאחר תום תקופת הכהונה הקצובה שלו. הידיעה של הנבחרים כי הם עתידים לעמוד שוב למבחן הבוחרים בתום תקופת הכהונה, משליכה כמובן על האופן בו הם ממלאים את תפקידם ומגשימים את ההבטחות והתוכניות שהוצגו על ידיהם לבוחרים לפני הבחירות. השופט חשין בפסק הדין בעניין מואסי קבע כי עיקרון זה, המורה על עריכת הבחירות לאחר תקופת כהונה קצובה, הוא בעל משקל יתר על פני כל יתר העקרונות במשפט הבחירות, והוא "אבן הראשה בשיטת המשפט כולה" ההופך את מדינת ישראל למדינה דמוקרטית. לכן, הארכת תקופת הכהונה לפרק זמן העולה על חמש שנים היא עניין חריג, שככלל יש להימנע ממנו. זהו הרציונל העומד בבסיסו של סעיף 5(א) לחוק המאפשר אמנם לשר – וזאת רק בנסיבות מיוחדות - לדחות את מועד הבחירות, אולם מוסיף וקובע כי על השר לקבוע מועד חדש לבחירות ש"יהיה קרוב ככל האפשר לאחר שחלפה הסיבה לאי-קיום הבחירות במועדן ולא יאוחר ממועד הבחירות הכלליות הקרוב". 5. אולם, לא רק להארכת תקופת כהונה יש משמעות, אלא גם לקיצורה. זאת מאחר שקיצור כזה משליך אף הוא הן על זכויות הבוחרים והן על זכויות הנבחרים. כך, בעניין משלב אליו הפנתה גם חברתי, נקבע כי פרק הזמן שנקבע בסעיף 4 לחוק (קיום בחירות מדי חמש שנים), הוא "ארוך דיו למימוש מדיניות ראויה על ידי הנבחרים וקצר דיו כדי שלא לשחרר את הנבחר ממוראו של הבוחר". פרק זמן קצר מדי בין מערכות בחירות פוגע אם כן בנבחר ובבוחרים משום שהוא מקשה על הנבחר לממש את המדיניות שהוא ביקש לממש, מדיניות אשר יש להניח כי בשלה בחר בו ציבור הבוחרים תושבי המועצה מלכתחילה. 6. מהו פרק זמן קצר מדי בהקשר זה? החוק אינו משיב על שאלה זו בהקשר של ראש מועצה אלא ביחס למועצה בלבד. סעיף 5(ב) העוסק בשאלה זו, מתייחס לאפשרויות שונות לגבי בחירות למועצה מסוימת שקוימו שלא במועד הבחירות הכלליות. סעיף 5(ב)(1) קובע כי אם הבחירות קוימו פחות משנה לפני הבחירות הכלליות – יידחו הבחירות הבאות לאותה מועצה עד למועד הבחירות הכלליות הבא (כלומר אותה מועצה תכהן, באופן חריג, במשך תקופה של למעלה מחמש שנים אך פחות משש שנים). בס"ק 5(ב)(2), (2א) ו-(2ב) נקבעו הסדרים ביחס למקרים בהם הבחירות למועצה מסוימת התקיימו בפרקי זמן שעולים על שנתיים לפני מועד הבחירות הכלליות, אך אינם מגיעים לכדי תקופה של ארבע שנים לפני מועד זה. במקרים כאלה ייקבע מועד בחירות "נפרד" נוסף למועצה, שיאפשר לה לכהן פרק זמן של שלוש וחצי שנים בערך לפחות, וכך גם למועצה שתיבחר אחריה. לאחר מכן ישובו הבחירות באותה מועצה להתקיים במועד הבחירות הכלליות כמו בכל הארץ. לבסוף – ס' 5(ב)(3) קובע כי אם הבחירות למועצה מסוימת קוימו ארבע שנים או יותר לפני יום הבחירות הכלליות הקרוב, הבחירות הבאות לאותה מועצה יתקיימו ביום הבחירות הקרוב. 7. המסקנה העולה מכלל האמור לעיל היא כי הפתרון שקבע המחוקק למקרים בהם הבחירות במועצה מסוימת לא התקיימו יחד עם הבחירות הארציות הכלליות, ניסה לאזן בין שני סוגי השיקולים שמניתי לעיל – מחד גיסא, הרצון לקיים את הבחירות בכל הארץ במועד אחד; ומאידך גיסא – החשיבות שהגוף הנבחר (בהקשר זה – המועצה), תכהן במשך פרק זמן שלא יהיה ארוך מדי ובה בעת גם לא יהיה קצר מדי. הרציונל העולה ממכלול ההסדרים שנקבעו על ידי המחוקק הוא כי פרק זמן של כשלוש וחצי שנים הוא פרק הזמן המינימלי שיש לאפשר למועצה נבחרת לכהן בו. מסקנה דומה עולה גם מהוראת סעיף 5א לחוק, המתייחס לאפשרות של הקדמת בחירות בשל איחוד רשויות. הסעיף קובע כי הבחירות יוקדמו רק בתנאי שהמועד שייקבע יחול "לאחר תום שלוש שנים ממועד הבחירות האחרונות שנערכו בכל אחת מהרשויות המקומיות" שאוחדו. ככל שמדובר בבחירות למועצה, העדיף אפוא המחוקק את האינטרס של מתן משך כהונה מינימלי של למעלה משלוש שנים למועצה הנבחרת, על פני האינטרס הנובע משיקולי יעילות וחיסכון, של עריכת בחירות ארציות במועד אחד. זאת גם על חשבון קיומן של שתי מערכות בחירות במועצה מסוימת במועדים שונים מהמועדים הארציים. 8. מטעמים דומים היה מקום לכאורה, ואלמלא הוראת סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם) התשל"ה – 1975 (להלן: "חוק בחירת ראש הרשות"), לקבוע כי את הבחירות הבאות לראש המועצה יש לקיים במועד שיהיה באמצע התקופה שבין היום שבו נערכו הבחירות האחרונות לראש המועצה (22.2.2022) לבין יום הבחירות הכלליות הבא אחרי יום הבחירות הכלליות הקרוב (קרי יום 31.10.2028). מחצית התקופה האמורה הוא באמצע שנת 2025. באופן זה היה העותר היה מכהן כראש המועצה למשך פרק זמן של כשלוש שנים וארבעה חודשים, וכך גם ראש המועצה הבא. פרק זמן כזה אינו ארוך מדי, ובה בעת אף אינו קצר מדי – בהתאם לתקופות שהנחו את המחוקק בקביעות נושא סעיף 5(ב) לחוק. 9. הטעם היחיד בשלו אינני סבורה כי יש לקבל את העתירה הוא לאור הוראתו הברורה של סעיף 3 לחוק בחירת ראש הרשות. סעיף זה קובע כי "כל אימת שיהיו בחירות למועצה, יהיו גם בחירות לראש הרשות והן יתקיימו ביום הבחירות למועצה". המחוקק לא הקנה לשרת הפנים שיקול דעת לקיים בחירות למועצה בלא לקיים בה בעת גם בחירות לראשות המועצה. זאת בניגוד לאפשרות לקיים בחירות "מיוחדות" רק לראש הרשות מכוח סעיף 24א לחוק בחירת ראש הרשות. משכך, אם הבחירות למועצה יתקיימו ביום 31.10.2023, בחירות אלה יהיו לא רק למועצה אלא גם לראשות המועצה. קבלת עמדת העותר מחייבת לכן דחייה לא רק של הבחירות לראש המועצה אלא גם את המועד לבחירות למועצה שנבחרה בשנת 2018. כפי שהובהר לעיל, כהונה של גוף נבחר למשך תקופה העולה על זו שנקבעה בחוק (קרי למשך תקופה של למעלה מחמש שנים), צריכה להיות חריגה ביותר, באשר היא מנוגדת לעיקרון-העל של קביעת תקופת כהונה קצובה מראש ועמידה בה. המשמעות ההכרחית של קבלת העתירה היא שהמועצה המקומית בכפר מנדא תכהן למשך תקופה העולה על חמש שנים (בהתאם לעמדתי – לתקופה של כשש וחצי שנים). 10. השאלה היא האם הפגיעה בכך שתקופת הכהונה של המועצה תוארך לשש וחצי שנים היא חמורה יותר מזו הנובעת מתקופת הכהונה המקוצרת של ראש המועצה? אני סבורה כי התשובה היא חיובית. ראשית, כאשר בחרו תושבי כפר מנדא את חברי המועצה ביום 30.10.2018, הם ציפו (כפי שציפו גם חברי המועצה הנבחרים), כי תקופת הכהונה של המועצה תהיה לפרק זמן של חמש שנים בלבד. זאת בניגוד לבחירות לראשות המועצה שהתקיימו ביום 22.2.2022. כאשר התקיימו הבחירות הללו, לא התקבלה החלטה מפורשת ביחס למשך הכהונה של ראש המועצה הנבחר. לכן, לא ניתן לקבוע באופן ודאי מה היו הציפיות של הבוחרים לראשות המועצה ביחס לתקופת הכהונה שבה יכהן ראש המועצה שייבחר בבחירות אלה. משכך, יש להעדיף את הצפייה הוודאית והברורה של מי שבחר את חברי המועצה ביום 31.10.2018. יתרה מכך, כפי שנובע מכל השיקולים שנמנו לעיל, האפשרות להאריך כהונה היא בעיני בעייתית יותר מהאפשרות לקצרה. זאת לאור החשיבות הרבה שבהעמדת הנבחר פעם נוספת למבחן הבוחרים במועד שנקצב לכך מראש, לאחר סיומה של קדנציה מלאה. כפי שהובהר, הידיעה של הבוחרים ושל הנבחרים אודות קיומו של המועד הבא בו תהיה הזדמנות לבוחרים לומר את דברם, היא "נשמת אפה" של הדמוקרטיה, ולכן יש להקפיד על עיקרון זה הקפדה יתרה. משכך, אין מקום להאריך את מועד הכהונה של המועצה מעבר למועד הבחירות הכלליות הבאות ב-31.10.2023. 11. כעולה מהאמור לעיל, אינני סבורה אפוא כי ניתן לאפשר בנסיבות המקרה דנן לעותר לכהן פרק הזמן העולה על פרק הזמן הקצר עד למועד הבחירות הכלליות הבאות. משכך, אני מצטרפת לעמדתה של חברתי כי דין העתירה להידחות. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת י' וילנר. ניתן היום, ‏ג' באב התשפ"ב (‏31.7.2022). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 22032280_R04.docx מה מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1